EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 20 novembre 2019, sous la présidence de M. Vincent Éblé, président, la commission a examiné le rapport de MM. Charles Guéné et Claude Raynal, rapporteurs spéciaux, sur la mission « Relations avec les collectivités territoriales » et le compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales ».
M. Vincent Éblé , président . - Nous abordons l'examen de la mission « Relations avec les collectivités territoriales », des articles rattachés 77 et 78 à 78 nonies et du compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales », sur le rapport de nos rapporteurs spéciaux Charles Guené et Claude Raynal. Cet examen sera suivi d'une communication sur le suivi du contrôle budgétaire sur la réforme des « besoins de financement standard » des collectivités italiennes. Je salue la présence de notre collègue Loïc Hervé, rapporteur pour avis de la commission des lois sur les crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales ».
M. Charles Guené , rapporteur spécial des crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » et du compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales » . - La mission « Relations avec les collectivités territoriales », dotée de 3,8 milliards d'euros en autorisations d'engagement et 3,4 milliards d'euros en crédits de paiement comprend les crédits de certaines des dotations versées par l'État aux collectivités territoriales, soit en compensation de transferts de compétences, soit pour subventionner des projets, notamment d'investissement. Les autorisations d'engagement diminuent de 82 millions d'euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2019, principalement en raison de l'extinction du reste à charge issu de la transformation de l'ancienne dotation générale d'équipement (DGE) en dotation de soutien à l'investissement des départements (DSID) qui était, jusque-là, versée par l'État. Si l'on s'intéresse plus précisément aux dotations de soutien versées par l'État au bloc communal, on observe qu'elles augmentent de 6 millions d'euros en 2020, en raison de l'augmentation de la dotation forfaitaire pour les titres sécurisés (DTS). Toutefois, le montant des principales dotations en faveur du bloc communal demeure stable et représente, au total, 1,76 milliard d'euros en autorisations d'engagement.
Du point de vue des crédits de paiement, la mission connait une légère hausse pour 2020, de l'ordre de 13 millions d'euros.
Ce solde masque, néanmoins, des mouvements parfois importants. Ainsi, les crédits de la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR) augmenteraient de 100 millions d'euros pour 2020 tandis que les aides exceptionnelles versées aux collectivités territoriales diminueraient de 78 millions d'euros.
Enfin, nous souhaitons attirer votre attention sur le mouvement de « verdissement » que connait le programme depuis 2019 et qui va dans le bon sens. Ainsi, depuis l'année dernière, une dotation s'élevant à 5 millions d'euros est versée à quelque 1 122 communes dont une partie du territoire est couverte par une zone « Natura 2000 ».
Nous vous proposons d'adopter les crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales ».
M. Claude Raynal , rapporteur spécial des crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » et du compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales » . - Enfin, le compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales » voit transiter le produit des impositions locales versées mensuellement par l'État aux collectivités territoriales : 110,6 milliards d'euros sont prévus à ce titre pour 2020.
Il convient de noter qu'une légère diminution des transferts au titre de la fiscalité énergétique est prévue pour 2020. Elle s'explique par la recentralisation du revenu de solidarité active (RSA) pour le département de La Réunion et du revenu de solidarité (RSO) pour la collectivité de Guyane qui implique l'extinction des versements de fraction de taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) à ces collectivités territoriales.
Nous vous proposons également de donner un avis favorable à l'adoption des crédits de ce compte de concours financiers.
M. Charles Guené , rapporteur spécial . - L'article 77 prévoit le report d'un an de l'automatisation du Fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA), dont l'article 258 de la loi de finances pour 2019 prévoyait la mise en oeuvre à compter du 1 er janvier 2020.
Elle prendrait, donc, effet au 1 er janvier 2021 et non au 1 er janvier 2020.
L'Assemblée nationale a adopté cinq amendements identiques, avec l'avis favorable du Gouvernement, prévoyant la remise d'un rapport du Gouvernement au Parlement évaluant, pour les différentes catégories de collectivités, l'impact des restrictions d'assiette d'éligibilité au FCTVA induites par l'automatisation de la procédure.
Ainsi que nous l'avons déjà indiqué l'an dernier, nous estimons que l'automatisation du FCTVA est une réforme bienvenue, devant permettre d'en simplifier la gestion tant pour l'État que pour les collectivités territoriales.
Celle-ci n'a toutefois pas encore abouti. Le nouveau report d'un an de l'automatisation du FCTVA doit par conséquent permettre de poursuivre la définition de l'assiette éligible automatisée du FCTVA, en concertation avec les associations d'élus locaux, dans le respect du principe de neutralité budgétaire.
C'est pourquoi nous vous proposons d'adopter le présent article sans modification.
M. Claude Raynal , rapporteur spécial . - L'article 78 prévoit plusieurs évolutions des modalités de répartition de la dotation globale de fonctionnement (DGF) des communes, des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) et des départements.
