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Projet de loi de finances pour 2020 : Régimes sociaux et de retraite

21 novembre 2019 : Budget 2020 - Régimes sociaux et de retraite ( rapport général - première lecture )

II. DES RÉGIMES SPÉCIAUX « OUVERTS » EN VOIE DE « BANALISATION », DES PERSPECTIVES DE RÉDUCTION DES DÉFICITS À MOYEN ET À LONG TERME BOULEVERSÉES PAR LE PASSAGE DU RÉGIME DE LA SNCF AU STATUT DE RÉGIME FERMÉ

Les régimes spéciaux ont fait l'objet de réformes successives depuis 2008 tendant à atténuer leurs spécificités dans un environnement législatif marqué par la succession de plusieurs réformes des retraites.

Si l'impact des modifications intervenues en 2008 a suscité des estimations qui en soulignent le poids tout en faisant valoir l'incidence des mesures d'accompagnement alors décidées, pour les réformes ultérieures, leurs effets, hors ceux liés à la hausse des cotisations, ne sont encore que partiellement saisis.

Les projections disponibles laissent présager un impact favorable des modifications paramétriques apportées aux régimes spéciaux concernés par les réformes qui devrait réduire nettement les besoins de financement et, ainsi soulager fortement la mission, dans les exercices budgétaires à venir.

Toutefois, à législation courante, un besoin de financement, même réduit, subsisterait, obligeant la solidarité nationale à continuer de s'exprimer en faveur des régimes spéciaux.

Sur ce point, une évolution majeure est intervenue en cours d'année avec l'adoption de la réforme ferroviaire. Elle devrait se traduire par un alourdissement transitoire des besoins de financement du nouveau régime fermé qu'elle a institué.

A. UN RAPPROCHEMENT AVEC LES RÈGLES DE DROIT COMMUN QUI LAISSE DES DIFFÉRENCES SIGNIFICATIVES AUXQUELLES IL FAUT NÉANMOINS APPORTER DES NUANCES

Les réformes des régimes spéciaux8(*) ont tendu à les faire converger vers les règles de droit commun mais moyennant des nuances marquées.

Certains régimes ont été exclus d'une partie des réformes pour des raisons tenant à leur situation particulière. Il en est allé ainsi des régimes fermés et du régime des marins.

En outre, l'entrée en vigueur des réformes les plus récentes a été décalée et devait être progressive si bien que les réformes n'étaient appelées à exercer leurs effets que dans le temps.

Ce n'est qu'à partir de 2017 que s'est appliquée la réforme de 2010 marquée par le relèvement progressif de 2 ans de l'âge de départ en retraite (selon un rythme de quatre mois par génération).

Ses effets sont difficilement perceptibles dans le présent projet de loi mais ils monteront en puissance à moyen terme à mesure que les relèvements annuels des bornes d'âge se cumuleront.

À l'horizon 2024, l'âge de départ à la retraite aura été relevé de deux ans dans tous les régimes spéciaux.

Quant à la réforme de 2014, si ses dispositions financières ont été appliquées immédiatement, l'autre volet important, concernant la durée de cotisations nécessaires pour disposer d'une retraite à taux plein, n'est entrée en application qu'à partir de juillet 2019.

En bref, pour les deux réformes de 2010 et de 2014, les mesures entrées en vigueur à ce jour portent essentiellement sur les variables financières des régimes - que ce soit du côté des recettes avec le relèvement des taux de cotisation ou, du côté des dépenses, avec des modifications apportées au mécanisme d'indexation - tandis que leur dimension paramétrique (âge de la retraite, durée de cotisation) ne se sont appliquées, pour l'une, qu'à partir de 2017 et, pour l'autre, à compter de juillet 2019 et selon un calendrier progressif.

En toute hypothèse les modifications des bornes d'âge se sont plaquées sur des conditions parfois préférentielles généralement liées à l'âge de départ à la retraite précoce dont bénéficient certaines catégories de salariés.

