Allez au contenu, Allez à la navigation

Projet de loi de finances pour 2020 : Administration générale et territoriale de l'État

21 novembre 2019 : Budget 2020 - Administration générale et territoriale de l'État ( rapport général - première lecture )

B. UNE GESTION DES PROJETS INFORMATIQUES À AMÉLIORER

Quant aux systèmes informatiques, l'année 2018 a été marquée par une réduction des charges correspondantes (- 10 millions d'euros, soit - 12,2 %). L'explosion des dépenses informatiques en 2017 passées de 543 euros par poste en 2016 à 1 537 euros a fait place à un retour à un niveau de dépenses moins inhabituel (743 euros) mais qui paraît élevé.

En outre, de nouvelles charges très lourdes devraient être supportées à l'avenir. Le projet de réseau radio du futur qui s'intègre dans la démarche initiée par le comité « Action publique 2022 » n'a « coûté » qu'un million d'euros en 2018 mais est évalué au total à 166,3 millions d'euros.

De façon générale, on constate une forte dérive des coûts des projets par rapport aux estimations initiales. Ainsi, le projet France visas a vu l'estimation de son coût plus que doubler (54 millions d'euros contre 20 millions d'euros à l'origine). Il en est allé de même du prjet ANTARES dont le coût a été porté à 142,8 millions d'euros (contre une estimation initiale de 118,6 millions d'euros).

C. DES DÉPENSES DE CONTENTIEUX À NOUVEAU SOUS-BUDGÉTÉES ?

Les crédits destinés à couvrir l'activité juridique et les charges de contentieux du ministère de l'intérieur atteignent 80 millions d'euros, comme l'an dernier.

Cette ligne de dépenses, qui, dans un passé récent a fait l'objet de sous-budgétisations récurrentes aux effets très déstabilisants pour les gestionnaires de la mission, reste fixée à un niveau élevé, qui semble traduire une efficacité, seulement relative, des mesures mises en oeuvre pour réduire les coûts des contentieux ouverts contre le ministère de l'intérieur.

La budgétisation pour 2020 est soumise à un aléa important en lien avec les événements de la fin d'année 2018 et du premier semestre 2019. Les manifestations hebdomadaires des « Gilets jaunes » se sont accompagnées d'une multiplicité de graves incidents susceptibles d'engager la responsabilité de l'État et, en particulier, du ministère de l'Intérieur.

Les crédits programmés semblent ne prendre en compte ces enjeux que modérément.

1. Une programmation budgétaire fragile

Jusqu'en 2013, l'action 6 du programme 216 qui finance les frais de contentieux et les dépenses de protection des fonctionnaires était dotée en loi de finances initiale d'un budget annuel de près de 80 millions d'euros, comme ce sera à peu près le cas l'an prochain, les crédits étant symboliquement réduits de 500 000 euros (79,5 millions d'euros).

Ce montant avait sensiblement diminué à partir de 2014. En particulier, les crédits avaient baissé de manière significative en 2016, de 23,7 % par rapport à 2015 pour être budgétés à hauteur de 49 millions d'euros.

Le rapporteur spécial de la commission des finances, notre collègue Hervé Marseille, avait jugé cette baisse inquiétante, rappelant que ces dépenses font l'objet d'une sous-budgétisation chronique. De fait, les dépenses de l'exercice ont atteint 84,1 millions d'euros. Pour 2017, votre rapporteur spécial avait, à nouveau, appelé l'attention sur le risque de devoir constater une fois encore en 2017 une consommation nettement plus forte que les dotations ouvertes en loi de finances initiale. Ce risque s'était concrétisé puisque, face à des crédits de 55 millions d'euros ouverts en début d'année, les dépenses avaient alors atteint 139,3 millions d'euros. Les dépenses constatées en 2018 ont à nouveau dépassée les prévisions. Pour 80 millions d'euros d'ouverture de crédits, elles se sont élevées à 91,5 millions d'euros.

C'est ainsi, dans le contexte d'une sous-budgétisation chronique des dépenses de contentieux qu'il convient d'apprécier la dotation demandée pour 2020 au titre de cette action.

