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Projet de loi de finances pour 2020 : Écologie, développement et mobilité durables

21 novembre 2019 : Budget 2020 - Écologie, développement et mobilité durables ( rapport général - première lecture )

C. LE COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE « TRANSITION ÉNERGÉTIQUE » PORTE À TITRE PRINCIPAL LE FINANCEMENT DU SOUTIEN À LA PRODUCTION D'ÉLECTRICITÉ RENOUVELABLE PAR LA TAXE INTÉRIEURE SUR LES PRODUITS ÉNERGÉTIQUES (TICPE)

Le compte d'affectation spéciale (CAS) « Transition énergétique » est chargé de retracer l'ensemble des charges de service public de l'énergie qui contribuent à la transition énergétique de la France, et en particulier les dépenses relatives au soutien à la production d'électricité à partir de sources renouvelables et à l'injection de bio-méthane dans les réseaux de transport et de distribution du gaz naturel.

1. Les trois quarts des dépenses du compte d'affectation spéciale, doté de 6,3 milliards d'euros en 2020, sont consacrées au soutien aux énergies renouvelables électriques

Le compte d'affectation spéciale « Transition énergétique » comprend deux programmes.

Le programme 764 « Soutien à la transition énergétique », d'une part, finance :

- le soutien aux énergies renouvelables électriques, c'est-à-dire la compensation aux opérateurs du service public de l'électricité des charges imputables à leurs missions de service public, liées aux contrats d'obligation d'achat ou de complément de rémunération conclus avec des installations de production électrique à partir d'une source renouvelable19(*) ;

- le soutien à l'effacement de consommation électrique, c'est-à-dire les primes d'effacement versées aux entreprises lauréates d'appels d'offres incitant au développement des effacements de consommation ;

- le soutien à l'injection de bio-méthane, c'est-à-dire la compensation des charges imputables aux obligations de service public assignées aux fournisseurs de gaz naturel au titre de l'obligation d'achat de biogaz20(*).

Le programme 765 « Engagements financiers liés à la transition énergétique », d'autre part, finance exclusivement à compter de 2019 le remboursement du déficit de compensation accumulé auprès d'EDF entre 2009 et 2015.

Crédits inscrits au CAS « Transition énergétique » en 2020 (AE=CP)

(en millions d'euros)

 

2018
(Exécution)

2019

(LFI)

2020

(PLF)

Variation 2019-2020

Soutien aux énergies renouvelables électriques

 

5 261 909 997

5 104 260 667

- 3,0 %

Soutien à l'effacement de consommation électrique

 

45 000 000

40 000 000

-11,1 %

Soutien à l'injection de bio-méthane

 

132 090 003

248 539 333

+ 88,2 %

Fonds d'interconnexion

 

1 400 000

20 300 000

+ 1 350,0 %

Total programme 764

 

5 440 400 000

5 413 100 000

- 0,5 %

Désendettement vis-à-vis des opérateurs supportant des charges de service public de l'électricité

 

1 839 000 000

896 800 000

- 51,2 %

Remboursements d'anciens plafonnements de CSPE

 

-

 

- %

Total programme 765

 

1 839 000 000

896 800 000

- 51,2 %

TOTAL CAS

 

7 279 400 000

6 309 900 000

+ 1,3 %

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2020

a) Le soutien aux énergies renouvelables électriques sera stable en 2020 par rapport au montant actualisé pour 2019 et augmentera de 8 % par rapport au montant constaté en 2018

94,3 % des crédits du programme 764 « Soutien à la transition énergétique » seront consacrés en 2020 au soutien aux énergies renouvelables (EnR) électriques, pour un montant de 5,08 milliards d'euros (contre 5,2 milliards euros en 2019) qui comprend :

le soutien aux producteurs d'EnR électriques proprement dit, pour un total de 5 030,4 millions d'euros, contre 5 203,1 millions d'euros initialement prévus en 2019 ;

la compensation pour ces producteurs des coûts directement induits par la conclusion et la gestion des contrats d'obligation d'achat et de complément de rémunération, soit 54,7 millions d'euros (contre 49,5 millions d'euros en 2019) ;

19,2 millions d'euros (contre 9,4 millions d'euros en 2019) pour les études techniques préalables au lancement d'appels d'offre pour le développement d'énergies renouvelables électriques et pour les dépenses de contentieux.