En premier lieu, il procède à une hausse de 190 millions d'euros de la péréquation verticale, dont 90 millions d'euros pour la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSUCS), 90 millions d'euros pour la dotation de solidarité rurale (DSR) et 10 millions d'euros pour les départements.
En deuxième lieu, il procède à la réforme de la péréquation versée aux communes des départements d'outre-mer. Un régime particulier s'applique, en effet, aux communes des départements d'outre-mer qui bénéficient de la dotation d'aménagement des communes et circonscriptions territoriales d'outre-mer (Dacom). Les critères retenus pour la répartition de cette dotation sont, néanmoins, faiblement péréquateurs. La comparaison des communes éligibles à la péréquation en métropole et en outre-mer montre que les premières ont perçu 125,8 euros par habitant en 2016 au lieu de 75,93 euros par habitant pour les secondes.
Le Gouvernement s'est engagé à travailler à proposer une réforme permettant de réduire ces écarts et un groupe de travail a été constitué au sein du comité des finances locales (CFL) en septembre 2018, auquel nous avons d'ailleurs participé.
Conformément aux propositions du groupe de travail du comité des finances locales, le projet de loi de finances pour 2020 propose que le montant de la péréquation versé aux communes des départements d'outre-mer soit augmenté d'une dotation de péréquation répartie en fonction de critères de ressources et de charges.
En 2020, la dotation de péréquation des communes des départements d'outre-mer devrait s'élever à environ 18,6 millions d'euros, après prise en compte de l'amendement de nos collègues députés.
Nous souscrivons pleinement à l'amélioration de la péréquation en outre-mer. Toutefois, nous sommes surpris que cette augmentation de la péréquation soit réalisée au sein de l'enveloppe de péréquation interne à la DGF, sans abondement complémentaire de l'État.
Aussi, nous déposerons un amendement en première partie du PLF visant à augmenter le montant de la DGF à due concurrence du montant que devrait représenter en 2020 la dotation de péréquation des communes des départements d'outre-mer, soit 18,6 millions d'euros.
En troisième lieu, l'article 78 propose de prolonger les incitations financières dont bénéficient les communes nouvelles. Depuis 2015, la création de communes nouvelles est assortie de plusieurs incitations financières. Il est proposé de prolonger ces dispositifs tout en simplifiant le cadre d'application. Nous considérons que les communes nouvelles sont un moyen de renforcer l'efficacité de l'action publique locale tout en respectant l'institution communale et la démocratie locale et approuvons donc que les incitations existantes soient clarifiées et prolongées.
En quatrième lieu, l'article 78 propose de pérenniser la mesure de « réalimentation » de la dotation d'intercommunalité consistant à verser un complément aux EPCI pour lesquels le montant de la dotation en 2018 était inférieur à cinq euros. Nous approuvons cette proposition.
En cinquième lieu, l'article 78 propose de décaler à 2026 la prise en compte dans le coefficient d'intégration fiscale de la redevance d'assainissement. Nous avions proposé une mesure similaire l'an dernier et nous sommes heureux que le Gouvernement l'ait, enfin, reprise.
En sixième lieu, l'article 78 propose une rénovation du mécanisme de répartition dérogatoire au droit commun de la DGF des communes au sein d'un EPCI.
Dans la mesure où la procédure qui existe déjà et qui avait été introduite par la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales n'a jamais été mise en oeuvre, nous approuvons la simplification proposée, qui pourra peut-être répondre à certains besoins locaux.
En septième lieu, l'article 78 propose une minoration de la DGF des départements de Mayotte et de la Réunion dans le cadre de la recentralisation de la gestion et du paiement du RSA dans ces deux départements.
En huitième et dernier lieu, à l'initiative des rapporteurs spéciaux des crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » et avec l'avis favorable du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement prévoyant la remise d'un rapport du Gouvernement au Parlement sur les conséquences de la réforme fiscale opérée dans le présent projet de loi de finances sur la détermination des concours financiers de l'État et sur les fonds de péréquation, au plus tard sept mois après la promulgation de la présente loi.
Nous estimons que cette demande est satisfaite par l'amendement I-73 à l'article 5 du présent projet de loi de finances. Pour cette raison, nous vous proposons d'adopter un amendement supprimant ces dispositions.
L'article 78 bis a été introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement et avec un avis favorable de la commission des finances.
Il vise à réformer la procédure d'octroi des subventions aux communes et à leurs groupements au titre du Fonds d'aide au relogement d'urgence (FARU). Prorogé jusqu'en 2020, il permet d'accorder des aides financières aux communes ou aux établissements publics locaux pour assurer, pendant une période maximale de six mois, le relogement d'urgence ou le relogement temporaire de personnes occupant des locaux représentant un danger pour leur santé ou leur sécurité et faisant l'objet d'une ordonnance d'expulsion ou d'un ordre d'évacuation.
Le présent article simplifie l'instruction des dossiers déposés par les communes et leurs groupements, en laissant les services préfectoraux décider in fine de l'attribution des aides, sans passer par l'administration centrale, alors que c'est aujourd'hui la règle.