Elle est calée sur l'hypothèse d'un retour à un niveau de charges significativement inférieur à celui constaté ces dernières années (115,5 millions d'euros en moyenne annuelle en 2017 et 2018) et inférieur de 11,5 millions d'euros par rapport à la dernière exécution connue.

Elle suppose notamment que des contentieux exceptionnels n'interviennent pas, que certaines dépenses usuelles rétrogradent (voir infra), mais aussi, en l'absence d'informations sur d'éventuels ajustements demandés dans le collectif de fin d'année, que les crédits disponibles en 2019 couvrent la totalité des besoins.

Une budgétisation adaptée des dépenses de contentieux recèle des enjeux qu'il convient de rappeler.

La sous-budgétisation des dépenses de contentieux n'est pas sans effets très regrettables.

L'exécution budgétaire, et jusqu'à la sincérité budgétaire même, s'en trouvent très altérées.

L'insuffisance des crédits contentieux votés en loi de finances initiale conduit, de manière récurrente, à une impasse budgétaire nécessitant des ouvertures de crédits en cours de gestion (mobilisation de la réserve de précaution, décret d'avance, loi de finances rectificative), opérations multiples aux fins de compléter la dotation initiale peu satisfaisante et ne permettant pas au demeurant à la démarche de performance mise en place par la Direction des libertés publiques et des affaires juridiques (DLPAJ) de produire tous ses effets. Elle entraîne par ailleurs des difficultés importantes en termes de pilotage :

- elle engendre de la part de certaines unités opérationnelles (UO tels que les préfectures et SGAMI) un manque de sincérité dans la prévision budgétaire, les UO surestimant très largement leurs besoins sachant que la DLPAJ ne pourra leur déléguer qu'une fraction restreinte de l'enveloppe demandée ;

- elle oblige à des reports de charges importants d'un exercice budgétaire sur l'autre qui nuisent à la sincérité budgétaire de l'action (le report de charges est passé de 19,2 millions d'euros en 2016 à 30,2 millions d'euros en 2017), ainsi qu'en juge très ouvertement le ministère de l'intérieur dans sa réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial.

Prolongeant son analyse, le ministère de l'intérieur abonde dans le sens des observations régulières de la commission des finances du Sénat en faisant valoir les dommages nombreux liés à la sous-budgétisation des dépenses de contentieux.

C'est ainsi que celui-ci mentionne les conséquences :

- sur l'exécution des décisions de justice puisqu'il faut parfois attendre plusieurs mois pour qu'un contentieux fasse l'objet d'un règlement, situation qui nuit à l'autorité de la chose jugée et, finalement, à la confiance des usagers du service public judiciaire ;

- sur la soutenabilité du programme lui-même puisque le défaut de disponibilité des crédits conduit au paiement d'intérêts moratoires ou de pénalités (liées par exemple aux astreintes décidées par le juge) et pénalise la conclusion de transactions amiables (en refus de concours de la force publique notamment) qui permettent à l'État d'éviter les frais et la durée des procédures juridictionnelles ;

- sur l'équilibre financier des créanciers du ministère de l'intérieur (cas de cabinets d'avocats notamment en protection fonctionnelle, fonctionnaires ou tiers blessés dans le cadre d'accidents de la circulation) ;

- sur la crédibilité des engagements pris par l'État, mais, plus largement, sur son autorité même.

Sous ce dernier angle, votre rapporteur spécial souligne encore que certaines charges témoignent en tant que telles d'un affaiblissement de l'autorité de l'État.

L'importance des coûts résultant des difficultés rencontrées dans le cadre des troubles à l'ordre public traduit un certain affadissement de ce point de vue dont témoigne également l'ampleur considérable des agressions dont sont victimes les fonctionnaires. Selon le ministère, 25 000 fonctionnaires de police sont régulièrement victimes d'agression, dont 10 000 se plaignent d'agressions physiques.

