Allez au contenu, Allez à la navigation

Projet de loi de finances pour 2020 : Régimes sociaux et de retraite

21 novembre 2019 : Budget 2020 - Régimes sociaux et de retraite ( rapport général - première lecture )

B. LA BAISSE GRADUELLE DU BESOIN DE FINANCEMENT DES RÉGIMES SPÉCIAUX REMISE EN CAUSE PAR L'ADOPTION DU « PACTE FERROVIAIRE »

Les différentes réformes touchant les régimes spéciaux ont fait l'objet d'évaluations.

Elles attribuent aux réformes un résultat positif en termes de contribution à une meilleure soutenabilité des régimes concernés tout en laissant subsister un besoin d'expression de la solidarité nationale, les régimes n'arrivant pas à l'équilibre.

Les perspectives d'amélioration des soldes financiers des régimes à l'horizon 2050 ressortent totalement bouleversées par l'effet de l'adoption du « pacte ferroviaire ».

La « fermeture » du régime de retraite de la SNCF a pour effet d'installer celui-ci sur une trajectoire d'aggravation de son déficit.

Il est vrai que celle-ci illustre davantage l'impact de la fermeture d'un régime que des équilibres fondamentaux.

La dégradation du solde devrait se retourner à terme, mais au-delà de la période de projection.

Pour la commodité de l'exposé, on retrace les effets des réformes passées tels qu'ils pouvaient être estimés avant l'adoption du « pacte ferroviaire » puis les estimations consécutives à cette réforme.

1. Une réduction tendancielle du besoin de financement des régimes de retraite spéciaux une fois pris en compte tous les effets des réformes des régimes, mais un besoin de financement complémentaire par l'État

Les réformes du régime spécial de la SNCF ont jeté les bases d'une amélioration de ses équilibres financiers appelée à se prolonger en projection, une fois que ces réformes auront déployé tous leurs effets.

Pour la SNCF, le graphique ci-dessous permet de visualiser les effets des réformes sur la situation actuelle du régime et leur impact en projection, jusqu'en 2050, sur les soldes du régime avant et après les différentes réformes (obtenus par la différence entre la masse des pensions et celle des cotisations hors frais de gestion administrative et de compensations démographiques).

L'impact de début de période des réformes a permis d'améliorer l'équilibre du régime de l'ordre de 700 millions d'euros.

Cet effet de rééquilibrage devrait perdurer.

Projections antérieures à 2018 des soldes du régime
dans différentes situations

(en millions d'euros)

Source : réponse au questionnaire de la rapporteure spéciale

La réforme de 2008 s'est traduite jusqu'à présent par une amélioration du solde proche de 600 millions d'euros. Ses effets devraient s'amplifier jusqu'au milieu des années 2020 pour se réduire dans les années 2034-2045 et reprendre un peu de volume au-delà.

La réforme de 2010 exerce des effets plus modérés à l'inverse de la dernière réforme en date, celle de 2014 qui, peu économe en début de période, fait gagner au régime de 200 millions à 350 millions d'euros à partir des années 2030.

Dans la situation antérieure à l'adoption du « pacte ferroviaire », l'impact des réformes résultait de la combinaison d'une hausse des prélèvements obligatoires, et, ainsi, de l'effort contributif des affiliés au régime, et d'une réduction du taux de remplacement et de la durée en pensions qui infléchissait la tendance des dépenses.

Au total, il était plus fort en dépenses qu'en recettes.

Impact des réformes des retraites sur les dépenses de pensions
du régime de pensions de la SNCF

(en millions d'euros)

Source : réponse au questionnaire de la rapporteure spéciale

La réduction des dépenses provient d'un report de l'âge de liquidation des pensions qui se traduit par une baisse du volume des pensionnés (et par une durée réduite du service des pensions).

Les réformes ont également amélioré les perspectives de recettes du régime, en particulier la réforme de 2014.

Impact des réformes des retraites sur les recettes
du régime de pensions de la SNCF

(en millions d'euros)

Source : réponse au questionnaire de la rapporteure spéciale

Les gains de recettes sont toutefois un peu moins forts que les économies de charges.

Ils résultent d'une élévation de l'effort contributif du fait de l'augmentation de la pression des prélèvements obligatoires mais aussi d'une hypothèse d'extension de la base de cotisations du fait d'un maintien plus long en activité et de concessions salariales.