Ces dispositions semblent être des mesures de bon sens et nous vous appelons à les soutenir.
M. Charles Guené , rapporteur spécial . - L'article 78 ter , introduit à l'Assemblée nationale à l'initiative des rapporteurs spéciaux de la mission, crée une dotation de soutien aux communes pour la protection de la biodiversité.
Celle-ci compléterait la dotation « Natura 2000 » créée en 2019, en lui adjoignant deux autres parts, destinées respectivement aux communes situées dans un coeur de parc national et aux communes situées dans un parc marin.
Le montant de cette dotation serait de 10 millions d'euros, soit 5 millions d'euros de plus venant s'ajouter à la dotation « Natura 2000 ».
L'Assemblée nationale a prévu que l'une des fractions de cette dotation soit réservée aux communes situées dans un coeur de parc national créé depuis moins de cinq ans et qui ont adhéré à la charte du parc national. En l'état, le dispositif nous pose plusieurs difficultés qui justifient des amendements.
D'abord, même si le montant prévu initialement a été doublé par voie de sous-amendement à l'Assemblée nationale, le montant final n'est pas suffisant pour que les communes des parcs récemment créés bénéficient d'une dotation équivalente à celle qu'elles auraient perçue si le parc auquel elles appartiennent avait été créé avant 2015.
Nous vous proposons d'adopter un amendement qui tienne compte de la situation de ces communes.
Enfin, la clause de signature de la charte du parc national apparaît difficile à mettre en oeuvre dès 2020 et repousserait la mise en oeuvre de l'ensemble de la dotation en faveur de la biodiversité.
L'amendement que nous vous proposons ne rend applicable cette condition d'adhésion à la charte qu'à compter de 2021.
M. Claude Raynal , rapporteur spécial . - L'article 78 quater prévoit d'étendre en 2020 le mécanisme de « sortie en sifflet » de l'éligibilité au Fonds de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC).
En effet, la création des métropoles du Grand Paris et d'Aix-Marseille, en 2015, et la mise en oeuvre des nouveaux schémas de coopération intercommunale, en 2016, avaient conduit à ce que de nombreux ensembles intercommunaux perdent leur éligibilité au FPIC.
Un mécanisme de garantie de droit commun existe depuis 2013. Il consiste à ce qu'un territoire qui perd son éligibilité puisse percevoir, l'année suivante, 50 % du versement antérieur.
Pour lisser les conséquences financières des sorties de 2015 et 2016, plusieurs dispositifs de garantie dérogatoires se sont succédé jusqu'à aujourd'hui.
Ils devraient s'éteindre l'année prochaine. Or, la « marche » à passer pour les ensembles intercommunaux semble trop importante puisqu'elle correspondrait à une perte de recettes équivalente à 50 millions d'euros.
L'Assemblée nationale a introduit, avec l'avis favorable du rapporteur spécial des crédits de la mission et du Gouvernement, une mesure tendant à lisser la perte de recettes sur une année supplémentaire. Le coût de cette disposition s'élèverait à 25 millions d'euros en 2020.
Nous estimons qu'il n'y a pas lieu de revenir sur ce dispositif et vous invitons à l'adopter sans modification.
M. Charles Guené , rapporteur spécial . - L'article 78 quinquies a été introduit lors des travaux de l'Assemblée nationale à l'initiative du rapporteur spécial et de notre collègue député François Pupponi avec un avis de sagesse du Gouvernement.
Il propose d'augmenter les crédits du Fonds de solidarité des communes de la région Ile-de-France (FSRIF) à 350 millions d'euros pour 2020, soit une augmentation de 20 millions d'euros.
Nous estimons que l'augmentation de la péréquation francilienne est une mesure susceptible d'améliorer les conditions financières des communes les plus modestes et confrontées aux situations sociales les plus complexes.
Nous rappelons, néanmoins, que nous avons constamment souhaité que les augmentations des crédits du FSRIF soient accompagnées d'une mesure de relèvement des taux du plafond de contribution au Fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC).
En effet, la somme de la contribution d'un ensemble intercommunal au FPIC pour l'année en cours et de la contribution de ses communes au FSRIF l'année précédente ne peut dépasser 14 % des recettes de fonctionnement.
Par conséquent, l'augmentation des montants alloués au FSRIF, en 2020, risque d'amener plusieurs communes au niveau du plafond, en 2021. Dès lors, leur contribution au FPIC diminuera et la perte de ressources se trouvera de fait prise en charge par les autres communes, notamment situées hors Ile-de-France.
Nos échanges avec l'administration ont permis d'établir qu'une hausse de 0,5 point du taux du plafond de contribution au FPIC, pour l'année 2021, permettrait de limiter ce risque. Nous proposons un amendement allant dans ce sens.
L'article 78 sexies a été introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement après une large concertation avec les associations d'élus.
Il prévoit la fusion des trois fonds de péréquation départementaux financés actuellement par les droits de mutation à titre onéreux et les taxes de publicité foncière.
