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Projet de loi de finances pour 2020 : Compte d'affectation spéciale : gestion du patrimoine immobilier de l'État

21 novembre 2019 : Budget 2020 - Compte d'affectation spéciale : gestion du patrimoine immobilier de l'État ( rapport général - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES RATTACHÉS

ARTICLE 83 (nouveau)
(Article L. 711-1 du code de l'éducation)

Extension aux établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel de la possibilité de recourir à des contrats et formes de sociétés publiques ou commerciales

. Commentaire : le présent article donne la possibilité aux universités de recourir à des formes de sociétés publiques ou commerciales pour la gestion et la valorisation des biens immobiliers qu'elles possèdent.

I. LE DROIT EXISTANT

Les établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel sont définis à l'article L. 711-1 du code de l'éducation comme des établissements nationaux d'enseignement supérieur et de recherche jouissant de la personnalité morale, ainsi que d'une autonomie pédagogique, scientifique, administrative et financière.

La loi du 10 août 201724(*) relative aux libertés et responsabilités des universités a renforcé leur autonomie de gestion. Ainsi, les crédits destinés aux dépenses d'entretien de leur patrimoine sont intégrés depuis 2009 dans les dotations globales de fonctionnement des universités. Ces crédits n'étant pas sanctuarisés, ils servent souvent de variables d'ajustement aux universités, qui choisissent de les consacrer à des dépenses autres que l'entretien et la maintenance de leur patrimoine.

L'article L. 719-14 du code de l'éducation autorise en outre le transfert en pleine propriété de biens mobiliers et immobiliers de l'État ou de l'établissement public d'aménagement Paris-Saclay aux universités. Ce processus de dévolution permet aux universités d'obtenir pleine compétence sur leur patrimoine immobilier.

En parallèle, le plan Campus 2008, doté de cinq milliards d'euros, a permis d'aider les 12 campus sélectionnés à rénover une partie de leur patrimoine immobilier universitaire. C'est dans le cadre de ce plan que des premiers aménagements avaient été apportés à l'interdiction faite aux organismes divers d'administration centrale (ODAC) de recourir à l'emprunt. L'article 12 de la loi n° 2010-1645 du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 interdit en effet aux ODAC d'émettre un emprunt dont le terme est supérieur à douze mois.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ À L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article est issu de l'adoption, avec l'avis favorable du Gouvernement, d'un amendement de notre collègue Jean-Paul Mattei, rapporteur spécial du compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'État ».

Le présent article prévoit d'insérer après le septième alinéa de l'article L. 711-1 du code de l'éducation un alinéa autorisant les établissements publics à caractère, scientifique, culturel et professionnel à recourir aux contrats et formes de sociétés publiques ou commerciales prévues par le code de commerce et le code général des collectivités territoriales.

Cette possibilité serait néanmoins encadrée, d'abord dans ses objectifs. Elle serait ainsi réservée, selon le présent article, à la seule gestion ou valorisation des biens immobiliers que ces établissements possèdent en pleine propriété. C'est à la fois une réduction de périmètre (immobilier) et de champ, puisque le critère de « pleine propriété » exclut les universités qui n'ont pas fait l'objet d'une dévolution de patrimoine. La seconde condition tient à l'interdiction, pour ces universités, d'aliéner par ce processus les biens immobiliers essentiels à l'exercice de leurs missions d'enseignement et de recherche.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UN PATRIMOINE QUI SOUFFRE D'UN MANQUE D'ENTRETIEN

Le patrimoine immobilier des universités, qui a connu deux décennies de forte expansion (1990-2010), se compose de près de 6 300 bâtiments, pour une surface occupée d'environ 18 millions de mètres carrés. Toutefois, ce patrimoine souffre d'un défaut d'entretien, les investissements réalisés pour accroître les surfaces ne se traduisant pas nécessairement par un effort similaire en faveur des dépenses d'entretien. Le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche estime ainsi que 38 % de ce patrimoine serait dans un état peu ou pas satisfaisant.

