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Projet de loi de finances pour 2020 : Sport, jeunesse et vie associative

21 novembre 2019 : Budget 2020 - Sport, jeunesse et vie associative ( rapport général - première lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 16 octobre 2019, sous la présidence de M. Vincent Éblé, président, la commission a examiné le rapport de M. Éric Jeansannetas, rapporteur spécial, sur la mission « Sport, jeunesse et vie associative ».

M. Vincent Éblé, président. - Je salue la présence des deux rapporteurs pour avis de la commission de la culture, MM. Jean-Jacques Lozach et Jacques-Bernard Magner.

M. Éric Jeansannetas, rapporteur spécial. - Commençons le « marathon budgétaire » qui s'ouvre devant nous par l'examen des crédits de la mission « Sport, jeunesse et vie associative ». Depuis plusieurs années, la mission est marquée par le dynamisme de quelques dispositifs emblématiques qui la composent : en cinq ans, ses crédits auront été multipliés par deux.

La présentation proposée pour 2020 ne déroge pas à la règle, puisque les crédits sont proposés en hausse de 11 % à périmètre constant par rapport à 2019. Ils s'élèvent à près de 1,3 milliard d'euros. Ces crédits servent à financer un ensemble hétérogène de politiques, éclatées entre le ministère des sports et le ministère de l'éducation nationale.

Je commencerai ma présentation par une considération strictement budgétaire. Pour notre commission, un élément doit retenir notre attention : les crédits proposés excèdent de 3 % le plafond fixé par le budget triennal. Souvenez-vous, l'an dernier, je vous avais alertés sur l'incohérence du triennal actualisé pour tenir compte de l'attribution des Jeux olympiques et paralympiques de 2024 à la France.

Cette analyse se confirme en 2020 : l'ensemble des objectifs que le Gouvernement se fixe ne pouvait être poursuivi sans dépasser le plafond fixé. Ces objectifs, à savoir le développement des pratiques sportives, les politiques de l'engagement de la jeunesse ou encore la préparation des Olympiades, doivent être soutenus. Pour autant, la question de la sincérité budgétaire se pose, car ils étaient déjà connus lors du vote de la trajectoire pluriannuelle des finances publiques.

J'en arrive désormais aux points marquants pour 2020. Les dépenses de la mission sont fortement concentrées sur quelques dispositifs, dont le service civique pour 40 %. C'est pourquoi, je souhaiterais concentrer mon propos en vous faisant part des trois nouveautés qui marquent l'année 2020.

La première concerne la mise en place de la nouvelle gouvernance du sport. Le Centre national pour le développement du sport (CNDS) disparaît, absorbé par l'Agence nationale du sport, un groupement d'intérêt public créé au printemps dernier. Cette nouvelle structure procède d'une réalité et d'un objectif. La réalité, c'est que les collectivités territoriales constituent le premier financeur public du sport en France. L'objectif, c'est d'agréger les différents acteurs pour améliorer la cohérence du soutien au sport. Il est donc prévu que l'agence nationale du sport se décline dans chaque territoire par des conférences régionales du sport et des conférences des financeurs. Cette étape devrait s'enclencher en 2020. L'agence doit intervenir à la fois pour soutenir les pratiques sportives, par des subventions à l'équipement, et la haute performance. Sur le plan budgétaire, sa création se traduit par le versement d'une dotation unique de 137,6 millions d'euros et du produit des taxes affectées précédemment au CNDS pour un montant identique de 146,4 millions d'euros.

C'est donc une année de transition qui s'ouvre, pour laquelle des questions demeurent. Je pense en particulier à l'avenir de la gestion des conseillers techniques sportifs (CTS), dont la rémunération est désormais intégrée au sein du programme 219. La phase de concertation lancée au printemps dernier doit aboutir très prochainement par la remise d'un rapport sur la base duquel le Gouvernement devrait décider au début de l'année prochaine de l'évolution de leur statut. Un transfert vers les fédérations de ces fonctionnaires d'État est envisagé, ce qui suscite un accueil très différent selon les fédérations sportives. Nous le savons très bien : la question cruciale sera celle de la dotation versée en compensation aux fédérations et de son évolution dans le temps. J'y serai donc vigilent, mais il est dommage que les décisions soient reportées après la discussion budgétaire.

