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Projet de loi de finances pour 2020 : Enseignement scolaire

21 novembre 2019 : Budget 2020 - Enseignement scolaire ( rapport général - première lecture )

III. LES CRÉDITS DE LA MISSION « ENSEIGNEMENT SCOLAIRE » SERVENT DES PRIORITÉS POLITIQUES PARTAGÉES PAR VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

A. UN NOUVEL ÉQUILIBRE SE DESSINE ENTRE LE PREMIER ET LE SECOND DEGRÉ

1. Un investissement insuffisant dans le premier degré et une asymétrie persistante dans la répartition des ressources justifiaient une approche renouvelée

A l'occasion de son rapport sur les crédits de la mission « Enseignement scolaire » pour 2019, votre rapporteur spécial avait mis à jour deux phénomènes liés entre eux :

- un niveau de dépenses en valeur trop faible dans le premier degré et trop important dans le second degré, en comparaison des autres pays de l'OCDE, d'une part ;

une répartition des efforts budgétaires trop favorable au second degré, d'autre part.

a) Des écarts d'investissement dans l'éducation primaire par rapport au reste de l'OCDE

Si le niveau global de dépenses par élève7(*) dans les premier et second degrés en France en 2016 (19 073 dollars en parité de pouvoir
d'achat - PPA) était supérieur à la moyenne des pays de l'OCDE (18 438 dollars PPA), ce montant masquait d'importants écarts et, notamment, un sous-investissement chronique dans l'enseignement primaire.

Ainsi, en 2016, la dépense par élève dans l'enseignement primaire s'élevait à 8 470 dollars PPA en moyenne dans les pays de l'OCDE contre seulement 7 603 dollars PPA en France.

A l'inverse, l'enseignement secondaire a bénéficié d'un surinvestissement important dont témoigne, un écart de 18,4 % à la moyenne de l'OCDE sur la période 2010-2016.

Écart des dépenses moyennes par élève dans le premier
et le second degré en France et dans l'OCDE

(en pourcentage)

Source : commission des finances du Sénat à partir des données de l'OCDE

Cette situation paraît avoir porté préjudice aux performances des élèves français. En effet, l'analyse des écarts moyens de dépenses par élève et par degré à la moyenne de l'OCDE considérée montre que les pays qui ont été classés premiers à l'une des trois composantes de l'enquête PISA (écrit, mathématiques et sciences) entre 2009 et 2018 se démarquaient :

par une dépense dans l'enseignement primaire plus importante que la moyenne de l'OCDE et qu'en France ;

- par des écarts à la moyenne de l'OCDE moins intenses, tant dans l'enseignement primaire que secondaire, que ceux constatés en France.

Moyenne des écarts constatés entre la dépense
par élève du pays et la moyenne de l'OCDE sur la période 2010-2017

Source : commission des finances du Sénat à partir des données de l'OCDE

Cette dernière différence entre la France et les pays les mieux positionnés dans le classement PISA illustre combien l'asymétrie des efforts budgétaire entre les premier et second degrés a pénalisé les élèves français.

b) Une asymétrie durable des efforts budgétaires au détriment du premier degré

En 2018, la dépense intérieure d'éducation (DIE) consacrée aux premier et second degrés s'était élevée à 107,4 millions d'euros. Sur ce montant, 43,5 % des dépenses avait été affectées au premier degré.

L'asymétrie des moyens respectifs mis à la disposition des premier et second degrés est d'autant plus explicite lorsque l'on examine l'évolution de la dépense moyenne par élève.

Ainsi, sur la période 1980-2018 et pour 100 euros de dépenses, la part attribuée aux élèves en éducation secondaire a été supérieure de 25 euros en moyenne à celle accordée aux élèves du primaire.

Évolution de l'écart entre les parts respectives de la dépense moyenne par élève consacrée aux premier et second degrés en France de 1980 à 2018
(hors enseignement supérieur)

(en point de pourcentage)

Source : commission des finances du Sénat à partir des données INSEE

Cet écart a nettement diminué entre 2010 et 2018 en raison d'une stagnation du niveau de la dépense par élève dans le second degré.

Croissance des dépenses par élève dans les premier
et second degrés depuis 1980

(base 100 en 1980)

Source : commission des finances du Sénat à partir des données INSEE

Malgré cette réduction de l'écart, l'asymétrie des ressources entre le premier et le second degré est demeurée très importante.

Cette situation a longtemps singularisé la France vis-à-vis de ses partenaires de l'OCDE et a - surtout - desservi la performance globale du système éducatif.

En effet, les pays ayant été classés premiers à l'une des trois composantes de l'enquête PISA (écrit, mathématiques et sciences) entre 2009 et 2018 ont tous connus un partage beaucoup plus équilibré entre les dépenses par élèves du primaire et du secondaire sur la période 2010-2016 comme l'illustre le graphique ci-après.