Cette fusion simplifiera fortement les mécanismes de prélèvement et n'enlève rien aux dispositions applicables en matière de reversement. Par ailleurs, elle conduira, à pérenniser le Fonds de soutien interdépartemental (FSI) créé pour la durée des « contrats de Cahors ». Nous estimons que ces propositions sont utiles et qu'elles procèdent d'une concertation devant être saluée. Pour ces raisons, nous vous invitons à adopter cet article sans modification.
M. Claude Raynal , rapporteur spécial . - L'article 78 septies réforme les règles applicables à la dotation de solidarité communautaire (DSC) et les transfère au code général des collectivités territoriales. Cet article clarifie les dispositions applicables à la dotation de solidarité communautaire et ajoute un cas de versement obligatoire de cette dotation pour les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) signataires d'un contrat de ville prorogé jusqu'en 2022 qui n'adopteraient pas, avant le 31 décembre 2020, un nouveau pacte financier et fiscal. Pour ces raisons nous vous proposons de l'adopter sans modification.
L'article 78 octies a été introduit à l'Assemblée nationale et propose de reconduire pour un an le dispositif adopté en loi de finances pour 2019 visant, d'une part, à reporter le transfert de la dotation d'intercommunalité des établissements publics territoriaux vers la métropole du Grand Paris et, d'autre part, à suspendre le versement par cette collectivité de la dotation de soutien à l'investissement territorial. La loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, dite loi NOTRe, a institué un système de flux financiers complexe entre la Métropole du Grand Paris (MGP) et les établissements publics territoriaux qui, faute d'évolution du schéma institutionnel de la MGP, a été prorogé en 2019.
Ce système vise, d'abord, à garantir la neutralité financière de la transformation des anciens EPCI en établissements publics territoriaux par le versement d'une dotation d'équilibre financée par la MGP.
La dotation d'intercommunalité perçue en 2015 fait partie des versements retenus pour calculer la dotation d'équilibre. Or, il était prévu de l'en exclure à compter de 2019.
Ce système vise, ensuite, à compenser les établissements publics territoriaux (EPT) des charges qu'ils supportent du « fait de la réalisation ou de la gestion d'un ou de plusieurs équipements répondant à un enjeu de solidarité territoriale ». Cette compensation est assurée par le versement par la MGP d'une dotation de soutien à l'investissement territorial (DSIT).
En 2019, le versement de la DSIT avait été suspendu pour tenir compte du maintien du versement de la dotation d'intercommunalité par la MGP aux établissements publics territoriaux.
Le dispositif introduit à l'Assemblée nationale propose de suspendre à nouveau le versement de la DSIT en 2020 et de proroger le versement de la dotation d'intercommunalité.
Considérant l'absence de visibilité des territoires concernant l'avenir du schéma institutionnel du Grand Paris, nous estimons que la décision de maintenir le versement de la dotation d'intercommunalité est justifiée. Toutefois, comme l'an dernier, nous sommes opposés à la suspension du versement de la DSIT qui est l'un des rares instruments de péréquation au sein de la MGP.
Aussi, nous vous proposons d'adopter un amendement rétablissant le versement de la DSIT pour 2020.
M. Charles Guené , rapporteur spécial . - L'article 78 nonies introduit à l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, propose de stabiliser en 2020 l'enveloppe de la dotation d'équipement des territoires ruraux calculée pour chaque département à son niveau de 2019, ainsi que le montant de la quote-part attribuée à la Nouvelle-Calédonie, à la Polynésie française et à Wallis-et-Futuna.
Les rapporteurs spéciaux et le rapporteur général de l'Assemblée nationale ont indiqué au Gouvernement qu'ils considéraient que les modalités de répartition de la DETR devaient être revues afin de mieux cibler les territoires ruraux. Les députés ont considéré qu'un gel temporaire de l'évolution de ces crédits serait ainsi nécessaire le temps que le Gouvernement travaille sur ce sujet au cours de l'année 2020. Nous considérons que des éléments doivent être fournis par le Gouvernement, le plus rapidement possible, pour démontrer la mesure dans laquelle les critères de répartition de la DETR ne permettraient plus de cibler efficacement les territoires ruraux.
Sous cette réserve, nous vous invitons à confirmer le gel transitoire adopté par nos collègues députés en attendant un diagnostic probant et des éléments de réforme crédibles, tout en rappelant qu'il faudra revenir sur ce gel l'année prochaine.
M. Antoine Lefèvre . - Je partage les craintes exprimées par nos rapporteurs spéciaux : il ne faudrait pas que la DTER se transforme en DGF bis ! Il faut garder la spécificité de cette dotation pour les territoires ruraux. La pérennité des financements pour la création de communes nouvelles sera-t-elle assurée ? Certes, la période des élections municipales n'est pas très propice, mais les maires nouvellement élus auront peut-être des projets en ce sens...