1. Même si elle n'a pas modifié les conditions d'âge pour liquider une retraite spécifiques aux régimes spéciaux, la réforme de 2008 a poursuivi un objectif principal de prolongation de la durée d'activité en introduisant de nouveaux paramètres de liquidation

La réforme de 2008 des régimes spéciaux a été inspirée par le principe d'une harmonisation progressive de leur réglementation avec celle de la fonction publique d'État (les principes de la décote et la surcote, l'allongement de la durée de cotisation, l'indexation des pensions sur les prix et non plus sur les salaires, la suppression de la mise à la retraite d'office, la possibilité de rachat d'années d'études, de départ pour les agents handicapés, etc.), tout en maintenant pour chacun le principe d'un régime spécifique ainsi que les conditions d'âge permettant de liquider une retraite.

Les contreparties salariales négociées accompagnant la réforme de 2008 des régimes spéciaux de retraite se sont concrétisées à la SNCF et à la RATP par les mesures suivantes : création d'un échelon supplémentaire pour les agents prolongeant leur activité, élargissement de l'assiette du salaire brut liquidable, majorations de traitement liées à la prolongation d'activité, diverses mesures d'accompagnement de fin de carrière et prise en compte de la pénibilité. Coûteuses d'un point de vue salariale, elles compensent, au moins partiellement, l'effet de la réforme pour les personnels appelés à en bénéficier et infléchissent, mais à terme seulement, l'ampleur des économies attendues.

Les principaux droits des assurés avant et après la réforme des régimes spéciaux de retraite de la SNCF et de la RATP de 2008 figurent ci-après.

Principales composantes de la réforme
des régimes spéciaux de 2008

La durée de cotisation

La durée de cotisation nécessaire pour atteindre un taux plein de liquidation a été augmentée si bien que le rendement des cotisations a, toutes choses égales par ailleurs, été réduit. Cette mesure est appelée à entrer en vigueur progressivement.

Avant réforme : 37 ans et demi

Après réforme : augmentation progressive de la durée de cotisation pour une pension à taux plein (75 % du salaire de référence) depuis le 1er juillet 2008 : elle passe de 150 à 166 trimestres en 2018 (suppression des bonifications). Le nombre de trimestres nécessaires varie selon la date de naissance et la nature de l'emploi, sédentaire ou agent de conduite. La bonification de 5 ans d'annuités maximum est supprimée pour les agents d'exploitation et de maintenance recrutés après le 1er janvier 2009.

Le choix de l'âge de départ en retraite

Avant réforme : à l'initiative de l'agent ou de l'entreprise.

Après réforme : à l'initiative de l'agent seulement (la clause « couperet » autorisant l'employeur à recourir à la mise à la retraite d'office a été supprimée).

L'instauration d'une décote et d'une surcote

Avant réforme : ni décote si surcote.

Après réforme : décote à partir du 1er juillet 2010 et surcote à partir du 1er juillet 2008 ; les assurés qui cotiseront au-delà de la durée nécessaire pour obtenir le taux plein de 75 % verront leur pension majorée et, à l'inverse, ceux qui cesseront leurs fonctions avant de remplir ces conditions verront leur pension minorée.

L'indexation des pensions

Avant réforme : les pensions évoluent comme les salaires.

Après réforme : les pensions évoluent comme l'indice des prix à la consommation hors tabac à compter du 1er janvier 2009.

2. Les réformes de 2010 et 2014 ont à nouveau modifié les paramètres des régimes spéciaux concernés

Marquées par une progressivité de leur mise en oeuvre, les réformes de 2010 et de 2014 supposent un report de l'âge légal de la retraite et un alignement des conditions de durée d'affiliation nécessaire à l'obtention d'une retraite à taux plein sans décote.

a) L'application à compter de 2017 du relèvement de l'âge de départ à la retraite prévu par la réforme de 2010

Les régimes de retraite des mines, de la SEITA ainsi que les autres régimes de retraite « fermés » ont été exclus des récentes réformes des retraites dans la mesure où la réforme des droits des affiliés cotisants aurait eu un impact très faible voire nul.

Le régime de retraite des marins est également resté, globalement, à l'écart de cette réforme, compte tenu de la forte pénibilité d'une large part des professions affiliées et des difficultés économiques touchant particulièrement le secteur de la pêche.

La loi du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites, transposée par voie réglementaire aux régimes spéciaux de retraite de la SNCF et de la RATP9(*), a mis en oeuvre un processus de convergence avec le régime de la fonction publique.

À partir de 2017, l'âge légal de départ à la retraite est progressivement relevé de quatre mois par an.