Le mécanisme de soutien aux producteurs d'énergies renouvelables électriques

Les fournisseurs historiques (EDF et les ELD) sont tenus de conclure des contrats d'achat de l'électricité produite à partir d'énergie renouvelable par les installations éligibles à l'obligation d'achat ou lauréates d'un appel d'offres. Ils doivent également conclure des contrats avec les entreprises bénéficiaires du complément de rémunération. Depuis le 1er janvier 2017, des organismes agréés peuvent également conclure ces contrats avec les producteurs d'électricité à partir d'énergie renouvelable. En 2017, ils sont au nombre de quatre.

Le surcoût résultant de l'application de ces contrats correspond à la différence entre le coût d'achat de l'électricité produite et le coûté évité par ces mêmes quantités, ou au montant de la prime dans le cas du complément de rémunération.

Source : projet annuel de performances pour 2020

Pour 2020, le montant de 5 030,4 millions d'euros annoncé par la Commission de régulation de l'énergie (CRE) dans sa délibération du 11 juillet 2019 est obtenu en additionnant l'ensemble des coûts détaillés dans le graphique ci-après.

Coûts du soutien à la production d'électricité renouvelable en 2020

(en millions d'euros)

Source : commission de régulation de l'énergie (CRE)

Ce montant de 5 030,4 millions d'euros est inférieur de 172,7 millions d'euros aux 5 203,1 millions d'euros que prévoyait initialement la CRE pour 2019 mais quasiment identique à la prévision actualisée pour 2019 (5 029,7 millions d'euros), en raison de la hausse des prix du marché de gros de l'électricité intervenue depuis un an.

Une hausse de 1 euro par mégawattheure de ces prix se traduit en effet par une baisse des surcoûts pris en charge par l'État de plus de 50 millions d'euros (et inversement en cas de baisse des prix du marché de gros).

L'évolution des soutiens à la production d'électricité renouvelable
entre 2018 et 2020

en millions d'euros

Source : commission de régulation de l'énergie (CRE)

La hausse des prix de l'électricité vient donc complétement contrebalancer les augmentations de charges liées à l'accroissement des capacités installées, en particulier pour la filière photovoltaïque et la filière éolienne, qui représenteront respectivement 58,3 % et 26,0 % des charges en 2020.

Votre rapporteur note malgré tout que les soutiens publics au développement des EnR électriques auront augmenté de 8,0 % en l'espace de deux ans. Ils représentent à eux seuls 63,3 % des charges de service public de l'énergie pour 2020.

Selon la CRE, l'augmentation des coûts du soutien aux EnR électriques devrait se poursuivre dans les années à venir et dépasser 7 milliards d'euros par an en 2022 et en 2023. Elles représenteraient alors 1,8 c€/kWh consommé en France, contre 1,0 c€/kWh en 2016, soit une hausse de 70 % en 7 ans.

S'il est logique que ces coûts augmentent à mesure que le parc d'EnR électriques se développe, votre rapporteur spécial souscrit pleinement à la remarque de la Cour des comptes formulée dans son rapport sur le soutien aux énergies renouvelables présenté au Sénat le 18 avril 2018, selon laquelle « les décisions de programmation énergétique ne reposent pas suffisamment sur une analyse consolidée et comparative des coûts et des prix - actuels et prévisibles - des différentes filières de production électrique, qui permettrait de fiabiliser les projections de soutiens nécessaires à leur déploiement, et donc de réaliser une programmation énergétique permettant de les minimiser ». Il s'agirait ainsi de réduire les dépenses publiques en privilégiant les modes EnR dont les coûts de production diminuent le plus.

