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Projet de loi de finances pour 2020 : Enseignement scolaire

21 novembre 2019 : Budget 2020 - Enseignement scolaire ( rapport général - première lecture )

C. L'ÉCOLE DOIT POUVOIR RÉPONDRE AUX DÉFIS QUI LUI SONT POSÉS

Pour conclure son rapport sur les crédits de la mission « Enseignement scolaire », votre rapporteur spécial souhaiterait énumérer plusieurs considérations et constats qu'il estime être les défis de l'école.

Il en identifie trois que sont :

- le développement du numérique à l'école au travers de l'émergence d'une « culture numérique » assise sur des moyens suffisants et des pratiques effectives ;

- le soutien d'une politique d'inclusion à l'école ;

- la promotion d'une école attractive pour ceux qui la servent tant du point de vue matériel que des possibilités de réaliser et de se réaliser dans son travail.

1. Le développement d'une « culture numérique » à l'école souffre d'un défaut de pilotage

Il ne semble pas utile à votre rapporteur spécial de rappeler l'importance prise par le numérique dans notre société. Comme le rappelait France Stratégie dans son rapport de juillet 201814(*), 28 % des français sont éloignés du numérique et vivent, de ce fait, un véritable « handicap ».

L'enseignement scolaire a précocement pris conscience de cette évidence. Ainsi, dès 1985, le « plan informatique » a permis de doter les établissements de près de 120 000 ordinateurs et de former
quelques 110 000 enseignants.

Malheureusement ces dépenses d'investissement prises en charge par l'État sont devenues par la suite des dépenses de fonctionnement relevant des collectivités territoriales.

Les initiatives se sont ensuite faites plus dispersées. Le ministère de l'éducation, interrogé par votre rapporteur spécial, n'a pas été en mesure d'en citer une de l'ampleur de celle de 1985 avant le déploiement du plan « école numérique rurale » en 2009.

Le constat de votre rapporteur spécial est qu'il a longtemps manqué à l'État sur ce sujet une direction et une volonté.

Si les initiatives se sont multipliées depuis le début des années 2010 et si l'organisation des services de l'État s'est renouvelée, le numérique à l'école souffre encore trop d'être l'objet commode et adéquat pour une communication rapide et sans lendemain.

De l'avis de votre rapporteur spécial, c'est ce qu'il est advenu du « plan tablette » ou « Plan numérique pour l'éducation » (PNE) annoncé par le président de la République François Hollande en 2015 et transformé en Initiative Numérique pour l'Excellence Éducative (INEE) dans le cadre du Programme d'investissements d'Avenir (PIA) 2.

Le Plan Numérique pour l'Éducation

Le Plan Numérique pour l'Éducation est porté en majorité par les crédits du PIA 2. Il se caractérise par une forte instabilité en exécution et par une gouvernance complexe

1) Des objectifs portés principalement par une action du Programme d'Investissements d'Avenir 2 (PIA 2)

Le Plan Numérique pour l'Éducation (PNE) a été annoncé par le Président de la République, François Hollande, le 7 mai 2015. Il poursuit quatre objectifs principaux :

- permettre aux élèves de « développer les compétences essentielles d'informatique et de culture numérique » ;

- former les personnels aux nouvelles technologies et à leur utilisation ;

- mettre en place des plates-formes numériques permettant un accès simplifié et sécurisé à un ensemble de ressources ;

- accompagner les collectivités dans leurs efforts d'équipement numérique en assurant un co-financement.

Il s'est décliné entre, d'une part, une Innovation Numérique pour l'Excellence Éducative (INEE) financée au titre du Plan d'Investissements d'Avenir et, d'autre part, des actions de formation des personnels retracées au sein de la mission « Enseignement scolaire ».

Du point de vue budgétaire, toutefois, le PNE a été davantage porté par l'action INEE  (285 millions d'euros de crédits exécutés en 2019) que par la mission « Enseignement scolaire » (18 millions d'euros de crédits exécutés en 2019)

2) Une action INEE marquée par la diversité de ses volets et l'évolution des crédits alloués

Le nombre des volets de l'action INEE, initialement défini à cinq plus une action transversale, a été accru. En 2019, elle recouvre sept volets et une action transversale d'évaluation :

Présentation des volets de
l'action INEE en 2019

Source : commission des finances du Sénat à partir des documents publiés

À plusieurs occasions, le montant de l'enveloppe globale et la ventilation des crédits par volets ont été revus. Au total, 119 millions d'euros ont complété les crédits ouverts en 2015.