L'évaluation du besoin en matière de frais de contentieux est, sans doute, délicate, compte tenu de la nature aléatoire de ces dépenses du fait du rythme d'examen des dossiers par les juridictions, d'évolutions de la jurisprudence et du caractère impondérable et contraint de certaines demandes (dommages liés aux attroupements et rassemblements ou aux dépenses en matière d'accidents de la circulation).

Le niveau de la dépense a subi depuis 2010 d'importantes fluctuations ainsi que le montre le graphique ci-après.

Évolution des dépenses de contentieux

en millions d'euros

Source : ministère de l'intérieur

En toute hypothèse, le montant des crédits inscrits pour 2020 reste inférieur de 23,7 millions d'euros à la moyenne des dépenses effectuées au cours des trois derniers exercices clos (103,7 millions d'euros).

Ce constat ainsi que les risques mentionnés suscitent des interrogations sur la capacité des moyens demandés à couvrir les besoins.

2. Les principales catégories de dépenses contentieuses illustrent la diversité des risques juridiques pesant de manière croissante sur le budget du ministère de l'intérieur

Les déterminants des dépenses contentieuses (figurés dans les graphiques ci-après) sont divers et représentent chacun une charge budgétaire ascendante, que la programmation budgétaire pour 2020 ne prolonge pas.

Structure des dépenses de contentieux entre 2014 et 2017

Source : réponse au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial

Les principaux postes recouvrent :

- des dépenses d'indemnisations liées aux refus de concours de la force publique (RCFP), qui reste l'un des premiers postes de dépense. La dépense élevée de 2017 (42,05 millions d'euros) a été suivie d'une réduction (33,4 millions d'euros), enjeu qui devrait être stabilisé en 2019.

Ces charges relèvent pour une assez large partie des dispositions mises en oeuvre pour prévenir les expulsions locatives.

Votre rapporteur spécial relève que le ministère de l'intérieur supporte à ce titre des dépenses sur lesquelles il n'exerce aucune réelle maîtrise.

Dépenses au titre des refus de concours de la force publique

(en millions d'euros)

Source : réponse au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial

- des dépenses en matière de protection fonctionnelle des fonctionnaires, composées d'honoraires d'avocats et des indemnisations versées aux fonctionnaires victimes en réparation des préjudices subis. Cette dépense (12,4 millions d'euros en 2016 et 20,8 millions d'euros en 2017) est soumise à de fortes tensions liées notamment à l'augmentation des demandes de protection fonctionnelle. En 2018, les dépenses ont augmenté de 12,6 millions d'euros, soit plus de 50 % de charges supplémentaires, contre une prévision de 16,5 millions d'euros.

Pour 2019, la programmation budgétaire est fondée sur un socle très inférieur aux prévisions révisées (15 millions d'euros contre 33 millions d'euros).

Le mouvement des « gilets jaunes » a d'ores et déjà entraîné une augmentation des octrois de protection fonctionnelle (+35 % au 1er trimestre 2019 par rapport au 1er trimestre 2018) qui vont impacter ce poste de dépenses pour les mois et les années à venir.

La DLPAJ mène actuellement une action visant à chiffrer cet impact budgétaire et à estimer le surcoût pour l'action 6 du programme 216.

Dépenses au titre de la protection fonctionnelle des fonctionnaires

(en millions d'euros)

Source : réponse au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial

- des dépenses en matière de contentieux des étrangers, constituées principalement d'honoraires d'avocats représentant l'État devant les juridictions judiciaires et administratives et de frais irrépétibles (12,23 millions d'euros en 2016 ; 19,05 millions d'euros en 2017 pour une prévision de 18,6 millions d'euros). Selon les informations du ministère de l'intérieur transmises l'an dernier, cette dépense peut être appelée à augmenter dans le contexte d'évolution des lois et règlements. S'inspirant sans doute de l'exécution 2018 en ligne avec une prévision de dépense de 16,1 millions d'euros, la programmation pour 2020 ne semble pas traduire cette perspective.