Au total, l'effet des réformes avant adoption du « pacte ferroviaire » sur le besoin de financement du régime de la SNCF, et par conséquent de subventionnement du régime par la mission, pouvait se résumer dans un allègement du besoin de financement de l'ordre de 600 millions d'euros à un horizon de 8 ans (2025), de 1,2 milliard d'euros en 2035, de 1 milliard d'euro en 2040 et de 1,5 milliard d'euros en 2050.

Il est intéressant d'observer que l'amélioration du solde du régime résultant des réformes, un temps essentiellement dûe aux mesures accompagnant la réforme de 2008 qui, ainsi qu'indiqué par le COR, ont exercé un effet prépondérant dans les années immédiatement postérieures à la réforme sur le maintien en activité des agents, se prolongerait en dépit d'un renversement de l'impact de ces mesures sur la caisse des retraites.

Le bilan de ces mesures pour le régime est illustré par les graphiques ci-après. Le gain en cotisations a été fort et immédiat, le niveau des cotisations étant relevé de près de 75 millions d'euros à l'horizon 2015.

Gains en cotisations

(en millions d'euros)

Source : réponse au questionnaire de la rapporteure spéciale

En revanche, l'impact sur les dépenses a été plus progressif en raison de l'extension séquencée des mesures de revalorisation aux différentes générations partant en retraite.

Coût sur les pensions

(en millions d'euros)

Source : réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial

Dans ces conditions, les mesures d'accompagnement alors mises en oeuvre qui avaient soulagé le besoin de financement du régime jusqu'en 2015 commenceraient à le dégrader au-delà.

Coût net

(en millions d'euros)

Source : réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial

À l'horizon 2020, le déficit résultant de ces mesures atteindrait 50 millions d'euros. Il serait porté à 200 millions d'euros en 2040.

2. Un contexte totalement différent du fait de l'adoption du « pacte ferroviaire »
a) Le « pacte ferroviaire » réinstalle le régime sur une trajectoire de progression du déficit

L'adoption du « pacte ferroviaire » modifie radicalement les perspectives des équilibres du régime de la SNCF, qui est appelé à se trouver « fermé » à brève échéance.

Cette évolution ne modifie qu'à la marge les estimations de l'impact des réformes passées, mais celles-ci, plutôt que de contribuer à amplifier la réduction du déficit, se traduisent par une limitation de son aggravation.

Projections actualisées en 2018 des soldes du régime
dans différentes situations

(en millions d'euros)

Source : réponse au questionnaire de la rapporteure spéciale

Dans les projections antérieures à l'actualisation réalisée en 2018, on observait que, tendanciellement, en dehors de toute réforme du régime, son déséquilibre se serait réduit, conduisant à une détente progressive du besoin d'ajustement financé par la mission « Régimes sociaux et de retraite ».

De l'ordre de 3,2 milliards d'euros en 2020 (soit la prévision du projet de budget pour 2020), il serait passé à 2,5 milliards d'euros en 2026, pour se situer aux alentours de 1,9 milliard d'euros en 2050.

Les projections actualisées en cours d'année afin de prendre en compte l'adoption du pacte ferroviaire et la fermeture à brève échéance du régime spécial, qui en résulte, modifient très significativement ces perspectives.

Le déficit du régime se creuserait à l'horizon de la projection.

Les réformes passées continueraient à exercer leur impact en dépenses.

Leur impact en recettes serait toutefois moins important compte tenu de l'étiolement de la masse des cotisants.

Mais, l'essentiel est bien que les perspectives de solde du régime s'inversent totalement à l'horizon de la projection.

La réduction du nombre des affiliés entraîne une chute des recettes.

Évolution des recettes du régime à la suite de l'adoption
du « pacte ferroviaire »

(en millions d'euros)

Source : réponse au questionnaire de la rapporteure spéciale

Évolution des recettes du régime avant l'adoption
du « pacte ferroviaire »

(en millions d'euros)

Source : réponse au questionnaire de la rapporteure spéciale

La moins-value de recettes à l'horizon de la projection atteint 2 milliards d'euros.

b) Une projection tributaire d'hypothèses lourdes

Parmi les variables majeures commandant l'évolution prévisible du besoin de financement de la caisse figure la masse salariale. Les hypothèses posées en ce domaine sont les suivantes. L'évolution annuelle du salaire moyen par tête est fonction de l'âge des individus.