Évolution de l'écart entre la dépense moyenne par élève
consacrée aux premier et second degrés en France, au Japon, en Corée,
en Finlande et dans l'OCDE de 2010 à 2016 (hors enseignement supérieur)

(en point de pourcentage)

Source : commission des finances du Sénat à partir des données de l'OCDE

Pour l'ensemble de ces éléments en faveur d'un lien entre le sous-investissement dans l'enseignement primaire, l'asymétrie des efforts budgétaires et la faiblesse des performances des élèves français, votre rapporteur spécial a soutenu les projets du Président de la République et le ministre de l'éducation nationale et de la jeunesse en faveur d'un nouvel équilibre.

2. Depuis 2018, une nouvelle dynamique budgétaire s'installe en faveur du premier degré
a) L'effort en matière de dépense s'opère effectivement au profit du premier degré

Au-delà des mesures concrètes qui ont accompagné le soutien au premier degré depuis 2018, il convient de constater que la dynamique budgétaire est beaucoup mieux orientée.

Ainsi, exprimés en norme pilotable, les crédits de paiement du programme 140 ont augmenté de + 7,15 % par rapport à 2017. Il s'agit d'une hausse supérieure de 1,6 point à la moyenne de la mission mais, surtout, supérieure de 3,2 points à celle observée au bénéfice de l'enseignement secondaire.

Évolution des crédits consacrés à l'enseignement primaire
et secondaire depuis 2017

(base 100 en 2017)

Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires

Cet effort budgétaire se retrouve également dans la politique d'emploi du ministère. En effet, les dépenses de personnel ont augmenté de 7,2 % par rapport à 2017, soit une augmentation supérieure de 1,3 point à celle de l'ensemble de la mission et de 2,9 points supérieure à celle constatée dans l'enseignement secondaire.

Évolution des dépenses de personnel consacrées à l'enseignement primaire
et secondaire depuis 2017

(base 100 en 2017)

Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires

Enfin, au-delà de l'augmentation des dépenses de personnel, c'est un effort significatif de recrutement qui a été conduit.

Ainsi, en comptant les emplois sous plafond demandés au PLF pour 2020, les effectifs du programme 140 auront augmenté de 8 600 ETPT depuis 2017.

Cette augmentation s'est traduite par le recrutement
de 8 089 enseignants (hors stagiaires) en ETPT depuis 2017 et par une hausse de près de 3,9 % des effectifs dans l'enseignement élémentaire (action n°2 du programme 140).

3. Le dédoublement des classes de CEP et CE1 en REP/REP + traduit un effort concret en faveur du premier degré

À partir de la rentrée 2017, un dédoublement progressif des classes de CP et de CE1 a été mis en oeuvre dans le réseau d'éducation prioritaire (REP) et le réseau renforcé (REP+) avec pour objectif d'atteindre pour chacune un maximum de 12 élèves. Ce processus a été échelonné sur les rentrées scolaires 2017-2019 et a atteint son terme lors de la dernière rentrée scolaire.

D'après les réponses au questionnaire budgétaire adressées à votre rapporteur spécial, 10 800 classes de CP et de CE1 ont été dédoublées en REP/REP + sur la période.

L'État a soutenu les collectivités territoriales dans les travaux d'aménagement du bâti scolaire.

Ce soutien s'est traduit par une mobilisation de la dotation de soutien à l'investissement local (DSIL) relevant de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » à hauteur de 10,5 millions d'euros en 2018 au profit de 82 projets pour un montant total de 24,4 millions d'euros.

Cette politique de réduction des effectifs par classe devrait, en outre être étendue en maternelle comme cela a été annoncé et ainsi que le retracent les documents budgétaires.

Le dédoublement des classes en grande section de maternelle

Le président de la République a annoncé vouloir étendre ce dispositif aux classes de grande section de maternelle.

Elle permettra, en effet, d'assurer un ciblage et un accompagnement plus précoce des enfants. Dans ce contexte, les difficultés liées à l'acquisition des savoirs ou à la vie en collectivité pourront être plus rapidement identifiées.

Ce dispositif devrait commencer à se déployer à partir de la rentrée 2020 et jusqu'à 2022. Ce dédoublement concernerait environ 26 000 classes dont 21 000 dans l'enseignement public soit près de 740 000 enfants.

Elle impliquera la création de 2 658 emplois équivalent temps plein pour le seul secteur public. Les recrutements devraient s'étaler sur trois ans de sorte à épouser le calendrier de mise en place de la réforme.

Le coût de ce plafonnement des effectifs en grande section a été estimé à 12 millions d'euros en 2020.

Source : commission des finances d'après les réponses aux questionnaires budgétaires

Votre rapporteur spécial estime que ces deux mesures - le dédoublement en REP/REP + et celui à venir en maternelle - vont dans le bon sens. Plusieurs éléments retiennent, toutefois, son attention.

D'abord, il souhaite que l'impact budgétaire, notamment pour les collectivités locales, de la réduction des effectifs en classe de grande section soit mieux détaillé.

Ensuite, il s'interroge sur les moyens mis en oeuvre pour évaluer avec précision les effets de ce dispositif en REP/REP + avant son extension en maternelle.