M. Philippe Dallier . - Au risque de paraître paradoxal, je me demande s'il ne serait pas judicieux de marquer une pause dans l'augmentation de la DSUCS, de la DSR et du FSRIF dans l'attente d'y voir plus clair dans la fiscalité locale qui va bouger fortement. La DSUCS et la DSR continuent d'augmenter : jusqu'où ? L'augmentation du FSRIF a des conséquences, notamment sur le FPIC. Il est peut-être temps de faire une pause.
M. Marc Laménie . - Je remercie nos deux rapporteurs spéciaux. Je note la stabilité des autorisations d'engagement allouées à la DETR. A-t-on une idée des perspectives d'évolution de ces aides pour l'investissement des communes et des intercommunalités ? Dans chaque département, deux sénateurs et deux députés siègent dans la commission des élus, mais il nous est souvent bien difficile de donner un avis circonstancié sur les dossiers qui nous sont soumis. Il arrive que des crédits de DETR soient perdus faute de consommation des crédits de paiement lorsque les dossiers n'ont pas avancé : c'est dommage pour les autres communes qui avaient des dossiers murs, mais non retenus ; ne pourrait-on trouver une solution pour éviter que ces crédits ne soient perdus ?
M. Bernard Delcros . -Cette mission est marquée par une grande stabilité, sans bouleversement considérable. Je soutiens le projet d'augmenter la DSR et la DSUCS, à hauteur de 90 millions d'euros chacune. Cette augmentation était absolument nécessaire afin de compenser la diminution de la DGF, qui a été complètement linéaire et qui n'a pas pris en compte les différences de richesse entre communes.
Le passage à 5,5 millions d'euros de la part « Natura 2000 » est insuffisant au regard de l'augmentation du nombre de communes éligibles. L'Assemblée nationale a en effet adopté un amendement qui a fait passer le critère du potentiel financier de 1,5 à 2,5 fois la moyenne nationale. Les communes éligibles en 2019 risquent donc voir leurs dotations diminuer. Il aurait fallu budgéter un million d'euros supplémentaires et non pas seulement 500 000 euros.
Ensuite, dans le cadre de la part de TVA attribuée aux départements pour compenser la perte du produit de TH, le Gouvernement a annoncé l'attribution de 250 millions d'euros supplémentaires. J'avais cru comprendre que cette somme ne serait pas redistribuée proportionnellement aux parts de chaque département, mais selon un mécanisme de péréquation. Avez-vous des informations ?
Enfin, je n'ai pas compris la position de nos rapporteurs sur l'évolution de la DGF des EPCI.
M. Victorin Lurel . - Je m'interroge sur la dotation d'aménagement des communes et circonscriptions territoriales d'outre-mer (Dacom). J'approuve sa revalorisation et la majoration du coefficient démographique de 35 % à 40,7 %. J'ai néanmoins un souci avec la répartition individuelle entre les communes. Il y aurait 71 communes perdantes et 41 gagnantes. Nous n'avons toujours pas vu le rapport produit par Georges Patient et un collègue député en 2014. Je suis gêné que nous décidions sans simulation. Le comité des finances locales (CFL) a mis en place un groupe de travail depuis septembre 2018, mais on n'a toujours pas le rapport non plus. Le mécanisme est très complexe, avec un indice synthétique dont 80 % reposeraient sur le rapport entre le potentiel financier par habitant de l'ensemble des communes des départements d'outre-mer et le potentiel financier par habitant de la commune, en prenant en compte les recettes d'octroi de mer. Certains craignent que ce mécanisme soit très favorable à Mayotte et à la Guyane. Il faut donc plus de transparence.
Enfin, le rapporteur propose d'augmenter la DGF de 16 millions d'euros en plus des 180 millions prévus pour la péréquation. Si c'est pour repartir dans le conflit entre communes de l'Hexagone et de l'outre-mer, j'émets de sérieuses réserves, surtout que la répartition se fera par décret, à l'insu du Parlement.
M. Thierry Carcenac . - Je remercie les rapporteurs de leur analyse sur la fusion des trois fonds de péréquation départementaux. C'était en effet devenu très compliqué. L'ADF a été consultée, mais a-t-on une simulation sur ce qui peut se passer avec ce nouveau système ? Il faut se rappeler que la péréquation a été mise en place pour aider à la prise en charge des dépenses sociales. Nous avions alors des départements peu peuplés et pauvres qui se sont retrouvés contributeurs.
Par ailleurs, le Gouvernement a souhaité contractualiser avec près de 300 grandes collectivités locales. A-t-on une idée des conséquences du non-respect de ces contrats sur la DGF ? Par exemple, j'ai lu dans la presse que le département de la Gironde allait être ponctionné. Que pouvez-vous nous en dire ?
M. Jean-Marc Gabouty . - Ce qu'a exposé Philippe Dallier sur les principes me convient bien. Il faudrait geler toutes les modifications et tout remettre à plat.