Dépenses au titre du contentieux des étrangers

(en millions d'euros)

Source : réponse au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial

- des dépenses en matière d'accident de la circulation (9,99 millions d'euros en 2016 ; 10,9 millions d'euros en 2017 pour une prévision de 9,4 millions d'euros). Cette dépense est globalement stabilisée malgré des contentieux à fort enjeu financier et une accidentalité importante des flottes opérationnelles du ministère de l'intérieur. La prévision pour 2019 pourrait être débordée au vu des décaissements réalisés au cours du premier semestre qui ont absorbé près de 80 % des provisionnements.

Dépenses au titre des accidents de la circulation

(en millions d'euros)

Source : réponse au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial

- des dépenses relatives à la mise en cause de l'État dans le cadre d'attroupements (3,40 millions d'euros en 2016 ; 0,9 million d'euros en 2017). Cette dépense représente traditionnellement une faible partie des charges de contentieux.

Toutefois, elle pourrait devoir mobiliser des sommes très lourdes suite aux graves troubles engendrés par les manifestations sur la voie publique en 2018 et 2019.

Dépenses au titre des attroupements

(en millions d'euros)

Source : réponse au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial

L'alourdissement des dépenses au titre des attroupements,
un autre « effet des Gilets jaunes »

Les dépenses en matière d'attroupements vont être impactées lors des exercices à venir par les dommages consécutifs au mouvement des gilets jaunes et des éventuels contentieux en découlant. L'estimation du risque financier lié au mouvement des gilets jaunes s'élève à 86 millions d'euros au 13 août 2019. Ce chiffre est néanmoins provisoire et pourrait subir d'importantes évolutions en fonction de la stratégie des assureurs en la matière. Il correspond en outre à un risque financier impactant plusieurs exercices budgétaires (2019 à 2022 voire au-delà en fonction de la longueur des procédures contentieuses). La loi d'écoulement de ces dossiers n'est en effet pas évidente à établir, d'une part car l'indemnisation est, dans la plupart des cas, d'abord effectuée par les assureurs qui mèneront par la suite une action subrogatoire contre l'État (qui est seulement enfermée dans le délai de prescription quadriennale) et d'autre part car la proportion des dossiers qui feront l'objet d'une indemnisation amiable et ceux qui donneront lieu à des contentieux devant le juge administratif (avec les différents degrés de juridictions) ne peut être établie avec précision à ce jour.

Le ministère de l'intérieur a mis en place un mécanisme de veille et de suivi des demandes d'indemnisation pouvant être formulées à ce titre. Votre rapporteur spécial l'approuve dans ses grandes lignes tout en appelant l'État à ne pas éluder les responsabilités qui pourraient être reconnues.

- des dépenses pour les « autres mises en causes de l'État », ce poste pouvant, certaines années, et sur un nombre restreint d'affaires, générer des dépenses importantes (20,22 millions d'euros en 2016 ; 20,8 millions d'euros en 2017). Les crédits consommés en 2018 ont baissé et la prévision pour 2019 poursuit sur cette trajectoire.

Il faut s'en féliciter dans la mesure où les charges en question sont souvent liées à des contentieux relatifs à des dotations aux collectivités territoriales

Dépenses au titre des « autres mises en cause de l'État »

(en millions d'euros)

Source : réponse au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial

3. Un ensemble de mesures correctrices aux suites encore aléatoires et qui ne doivent pas sacrifier certains principes
a) Un enrichissement de la maquette de performances du projet annuel de performance assombri par une déperdition d'information

Un objectif d'optimisation de la fonction juridique du ministère figure traditionnellement au projet annuel de performances du programme 216. L'année 2019 introduit une innovation en ajoutant un indicateur utile à la maquette de performances avec l'inclusion dans la maquette de performances d'un indicateur relatif aux coûts moyens de la fonction juridique du ministère de l'intérieur.

Il offre une information intéressante, qui pourrait être encore améliorée par une meilleure explicitation du périmètre des coûts engagés, qui, en l'état des explications fournies, laisse subsister des interrogations et par la présentation, en complément, d'une ligne globalisant le coût moyen pondéré.