La deuxième nouveauté concerne un dispositif emblématique : le service national universel (SNU). Une ligne budgétaire est créée en 2020 et dotée de 30 millions d'euros, ce qui correspond à un objectif de 20 000 jeunes. Une préfiguration a eu lieu en juin dernier dans treize départements pilotes, dont la Creuse, pour 2 000 volontaires. Les résultats sont encourageants, mais ils ne présagent en rien des difficultés qu'un déploiement à grande échelle entraînera. C'est pourtant une généralisation à vitesse grand' V qui est souhaitée par le Président de la République, avec un objectif de 150 000 jeunes en 2021 et 400 000 jeunes en 2022. De nombreuses questions d'organisation demeurent, pour assurer le déplacement et l'hébergement collectif de ces jeunes. Surtout, l'équation budgétaire demeure à ce stade non résolue : le coût moyen par jeune est espéré à 1 500 euros, pour une classe d'âge de 800 000 jeunes chaque année. Cela représente donc 1,2 milliard d'euros par an minimum en rythme de croisière - presque le montant des crédits de l'ensemble de la mission pour 2020.

Ces questions devront être traitées : dans l'attente, il est pour le moins regrettable qu'aucune réponse aux questions budgétaires adressées au Gouvernement pour le programme 163 « Jeunesse et vie associative » ne m'ait été adressée.

Le troisième élément marquant concerne les Jeux olympiques et paralympiques de 2024. L'effort budgétaire devient réel en 2020, avec près de 130 millions d'euros de dépenses prévues. Il s'agit d'une année charnière pour la construction des infrastructures, car les premiers travaux seront financés. Les dépenses augmenteront encore au cours des prochaines années, pour atteindre un pic à plus de 230 millions d'euros par an entre 2021 et 2023.

Je m'inquiète de la rhétorique du Gouvernement consistant à parler de « budget des sports », comme lors du débat d'orientation des finances publiques ayant donné lieu à une répartition des crédits par ministère. Certes, l'organisation des Jeux olympiques et paralympiques de 2024 donne une impulsion incroyable au sport français. Les infrastructures rénovées ou construites sont pensées dans le temps long, conformément à la priorité donnée à « l'héritage » des Jeux. Pour autant, soyons clairs : l'essentiel des infrastructures concerne le territoire francilien.

Le Président de la République s'était engagé à ce que l'organisation de la compétition ne s'opère pas au détriment du soutien au sport pour tous. Or, depuis l'attribution en septembre 2017, j'observe un tassement de plus de 10 % des crédits dédiés au sport. Il importe d'enrayer cette dynamique pour que les Olympiades demeurent une chance pour tous les Français, dans tous les territoires.

De façon plus générale, compte tenu des besoins de financement élevés constatés sur la mission pour les prochaines années - estimés à 800 millions d'euros d'ici à 2022 -, je m'associe au Président de la commission des finances pour regretter que la trajectoire pluriannuelle n'ait pas été actualisée.

Avant de conclure, j'aimerais élargir mon propos au-delà des simples crédits budgétaires. La mission retrace également les différentes incitations fiscales à la générosité des Français, pour un montant de plus de 2,7 milliards d'euros l'an dernier. Un climat d'incertitude ronge le monde associatif : en 2018, les dons qu'elles reçoivent ont reculé de 4,2 % après plusieurs années de progression continue.

À cet égard, il faut se réjouir de la mise en oeuvre effective du compte d'engagement citoyen en 2020. Ce dispositif vise à reconnaître et valoriser l'engagement des bénévoles à travers l'octroi d'heures de formation citoyenne ou professionnelle ; 11,5 millions d'euros y sont consacrés en 2020.

Il n'en demeure pas moins qu'une nouvelle impulsion est nécessaire pour conforter un tissu associatif plus que jamais indispensable à notre société. Les 25 millions d'euros distribués par le fonds pour le développement de la vie associative (FDVA) ne suffisent pas. Ce montant est inférieur de moitié au soutien apporté par l'ancienne dotation d'action parlementaire. C'est pourquoi je soutiens la proposition de lui affecter les avoirs des comptes inactifs des associations. Seule une initiative du Gouvernement en loi de finances pourrait y procéder : j'interrogerai le ministre sur ce point.

En conclusion, la situation de la mission reflète une double réalité. Pour 2020, les crédits proposés correspondent aux objectifs fixés par le Gouvernement, ce que je soutiens. Les questions en suspens concernent l'après 2020 : il faudra attendre la prochaine trajectoire pluriannuelle annoncée pour le printemps pour y répondre. D'ici là, je vous propose d'adopter les crédits de la mission « Sport, jeunesse et vie associative ».