Ces évolutions de l'enveloppe globale de la mission ont été indiquées en lois de finances rectificatives pour 2016 (+138 millions d'euros), 2017 (-17,1 millions d'euros) et 2018 (-2,1 millions d'euros). Les mouvements internes à l'enveloppe sont retracés au sein des documents juridiques15(*) et du recueil des comptes rendus des séances du comité de pilotage16(*).

Évolution des crédits ouverts au sein
de l'action INEE entre 2015 et 2019

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat à partir des documents publiés

Au total, ce sont 287 millions d'euros de crédits PIA qui ont été ouverts au profit de l'ensemble des volets INEE soit un montant supérieur de 71 % à la prévision initiale de 168 millions d'euros. Sur ce montant final, plus de 99 % des crédits ont été consommés en 2019.

Crédits prévus et consommés de l'action INEE

(en millions d'euros)

3) Une gouvernance particulièrement complexe mettant en relation un nombre important d'intervenants notamment pour autoriser et opérer les financements nécessaires

La gouvernance de l'action INEE est précisée par la Convention du 29 décembre 2015 entre l'État et la Caisse des dépôts. Elle implique une forte diversité d'intervenants au niveau institutionnel (Premier ministre, ministres de l'Éducation nationale et de l'Action et des comptes publics, collectivités locales), administratif (directions ministérielles, services déconcentrés, établissements publics locaux) ou financiers (Secrétariat général à l'investissement, Caisse des dépôts et BPI-France).

La mise en oeuvre et le suivi de l'action, repose en pratique essentiellement sur deux grands acteurs : le comité de pilotage de l'action INEE (Copil) et la Caisse des dépôts et consignations, gestionnaire des crédits. Diverses instances interviennent, en outre, pour la mise en oeuvre de certains volets. C'est, par exemple, le cas de la Direction du numérique éducatif (DNE) du Ministère de l'Éducation nationale en tant que service pilote des volets 1, 2 et 3 ou, encore, de BPI-France en tant que gestionnaire des fonds alloués au soutien à la filière (volet 4).

Ces organes de gouvernance interviennent pour la prise des décisions essentielles à la mise en oeuvre des volets de l'action, comme le présente l'annexe à cette note. Ils participent, ainsi, au fonctionnement du circuit de financement des volets.

Le circuit de financement des volets
de l'action INEE en 2019

Source : commission des finances du Sénat

Votre rapporteur spécial partage l'opinion de la Cour des Comptes lorsqu'elle qualifie de « concept sans stratégie [au] déploiement inachevé » le service public numérique pour l'éducation17(*) notamment porté par le Plan Numérique pour l'Éducation.

Il ne peut que faire siennes les recommandations qu'elle adresse, notamment celle de définir une stratégie nouvelle de déploiement du numérique au sein de l'enseignement en concertation avec les collectivités territoriales.

Il considère, en outre, que les exemples étrangers doivent nous inspirer. Dans ce contexte, le soutien actuel aux entreprises des technologies éducatives par la mobilisation de capitaux publics ne fait pas sens en l'absence d'un marché constitué.

Cette dépense (10 millions d'euros dans le seul cadre du PNE) demeurera inefficiente tant que les demandeurs potentiels sur un tel marché (établissements, professeurs...) ne disposeront pas d'un cadre réglementaire allégé en matière de décision d'achat.

2. Une école de l'inclusion doit continuer de se construire

La loi du 26 juillet 2019 pour une école de la confiance a été l'occasion pour le Gouvernement de réaffirmer sa position en faveur de l'école inclusive.

A l'occasion de son rapport sur les crédits de la mission pour 2019, votre rapporteur spécial avait qualifié de louable cette ambition déjà présente au point de vue budgétaire.

En effet, les crédits dédiés à cette action avaient augmenté à l'époque de près de 400 millions d'euros par rapport à 2018.