L'ensemble DETR/Fonds de soutien à l'investissement local (FSIL) a augmenté en 2019, ce qui est en soi satisfaisant, mais c'est pris dans une enveloppe normée, qui, elle, ne bouge pas - cela vient donc d'ailleurs. Le fonctionnement départemental est à géométrie variable en fonction des pratiques des préfets qui associent plus ou moins, en amont, les parlementaires. Dans mon département, cela fonctionne plutôt bien. On cherche même des systèmes de bonification pour épuiser l'enveloppe l'an prochain.
Concernant le FPIC, j'ai fait passer une note la semaine dernière aux rapporteurs spéciaux, car je m'interroge sur cette dotation. Lorsqu'elle a été créée, elle représentait un montant de 120 millions d'euros. Lorsque l'on fait une péréquation sur une telle somme, on ne mesure pas toujours les effets pervers. Il se trouve que, après la réforme de la taxe professionnelle, le calcul du potentiel financier et fiscal a été modifié. Les dotations de compensation de la taxe professionnelle ont été intégrées à ce potentiel, ce qui a fortement pénalisé les collectivités qui bénéficiaient de cette compensation. J'ai cité l'exemple de la communauté de communes Porte Océane du Limousin, bassin industriel en reconversion de mon département, qui se retrouve à devoir une contribution au FPIC deux à trois fois supérieure à celle de Nice, Lyon, Toulouse, etc. On arrive à 93 euros par habitant, alors, que, en moyenne, pour ces grandes métropoles, c'est 30 à 40 euros. Ajoutez à cela le déplafonnement porté à 14,5 %, vous comprendrez que des correctifs soient nécessaires.
M. Vincent Delahaye . - Je souhaiterais que l'on soit courageux en mettant une touche finale à notre travail sur la réforme des dotations, même si c'est compliqué. Si l'on étale la transition sur dix ans, cela sera moins violent. Aujourd'hui, le système est totalement illisible et incompréhensible. On augmente la DSUCS et la DSR de 90 millions d'euros chaque année, mais on ne sait pas si c'est justifié. C'est presque mécanique, et on ne sait pas vraiment ce que cela représente. Nous sommes tous d'accord, il faut de la solidarité et de la péréquation, mais il faut que les règles soient claires. Je pense que l'on peut conclure notre travail et défendre cette solution auprès du Gouvernement. Voilà quelques années, on était sur un rapport de 1 à 2 par habitant pour le bénéfice des dotations ; aujourd'hui, dans mon département, c'est de 1 à 800 !
Sur le FPIC et le FSRIF, je suis partisan d'une augmentation du plafond, qui, en fait, bénéficie aujourd'hui uniquement à Paris. Mais ce que ne paie pas Paris, ce sont les autres communes qui le paient, car il faut atteindre le montant global, ce qui revient à faire payer les moins riches pour les plus riches. J'aurais préféré plus que 0,5 point.
Mme Sylvie Vermeillet . - Je m'interroge sur un effet collatéral des créations des communes nouvelles. Trouvez-vous logique que la dotation « élu local », perçue par les communes qui comptent moins de 1 000 habitants, dont le potentiel financier par habitant n'excède pas 1,25 fois le potentiel financier moyen national, soit perdue lorsque lesdites communes se transforment en commune nouvelle dépassant les 1 000 habitants, alors que, jusqu'à la fin du mandat, le nombre d'élus locaux va rester le même ?
M. Dominique de Legge . - Je partage tout à fait le point de vue de Vincent Delahaye et de Philippe Dallier. Il faut bien reconnaître que la DSUCS et la DETR ont un petit côté « pièces jaunes » pour essayer de compenser les défauts de la DGF. On ne peut pas continuer indéfiniment ainsi.
Je suis un peu gêné. Nous tenons tous de beaux discours sur la libre administration des collectivités territoriales, mais vous proposez de maintenir la carotte pour le regroupement de communes - c'est paradoxal. Avec le coefficient d'intégration fiscale, c'est la même logique. Je préférerais que les regroupements se fassent sur la base d'un projet politique et d'un projet de territoire, et non pas d'un projet financier, pour grappiller quelques picaillons de plus. Je nuancerai donc un peu les propos figurant dans votre rapport sur l'efficacité de l'action publique territoriale et la démocratie locale.
Mme Christine Lavarde . - Je suis contente d'avoir entendu Philippe Dallier et Jean-Marc Gabouty plaider pour une pause dans l'évolution des mécanismes de péréquation en attendant d'avoir absorbé les effets de la suppression de la TH.
Les représentants de Paris et des Hauts-de-Seine vont être contents du cadeau de Noël. Le Gouvernement a fait de ces territoires des terres de conquêtes potentielles, et, avec tout ce qu'il leur offre, je pense que la conquête va être facile : taxe sur les bureaux ; DMTO des départements ; contraction de l'enveloppe forfaitaire de la DGF ; augmentation du FSRIF de 20 millions d'euros ; déplafonnement du FPIC. On a joué sur tous les leviers, à l'exception de l'impôt sur le revenu. Bien évidemment, je déposerai un amendement de suppression de l'article 78 quinquies , et un amendement de repli pour faire en sorte que les contributeurs paient tous la juste part qui est la leur.