On relève, au demeurant, peu d'évolutions d'une année sur l'autre à partir de 2018, ce qui tend à restituer une forme d'inertie des coûts par dossier, invitant à porter la priorité sur la diminution des volumes d'affaires.

Quant au taux de réussite des services déconcentrés (préfectures et SGAMI) devant les juridictions administratives et judiciaires, il continue de poser des problèmes méthodologiques, qui ne résident pas seulement dans l'absence d'information sur l'issue des recours hiérarchique ou gracieux formés par les demandeurs.

Votre rapporteur spécial s'interroge toujours sur la significativité d'un indicateur qui compte au nombre des décisions gagnées aussi bien les rejets des demandes des administrés que leurs désistements et les annulations seulement partielles des positions de l'administration.

Par ailleurs, l'on doit à nouveau regretter la déperdition d'information résultant de l'exclusion du document publié dans le cadre de la discussion budgétaire de l'indicateur de l'issue des contentieux concernant les étrangers.

Enfin il faut signaler que le contentieux des attroupements (pour lesquels la responsabilité de l'État est une responsabilité sans faute) n'est pas pris en compte dans le calcul du taux de réussite, le ministère justifiant cette exclusion par son caractère circonstanciel, qui aboutit à des évolutions heurtées, certaines années, à forts attroupements, pouvant voir le taux de réussite contentieuse de l'administration s'infléchir sensiblement de ce seul fait.

b) Des taux de réussite stabilisés...comme ceux d'insuccès

Selon les informations complémentaires, transmises à votre rapporteur spécial, le taux de réussite de l'administration devant les juridictions serait quasiment stabilisé depuis quelques années.

Taux de réussite de l'administration par grandes catégories de contentieux
année 2018

Source : réponse au questionnaire du rapporteur spécial

Une certaine hétérogénéité se dégage dans un panorama où les contentieux perdus atteignent entre un quart et un cinquième des contentieux engagés.

Le contentieux des étrangers est un contentieux de masse pour les préfectures (90 000 recours par an) : il représente chaque année plus de 90 % du contentieux traité par les préfectures. En 2018, le taux de réussite s'établit, tout comme en 2017, à 78 %.

Il est généralement plus élevé devant le juge administratif que devant le juge judiciaire mais l'année 2018 paraît avoir été marquée par une situation inverse, évolution qui pourrait résulter de la loi du 7 mars 2016 (voir infra).

En matière de contentieux des étrangers, la répartition des compétences entre les deux ordres de juridiction suit les principes suivants : les principaux contentieux traités par le juge administratif sont les contentieux de l'obligation de quitter le territoire de français, ceux de l'excès de pouvoir dirigé contre le refus de délivrance d'un titre de séjour et ceux des assignations à résidence administrative ; en application des dispositions de la loi du 7 mars 2016 relative au droit des étrangers en France, le juge des libertés et de la détention (JLD), juge judiciaire, est devenu le juge unique de la rétention : il contrôle non seulement les conditions de la rétention et de sa prolongation mais aussi la proportionnalité et la régularité formelle de la décision administrative de placement.

Le taux de réussite varie selon que les services qui traitent ce type de contentieux y sont plus ou moins confrontés (une répartition en sept strates de préfectures la première regroupant des préfectures traitant entre 1 et 200 dossiers, la septième plus de 2 000).

Taux de réussite contentieuse dans le champ du droit des étrangers

Il n'existe pas de corrélation évidente entre le nombre des dossiers traités et le taux de réussite globale. Par ailleurs, d'une année à l'autre les performances peuvent évoluer du tout au tout.

Ainsi, si en 2017, le taux de réussite global maximum était atteint par les préfectures relevant de la troisième strate (entre 401 et 800 dossiers), en 2018 ces préfectures ont connu le moins bon résultat.

S'agissant du contentieux dit « général », pour lequel le taux de réussite de l'administration est inégal, on relève que le taux de succès de l'administration centrale, qui intervient en général en instance d'appel ou de cassation, n'est que légèrement supérieur à celui des services déconcentrés, et accuse de très mauvais résultats pour le contentieux statutaire et de la protection juridique des fonctionnaires.