Les hypothèses suivantes ont été retenues.

Avant réforme

Réformes de 2008, 2010 et 2014

On relève que les réformes se traduiraient par une progression plus forte des salaires par tête que dans une situation sans réforme, du fait des mesures d'accompagnement prises alors.

Par ailleurs, le salaire par tête suivrait une tendance assez dynamique, favorable à l'équilibre du régime.

En toute hypothèse, la vérification des hypothèses selon lesquelles les équilibres de la caisse, et par conséquent, la sollicitation de l'État sont calculées, est suspendue à la capacité de SNCF Mobilités, notamment, de dégager un chiffre d'affaires suffisant. Or, à l'évidence, la perspective d'une ouverture à la concurrence du transport de voyageurs constitue un défi de ce point de vue. L'ouverture à concurrence en Europe liée au processus de mise en oeuvre du quatrième paquet ferroviaire va s'accompagner de la cessation du monopole légal pour le transport de voyageurs.

Interrogé sur les perspectives ouvertes par ces évolutions, le Gouvernement a reconnu que « l'ouverture prochaine à la concurrence... modifiera profondément le contexte dans lequel SNCF Mobilités réalise ses activités de transport de voyageurs et a indiqué que, d'ores et déjà, face à l'exacerbation de la concurrence intermodale, SNCF Mobilités est incitée à améliorer son efficacité industrielle et, par conséquent, met en oeuvre différents plans de performance visant à augmenter sa compétitivité et son efficience : réduction des frais de structure, accroissement de la productivité, meilleure allocation de ses ressources... C'est également dans cette perspective de concurrence intermodale accrue que SNCF Mobilités développe de nouveaux services lowcost, tels qu'Ouigo, qui lui permettent de proposer à ses clients une offre plus attractive en matière de prix. L'ensemble de ces efforts devraient lui permettre, à terme, d'être préparée pour faire face à l'ouverture à la concurrence intra-modale ».

Votre rapporteure spéciale ne peut que souligner la cohérence de la réponse ministérielle, dont la mise en oeuvre pratique conditionnera la validité des projections de besoin de financement de la CPRP-SNCF.

3. L'impact des réformes sur le régime de la RATP

Quant à la RATP, le tableau ci-dessous12(*) montre que les effets de la réforme de 2010 du régime de retraite spécial de la RATP applicable à partir du 1er janvier 2017 ne commenceraient à se produire qu'à partir de 2019, date à laquelle le montant des prestations serait inférieur à son niveau sans réforme.

Simulation des réformes de 2008 et 2010
sur les prestations versées par CRP-RATP

(en millions d'euros constants 2011)

Année

Avant réforme des droits 2008 (1)

Après réforme des droits 2008 (2)

Écart
(2) - (1)

Après réforme des droits 2010 (3)

Écart
(3) - (2)

Écart
(3) - (1)

2016

1 094

1 089

-5

1 089

0

-5

2017

1 124

1 110

-14

1 109

-1

-14

2018

1 150

1 125

-24

1 125

-1

-25

2019

1 167

1 137

-30

1 136

0

-30

2020

1 179

1 144

-35

1 135

-10

-45

2021

1 191

1 147

-44

1 134

-12

-56

2022

1 205

1 155

-50

1 133

-22

-73

2023

1 214

1 161

-53

1 133

-28

-81

2024

1 221

1 165

-56

1 133

-32

-88

2025

1 229

1 171

-58

1 133

-38

-96

Source : réponse au questionnaire de la rapporteure spéciale

4. Une confirmation par les évolutions du compte général de l'État

L'an dernier, l'impact de la réforme du Groupe ferroviaire n'était pas encore mesuré dans les comptes de l'État, qui, dans le cadre de l'évaluation du « hors bilan » du compte général de l'État, exposent chaque année des simulations du besoin de financement actualisé des régimes spéciaux subventionnés (SNCF, RATP, mines, marins et SEITA).

Le dernier compte publié la prend en compte.

Le graphique ci-dessous présente l'évolution des cotisations salariales et patronales à droit constant et le besoin de financement supplémentaire annuel, compte tenu de l'évolution des prestations.