Pour la RATP, il sera de 52 ans pour le personnel roulant de catégorie B et de 57 ans (catégorie A active) ou de 62 ans pour les autres catégories de personnel à l'horizon 2024. En 2020, l'âge de départ à la retraite est majoré de un an et quatre mois par rapport à la situation ex ante (51 ans et quatre mois pour le personnel roulant, 56 ans et quatre mois pour la catégorie A active, 61 ans et quatre mois pour les autres salariés).

Pour la SNCF, le relèvement des bornes d'âge laissera subsister un écart significatif avec le droit commun (52 ans pour les personnels roulants et 57 ans pour les sédentaires).

b) L'augmentation de la durée d'assurance conditionnant le « taux plein » à partir de 2019

Les principales mesures de la loi du 20 janvier 2014 garantissant l'avenir et la justice du système des retraites ont également été transposées par décret aux régimes spéciaux de retraite de la SNCF et de la RATP10(*). Outre les mesures déjà mises en oeuvre, en particulier le relèvement des taux de cotisation et le décalage de la date de revalorisation des retraites, restent ainsi à entrer en application :

- une nouvelle augmentation progressive de la durée d'affiliation requise pour bénéficier d'une pension de retraite à taux plein (après celle résultant de la réforme de 2008) qui ne rentre en vigueur qu'à compter du 1er juillet 2019.

Elle passera de 167 trimestres (soit 41 ans et trois trimestres) pour les agents de la SNCF nés entre 1964 et 1965 et pour ceux de la RATP nés entre 1959 et 1960, à 172 trimestres (43 ans) pour les assurés nés à partir du 1er janvier 1978 à la SNCF et à partir du 1er janvier 1973 à la RATP. La durée d'assurance sera ainsi identique à celle en vigueur dans le régime général, même si son application sera plus tardive dans le régime de la SNCF ;

- la poursuite de l'alignement des cotisations sur le régime général, dont les conditions pour 2017 ont été exposées, mais qui devrait conduire à des augmentations futures. Le taux de cotisation salariale à la SNCF passerait ainsi progressivement de 8,52 % en 2017 à 10,95 % en janvier 2026.

3. Des réformes qui laissent des différences significatives

Les réformes des régimes de retraite spéciaux, une fois complètement mises en oeuvre, laisseront subsister des écarts institutionnels significatifs.

C'est tout particulièrement le cas pour les agents de la SNCF, qui bénéficient d'un âge de départ nettement plus précoce que pour les autres régimes.

Contrairement aux conditions prévalant dans les régimes de retraite des salariés ou des fonctionnaires et à celles posées à la RATP, les personnels sédentaires continuent à bénéficier d'une possibilité de départ en retraite dès 57 ans.

Ils peuvent même partir plus tôt (52 ans) à condition d'avoir exercé des métiers d'agents de conduite durant une certaine durée. Pour les agents de conduite, l'âge d'ouverture des droits y est uniformément de 52 ans.

Âges d'ouverture des droits à la SNCF et à la RATP et comparaisons avec les fonctionnaires selon les différentes catégories

Source : « Les régimes spéciaux de retraite de la RATP, de la SNCF et des industries électriques et gazières » ; Cour des comptes ; 2019

4. Des différences qui colorent fortement les comportements de départ avec des effets importants sur les durées de service des pensions...

Jusqu'à présent, le relèvement de l'âge effectif de départ en retraite est resté limité de sorte que l'âge de départ à la retraite observé dans les régimes spéciaux demeure significativement inférieur à celui observé dans le régime général et dans la fonction publique de l'État.

Évolution des âges conjoncturels de départ à la retraite entre 2007 et 2017
dans différents régimes

Source : « Les régimes spéciaux de retraite de la RATP, de la SNCF et des industries électriques et gazières » ; Cour des comptes ; 2019

Un grand nombre des nouveaux pensionnés des régimes spéciaux ayant liquidé leurs pensions en 2017 avaient moins de 56 ans (53 % pour la RATP, 14 % pour la SNCF où 63 % des liquidations interviennent entre 57 et 59 ans).