L'article 78 octies concerne la Métropole du Grand Paris. Au mois de novembre, lorsque l'on vote le budget, on n'a pas de vision précise de la dynamique de la CVAE. Or la Métropole du Grand Paris aurait pu verser la DSIT l'an passé. Je proposerai un amendement tendant à ouvrir cette possibilité en 2020.
Enfin, j'en reviens aux participations au FPIC et au FSRIF. Il y a toujours un plafonnement de la contribution, sauf que, pour les communes de la Métropole du Grand Paris, on oublie de neutraliser l'effet « boîte aux lettres » du reversement de la compensation part salaires (CPS). C'est un peu injuste, car, pour évaluer le plafond de contribution, on compte des recettes dont elles ne peuvent strictement rien faire.
M. Charles Guené , rapporteur spécial. - La DETR est maintenue à 1 milliard d'euros en AE et à 800 millions d'euros en CP depuis 2017. Une de nos collègues députées s'est aperçue d'une sorte de plafonnement dans son département depuis plusieurs années, alors qu'il aurait dû y avoir une progression grâce à la péréquation. Nous n'avons pas d'explication suffisante ; donc nous gelons une année en attendant de comprendre. La plupart des élus et des préfets ont bien compris qu'il fallait la consommer régulièrement.
Nous tendons vers un déplafonnement du FSRIF, ce qui nous paraît logique. Il faut que la charge soit équitablement partagée, n'en déplaise à M. Pupponi.
M. Philippe Dallier . - Je suis d'accord !
M. Charles Guené , rapporteur spécial. - Pour ce qui est des perspectives, je préfère la position de Vincent Delahaye : il faut revoir le système complètement, mais, tant que nous n'y sommes pas arrivés, il ne faut pas bloquer la DSU et la DSR. Certes, il y a des gens qui contribuent 800 fois plus que d'autres, mais il y a aussi des gens qui ont 1 000 fois plus de ressources que d'autres. J'espère que le décalage d'un an, peut-être deux, proposé par le rapporteur général nous permettra de repenser les indicateurs pour avancer sur une réforme, qui, sans être le grand soir, doit permettre d'améliorer le système.
Jean-Marc Gabouty, je suis justement en train de préparer la réponse à votre courrier. Sur le plan technique, c'est un peu ennuyeux, parce que la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) et le Fonds national de garantie individuelle des ressources (FNGIR) ne sont pas vraiment des fonds de péréquation. Il s'agit, quelque part, de ressources qui auraient dû être intégrées dès le départ. Maintenant que c'est le cas, cela crée des distorsions. Le problème de fond, on y revient, serait de revoir globalement les critères du FPIC. Il est difficile de détricoter un morceau sans toucher à tout.
S'agissant des parcs, je partage l'avis de Bernard Delcros. À titre personnel, je n'exclus pas qu'un réajustement soit nécessaire. Cependant, ce dispositif a été introduit par l'Assemblée nationale, et nous aurons du mal à le faire bouger.
M. Claude Raynal , rapporteur spécial. - Concernant les communes nouvelles, l'article vise à proroger le dispositif pour les communes qui se créeraient après 2020. Après, chacun peut avoir son appréciation des communes nouvelles. Il me semble qu'elles ont de l'intérêt dans les intercommunalités XXL. Il est à noter qu'elles sont nées de la volonté des élus locaux.
Sylvie Vermeillet, sur la dotation « élu local », il faut regarder le dispositif globalement. On voudrait être garanti sur ce que l'on perd et bénéficier des avantages en plus. Il faut prendre le package en entier.
Marc Laménie, il semblerait que le rôle des parlementaires dans les projets retenus par les préfets soit variable selon les départements. J'ai le même ressenti que vous, mais il faut dire qu'il y a quinze parlementaires dans mon département. Dans d'autres départements, la participation en amont est plus active. C'est le même constat pour l'utilisation des crédits.
Victorin Lurel, notre amendement sur les 18,6 millions d'euros est un amendement d'appel. Je ne pense pas que le Gouvernement nous soutienne. Nous souhaitons avant tout rappeler qu'il s'agit d'une question de solidarité nationale.
Le débat sur l'octroi de mer est très compliqué. Le CFL a travaillé sur le sujet et effectué des simulations itératives. Nous vous les communiquerons avant le débat en séance publique. De toute façon, il y aura toujours des gagnants et des perdants.
Christine Lavarde, j'ai une position légèrement différente sur la DSUCS et la DSR. Nous connaissons tous cet élu très aguerri sur cette question, qui fait adopter des amendements de séance dont on aura du mal à me faire croire qu'ils sont le fruit d'une réflexion mûrie. Mais c'est toujours le même sujet : il faut faire une réforme globale. Nous avons eu le courage d'y travailler. Simplement, c'est très compliqué, la DGF s'étant construite sur des années avec un empilement de garanties diverses. Ceux qui pensent y gagner un peu plus seront peut-être perdants in fine . En tout cas, c'est vrai, la suppression de la TH serait une bonne occasion pour tout revoir. Le report d'un an proposé par le rapporteur général me paraît sage.