Dans un article paru en novembre 2014 dont votre rapporteur spécial a déjà cité les conclusions lors de son précédent rapport, la direction de l'évaluation, de la prospective et de la performance (DEPP) estimait que les travaux de recherche à l'époque ne permettaient pas d'établir une relation stricte entre la diminution du nombre d'élèves dans une classe et la réussite de ces derniers.

Votre rapporteur spécial a pris note de la communication du Gouvernement du mois de janvier 20198(*) faisant état des « résultats positifs » du dédoublement de classe en REP/REP +.

Ce document indique qu'une amélioration des résultats des
élèves « en grande difficulté » aurait été constatée en mathématiques et en français.

Pour autant, les données sous-jacentes n'ont pas été rendues publiques ce qui ne permet pas de confirmer les éléments de ce qui n'est - en définitive - qu'un communiqué de presse.

En outre, le dispositif de performance annexé à la loi de finances et les réponses aux questionnaires budgétaires ne permettent pas non plus de dire si un suivi fiable et transparent permettra d'effectuer cette évaluation ex-post.

Compte tenu de l'ampleur matérielle et budgétaire des politiques de réduction des effectifs d'élèves dans les classes, il semble nécessaire de progresser sur ce point.

Enfin, votre rapporteur spécial considère qu'il doit être tenu compte des évolutions démographiques à venir dans la définition de la politique d'emploi du programme.

La DEPP prévoit, en effet, une diminution du nombre d'enfants scolarisés dans l'enseignement élémentaire d'ici à 2023. La récente décision d'abaisser l'âge de scolarisation obligatoire à 3 ans (+25 000 élèves en 2019) devrait contribuer à ralentir cette contraction des effectifs mais pas à l'inverser.

Évolution des effectifs d'élèves dans l'enseignement
primaire entre 2009 et 2023

(en millions d'élèves)

Source : commission des finances du Sénat à partir des données de la DEPP et des documents budgétaires

En tenant compte des projections démographiques de la DEPP corrigées de l'impact de l'obligation de scolarisation à 3 ans, d'une part, et des données budgétaires, d'autre part, on observe que le rapport entre le nombre d'élèves et celui des effectifs dans l'enseignement préélémentaire et élémentaire s'élève à 26 élèves par ETPT en 2020.

Selon les hypothèses retenues en matière de croissance des effectifs entre 2021 et 2023, ce ratio est appelé à diminuer plus ou moins fortement.

Il se réduira par construction d'autant plus que le Gouvernement procédera, a priori, à une vague de recrutement dans le cadre du dédoublement des classes de maternelles.

Évolution projetée du rapport entre le nombre d'élèves et les effectifs (ETPT) dans l'enseignement préélémentaire et élémentaire

Source : commission des finances du Sénat à partir des données de la DEPP et des documents budgétaires

Dans ce contexte, votre rapporteur spécial estime qu'une cible doit être déterminée s'agissant de l'évolution du taux d'encadrement des élèves.

Il juge toutefois que la définition des paramètres de la réforme à venir en maternelle justifie que ces informations soient transmises au Parlement plus tard dans l'année à venir.

4. La priorité doit continuer à aller au premier degré tout en s'accompagnant d'une réflexion sur le suivi des élèves et l'organisation du collège

Le renforcement de l'accompagnement des élèves du premier degré est aujourd'hui devenu une priorité réelle pour le Gouvernement.

Elle s'incarne autant dans un effort budgétaire, matériel et humain que dans la mise en place d'initiatives telles que les « stages de la réussite » ou « petits-déjeuners » ainsi que dans des réformes plus profondes comme celles des programmes de français et de langue vivante.

Votre rapporteur spécial considère, toutefois, que ces efforts seraient vains si à l'issue de leur passage dans l'enseignement primaire, les élèves ne disposaient pas d'un suivi renforcé dans le cadre d'un enseignement secondaire de qualité, notamment au collège.

Lors de la mission de contrôle qu'il a conduite conjointement avec sa collègue sénateur Christine Lavarde, votre rapporteur spécial a pu constater une faiblesse très concrète dans le suivi des enfants entre le primaire et le secondaire : l'absence de compatibilité des systèmes d'information des établissements.

Nombre de départements et communes ont su se saisir de cet enjeu pour développer - parfois avec l'opportun concours de l'État - des espaces numérique de travail (ENT) compatibles ou communs d'un établissement à l'autre.

Loin d'être anecdotiques, ces initiatives soulignent combien la stratégie de suivi des élèves entre le primaire et le secondaire peut être lacunaire.

Votre rapporteur spécial plaide pour que le Gouvernement se saisisse de cette difficulté.

Il n'ignore pas qu'une réforme du statut des établissements primaire et secondaire et la mise en place de structures juridiques permettant une coopération renforcée entre eux a été envisagée et n'a pas abouti.

Votre rapporteur spécial le regrette et espère qu'une occasion nouvelle se présentera pour procéder à cette évolution éminemment nécessaire.


* 7 D'après les données du rapport annuel 2018 « Education at a glance » de l'OCDE

* 8 https://www.gouvernement.fr/sites/default/files/contenu/piece-jointe/2019/01/dp-evaluation-janvier-2019_1065009.pdf