M. Jean-Jacques Lozach, rapporteur pour avis de la commission de la culture. - Mon propos ne concerne que le programme 219 « Sport » et est un peu prématuré : les auditions ont débuté hier, nous recevrons la ministre le 20 novembre. L'augmentation du budget des sports est plus anecdotique qu'historique. Après deux années de baisse incompréhensible, il repart à la hausse grâce à la Société de livraison des ouvrages olympiques (Solidéo), qui passe de 65 millions à 129 millions d'euros. Le changement de gouvernance est un élément clef, puisque l'on passe d'une cogestion à une responsabilité partagée avec quatre partenaires. L'année 2020 sera à nouveau une année de transition, et les représentants de l'Association nationale des élus en charge du sport (ANDES) critiquent déjà la répartition unilatérale opérée par l'État, avec un tiers des moyens de l'agence réservé au sport de haut niveau et deux tiers au développement des pratiques. Le président du Comité national olympique et sportif français (CNOSF) avait demandé 350 millions à 400 millions d'euros pour répondre aux objectifs olympiques fixés : on est loin du compte. Le budget de l'Agence nationale du sport s'élève à 284 millions d'euros. Les manques concernent le sport santé et le sport entreprise. La question du déplafonnement des trois taxes affectées au CNDS reste ouverte. Les mises des paris sportifs en ligne, en accroissement considérable, pourraient être davantage exploitées. Des incertitudes demeurent sur la déclinaison concrète de l'Agence nationale du sport.

Des inquiétudes s'expriment dans les clubs et les collectivités sur l'impact de la baisse des contrats aidés de 310 000 à 120 000 sur deux ans. La question des CTS parasite le débat budgétaire. On avait annoncé le transfert hors du giron de l'État de 1 600 d'entre eux, soit la moitié des effectifs du ministère des sports.

M. Jacques-Bernard Magner, rapporteur pour avis de la commission de la culture. - Sur les 660 millions d'euros budgétés dans le programme 163 « Jeunesse et vie associative », pas moins de 508 millions vont au service civique, auxquels il faut ajouter les 30 millions d'euros pour le SNU. Lorsque l'idée du SNU a été lancée, nous nous inquiétions des charges d'investissement nécessaires pour accueillir 800 000 jeunes. Le service civique est largement aussi utile que le SNU et il ne faudrait pas rogner sur son budget. Il devait accueillir 300 000 jeunes pour un coût individuel de 5 000 euros par an. Cet objectif a été abandonné.

Le rapporteur a rappelé la perte sèche de 27 millions d'euros sur la réserve parlementaire. Nous déposerons à nouveau un amendement pour mobiliser les comptes inactifs des associations. La suppression des emplois aidés fragilise les associations et les collectivités. Enfin, il faut signaler l'impact négatif des réformes fiscales sur les dons auprès des fondations qui ont diminué de moitié.

M. Dominique de Legge. - En 2020, le SNU doit accueillir près de 20 000 jeunes pour un coût global de 30 millions d'euros, soit 1 500 euros par jeune. Êtes-vous certain de cette estimation ? Comment a-t-elle été calculée ? Les ministères dont le concours sera sollicité seront-ils remboursés ? Le ministère de la Défense, en particulier, sera largement mis à contribution. Pouvez-vous nous en dire plus sur les conditions d'hébergement de ces jeunes ? Il serait illusoire de vouloir les loger dans les anciens casernements de la défense, totalement insalubres.

M. Antoine Lefèvre. - Je partage les inquiétudes du rapporteur spécial sur le tassement des crédits affectés aux pratiques amateurs. Les fédérations nous interpellent à ce sujet. Y a-t-il des différences entre les pratiques ? Ou bien la toise est-elle la même pour tous ?

M. Bernard Delcros. - Les associations font vivre les territoires. Les emplois aidés accompagnaient leur développement. Après deux ans, comment évaluer l'utilisation du fonds de développement de la vie associative (FDVA) ? Constate-t-on des différences entre les départements ? Est-il fléché vers l'ensemble des associations ou bien ne bénéficie-t-il qu'aux plus importantes ?

M. Roger Karoutchi. - On a choisi Paris pour accueillir les Olympiades de 2024 parce qu'après plusieurs tentatives infructueuses l'Île-de-France a fini par obtenir des équipements importants. On a pris beaucoup de retard dans le financement des études concernant les équipements qui restent à réaliser. Serons-nous opérationnels en 2024 ? La région Île-de-France réduit son intervention sur les Jeux olympiques et paralympiques en 2020, car on ne lui demande toujours pas de s'engager financièrement. Sera-t-on dans les temps ?

M. Yvon Collin. - Le monde du sport est paradoxal. Certains voient ruisseler les dollars par millions. Comment les clubs amateurs, qui sont le vivier et le terreau traditionnel du sport, pourraient-ils profiter de ce ruissellement d'argent ? Un sportif qui gagne 100 000 euros par jour, cela peut choquer.