Selon les représentants de la Conférence des présidents d'université (CPU), auditionnés par vos rapporteurs spéciaux, quatre euros par mètre carré sont en moyenne consacrés aux dépenses immobilières, alors qu'il en faudrait 10 à 12 pour assurer le bon entretien du parc immobilier des universités et deux fois plus pour parvenir à le remettre en état. Ils ont ajouté que sept à dix milliards d'euros seraient nécessaires pour rénover l'ensemble du parc immobilier des universités considéré comme une « passoire thermique ». À Nantes par exemple, 10 % des bâtiments représentent à eux seuls 50 % de la facture énergétique annuelle de l'université.

C''est en outre un patrimoine en cours de fiabilisation. D'après les informations transmises à vos rapporteurs spéciaux25(*), sur les 25 opérateurs de l'État dont la valeur du patrimoine immobilier doit encore faire l'objet de travaux de fiabilisation, tous sont du monde universitaire. L'attribution de plus grandes marges de manoeuvre de gestion à ces établissements requiert au préalable que ces travaux soient terminés.

B. UN ARTICLE ADDITIONNEL QUI NE PEUT PAS ÊTRE ADOPTÉ EN L'ÉTAT

Si, sur le fond, vos rapporteurs spéciaux reconnaissent le bien-fondé du présent article, qui vise à permettre aux universités de recourir à l'emprunt afin notamment de financer des travaux d'entretien lourd et de rénovation énergétique de leur patrimoine immobilier, l'article additionnel proposé par notre collègue député Jean-Paul Mattei ne peut pas être adopté en l'état. Notre collègue a lui-même reconnu que c'était un « amendement d'appel ».

1. Le champ très vaste des contrats et formes de sociétés publiques ou commerciales

Le terme de « sociétés publiques » fait référence aux sociétés publiques locales telles qu'inscrites à l'article L. 1531-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT). Les collectivités et leurs groupements peuvent recourir à ces sociétés pour réaliser des opérations d'aménagement urbain au sens de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme26(*). Le terme de sociétés commerciales est beaucoup plus large. Conformément à l'article L. 1210-1 du code de commerce, sont en effet commerciales à raison de leur forme et quel que soit leur objet, les sociétés en nom collectif, les sociétés en commandite simple, les sociétés à responsabilité limitée et les sociétés par actions. Vos rapporteurs spéciaux estiment que davantage d'informations sont nécessaires avant de pouvoir ouvrir de telles possibilités aux universités.

2. La remise en cause de l'interdiction faite aux universités de recourir à l'emprunt

S'il était proposé d'ouvrir aux universités la possibilité de recourir à des emprunts, via la société publique, il faudrait alors modifier l'article 12 de la loi de programmation des finances publiques pour 2011-2014, et procéder aux coordinations nécessaires (ex. dans la loi de programmation des finances publiques pour 2018-2022). En outre, d'après un rapport de la Cour des comptes, cité par notre collègue député Fabrice Le Vigoureux dans son rapport spécial27(*), la constitution d'une filiale se heurterait à un risque sérieux de qualification d'ODAC. Cela ne pourrait donc pas permettre de mettre fin à l'interdiction, pour les universités, de recourir à des emprunts de long-terme.

Cet article additionnel vise en effet à donner une latitude beaucoup plus grande aux universités pour recourir à l'emprunt. Deux conceptions sont alors opposables : soit cela fait partie de leur autonomie financière et de gestion, soit il faut encadrer ces conditions d'emprunt. En effet, l'État sera le garant en dernier ressort de ces emprunts, ce qui justifierait un encadrement ou tout du moins des règles d'éligibilité (ex. situation financière des universités, mutualisation du risque, apports en capitaux propres). Vos rapporteurs spéciaux considèrent que c'est un point sur lequel il est nécessaire de davantage discuter avant d'adopter un tel dispositif.