En revanche, je ne vous suis pas sur l'effet « boîte aux lettres ». C'est pareil pour tout le monde. Il y a des recettes qui entrent dans le calcul, d'autres pas. Par exemple, selon que vous gérez un service public en régie ou pas, le calcul est différent. Le système est plein de miasmes, si je puis dire.
M. Charles Guené , rapporteur spécial. - Thierry. Carcenac et Bernard Delcros m'ont interrogé sur les critères de répartition de l'enveloppe de 250 millions d'euros : il s'agit du taux d'épargne brute des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) par habitant, du taux de pauvreté, du revenu par habitant et du nombre d'allocataires au revenu de solidarité active (RSA), à l'allocation personnalisée d'autonomie (APA) et à la prestation de compensation du handicap (PCH). Selon les simulations, les premiers bénéficiaires sont le Pas-de-Calais et la Seine-Saint-Denis.
En ce qui concerne la fusion des fonds elle-même, on a l'assurance de la neutralité. Pour les contrats de Cahors, des reprises financières sont prévues. Enfin, la DSU/DSR reste le « poil à gratter » de toute réforme à venir. Depuis le temps qu'elle évolue, certains doivent commencer à être extrêmement bien servis.
Enfin, l'intervention de Sylvie Vermeillet sur la dotation « élu local » concerne surtout la période transitoire. C'est vrai, le package était plus intéressant avant.
M. Bernard Delcros . - Je veux rappeler à Thierry Carcenac que le nouveau dispositif de péréquation horizontale des départements a été souhaité par l'ADF.
La commission a décidé de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales ».
La commission a décidé de proposer au Sénat l'adoption de l'article 77 sans modification.
M. Claude Raynal , rapporteur spécial . - L'amendement n° 1 vise à supprimer des dispositions prévoyant la demande d'un rapport.
L'amendement n° 1 a été adopté.
La commission a décidé de proposer au Sénat l'adoption de l'article 78 ainsi modifié.
La commission a décidé de proposer au Sénat l'adoption de l'article 78 bis sans modification.
M. Charles Guené , rapporteur spécial . - L'amendement n° 2 prévoit de reporter d'un an la date d'adhésion à la charte d'un parc national en vue de bénéficier de la dotation en faveur de la biodiversité : il paraît logique de laisser ce laps de temps aux collectivités pour se décider.
L'amendement n° 2 a été adopté.
M. Charles Guené , rapporteur spécial . - L'amendement n° 3 permet de transférer au nouveau parc une partie de la dotation d'origine dont ont bénéficié l'ensemble des autres parcs, en tenant compte de l'érosion due à la contribution au redressement des finances publiques et des écrêtements de la DGF. C'est une mesure d'équité.
L'amendement n° 3 a été adopté.
La commission a décidé de proposer au Sénat l'adoption de l'article 78 ter ainsi modifié.
La commission a décidé de proposer au Sénat l'adoption de l'article 78 quater sans modification.
M. Claude Raynal , rapporteur spécial . - L'amendement n° 4 vise à augmenter le plafond applicable de 14 % à 14,5 % des recettes de fonctionnement afin que la péréquation du FSRIF ne se traduise pas par une moindre participation au FPIC. Cette mesure concerne essentiellement la Ville de Paris.
Mme Christine Lavarde . - Je vote contre.
L'amendement n° 4 a été adopté.
La commission a décidé de proposer au Sénat l'adoption de l'article 78 quinquies ainsi modifié.
La commission a décidé de proposer au Sénat l'adoption de l'article 78 sexies sans modification.
La commission a décidé de proposer au Sénat l'adoption de l'article 78 septies sans modification.
M. Claude Raynal , rapporteur spécial . - L'amendement n° 5 a pour objet de ne pas prolonger en 2020 la suspension du versement de la dotation de soutien à l'investissement territorial (DSIT) par la Métropole du Grand Paris aux établissements publics territoriaux.
Mme Christine Lavarde . - Comme je l'ai dit, je déposerai un amendement en séance sur cet article ; la position des territoires n'avait pas été suivie l'année dernière.
L'amendement n° 5 a été adopté.
La commission a décidé de proposer au Sénat l'adoption de l'article 78 octies ainsi modifié.
La commission a décidé de proposer au Sénat l'adoption de l'article 78 nonies sans modification.
La commission a décidé de proposer au Sénat l'adoption des crédits du compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales » sans modification.
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Réunie à nouveau le 21 novembre 2019, sous la présidence de M. Vincent Éblé, président, la commission des finances a confirmé sa décision de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » et ceux du compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales », ainsi que des articles 77, 78 bis, 78 quater , 78 sexies , 78 septies et 78 nonies .
La commission a par ailleurs confirmé sa décision de proposer au Sénat l'adoption des articles 78, 78 ter, 78 quinquies et 78 octies tels que modifiés par ses amendements.