Projet de loi de finances pour 2020 : Recherche et enseignement supérieur

N° 140

SÉNAT

^{SESSION ORDINAIRE DE 2019-2020}

Enregistré à la Présidence du Sénat le 21 novembre 2019

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances , adopté par l'Assemblée nationale, pour 2020 ,

Par M. Albéric de MONTGOLFIER,

Rapporteur général,

Sénateur

TOME III

LES MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(seconde partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 23

RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR

Rapporteurs spéciaux : MM. Philippe ADNOT et Jean-François RAPIN

(1) Cette commission est composée de : M. Vincent Éblé , président ; M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général ; MM. Éric Bocquet, Emmanuel Capus, Yvon Collin, Bernard Delcros, Philippe Dominati, Charles Guené, Jean-François Husson, Mme Christine Lavarde, MM. Georges Patient, Claude Raynal , vice-présidents ; M. Thierry Carcenac, Mme Nathalie Goulet, MM. Alain Joyandet, Marc Laménie , secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Julien Bargeton, Jérôme Bascher, Arnaud Bazin, Jean Bizet, Yannick Botrel, Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Philippe Dallier, Vincent Delahaye, Mme Frédérique Espagnac, MM. Rémi Féraud, Jean-Marc Gabouty, Jacques Genest, Alain Houpert, Éric Jeansannetas, Patrice Joly, Roger Karoutchi, Bernard Lalande, Nuihau Laurey, Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Gérard Longuet, Victorin Lurel, Sébastien Meurant, Claude Nougein, Didier Rambaud, Jean-François Rapin, Jean-Claude Requier, Pascal Savoldelli, Mmes Sophie Taillé-Polian, Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel .

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 15 ^ème législ.) : 2272 , 2291 , 2292 , 2298 , 2301 à 2306 , 2365 , 2368 et T.A. 348

Sénat : 139 et 140 à 146 (2019-2020)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

I. L'évolution des crédits de la mission
« Recherche et enseignement supérieur » en 2020

1. La mission « Recherche et enseignement supérieur » voit ses crédits progresser par rapport à 2019 de 715,1 millions d'euros en autorisations d'engagement (+ 2,6 %) et de 534 millions d'euros en crédits de paiement (+ 1,9 %) . Ils atteignent ainsi 28,67 milliards d'euros en autorisations d'engagement et 28,68 milliards d'euros en crédits de paiement, représentant plus de 6 % des crédits du budget général . Le budget 2020 est donc conforme à la trajectoire définie en loi programmation pluriannuelle des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

2. L'enseignement supérieur (+ 1,5 % en crédits de paiement) comme la recherche (+ 2,5 % en crédits de paiement) bénéficient de la hausse des crédits.

3. Ces augmentations doivent cependant être mises en regard des annulations de crédits prévues par la loi de finances rectificative pour 2019 examinée dans le même temps par votre commission qui prévoit sur ces deux programmes plus de 322 millions d'euros d'annulations (en CP).

4. La mission « Investissements d'avenir » qui récapitule les crédits inscrits au titre du troisième programme d'investissements d'avenir (PIA 3) prévoit 1 055,5 millions d'euros en crédits de paiement au bénéfice de l'enseignement supérieur et de la recherche, soit une augmentation de 63 % par rapport à 2019.

II. Les programmes « Enseignement supérieur » (Philippe Adnot)

1. Le budget de l'enseignement supérieur s'inscrit cette année dans la trajectoire dessinée par la loi de finances pour 2019 . Les programmes 150 « Formations supérieures et recherche universitaire » et 231 « Vie étudiante » connaissent une augmentation de 1,5 % en crédits de paiement (+ 242 millions d'euros ).

2. Les crédits portés par le programme 150 « Formations supérieures et recherche universitaire » progressent de 175,8 millions d'euros à périmètre courant en 2020, soit une hausse de 1,3 % . Les moyens nouveaux sont principalement destinés à la poursuite du « Plan Étudiant », la mise en oeuvre de la réforme des études de santé, l'expérimentation du dialogue stratégique et de gestion et la compensation des mesures salariales.

3. Pour l'année 2020, les prévisions d'emplois sous-plafond rémunérés par les opérateurs sont quasiment stables à périmètre constant et s'élèvent au total à 172 931 ETPT. En parallèle, la hausse tendancielle des effectifs hors-plafond des opérateurs se poursuit, atteignant 29 432 ETPT (+ 8,29 %).

4 . Les crédits budgétaires destinés à l'enseignement sont complétés, en 2020, par un abondement conséquent en provenance des Programmes d'investissement d'avenir (PIA), de l'ordre de 435 millions d'euros , soit plus du double de l'année dernière. Si cet effort est louable, votre rapporteur spécial regrette l'émiettement des moyens alloués à l'enseignement supérieur, ne permettant pas à la représentation nationale d'examiner de manière consolidée les crédits dédiés à cette politique publique.