On observe une diminution de plus de 2 milliards d'euros du besoin de financement des régimes spéciaux à l'horizon 2060. Le besoin de financement continuerait à se réduire jusqu'en 2070 pour ensuite se stabiliser.

En dépit de la diminution progressive du besoin de financement annuel, les engagements implicites de l'État au titre de l'équilibrage financier de ces régimes spéciaux de retraite demeuraient importants puisque ces régimes n'atteignaient pas l'équilibre sur la période de projection.

Financement des retraites des régimes spéciaux subventionnés
(hors SEITA) avant la réforme ferroviaire

Source : compte général de l'État annexé au projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes pour 2017

Le graphique suivant (ci-dessous) intègre l'impact de la réforme de la SNCF sur les engagements de l'État.

A législation inchangée, la fermeture du régime de la SNCF se traduit à l'horizon de la projection par une moins-value de recettes de 2 milliards d'euros pour la caisse de retraites de l'entreprise, augmentant d'autant les besoins financiers de couverture des régimes spéciaux par l'État.

On observe que la réforme du pacte ferroviaire se traduit non seulement par une reprise de dette au bilan de l'entreprise, mais également par une augmentation des engagements hors bilan de l'entreprise appelés à être couverts par des subventions de l'État.

Financement des retraites des régimes spéciaux subventionnés
(hors SEITA) après la réforme ferroviaire

Source : réponse au questionnaire de la rapporteure spéciale

Pour les régimes spéciaux subventionnés (SNCF, RATP, CANSSM, ENIM et SEITA), le besoin de financement global à horizon 2118 s'élève à 376,1 milliards d'euros avec une hypothèse de taux d'actualisation de - 0,30 %, les durations de ces régimes spéciaux étant toutes supérieures à 10 ans.

Sur ce total, plus de la moitié concernait le régime de retraite de la SNCF. Le reliquat révèle l'importance respective du besoin de financement du régime de la RATP et des marins.

Les estimations du besoin de financement du régime de la SNCF augmentent considérablement (197,4 milliards d'euros contre 173,4 milliards d'euros dans l'estimation de l'an dernier malgré un taux d'actualisation moins défavorable - - 0,33 % contre - 0,55 %, ou 104,9 milliards d'euros contre 85,2 milliards d'euros l'an dernier avec un taux d'actualisation identique à 1,5 %).

Cette estimation n'est pas corrigée des éventuels effets de la mesure proposée dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale, qui devrait réduire le poids des engagements de l'État, transférés pour partie à la caisse nationale d'assurance vieillesse (voir supra).

Les prolongements de la fermeture du régime spécial de la SNCF méritent une certaine attention dans la perspective de la réforme des retraites en cours, qui pourrait amplifier les besoins d'ajustements pour opérer la transition vers un régime universel des retraites.

Cette réforme implique d'assurer une transition entre deux systèmes de droits.

Dans l'hypothèse où cette transition ménagerait le maintien des engagements correspondant à certaines générations, équivalent à la constitution de régimes fermés, l'impact de la cristallisation des engagements de retraite correspondant aux personnels sous statut de l'entreprise offre une illustration (qui ne sera peut-être pas le modèle emprunté pour régler le problème de la coexistence maintenu après l'adoption du régime universel) de différents systèmes de droits.

La valeur du « besoin de financement actualisé » de chaque régime est très sensible au taux d'actualisation retenu, comme le montre le tableau ci-après.

Engagements de l'État au titre du comblement du besoin de financement
de cinq régimes spéciaux

Source : réponse au questionnaire de la rapporteure spéciale

Le besoin de financement actualisé - qui correspond aux ressources qui seraient en théorie nécessaires aujourd'hui, en étant placées au taux d'intérêt du marché13(*), pour faire face à la couverture des besoins de financement des régimes - est estimé à 176,7 milliards d'euros à l'horizon 2050 (avec un taux d'actualisation négatif de 0,30 %) mais descend à 133,7 milliards d'euros avec un taux d'actualisation de 1,5 %.


* 12 Les données sont issues d'une évaluation réalisée en 2012, qui aurait mérité une actualisation.

* 13 Représenté par les différents taux d'actualisation sélectionnés pour les simulations.