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Projet de loi de finances pour 2020 : Écologie, développement et mobilité durables

21 novembre 2019 : Budget 2020 - Écologie, développement et mobilité durables ( rapport général - première lecture )

II. LE PROGRAMME 174 « ÉNERGIE, CLIMAT ET APRÈS MINES » RETRACE DÉSORMAIS LES AUTRES DÉPENSES RELATIVES À LA TRANSITION ÉNERGÉTIQUE

Ces dernières années, le programme 174 « Énergie, climat et après-mines » finançait :

- les activités de l'État concourant à satisfaire les besoins des consommateurs (particuliers et entreprises) en énergie, et notamment à garantir la continuité de l'approvisionnement ;

l'accompagnement de l'après-mines, centré sur la gestion des garanties sociales et la reconversion économique des bassins miniers ;

- les activités permettant la promotion de la lutte contre l'effet de serre et le changement climatique ainsi que l'amélioration de la qualité de l'air.

En 2019, le programme s'était vu transférer la prime à la conversion, dont le Gouvernement n'était pas bien parvenu à anticiper le succès.

Le périmètre du programme évolue de nouveau fortement à compter de 2020 pour prendre en charge des actions nouvelles :

le chèque énergie, transféré du programme 345 ;

- le bonus écologique, transféré du compte d'affectation spéciale « Aides à l'acquisition de véhicules propres » à la suite de la suppression de ce dernier ;

la nouvelle prime à la transition énergétique appelée à remplacer le crédit d'impôt pour la transition énergétique (CITE).

Ce rattachement de dépenses nouvelles entraîne une augmentation significative des crédits du programme 174, puisque ceux-ci représenteront 2,5 milliards d'euros en AE et 2,4 milliards d'euros en CP en 2020 contre 996,1 millions d'euros en 2019 (AE=CP).

Crédits inscrits au programme 174 « Énergie, climat et après-mines »
en 2020 (CP)

(en euros)

 

2018 (exécuté)

2019 (LFI)

2020 (PLF)

Variation 2019-2020

01- Politique de l'énergie

5 777 534

5 081 837

14 585 409

+ 192,2 %

02- Accompagnement transition énergétique

-

-

1 212 127 043

-

03- Aides à l'acquisition de véhicules propres

-

596 000 000

800 000 000

+ 34,2 %

04- Gestion économique et sociale de l'après-mines

406 470 772

359 437 300

339 958 300

- 5,4 %

05- Lutte contre le changement climatique et pour la qualité de l'air

85 292 761

33 785 000

34 230 000

+ 1,2 %

06- Soutien

5 046 408

1 826 409

1 450 000

- 20,6 %

Total programme

502 587 475

996 130 246

2 673 808 814

+ 168,4 %

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2020

A. L'ACCOMPAGNEMENT DES MÉNAGES DANS LA TRANSITION ÉNERGÉTIQUE DES LOGEMENTS

1. Le chèque énergie, qui a remplacé depuis le 1er janvier 2018 les tarifs sociaux de l'énergie, paraît relativement efficace, mais son montant est insuffisant pour compenser les hausses de la fiscalité énergétique

Le chèque énergie est un titre spécial de paiement conçu pour aider les ménages les plus modestes à payer leurs factures d'énergie.

Il a été instauré par l'article 201 de la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte22(*) pour remplacer les tarifs sociaux de l'énergie, à savoir le tarif de première nécessité pour l'électricité (TPN) et le tarif spécial de solidarité (TSS) pour le gaz naturel.

Deux reproches étaient traditionnellement faits à ces tarifs sociaux de l'électricité et du gaz :

- le nombre de bénéficiaires était nettement inférieur à celui des ayants droit, en raison des difficultés à les identifier via des croisements complexes dans les fichiers des fournisseurs ;

- alors que les ménages abonnés au gaz naturel bénéficiaient à la fois du TSS et du TPN, les autres ménages ne bénéficiaient que du TPN, les autres sources d'énergie (fioul, bois, etc.) ne bénéficiant pas de tarifs sociaux.

Le chèque énergie a d'abord été expérimenté en 2016 et en 2017 dans quatre départements : l'Ardèche, l'Aveyron, les Côtes d'Armor et le Pas-de-Calais.