Dans le même temps, et toujours dans le but de réduire l'impact des futurs projets d'EnR électriques sur les finances publiques, il lui paraît indispensable que l'efficience des mécanismes de soutien dont ils bénéficient soit nettement améliorée.

Parmi les pistes à explorer figurent notamment :

- l'extension des appels d'offres pour l'attribution d'aides à la production d'électricité d'origine éolienne aux installations de plus de 6 MW ;

- le fait de réserver aux seules installations éoliennes ayant été exploitées pendant plus de 20 ans l'éligibilité à de nouveaux soutiens publics, attribués également par appels d'offre (enjeu du « repowering ») ;

- la fixation de plafonds de prix pour les projets dans les filières non matures.

b) Le coût du soutien à l'injection de bio-méthane va augmenter de 88 % en 2020 pour atteindre 248,5 millions d'euros

En matière de gaz naturel, le biométhane constitue la principale source d'énergie renouvelable, raison pour laquelle l'État soutient financièrement son injection dans les réseaux de transport et de distribution de gaz naturel.

Dans cette perspective, l'article L. 446-2 du code de l'énergie prévoit que les fournisseurs de gaz naturel sont tenus de conclure des contrats d'achat de biométhane produit par les installations éligibles à l'obligation d'achat.

L'application de ces contrats génère un surcoût, qui correspond à la différence entre le prix d'acquisition du biométhane et le prix moyen constaté sur le marché de gros du gaz naturel, ainsi qu'aux coûts de gestion du dispositif. C'est ce surcoût, évalué tous les ans par la Commission de régulation de l'énergie (CRE), que l'État prend à sa charge.

Dans sa délibération du 11 juillet 2019, la CRE prévoit que les charges liées aux contrats d'achats de biométhane atteindront 248,5 millions d'euros en 2020, soit une hausse de 88,1 % par rapport aux 132,1 millions d'euros de 2019.

Selon la CRE, cette hausse très forte s'explique par l'augmentation du raccordement d'installations produisant du biométhane ainsi que par un doublement de la quantité de gaz injecté, qui devrait passer de 1,4 térawatt-heure (TWh) en 2019 à 3 TWh en 2020, soit un prix d'achat moyen de 104 euros par mégawattheure.

Les crédits consacrés au soutien public de cette filière devraient donc avoir été multiplié par 7,6 en quatre ans, puisque le montant qui y était consacré était de 32,8 millions d'euros en 2017.

Selon la CRE, si les externalités positives (diversification du revenu des agriculteurs, gestion des déchets agricoles, économie circulaire ou encore création d'emplois en zone rurale) justifient que l'État continue à soutenir la filière, une révision des mécanismes de soutien apparaît nécessaire pour en garantir le développement au moindre coût pour les finances publiques.

c) Les lourds engagements financiers liés à la transition énergétique hérités du passé s'étendront en 2020

En 2020, le programme 765 « Engagements financiers liés à la transition énergétique » porte pour la dernière fois les crédits destinés au remboursement de la dette constituée auprès d'EDF en raison des défauts de compensation accumulés entre 2009 et 2015.

Le déficit de compensation des charges de services public
accumulé auprès d'EDF entre 2009 et 2015

Jusqu'en 2015, l'évolution de la contribution au service public de l'électricité (CSPE) était déterminée par un arrêté du ministre chargé de l'énergie. En raison d'une revalorisation insuffisante de son taux entre 2009 et 2015, les recettes de la CSPE n'ont pas suffi à financer l'ensemble des charges de service public de l'énergie, très dynamiques avec l'essor des énergies renouvelables.