Taux de réussite contentieuse de l'administration centrale du ministère

Taux de réussite par domaine

2017

2018

droit et du contentieux européen

68,5%

82,8%

polices administratives

76,5%

85,9%

contentieux statutaire et de la protection juridique des fonctionnaires

68,6%

61,9%

droit de la commande publique

72,1%

76,3%

contentieux des étrangers

79,2%

83%

contentieux de la sécurité routière

93,1%

93 ,3%

Source : réponse au questionnaire du rapporteur spécial

Votre rapporteur spécial s'interroge sur ce dernier résultat, l'indicateur fourni méritant d'être décomposé pour faire apparaître distinctement le contentieux statutaire et le contentieux de protection fonctionnelle.

c) Un plan de maîtrise et l'organisation de pôles régionaux d'appui qui n'ont pas encore donné de résultats probants

En toute hypothèse, afin d'assurer une meilleure maîtrise des dépenses contentieuses, un plan d'action a été lancé en 2014 par le ministère de l'intérieur.

L'objectif principal consistait à renforcer le pilotage de la stratégie contentieuse ainsi que l'expertise juridique dans les territoires.

Au vu de la stabilité des résultats devant les juridictions, il n'a pas atteint tous ses résultats.

Même si l'information manque sur ce point, le volume des contentieux ne semble pas avoir décru (il pourrait être de l'ordre de 100 000 recours par an), du moins si l'on se fonde en première approximation sur l'évolution des charges budgétaires correspondante.

Le ministère évoque même une croissance en cours des volumes, évoquant l'impact des manifestations sur la voie publique.

Elle pourrait expliquer pourquoi, malgré l'extinction de contentieux à très forts enjeux financiers, les charges budgétées demeurent élevées.

Quoi qu'il en soit, une évaluation approfondie des contentieux permettant d'en analyser complètement l'étiologie s'impose afin de fournir des réponses de fond à une problématique qui ne saurait relever d'une démarche exclusive de renforcement des compétences juridiques.

Dans le cadre du plan préfectures nouvelle génération, la nécessité de renforcer l'expertise juridique des préfectures a été reconnue au titre des conclusions du groupe de travail ad hoc.

Une nouvelle organisation de la fonction juridique territoriale a été décidée. La constitution de huit pôles d'appui juridique, pilotés et animés par l'administration centrale du ministère avait été annoncée. Finalement, seuls sept pôles sont en place en matière de police administrative (3 pôles), de contentieux statutaire (2 pôles) et de concours de la force publique et responsabilité de l'État (2 pôles). Pilotés par la DLPAJ, ils délivrent des prestations à l'ensemble des préfectures. Le nombre de prestations délivrées aux préfectures continue à augmenter de manière régulière (plus de 1 200 prestations au premier semestre 2019).

Votre rapporteur spécial remarque que ces initiatives, très juridiques, n'auront de réel impact sur les dépenses contentieuses que dans la mesure où, dès le stade conceptuel, auront été réunies les conditions d'une prévention des cas de responsabilité de l'action administrative.

S'il faut espérer que la contribution des structures d'appui soit utile, leur dimensionnement d'emblée très modeste risque d'en limiter sérieusement l'efficacité. Elles sont décrites dans une circulaire du ministre de l'intérieur de décembre 2016 comme des « structures à la fois légères (5 agents dont un chef de pôle) et très spécialisées » appelées à proposer « une offre de services étendue » tout en n'étant accessible que selon des droits de tirage suivant une logique territoriale étroite et de rationnement.

L'on peut enfin s'interroger sur les équilibres ayant été pris en compte dans l'orientation consistant à se dispenser plus souvent qu'auparavant du recours à des conseils juridiques.