La loi du 26 juillet 2019 a entendu définir la notion de service public de l'école inclusive autour de sept axes :

- un service dédié dans chaque département et le déploiement de près de 3 000 pôles inclusifs d'accompagnement localisés (PIAL) ;

- un accueil renforcé pour les parents et des démarches simplifiées pour tous ;

- des enseignants formés et soutenus dans leur pratique ;

- des accompagnants d'élèves en situation de handicap reconnus et formés ;

- une école qui s'adapte aux besoins éducatifs particuliers des élèves ;

- une coopération dans les établissements scolaires avec les professionnels médico-sociaux ou libéraux ;

- un déploiement piloté et évalué.

Comme il l'a indiqué dans son analyse relative à l'évolution des dépenses de titre 2, votre rapporteur observe qu'un effort budgétaire très important a été mobilisé en faveur des accompagnants d'élèves.

Cet effort doit aujourd'hui s'accompagner d'un pilotage plus efficient des moyens tout en permettant de construire des réponses adaptées à chaque situation.

Sur ce point, la création des pôles inclusifs d'accompagnement localisés (PIAL) semble constituer une piste sérieuse pour améliorer l'efficience de la dépense en faveur de l'inclusion et fournir un service de qualité aux familles

Le pôle inclusif d'accompagnement localisé (PIAL)

Le PIAL constitue une nouvelle forme d'organisation du travail des personnels d'accompagnement humain, dont l'objectif est de contribuer au développement progressif de l'autonomie des élèves en situation de handicap, citoyens en devenir.

Il offre une plus grande souplesse d'organisation permettant l'adaptation aux problématiques locales et vise à une professionnalisation des accompagnants et une amélioration de leurs conditions de travail. Le PIAL s'inscrit dans le volet « école inclusive » des projets d'école ou d'établissement.

À la rentrée 2019, les PIAL concernent :

- 300 circonscriptions du premier degré(sur 1 466) ;

- 2 000 collèges avec Ulis (sur 7 153 collèges publics et privés) ;

- 250 lycées professionnels avec Ulis (sur un total de 1 456 lycées professionnels).

Pour l'année scolaire 2019-2020, plus de 3 000 pôles inclusifs d'accompagnement localisés seront déployés sur tout le territoire, dans le premier et dans le second degré.

À cet effet, 4 500 ETP supplémentaires d'accompagnants sont recrutés à la rentrée 2019. En outre, 29 000 contrats aidés (CUI-AVS) sont transformés en 16 571 ETP d'AESH. Au total, la progression des moyens en équivalent temps plein d'AESH sera de 7,2 %.

Il n'est pas possible d'indiquer les crédits consacrés aux PIAL puisque ceux-ci restent globalisés et ne sont pas identifiés en tant que tels ni en exécution pour l'exercice 2019, ni en budgétisation dans le PLF 2020.

Il est prévu dans le PLF 2020, de recruter 4 000 ETP supplémentaires d'accompagnants à la rentrée 2020.

Source : ministère de l'éducation nationale et de la jeunesse

3. Servir l'école doit redevenir un choix attractif

L'attractivité des métiers de l'enseignement s'est fortement réduite. En témoignent le niveau de plusieurs indicateurs de couverture des concours de la fonction publique, d'une part, et la nécessité de recourir à des contractuels d'autre part.

Ainsi, s'agissant du recrutement par concours des infirmiers et infirmières scolaires, le rapport entre le nombre de postes offerts et pourvus s'est établi à 78 % en moyenne sur la période 2009/2018.

De même, à la session 2019 du concours de recrutement des personnels enseignants du second degré de l'enseignement public, ce
sont 1 084 postes sur les 13 390 ouverts qui n'ont pas été pourvus.

Le renforcement de l'attractivité des métiers de l'enseignement ne saurait uniquement reposer sur un levier budgétaire et lorsque c'est le cas il importe de cibler la dépense avec intelligence.

Dans le cas des enseignants, la faiblesse relative de la rémunération apparait comme un enjeu majeur. Après 15 ans d'ancienneté, le salaire moyen d'un enseignant français est notablement inférieur à celui constaté dans la moyenne de l'OCDE, en particulier dans l'enseignement secondaire.