Si les entreprises locales de distribution et Électricité de Mayotte ont été compensées pour l'intégralité des charges qu'elles ont supportées, l'État a en revanche laissé s'accumuler les déficits de compensation annuels vis-à-vis d'Électricité de France (EDF). La dette de l'État à l'égard d'EDF est ainsi passée de 568 millions d'euros en 2008 à 5,471 milliards d'euros à la fin de l'année 2014.

Un accord a été trouvé entre l'État et l'entreprise en janvier 2013 afin d'apurer progressivement ce passif : le Gouvernement s'est engagé à solder le déficit de compensation à l'égard d'EDF et à compenser les coûts de portage de ce passif engagés par EDF au fil des années.

L'article 59 de la loi de finances rectificative pour 2013, traduction législative de cet accord, précise la rémunération des sommes engagées par l'entreprise afin de financer le déficit de CSPE précédemment décrit. Il prévoit ainsi que la compensation due à EDF au titre de l'article L. 121-10 du code de l'énergie est exceptionnellement majorée d'un montant fixé par arrêté des ministres chargés de l'énergie et du budget et correspondant aux coûts de portage engendrés par le retard de compensation des charges imputables aux missions de service public supportées jusqu'au 31 décembre 2012. La majoration de compensation en résultant s'élève, au total, à 627 millions d'euros.

En outre, cet article prévoit, pour l'avenir, un mécanisme pérenne de valorisation des trop-perçus ou des déficits subis par les opérateurs. Il dispose ainsi que, pour les opérateurs soumis à des charges imputables aux missions de service public, si le montant de la compensation des charges effectivement perçue est inférieur (ou supérieur) au montant constaté des charges subies, il en résulte une charge (ou un produit) qui porte intérêt à un taux fixé par décret.

Source : commission des finances du Sénat

L'arrêté du 13 mai 2016 pris en application de l'article R. 121-31 du code de l'énergie fixait l'échéancier de remboursement, la dernière échéance intervenant à la fin de l'année 2020. Il a fait l'objet d'une modification par l'arrêté du 2 décembre 2016, pris à la suite de la délibération du 13 juillet 2016 de la Commission de régulation de l'énergie, afin de prendre en compte le montant exact du déficit de compensation constaté à la fin de l'année 2015.

Échéancier prévisionnel de l'apurement de la dette à l'égard d'EDF
au titre de la compensation des charges de service public

(en millions d'euros)

Année

Déficit de compensation restant dû au 31 décembre

Remboursement par le CAS « Transition énergétique »

Paiement des intérêts futurs associés au déficit de compensation par le programme 345 « Service public de l'énergie »

2015

5 778,9

0

0

2016

5 585,8

194

99,3

2017

4 357,8

1 228

99,5

2018

2 735,8

1 622

87,2

2019

896,8

1 839

62,5

2020

0

896,8

40,61

Total

-

5 772

389,1

Source : arrêté du 13 mai 2016, pris en application de l'article R. 121-31 du code de l'énergie, modifié par l'arrêté du 2 décembre 2016

Conformément à l'échéancier présenté supra, les remboursements de l'État à EDF s'élèveront à 896,8 millions euros en 2020, contre 1 839 millions d'euros en 2019, soit une baisse de -51,2 %.

Ils constituent le dernier versement prévu par l'échéancier, la dette constituée auprès d'EDF étant définitivement apurée en 2020.

À noter que c'est le programme 345 « Service public de l'énergie » qui porte les crédits destinés au paiement des intérêts de cette dette, pour un montant de 40,6 millions d'euros en 2020 (voir supra).

2. Si le financement du compte d'affectation spéciale quasiment à 100 % par la taxe intérieure sur les produits énergétiques (TICPE) apparaît cohérent, celui-ci ne profitera qu'à la marge des recettes supplémentaires générées par le durcissement de la fiscalité qui pèse sur les carburants

Deux taxes sont affectées au compte d'affectation spéciale (CAS) « Transition énergétique » pour lui permettre d'être à l'équilibre et de financer ses dépenses21(*).