De nouvelles initiatives sont envisagées en 2019 et en 2020 :

- la création d'une « plate-forme accident » afin d'optimiser la prise en charge des accidents de la circulation a fait l'objet d'une étude explorant différents scenarios allant de l'externalisation de l'activité au secteur privé, à une mutualisation de celle-ci au sein d'un service à compétence nationale, à sa reconcentration au sein de la DLPAJ, ou à une spécialisation d'un SGAMI sur cette activité par la voie d'une délégation de gestion en la matière ; finalement la voie d'une plateforme nationale dédiée a été est privilégiée. Celle-ci doit permettre des économies d'échelles, la professionnalisation des agents et la constitution d'un réseau d'experts, la mise en oeuvre d'une application unique, à l'instar de celle dont disposent les compagnies d'assurance, permettant la collecte automatisée et directe des informations relatives à l'activité et in fine l'uniformisation des modalités d'instruction des dossiers d'accidents de la circulation, permettant notamment l'optimisation des recettes. La problématique en question pourrait se trouver fortement renouvelée selon les scenarios juridiques de mutualisation des services généraux annoncée par l'intégration de ces derniers sous l'égide du nouveau programme 354 ;

- la mise en place et le pilotage par l'administration centrale de « pôles régionaux Dublin ». En effet, après une expérimentation au sein des régions Hauts-de -France et Provence-Alpes-Côte-D'azur, 11 pôles régionaux spécialisés seront mis en place pour la mise en oeuvre et la prise en charge des contentieux générés en matière de traitement des demandes d'asile et de la procédure « Dublin ».

Compte tenu des problèmes structurels rencontrés par cette procédure, on peut s'interroger sur l'impact de ces nouveaux pôles.

d) Vers une responsabilisation des administrations ?

Le responsable de programme tend à mettre en évidence l'existence de charges qui lui sont imposées du fait d'arbitrages défavorables selon lesquels certains contentieux ne relevant pas de sa responsabilité lui sont imputés.

Un rapport de l'Inspection générale de l'administration rendu en février 2018 recommande que les condamnations de l'État résultant de l'absence de paiement d'une dépense qui aurait dû être supportée par un programme soient désormais imputées sur ce programme et non, comme par le passé, sur le programme 216. Parallèlement, il recommande de solliciter très en amont de la condamnation les arbitrages qui s'imposent en cas de désaccord avec les autres ministères ou les directions métier concernés.

Cette question semble concerner notamment la gestion de certains transferts financiers impliquant le ministère des comptes publics, notamment dans ses relations avec les collectivités territoriales, qui relèvent en pratique de l'intervention de plusieurs ministères.

Désormais, les services veillent à provoquer des réunions interministérielles systématiques afin de distribuer les responsabilités financières des ministères face à la prise en charge des dépenses de contentieux.

Il n'est pas absolument certain qu'il s'agisse d'un progrès au vu des coûts de coordination que la démarche implique. Au-delà de la dimension contentieuse, il convient de rechercher les simplifications à mettre en oeuvre.

Une telle réflexion devrait conduire à envisager globalement les conditions de la fonction contentieuse de l'État.

4. Des pratiques de gestion des nids à contentieux qui doivent prévenir toute entorse au principe d'égalité

Enfin votre rapporteur spécial ne peut manquer de rappeler ses interrogations sur certains choix privilégiés par le ministère de l'intérieur pour limiter les indemnisations dues au titre des refus de concours de la force publique.

Le ministère évoque le rôle du développement de « bonnes pratiques » dans la gestion des dossiers par les préfectures.

Votre rapporteur spécial peut facilement approuver certaines d'entre elles comme l'octroi du concours de la force publique plus systématique, le traitement à flux tendu des demandes de concours de la force publique, la réduction du délai de traitement des demandes amiables d'indemnisation.

Néanmoins, d'autres « bonnes pratiques » sont nettement plus contestables.

Ainsi en va-t-il de la mise en place auprès des bailleurs d'une procédure visant à obtenir des sursis de leur part sur les demandes de réquisition de la force publique pour interrompre la période d'indemnisation et du traitement en priorité des dossiers à fort enjeu financier qui établit une sorte de sélectivité par l'argent des interventions du ministère de l'intérieur sans doute justifiable financièrement mais très contraire au principe républicain d'égalité.