Salaires statutaires annuels des enseignants de 25 à 64 ans
ayant 15 ans d'expérience et une qualification typique
par niveau d'enseignement en 2018


Source 
: OCDE, Regards sur l'éducation 2019

Pour autant, les mesures catégorielles comme le PPCR ne permettent pas de répondre de manière efficace à cet enjeu. En effet, elles constituent des dispositions dont le champ d'application, trop large, ne cible pas assez les profils dont les compétences peuvent être le plus sollicitées sur le marché de l'emploi.

En outre, la répartition de cette augmentation de rémunération entre les enseignants peut avantager ceux qui sont en fin de carrière plutôt que ceux qui la débutent.

Comme il l'avait montré à l'occasion de son rapport spécial sur les crédits de la mission pour 2019, l'application du PPCR se traduit par une augmentation de la rémunération en valeur deux fois plus importante pour un professeur des écoles en fin de carrière qu'en début de carrière.

Ces mesures non-ciblées constituent donc davantage des dispositifs de soutien au pouvoir d'achat que des moyens de renforcer l'attractivité du poste d'enseignant.

A l'inverse, des dispositifs ciblés comme l'augmentation des indemnités de sujétions des personnels en REP + apparaissent comme des instruments plus intelligents et pilotables.

Comme il l'a indiqué, néanmoins, votre rapporteur spécial considère que la dimension financière ne peut constituer le seul outil d'une politique d'attractivité des métiers de l'enseignement.

D'abord, l'Éducation nationale doit disposer des moyens juridiques et financiers de fidéliser des talents aux métiers de l'enseignement. À ce titre, votre rapporteur spécial salue la mise en place d'un dispositif pragmatique de préprofessionnalisation.

Il permettra à des étudiants à partir de la première année de licence d'être intégré dans un processus de montée en compétence sous le statut juridique d'assistant d'éducation.

Ce dispositif met fin au recours à l'apprentissage qui était jusqu'ici pratiqué et qui s'était avéré complètement inadapté. En effet, les étudiants en apprentissage perdent le bénéfice des bourses dont ils disposent le cas échéant. En conséquence, un nombre important d'éléments motivés se trouvait détournés d'une entrée progressive dans le monde de l'enseignement.

Ensuite votre rapporteur spécial souhaite rappeler son attachement à ce que les directeurs d'école disposent des moyens juridiques et matériels nécessaires pour assurer leur mission.

Ainsi, votre rapporteur spécial plaide pour que soit ouverte une réflexion sur le rôle du directeur d'école comme responsable - notamment hiérarchique - d'un collectif de travail.

Enfin et toujours au-delà des seules questions financières, l'attractivité des métiers de l'enseignement impose que le respect de la dignité et de la sécurité des personnes soit toujours protégé.

Or, votre rapporteur constate qu'aucun document budgétaire ne permet de retracer l'évolution du nombre d'actes violents commis à l'encontre des personnels des établissements.

Lors des auditions qu'il a conduites, votre rapporteur spécial a pu se voir présenter les grands axes d'un plan de lutte contre les violences. Celui-ci concerne l'ensemble des actes pouvant être commis par des élèves et tend à renforcer les moyens dont disposent les services de l'Éducation nationale pour traiter des situations parfois critiques.

Toutefois, concernant les violences faites aux personnels, votre rapporteur spécial a constaté que la réflexion et la mise en oeuvre de moyens concrets n'en étaient encore qu'à leurs débuts. Il salue la prise de conscience qui s'est opérée et espère qu'elle trouvera toutes les traductions - éventuellement budgétaires - nécessaires.


* 14 France Stratégie, Les bénéfices d'une meilleure autonomie numérique, juillet 2018

* 15 Avenants n°1 et n°2 des 8 novembre et 28 décembre 2016 à la convention du 29 décembre 2015 entre l'État et la Caisse des dépôts et consignations relative au programme d'investissements d'avenir (action « Innovation numérique pour l'excellence éducative »

* 16 Document en cours d'obtention par les services de la commission des finances du Sénat

* 17 Cour des comptes, Rapport public thématique sur le service public numérique de l'éducation, juillet 2019.