Il a ensuite été généralisé sur tout le territoire national à compter du 1er janvier 2018. Il est envoyé automatiquement aux ménages qui sont à jour de leurs obligations fiscales, sans qu'aucune démarche ne soit nécessaire.

Il permet aux ménages bénéficiaires de régler leur facture d'énergie, quel que soit leur moyen de chauffage (électricité, gaz, fioul, bois, etc.). Mais ils peuvent également l'utiliser pour financer des travaux de rénovation énergétique dans leur logement.

En 2018, le montant moyen du chèque énergie était de 150 euros. En 2019, il a été revalorisé de 50 euros pour atteindre un montant moyen par ménage de 200 euros.

Il s'agit là d'un montant supérieur à celui des tarifs sociaux de l'énergie, qui s'élevait en moyenne à 114 euros par foyer.

Mais ce chiffre recouvre d'importantes disparités puisque le montant du chèque énergie, attribué sur la base d'un critère fiscal unique, peut varier de 48 euros à 277 euros en fonction de la situation de revenu (mesurée par le niveau de revenu fiscal de référence-RFR) et de famille du ménage (évaluée en fonction du nombre d'unités de consommation23(*)), selon le barème suivant :

 

RFR/UC<5 600€

5 600€<RFR/UC<6 700€

6 700€<RFR/UC<7 700€

7 700€<RFR/UC<10 700€

1 UC

194 €

146 €

98 €

48 €

1 <UC<2

240 €

176 €

113 €

63 €

2 UC ou +

277 €

202 €

126 €

76 €

Source : arrête du 26 décembre 2018 modifiant le plafond et la valeur faciale du chèque énergie

Le chèque énergie a bénéficié en 2018 à 3,7 millions de ménages en situation de précarité énergétique.

Confronté au mouvement des « gilets jaunes », le Gouvernement avait décidé, lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2019, d'étendre le bénéfice du chèque énergie aux ménages appartenant aux deux premiers déciles de revenus, soit 2,2 millions de ménages supplémentaires. À la suite de cet élargissement, 5 686 809 ménages ont reçu un chèque énergie en 2019. S'y ajoutent environ 100 000 bénéficiaires du dispositif spécifique pour les résidences sociales mis en place à compter de 2019.

À la suite de cet élargissement très substantiel du dispositif, le nombre de bénéficiaires du chèque énergie est désormais nettement supérieur aux 3,5 millions de bénéficiaires des tarifs sociaux de l'énergie en 2017.

Nombre de ménages bénéficiaires des tarifs sociaux de l'énergie puis,
à compter de 2018, du chèque énergie

 

2015

2016

2017

2018

2019

2020

Nombre
de ménages bénéficiaires

3 240 000

3 373 000

3 520 000

3 700 000

5 686 809

5 800 000

Source : Commission de régulation de l'énergie (CRE) et Agence de services et de paiement (ASP)

En 2020, le coût du chèque énergie devrait être de 839,7 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et de 779,9 millions d'euros en crédits de paiement (CP), une somme en très légère hausse de 3,9 millions d'euros en AE et de 13,3 millions d'euros en CP par rapports aux montants prévus pour 2019.

A ce montant s'ajouteront 19,2 millions d'euros (AE=CP) qui financeront le dispositif spécifique aux résidences sociales et 23 millions d'euros (AE=CP) de frais de gestion de l'ASP.

Pour établir ces montants de crédits, il a été pris en compte une hypothèse de 5,8 millions de bénéficiaires (dont 70 000 en résidences sociales) et pour l'enveloppe en CP une hypothèse d'échelonnement des demandes de remboursement des bénéficiaires du chèque (hors dispositif spécifique aux résidences sociales) des différentes campagnes : sur la campagne 2019, il a été fait l'hypothèse d'un taux d'usage global de 86 % se répartissant en 76 % consommés en 2019 et 10 % en 2020 et sur la campagne 2020 une hypothèse d'un taux d'usage global de 93 % se répartissant en 83 % consommés en 2020 et 10 % en 2021 ainsi que 100 000 bénéficiaires en résidences sociales.