Il s'agit principalement d'une fraction de taxe intérieure sur les produits énergétiques (TICPE), complétée symboliquement par une fraction de la taxe intérieure sur les houilles, les lignites et les cokes, dite « taxe intérieure de consommation sur le charbon » (TICC).

Les dépenses du CAS étant déterminées de façon quasi-certaine par la Commission de régulation de l'énergie (CRE) dans sa délibération du mois de juillet de l'année N-1, les montants de taxes qui lui sont affectées sont désormais directement fixés chaque année par le projet de loi de finances de l'année N. L'article 32 du projet de loi de finances pour 2020 prévoit ainsi que le montant de TICPE affecté au CAS sera de 6 276,9 millions d'euros l'an prochain, contre 7 246,4 millions d'euros en 2020, soit une forte baisse de 969,5 millions d'euros.

À cette somme s'ajouteront les 1 million d`euros de TICC mais également les revenus tirés de la mise aux enchères de garanties d'origine, que le CAS perçoit depuis l'an dernier et qui représenteront une recette relativement marginale de 32 millions d'euros en 2020 (même montant attendu qu'en 2019).

Le CAS ne perçoit en revanche plus la moindre fraction du produit de la contribution au service public de l'électricité (CSPE) ainsi que de la taxe intérieure de consommation sur le gaz naturel (TICGN) qu'il avait perçu en 2016, année de sa création.

Recettes du CAS « Transition énergétique »

en euros

 

2016
(Exécuté)

2017
(Exécuté)

2018
(Exécuté)

2019
(LFI)

2020
(PLF)

CSPE

4 209 000 000

-

-

-

-

TICGN

24 000 000

-

-

-

-

TICPE

-

6 982 200 000

6 588 700 000

7 246 400 000

6 276 900 000

TICC

-

1 000 000

1 000 000

1 000 000

1 000 000

Garanties d'origine

-

-

-

32 000 000

32 000 000

Total

4 233 000 000

6 983 200 000

6 588 701 000

7 279 400 000

6 309 900 000

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires

Le financement du CAS apparaît relativement cohérent, puisqu'il conduit à financer le développement des énergies renouvelables par des recettes fiscales provenant de la taxation des énergies carbonées, selon une logique vertueuse de « double dividende » propre à la fiscalité environnementale.

Le fait que les taxes pesant sur les carburants, qui viennent grever le pouvoir d'achat des Français, servent à financer la transition énergétique est du reste la seule façon de véritablement les justifier auprès de l'opinion publique.

C'est pourquoi la tentative de nos collègues députés de supprimer le présent compte d'affectation spéciale « Transition énergétique » paraît particulièrement maladroite à l'heure où nos concitoyens réclament au contraire plus de transparence dans l'affectation des taxes écologiques.


* 19 Les fournisseurs historiques sont tenus de conclure des contrats d'achat d'électricité produite à partir d'énergies renouvelables par les installations éligibles à l'obligation d'achat ou lauréates d'un appel d'offres, ou des contrats de complément de rémunération.

* 20 Afin de favoriser l'injection de bio-méthane dans les réseaux de transport et de distribution de gaz naturel, les fournisseurs de gaz naturel doivent conclure des contrats d'achat de bio-méthane produit par les installations éligibles à l'obligation d'achat. Le surcoût résultant de l'application de ces contrats correspond, d'une part, à la différence entre le prix d'acquisition du bio-méthane et le prix moyen constaté sur le marché de gros du gaz naturel et, d'autre part, aux coûts de gestion supplémentaires directement induits pour les fournisseurs de gaz naturel par la mise en oeuvre de ce dispositif.

* 21 La liste de ces taxes est déterminée par le I de l'article 5 de la loi n° 2015-1786 du 29 décembre 2015 de finances rectificative pour 2015 qui a créé le CAS.