Il faut relever néanmoins qu'il apparaît proche de l'âge de liquidation observé chez les fonctionnaires appartenant aux catégories dites « actives » de la fonction publique d'État ou relevant de la CNRACL (par exemple, les policiers, les surveillants de l'administration pénitentiaire, des douanes ou encore les infirmiers n'ayant pas opté pour la catégorie A) qui, en raison de leurs conditions spécifiques de travail, bénéficient de règles d'âge plus favorables.

Ces derniers avaient liquidé en moyenne leur pension de retraite à 58,54 ans dans la fonction publique civile d'État en 2015.

Répartition des nouveaux retraités selon leur âge
au 31 décembre 2017

Source : DREES, Panorama des pensions 2019

Au total, le taux de retraités à 60 ans est particulièrement élevé dans les deux régimes de transport routier, qui contrastent nettement avec la fonction publique d'État civile malgré l'existence dans cette dernière de catégories jouissant de possibilités de départ précoce. Il en va de même du taux de retraités à 55 ans.

Taux de retraités par âge dans différents régimes

Source : « Les régimes spéciaux de retraite de la RATP, de la SNCF et des industries électriques et gazières » ; Cour des comptes ; 2019

Ces écarts déterminent de fortes différences dans le nombre d'années de service des pensions.

Le nombre d'années de service moyen d'une pension est appelé à évoluer en fonction des gains d'espérance de vie et des modulations des comportements de liquidation.

À ce jour, il est en moyenne d'un peu plus de 25 ans, les générations futures devant profiter d'un allongement de leur durée de vie en pension (sous l'hypothèse d'un maintien d'une condition de durée d'affiliation de 43 ans pour obtenir un taux plein).

Durée moyenne de service de la pension par génération

Source : rapport du Cor, 2019

Par comparaison avec la situation actuelle, les régimes spéciaux présentent un avantage avec une durée moyenne de service de la pension de 29 ans à la SNCF et de 27,7 années à la RATP.

5. ...sans pour autant induire des carrières plus courtes

Cet écart n'empêche pas que les durées moyennes de carrière soient proches, voire supérieures (36,5 ans à la SNCF), dans ces deux régimes par rapport à ce qu'elles sont en moyenne, de sorte que le nombre des années cotisées est analogue ou supérieur dans les régimes spéciaux.

Si, pour la génération 1950, la durée cotisée est de l'ordre de 32,5 ans en moyenne pour l'ensemble des salariés, elle est de 32,7 ans à la SNCF et même de 35,3 ans à la RATP.

Durée moyenne d'activité et durée moyenne de service de la pension SNCF

Source : projet annuel de performances de la mission pour 2020

Durée moyenne d'activité et durée moyenne de service de la pension RATP

Source : projet annuel de performances de la mission pour 2020

La situation de la RATP où l'âge de liquidation est très précoce, la durée de service de la pension plus longue qu'en moyenne mais avec une durée de carrière également plus longue mérite d'être ressortie comme illustrative de typicités fortes des régimes pouvant combiner des aspects plus favorables et d'autres moins favorables que la moyenne.

En bref, l'identité d'un régime de retraite ne saurait être déduite de la variance d'une de ses composantes sans considération des autres, le tout faisant une dynamique éventuellement singulière.

Des écarts importants existent toutefois entre les catégories.

Les durées cotisées sont systématiquement plus courtes pour les personnels roulants.

La durée cotisée est de 126,7 trimestre pour les conducteurs de la SNCF mais de 147,3 trimestres pour les autres agents.

Durées d'activité et durées cotisées pour les différentes catégories de salariés de la SNCF

Source : réponse au questionnaire de la rapporteure spéciale

Pour la RATP, les opérateurs ne cotisent que 117,3 trimestres selon les informations fournies à votre rapporteure spéciale11(*).

Des observations analogues peuvent être faites s'agissant des durées validées. Dans tous les cas, la durée de cotisation validée est, en moyenne, supérieure à la durée cotisée du fait des avantages non contributifs prévus au bénéfice de certaines catégories, l'écart étant de l'ordre de 5 ans (9 ans pour les femmes, 2,5 ans pour les hommes).

L'excédent entre les durées cotisées et les durées validées est plus élevé à la RATP qu'à la SNCF.