5 . Si le budget 2020 annonce 159,6 millions d'euros de moyens nouveaux en faveur de l'enseignement supérieur, il s'agit avant tout d'un effet d'affichage pour votre rapporteur spécial, puisqu'une grande partie des crédits supplémentaires correspond au financement de dépenses obligatoires, ou à la prolongation, en année pleine, de mesures décidées en 2019 .

6 . Compte tenu de la part des dépenses de masse salariale au sein du programme 150 « Formations supérieures et recherche universitaire » - près de 87 % des crédits de paiement -, les diverses mesures en faveur des personnels influent fortement sur l'enveloppe budgétaire allouée à l'enseignement supérieur . À ce titre, les crédits inscrits pour le dispositif « Parcours professionnels, carrières et rémunérations » ( PPCR ) représenteront d'après les informations recueillies un coût de plus de 38,5 millions d'euros , soit près du quart des moyens supplémentaires dévolus à l'enseignement supérieur.

7 . L'année 2020 sera marquée par la généralisation de l'expérimentation du dialogue stratégique et de gestion , qui bénéficiera d'une enveloppe de 50 millions d'euros. Votre rapporteur soutient pleinement cette démarche tout en notant que seuls 15 millions d'euros seront in fine consacrés au financement des projets stratégiques des établissements . La destination exacte des 35 millions d'euros restant demeure par ailleurs relativement opaque, même s'il est d'ores et déjà avéré qu'ils pourront être mobilisés pour compenser, au cas par cas, le coût du glissement-vieillesse-technicité (GVT).

8 . En effet, l a ministre ayant annoncé la fin de la compensation systématique du GVT, la couverture de cette dépense, estimée à 50 millions d'euros par an, n'est pas assurée dans le présent budget, même si des compensations partielles pourront être octroyées au cas par, dans le cadre du dialogue stratégique et de gestion. Votre rapporteur regrette le manque de visibilité découlant de cette situation pour les établissements d'enseignement supérieur.

9 . La mise en oeuvre du « Plan Étudiant » devrait se poursuivre en 2020 . Visant à répondre aux défis auxquels notre système d'enseignement supérieur est confronté, au premier rang desquels l'afflux d'étudiants , ce plan s'articule autour de trois axes principaux : la définition d' « attendus » pour l'accès à chaque filière, une offre de formation post-baccalauréat rénovée et une amélioration des conditions de vie étudiante. Votre rapporteur en partage les orientations.

10. À cet effet, des moyens financiers de l'ordre de 43 millions d'euros seront dégagés en 2020 , dont 30,8 millions d'euros au titre de l'extension en année pleine des mesures attribuées pour la rentrée 2019. En parallèle, 13 millions d'euros pourront être attribués dans le cadre du dialogue stratégique et de gestion, afin de financer des places supplémentaires en licence. Si votre rapporteur spécial salue les efforts budgétaires ainsi réalisés en faveur de l'enseignement supérieur, il note que les marges de manoeuvre dégagées semblent insuffisantes au regard du flux très important de nouveaux étudiants . En effet, après une hausse de 30 000 en 2018-2019 (+ 1,9 %), le nombre d'étudiants inscrits à l'université devrait encore progresser de 16 500 en 2019-2020 (+ 1,0 %), pour atteindre 1 631 500.

11. Si l'enseignement privé bénéficiera de 3 millions d'euros supplémentaires par rapport à 2019, cette augmentation ne permet pas de compenser le différentiel avec la dynamique des subventions au secteur public . La part de la dotation aux établissements d'enseignement privés dans les crédits du programme 150 (0,6 %) contraste avec les effectifs des étudiants qu'ils accueillent (4 % des effectifs des étudiants de l'enseignement supérieur). De fait, le montant moyen de la subvention de l'État par étudiant a diminué de 46 % entre 2009 et 2019 . Cette diminution est d'autant plus préjudiciable que les établissements d'enseignement supérieur privés font face à un effet de ciseau dès lors que les aides de certaines collectivités territoriales, elles-mêmes confrontées à une diminution de leurs ressources, reculent.

12. Votre rapporteur s'inquiète de l'impact que pourrait avoir la réforme du mécénat d'entreprise , portée par l'article 50 du présent projet de loi de finances, sur le financement de l'enseignement supérieur , grandes écoles comme universités. Alors que les réformes en cours visent à diversifier les ressources propres des établissements d'enseignement supérieur, la baisse du taux de défiscalisation paraît pour le moins paradoxale et risque de porter un coup d'arrêt définitif à la dynamique naissante.