Ces objectifs paraissent ambitieux, sachant que le taux d'utilisation du chèque énergie était de 78 % en 2018 et qu'il avait été de 79 % en 2016 et de 82,5 % en 2017 dans les quatre départements où il avait été expérimenté. Selon le directeur général de l'énergie et du climat, entendu par votre rapporteur spécial, il semblerait toutefois que le taux d'usage du chèque énergie soit à ce stade de 2019 supérieur d'environ 4 points au niveau atteint à la même période de l'année dernière pour la campagne 2018.

Pour diminuer ce taux de non recours, une étude est en cours pour évaluer la faisabilité technique d'une option de préaffectation pérenne, dans le respect des obligations portant sur la protection des données personnelles.

Il est également envisagé de rendre le pli chèque plus synthétique et plus clair.

Au total, si le chèque énergie apparaît comme un indéniable progrès par rapport aux tarifs sociaux de l'énergie, beaucoup reste à faire pour que nos compatriotes, et en particulier les ménages modestes, s'approprient pleinement cet outil.

En outre, les montants du chèque paraissent encore insuffisants pour compenser les hausses considérables de la composante carbone qui sont venues impacter de plein fouet le pouvoir d'achat des Français ces dernières années.

2. La création d'une « prime de rénovation énergétique », en partie portée par le programme 174

L'article 4 du présent projet de loi de finances prévoit la création d'une prime destinée à financer, sous conditions de ressources, des travaux et dépenses en faveur de la rénovation énergétique des logements réalisés à compter de 2020 et confie à l'Agence nationale de l'habitat (ANAH) le soin d'attribuer cette prime pour le compte de l'État.

Les dépenses de rénovation énergétiques réalisées en 2020 par les ménages aux revenus « intermédiaires » seront toujours éligibles au crédit d'impôt pour la transition énergétique (CITE), mais pour un champ de dépenses éligibles substantiellement réduit. La prolongation d'un an du CITE doit permettre d'assurer la transition avec le nouveau système de prime, dont ces ménages pourront bénéficier à compter de 2021.

Le CITE est ainsi mis sous conditions de ressources, excluant ainsi 20 % des ménages, appartenant aux deux derniers déciles de revenus, du bénéfice du crédit d'impôt. Votre rapporteur spécial regrette ces évolutions et considère que cette réforme constitue avant tout un simple « rabotage » d'une dépense fiscale coûteuse.

En outre, le CITE ne serait plus déterminé en fonction du prix des travaux, par l'application d'un taux uniforme de soutien (30 %) mais en fonction des économies d'énergie et de la production de chaleur et de froid des matériels installés dans les logements, par le biais d'un barème forfaitaire.

Les crédits destinés au financement de la prime appelée à remplacer le crédit d'impôt pour la transition énergétique (CITE) sont en partie inscrits sur le programme 174 (390 millions d'euros).

Une enveloppe de 450 millions d'euros de crédits labellisée au titre du Grand plan d'investissement est budgétée sur 2 programmes :

390 millions d'euros sont inscrits sur le programme 174 « Énergie, climat et après-mines » et seront versés sur un compte de tiers géré par l'ANAH, afin de pouvoir isoler le financement de la prime des autres aides versées par l'ANAH ; cette dotation permettrait de financer 210 000 primes unifiées qui seraient distribuées à 170 000 ménages modestes et très modestes en 2020.

60 millions d'euros sont inscrits sur le programme 135 « Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat » de la mission « Cohésion des territoires », afin que l'ANAH puisse bonifier le programme Habiter mieux « sérénité », qui finance les opérations de rénovation énergétique globales, afin de maintenir son attractivité.

Alors que 3,8 millions de « passoires thermiques » sont aujourd'hui occupées par des ménages en situation de précarité énergétique, votre rapporteur spécial estime que cette prime est bienvenue, car elle permettra d'assurer la contemporanéité du versement de l'aide avec la réalisation des travaux.


* 22 L'article 201 de la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte définit le chèque énergie comme « un titre spécial de paiement permettant aux ménages dont le revenu fiscal de référence est, compte tenu de la composition du ménage, inférieur à un plafond, d'acquitter notamment tout ou partie du montant des dépenses d'énergie relatives à leur logement ou des dépenses qu'ils assument pour l'amélioration de la qualité environnementale ou la capacité de maîtrise de la consommation d'énergie de ce logement ».

* 23 La première personne du ménage compte pour 1 UC, la deuxième pour 0,5 UC et les suivantes pour 0,3UC.