3. La nécessité d'éviter toute précipitation préjudiciable aux objectifs fondés du présent article

Comme l'a proposé en séance M. Mattei, la réflexion autour de la gestion du patrimoine immobilier des universités pourrait s'inscrire dans le cadre de la mission sur la valorisation locative des biens inutiles aux besoins de l'État confiée par l'État à M. Jean-Marc Délion. Le champ de cette mission pourrait être élargi aux moyens et aux stratégies auxquelles pourraient recourir les universités pour valoriser leur patrimoine. Elle devrait alors s'interroger sur la pertinence de réserver cette possibilité aux seules universités ayant bénéficié d'une dévolution de patrimoine. Cela serait sans doute plus conforme à l'esprit de l'article 154 de la loi de finances pour 2018 qui a confié aux établissements publics d'enseignement supérieur le soin d' « assurer l'entretien et la gestion des biens immobiliers dont ils sont propriétaires ou qui sont mis à leur disposition par l'État ainsi que la valorisation immobilière de ces biens et les opérations immobilières d'aménagement des campus, hors cession des biens mis à leur disposition par l'État. »28(*)

4. Le risque que cet article soit considéré comme un cavalier budgétaire

Vos rapporteurs spéciaux soulignent enfin que le Conseil constitutionnel pourrait estimer que cet article constitue un cavalier budgétaire. En effet, selon son considérant de principe, sont considérés comme cavaliers budgétaires les « dispositions [qui] ne concernent ni les ressources, ni les charges, ni la trésorerie, ni les emprunts, ni la dette, ni les garanties ou la comptabilité de l'État. Elles n'ont pas trait à des impositions de toutes natures affectées à des personnes morales autres que l'État. Elles n'ont pas pour objet de répartir des dotations aux collectivités territoriales ou d'approuver des conventions financières. Elles ne sont pas relatives au régime de la responsabilité pécuniaire des agents des services publics ou à l'information et au contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques. » Par conséquent, ces dispositions « ne trouvent pas leur place dans une loi de finances » et « sont donc contraires à la Constitution. »

Du fait de ces nombreuses réserves, votre commission a adopté un amendement II-20 afin de supprimer cet article.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 84 (nouveau)

Autorisation du transfert de la propriété de parcelles situées sur la commune de Saint-Jacques-de-la-Lande de l'État à la région Bretagne

. Commentaire : le présent article autorise le transfert de la propriété de parcelles situées sur la commune de Saint-Jacques-de-la-Lande de l'État à la région Bretagne.

I. LE DROIT EXISTANT

Les parcelles cadastrées section AN n° 44, 46, 99, 100, 101, 102 et 103 situées sur la commune de Saint-Jacques-de-la-Lande appartiennent au domaine privé de l'État et ont été remises pour cession.

Une cession de domaine public à domaine public dans le cadre de l'article L. 3112-1 du code général de la propriété des personnes publiques n'étant pas applicable en l'espèce, une disposition législative est nécessaire pour organiser les modalités du transfert de ce bien de l'État à la région Bretagne.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article a été adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement et avec un avis personnel de sagesse du rapporteur spécial du compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'État ».

Le I du présent article autorise le transfert, en pleine propriété et à titre gratuit, de sept parcelles situées sur la commune de Saint-Jacques-de-la-Lande de l'État à la région Bretagne, afin qu'elle puisse y développer des activités en lien avec le service public aéroportuaire assuré par l'aéroport de Rennes Saint-Jacques. Le III du même article prévoit expressément que ces transferts ne pourront donner lieu au paiement d'aucun droit, taxe ou impôt, ni à aucun versement au titre de la contribution de sécurité immobilière, prévue à l'article 879 du code général des impôts.

Une fois l'acte authentique constatant le transfert, la Bretagne est substituée à l'État dans les droits et obligations liés aux biens transférés (II du présent article). Toutefois, plusieurs garanties sont prévues :

- d'une part, si dans les quinze années suivant la signature de l'acte, la région Bretagne revend ces biens, y compris de manière fractionnée, elle devra reverser à l'État un complément de prix correspondant à la moitié de la différence entre le produit des ventes et la sommes des coûts afférents aux biens transférés et supportés par la région, y compris les coûts de dépollution (IV du présent article) ;