13. À la suite de la réflexion engagée par le précédent Gouvernement, de nouvelles expérimentations de la dévolution immobilière seront conduites. Votre rapporteur estime que ces expérimentations doivent s'accompagner d'une sécurisation des financements immobiliers de l'État à moyen terme et d'une plus grande ouverture aux universités des conditions de valorisation de leur patrimoine immobilier.

14 . Les crédits du programme 231 « Vie étudiante » pour 2019 augmentent de 66,4 millions d'euros par rapport à 2019, rompant avec la stabilité observée jusqu'alors. Cette hausse s'explique à hauteur de 75 % par l'augmentation des crédits dévolus aux aides sociales en faveur des étudiants (action 01, « aides directes »), le montant inscrit au titre des bourses sur critères sociaux progressant de près de 46 millions d'euros, en raison de la revalorisation des bourses (+1,1 %) et de l'augmentation prévisionnelle du nombre de bénéficiaires.

15 . Le réseau des oeuvres universitaires se voit doté en 2020 d'une subvention pour charge de service public en hausse de 15,82 millions, afin de financer la fonctionnarisation des personnels ouvriers . Selon les informations transmises à votre rapporteur spécial, cette budgétisation serait néanmoins insuffisante pour assurer le reclassement des personnels concernés, de telle sorte qu'un dérapage budgétaire de l'ordre de 15 millions d'euros pourrait être constaté en gestion .

16. Votre rapporteur regrette que la mise en oeuvre du plan de construction de 60 000 nouveaux logements, annoncé par le Gouvernement en 2017, ait pris un retard considérable , seules 30 000 places pouvant être livrées d'ici à 2022 selon les prévisions actuelles.

III. Les programmes « Recherche » (Jean-François Rapin)

1. La somme des budgets des sept programmes consacrés à la recherche devrait atteindre 12,17 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 12,15 milliards d'euros en crédits de paiement (CP) en 2020, ce qui représente une hausse substantielle de 428 millions d'euros en AE (+ 3,6 %) et de 292 millions d'euros en CP (+ 2,5 %) par rapport à 2019 . Les crédits consacrés à la recherche représenteront ainsi près de 3 % des dépenses du budget général de l'État en 2020.

2. Si le budget 2020 s'inscrit ainsi dans la trajectoire dessinée en 2018 et 2019 , avec une forte progression des crédits alloués aux programmes « Recherche », il ne rompt pas avec les grands équilibres budgétaires observés jusqu'à présent, s'apparentant dès lors à un budget de transition, dans l'attente de l'élaboration et du vote de la loi de programmation pluriannuelle pour la recherche (LPPR).

3. L'action 01 « Pilotage et animation » du programme 172 bénéficiera de 50,8 millions d'euros supplémentaires en CP , afin de financer pour la deuxième année consécutive le plan « Intelligence artificielle » (21 millions d'euros), mais aussi la poursuite des mesures voulues par le président de la République dans le cadre de l'initiative « Make Our Planet Great Again », les plans nationaux de recherche confiés à l'Inserm et l'augmentation du nombre de conventions industrielles de formation par la recherche (CIFRE, 1,4 millions d'euros).

4. Au sein du programme 172, les crédits dédiés aux infrastructures de recherche et aux organisations internationales augmenteront de 19,5 millions d'euros , une somme représentant 6,6 % de la hausse totale des crédits de paiement de la mission « Recherche » en 2019. Comme votre rapporteur a pu le relever lors de l'audition pour suites à donner au rapport commandé à la Cour des comptes sur le pilotage et le financement des TGIR en juillet 2019, les moyens dévolus à ces installations demeurent relativement opaques , appelant à une refonte de l'architecture budgétaire retenue jusqu'à présent.

5. Comme en 2019, le budget alloué à la recherche spatiale française absorbe les trois quarts de la progression des crédits de la mission « Recherche » en CP , avec une augmentation de 214 millions d'euros des crédits du programme 193 , pour atteindre 2 033 millions d'euros . La hausse continue depuis 2018 des crédits dédiés à la politique spatiale (+ 580 millions d'euros sur la période) résulte principalement de la substantielle revalorisation de la contribution française à l'Agence spatiale européenne , passée de 963 millions d'euros en 2018 à 1 401 millions d'euros en 2020, afin de garantir l'apurement de la dette française à horizon 2020 tout en finançant les engagements de notre pays sur le programme Ariane 6.

6 . En 2020, l'augmentation des crédits dédiés à la recherche spatiale se traduit par un dépassement de la trajectoire définie dans le triennal budgétaire 2020 - 2022 . Les moyens dégagés devraient permettre à la France de souscrire, lors du Conseil ministériel de l'Agence spatiale européenne de novembre 2019 à Séville, un montant de 2,5 milliards d'euros sur la période 2020-2022, soit 400 millions d'euros supplémentaires par rapport à la trajectoire initialement envisagée.