M. Jérôme Bascher. - Pour prolonger la question de Roger Karoutchi, le retard pris résulte-t-il d'un trop grand nombre de normes et de contraintes ? Y a-t-il des crédits fléchés pour les bases arrière des sites olympiques ?

M. Marc Laménie. - L'engagement des bénévoles est essentiel dans les territoires. La réserve parlementaire avait le mérite d'aider les petites associations. Une réglementation est-elle prévue pour les crédits concernant le fonds de développement de la vie associative qui sont gérés par les préfets ? Les élus sont-ils associés à la validation de ces crédits ?

M. Jean-François Husson. - Pas du tout !

M. Marc Laménie. - C'est inquiétant. Les Ardennes sont un département pilote pour la mise en place du SNU. Affecter les crédits sur le programme 163 n'est pas forcément judicieux. Pourquoi ne pas les affecter sur la mission « Défense » ou « Enseignement scolaire » ? On éviterait ainsi de ponctionner le programme 163.

M. Didier Rambaud. - Croire que la réserve parlementaire était une source de financement du mouvement sportif est une erreur, c'était surtout un facteur d'inégalité entre les clubs

M. Vincent Éblé, président. - C'était quand même dans le budget des clubs !

M. Didier Rambaud. - Quand deux clubs jouent dans la même division, l'un peut bénéficier de la réserve parlementaire, alors que l'autre n'en bénéficie pas. Méfions-nous de l'expression « sport amateur », trop floue. Il vaut mieux distinguer sport de compétition et sport de masse.

La taxe sur les droits de retransmission télévisuelle permet une redistribution efficace au bénéfice du sport de masse. Est-il prévu d'en revoir le montant ?

M. Éric Jeansannetas, rapporteur spécial. - La direction de la jeunesse, de l'éducation populaire et de la vie associative estime à 1 500 euros le coût de la prise en charge d'un jeune au titre du SNU, en se fondant sur l'expérimentation et sur des économies d'échelle. La montée en charge prévue vise à atteindre, à terme et pour un dispositif rendu obligatoire, les 800 000 jeunes d'une classe d'âge. Le rapport du groupe de travail présidé par le général Menaouine en 2018 a estimé le coût des investissements nécessaires pour l'hébergement notamment à 1,75 milliard d'euros. Le bleu budgétaire indique que certains ministères pourraient être amenés à participer au financement du SNU. On imagine bien que ceux de la Défense et de l'Éducation nationale seront concernés.

Lors des auditions, il nous a été assuré que nous étions dans les délais pour les Jeux olympiques et paralympiques. Rien ne nous dit que nous serons en retard. La trajectoire budgétaire de Solidéo est conforme aux prévisions que le directeur général avait présentées à la commission des finances, lors de son audition. Le seul retard constaté pour l'instant concerne le Cluster des médias. Au Stade de France, les conventions de stade devraient être signées rapidement. Le projet de mise en conformité du stade avance dans le respect des délais. Quant aux bases arrière, beaucoup de départements se sont proposés pour accueillir des résidences de préparation aux Olympiades. Le comité d'organisation des Jeux olympiques (COJO) avait prévu une enveloppe pour cela. Les appels à projets devraient être bientôt publiés.

L'administration ne nous a pas transmis d'information département par département sur la répartition du fonds de développement de la vie associative - aucune réponse n'ayant été transmise ! Pas moins de 12 200 dossiers ont été déposés pour un montant moyen de 2 900 euros. Les associations concernées sont plutôt de petites associations. Parmi les bénéficiaires, 84 % n'ont aucune autre source de financement public.

Pour ce qui est du « ruissellement » vers le sport amateur, des mécanismes s'appliquent déjà. Pour le football, en cas de transfert d'un joueur, une clause prévoit qu'un pourcentage du montant du transfert est reversé au club formateur. La redistribution des droits audiovisuels participe aussi au ruissellement. Les financements sont plus importants dès lors qu'il s'agit d'une discipline olympique. D'où la levée de boucliers pour défendre le karaté menacé d'être retiré de la liste des disciplines olympiques.

La commission a décidé de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits de la mission « Sport, jeunesse et vie associative ».

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Réunie à nouveau le 21 novembre 2019, sous la présidence de M. Vincent Éblé, président, la commission des finances, après avoir pris acte des modifications adoptées par l'Assemblée nationale, a confirmé sa décision d'adopter les crédits de la mission et elle a adopté les articles 78 duovicies et 78 tervicies. Elle a aussi proposé d'adopter l'article 78 unvicies tel que modifié par son amendement.