- d'autre part, si la région Bretagne n'a pas initié, elle-même ou par délégation, la réalisation des aménagements qui ont justifié ce transfert dans les dix ans suivant la signature de cet acte, alors le bien est rétrocédé de plein droit à l'État, à titre gratuit (V du présent article) ;

- enfin, si dans les vingt ans suivant la signature du présent acte les biens transférés sont désaffectés, l'État et la région Bretagne peuvent convenir du retour dans le patrimoine de l'État de tout ou partie des biens transférés. Toutefois, si la région le demande, elle peut en conserver la propriété, moyennant le versement à l'État d'une somme correspondant à leur vénale, diminuée le cas échéant du coût des travaux effectués par la région (VI du présent article).

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Ce transfert est une promesse ancienne du Président de la République à la région Bretagne. Dans le cadre du pacte accessibilité et mobilité pour la Bretagne29(*), l'État avait assuré qu'il entendait libérer le foncier nécessaire au projet d'extension de l'aéroport de Rennes Saint-Jacques avant le 1er janvier 2021. Un accord ayant été trouvé, notamment sur la prise en charge des garanties auxquelles est subordonné ce transfert, cet article additionnel autorise le transfert de sept parcelles situées sur la commune de Saint-Jacques-de-la-Lande.

Ce transfert était d'autant plus demandé par la région Bretagne que l'abandon du projet de Notre-Dames-des-Landes a accru la nécessité pour l'aéroport de Rennes de s'étendre pour répondre à l'augmentation de son trafic aérien. L'aéroport a en effet accueilli 856 576 passagers en 2018, contre 724 261 en 2017, soit une augmentation de 18,3 %30(*). Le cadre proposé participe en outre d'un certain équilibre, le transfert de propriété étant assorti de conditions garantissant l'objectif de l'opération.

Vos rapporteurs spéciaux déplorent toutefois que davantage d'informations n'aient pas été immédiatement transmises sur la valeur des parcelles cédées, sur les produits éventuels tirés de leur valorisation, sur le rôle de la direction de l'immobilier de l'État dans cette opération ou encore sur l'implication de ce transfert pour le compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier ».

D'après les informations finalement obtenues par vos rapporteurs spéciaux, la valeur vénale des parcelles transférées en pleine propriété pour le projet d'extension de l'aéroport de Rennes est de 5,5 millions d'euros. Elles étaient utilisées par le ministère des armées, le ministère de l'intérieur et le ministère en charge des transports. La cession de deux parcelles étaient envisagées (évaluation domaniale de 550 000 euros), tandis que deux autres auraient pu accueillir un projet du ministère de la justice.

Pour vos rapporteurs spéciaux, cela montre surtout que l'État n'a pas examiné toutes les conséquences de l'abandon du projet de Notre-Dame-des-Landes, et qu'il en fait maintenant les frais.

En dépit de l'absence d'informations initialement transmises par le Gouvernement et de la démarche utilisée, votre commission s'est prononcée en faveur de l'adoption de cet article.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.


* 24 Loi n° 2007-1199 du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités.

* 25 Réponse au questionnaire budgétaire de vos rapporteurs spéciaux

* 26 Article L. 300-1 du code de l'urbanisme : « Les actions ou opérations d'aménagement ont pour objets de mettre en oeuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat, d'organiser le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d'enseignement supérieur, de lutter contre l'insalubrité et l'habitat indigne ou dangereux, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels ».

* 27 Rapport fait au nom de la commission des finances, de l'économie générale et du contrôle budgétaire sur le projet de loi de finances pour 2020 (n° 2272) par M. Joël Giraud. Annexe 34 « Recherche et enseignement supérieur : enseignement supérieur et vie étudiante », rapport spécial de M. Fabrice Le Vigoureux.

* 28 Article 154 de la loi n° 2017-1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018.

* 29 Engagement 11 du pacte d'accessibilité et de mobilité pour la Bretagne, février 2019, p.5.

* 30 Ministère de la transition écologique et solidaire, statistiques du contrôle aérien ( https://www.ecologique-solidaire.gouv.fr/statistiques-du-trafic-aerien)