Écarts entre les années cotisées et les années validées à la RATP

Source : projet annuel de performances de la mission pour 2020

Écarts entre les années cotisées et les années validées à la SNCF

Source : projet annuel de performances de la mission pour 2020

6. Des différences atténuées en pratique par l'alignement des conditions de durée d'assurance pour obtenir une pension sans décote

L'existence de possibilités de départ plus précoces que l'âge de droit commun n'est pas propre aux personnels des régimes spéciaux.

De telles dispositions sont prévues pour certaines catégories de personnel de la fonction publique, les catégories actives et superactives ou des salariés, en lien avec les mesures liées à la prise en compte de la pénibilité.

Mais, surtout, doit être tenu compte de ce que les limites d'âge relatives à l'ouverture des droits vont devenir assez théoriques du fait des autres modifications apportées aux régimes et tout particulièrement de l'allongement progressif et très significatif des conditions tenant à la durée d'affiliation requise pour bénéficier d'un taux sans décote.

Au demeurant, d'ores et déjà, la montée en charge des réformes a conduit à une augmentation progressive de l'âge moyen de départ à la retraite.

L'âge moyen de départ qui était de 55 ans et 8 mois en 2012 à la SNCF est passé en 2018 à 57 ans et 9 mois, soit un décalage de 2 ans et 1  mois.

Pour les agents sédentaires, l'âge de départ était en 2012 de 56 ans et 2 mois contre 58 ans et 2 mois en 2018, soit 2 ans et 4 mois de plus que les conditions légales.

Quant aux agents de conduite, ils partaient à 51 ans et 4 mois en 2012 et liquident leur retraite à 53 ans et 7 mois en 2018 soit 2 ans et 9 mois de plus que les conditions légales.

Pour la RATP, alors que les conditions générales sont plus rigoureuses, l'âge de départ moyen est plus précoce qu'à la SNCF : 55 ans et un peu moins de 9 mois, mais il a augmenté depuis 2012 où il était de 54 ans et 5 mois.

Cette situation paraît attribuable à un effet de composition, les personnels roulants de la RATP étant proportionnellement plus nombreux qu'à la SNCF.

Proportion de conducteurs et des personnels roulants
parmi les pensionnés de la SNCF et de la RATP

Entreprise

SNCF

RATP

Année

2015

2016

2015

2016

Proportion de conducteurs
et de personnel roulant
parmi les pensionnés (1)

13%

12 %

32,06%

31,82 %

(1) cette proportion est calculée par rapport aux pensions directes

Source : réponse au questionnaire de la rapporteure spéciale

Le niveau plus élevé des pensions liquidées peuvent également jouer en donnant plus de latitude aux salariés de la RATP pour choisir leur date de liquidation.

Il n'en reste pas moins qu'un écart considérable se constate encore entre les durées d'assurance au moment de la liquidation dans ces régimes et les durées d'assurance devant à l'avenir être requises pour éviter le jeu combiné de la proratisassions des pensions et de la décote.

Ce dernier est déjà particulièrement fort pour les régimes sous revue tandis que les assurés bénéficiant de la surcote sont en proportion limitée.

Proportion des pensions décotées dans différents régimes

Source : « Les régimes spéciaux de retraite de la RATP, de la SNCF et des industries électriques et gazières » ; Cour des comptes ; 2019

Les perspectives de comportement d'âge publiées par le COR prévoient ainsi une « normalisation » dans l'avenir.

Projections des âges de liquidation SNCF

Projections des âges de liquidation RATP

Si les projections ouvrent à la perspective d'un recul de l'âge de liquidation des pensions, elles s'accompagnent de différences entre les catégories, l'âge d'annulation de la décote étant atteint plus tôt pour les personnels roulants mais aussi du maintien d'un écart avec le régime général et celui appliqué aux fonctionnaires sédentaires.


* 8 Voir l'annexe n° 1 pour une présentation détaillée des mesures concernant la RATP et la SNCF

* 9 Décrets n° 2011-292 relatif au régime spécial de retraite du personnel de la RATP et n° 2011-291 du 18 mars 2011 relatif au régime spécial de retraite du personnel de la SNCF.

* 10 Décret n° 2014-712 du 27 juin 2014 relatif au régime spécial de retraite du personnel de la SNCF et décret n° 2014-668 du 23 juin 2014 relatif au régime spécial de retraite du personnel de la RATP.

* 11 Ces informations soulèvent un problème de cohérence avec celles portées au projet annuel de performances pour 2020.