7 . Le budget 2020 se caractérise par un soutien accru à la recherche sur appel à projets . En effet, les augmentations de crédits du programme 172 concernent en premier l'Agence nationale de la recherche , dont le redressement financier se poursuit. Les capacités d'engagement de l'Agence progresseraient ainsi de 30 millions d'euros, de manière à renouer avec un taux de succès acceptable pour les appels à projets, c'est-à-dire supérieur à 15 %. En parallèle, la mise en oeuvre du Plan d'action national pour la participation française au programme cadre de recherche et d'innovation bénéficiera d'une enveloppe de 3 millions d'euros, de manière à renforcer la participation des chercheurs français aux appels à projets européens.

8. Les crédits du programme 192 « Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle » bénéficieront d'une hausse notable , rompant avec plusieurs années d'attrition (- 269,5 millions d'euros entre 2012 et 2019). Ils atteindront ainsi 761,8 millions d'euros en AE (+ 88 millions d'euros) et 784,5 millions d'euros en CP (+ 55,7%), afin de financer notamment le plan Nano 2022 .

9. La dotation versée au programme 190 augmentera de 28,3 millions d'euros en AE et 44 millions d'euros en CP en 2020 , afin garantir la sûreté et l'extension du fonctionnement des réacteurs du parc nucléaire français, tout en achevant la construction du réacteur Jules Horowitz (+ 28,4 millions d'euros en CP). En parallèle, la recherche aéronautique bénéficiera d'une augmentation de 17,4 millions d'euros en CP, dans le cadre de la transition avec un financement antérieur sur les programmes d'investissement d'avenir.

10 . Après trois années de stabilité, le budget alloué au programme 191 connait une baisse substantielle de 25,5 millions d'euros (- 14,2 %) , correspondant à un recentrage des projets financés sur des projets duaux intéressant directement la défense.

11. Le programme 142 bénéficiera de 4,4 millions d'euros supplémentaires, notamment dans la perspective de la fusion, au 1 ^er janvier 2020, de l'Institut national de recherche agronomique (INRA) et de l'Institut national de recherche en sciences et technologies pour l'environnement et l'agriculture (IRSTEA) .

12 . En 2020, la faible hausse (+ 0,8 %) des subventions pour charges de service public versées aux opérateurs sera destinée à compenser le coût des mesures statutaires . Au cours des trois dernières années, la masse salariale des organismes de recherche a augmenté dans des proportions considérables en raison de la relance de la politique salariale . Pour absorber cette hausse et rester à l'équilibre, les organismes de recherche n'ont d'autre choix que de réduire leurs effectifs, ce qui se traduit par une sous-exécution croissante des plafonds d'emplois. Pour votre rapporteur, l'application d'un taux de mise en réserve de 4 % en 2020 est dans ce contexte particulièrement regrettable et conduira à réduire encore davantage les marges de manoeuvre des organismes de recherche.

13. Votre rapporteur spécial se félicite que la plupart des situations d'impasses budgétaires identifiées en 2019 aient été résolues , au moins à titre temporaire. Ainsi, le financement de la construction réacteur Jules Horowitz a été clarifié, tandis que la loi de programmation pluriannuelle pour la recherche prendra en compte les besoins d'investissement liés au renouvellement de la flotte océanographique de l'Institut Français de Recherche pour l'Exploitation de la Mer (IFREMER), qui bénéficie, dans l'intervalle, d'une enveloppe supplémentaire de 7,3 millions d'euros.

14. Votre rapporteur regrette cependant l'éclatement du financement de la recherche , dont participent la montée en puissance des Programmes d'investissement d'avenir (PIA) mais aussi la création du Fonds pour l'innovation et l'industrie (FII) , qui a vocation à abonder des projets relevant directement du secteur de la recherche. L'enchevêtrement des structures et la multiplicité des circuits de financement entravent considérablement le suivi de ces crédits qui, en tout état de cause, sont alloués sans que le Parlement ne soit invité à se prononcer sur leur destination . Le plan « Intelligence artificielle » est emblématique des problématiques soulevées par cette architecture budgétaire.

15. Le crédit d'impôt recherche - dont le coût est évalué à 6,5 milliards d'euros pour 2020 - constitue, de très loin, la principale dépense fiscale de la MIRES . En dépit des études récentes dont il a fait l'objet, ses effets demeurent encore mal appréhendés . Ce dispositif, dont le coût régulièrement sous-évalué augmente chaque année, est légèrement remanié dans le projet de loi de finances pour 2020.

L'article 49 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) fixe au 10 octobre la date limite pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires.

À cette date, 73,65 % des réponses étaient parvenues à vos rapporteurs spéciaux en ce qui concerne la mission « Recherche et enseignement supérieur ».