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Projet de loi de finances pour 2020 : Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation

21 novembre 2019 : Budget 2020 - Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation ( rapport général - première lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 16 octobre 2019, sous la présidence de M. Vincent Éblé, président, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Marc Laménie, rapporteur spécial, sur la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation ».

M. Marc Laménie, rapporteur spécial. - L'an dernier, la mission « Anciens combattants » n'offrait que peu de motifs de satisfaction ; cette année elle présente beaucoup de raisons d'inquiétude.

La mission regroupe trois programmes avec des enjeux financiers très inégaux. Le programme 167, principalement consacré au financement de la « Journée Défense et citoyenneté » et des actions de mémoire, représente 29,4 millions d'euros, en repli de 12,8 %. Le programme 158 finance différentes indemnités accordées aux victimes d'actes de barbarie et de persécution commis pendant l'Occupation : 93,5 millions d'euros sont ouverts, soit une baisse de 11,7 %. Le programme 169 regroupe la majeure partie des crédits de la mission avec 2 milliards d'euros pour financer les témoignages de reconnaissance de la Nation envers ses anciens combattants. La baisse des dotations atteint 5,8 %. Au total, la mission extériorise une forte baisse des crédits avec plus de 142 millions d'euros, qui font suite aux 150 millions d'euros d'économies prévus en 2019. La mission participe au redressement des finances publiques du pays, tant attendu par ailleurs, mais pas à celui du moral des anciens combattants.

Le programme 167 est principalement consacré à la journée « Défense et citoyenneté », dont le bilan est contrasté. Son coût n'est pas mineur : 150 millions d'euros dont seule une maigre partie est inscrite au budget de la mission. Il devrait s'alourdir, les indemnités de frais de transport versées aux appelés n'étant pas à la hauteur des coûts exposés par ces derniers, surtout dans les zones rurales. Cela explique peut-être un problème d'absentéisme. Sur le fond, la question devrait être revue au regard de la mise en place hésitante d'un service national universel (SNU) obligatoire. Les formules d'accueil des jeunes prises en charge par le ministère des armées tendent à se multiplier sans grande cohérence, avec des offres quasi-expérimentales, comme le service militaire volontaire, qui apparaissent assez coûteuses et peu extensibles. Tout ceci méritera d'être revisité dans le contexte de l'extension du SNU.

Quant à la politique de la mémoire, on revient à l'étiage, une fois conclues les commémorations de la Grande Guerre. Il est regrettable que les actions de mémoire soient, à ce point, dépendantes de commémorations exceptionnelles. Par ailleurs, on doit déplorer que les investissements de fond tardent à être mis en oeuvre.

Le programme 169, qui concentre l'essentiel des crédits, passe pour la première fois sous la barre des 2 milliards d'euros de crédits d'intervention. Les ressources prévues pour financer les pensions militaires d'invalidité, la retraite du combattant et quelques autres interventions se réduisent de plus de 6 %. C'est une réduction plus forte que celle des populations appelées à bénéficier de ces allocations. L'an dernier, le Sénat s'était félicité de l'attribution, hélas très tardive, de la carte du combattant aux militaires présents en Algérie en 1962 et 1964. Cette année, la seule mesure d'extension des droits concerne les conjoints survivants des anciens combattants grands invalides. Son impact sera fort limité : 461 bénéficiaires pour 600 000 euros. Cette initiative n'est pas à la hauteur de la problématique de la prise en charge des anciens combattants atteints par l'invalidité. La question de l'accompagnement de la dépendance n'est pas réservée aux anciens combattants, mais elle se pose à ces derniers non moins qu'au reste de la population. Quelques mesures spécifiques sont prévues, qui ne me semblent pas de nature à répondre aux graves problèmes rencontrés du fait de l'inadéquation de l'offre de soins et de l'absence d'accompagnement adapté des aidants. Le Gouvernement devrait s'attacher au plus vite à définir une politique en ce domaine, ce qui passe par une évaluation de l'existant et des besoins que j'appelle de mes voeux.

Le budget pour 2020 s'accommode d'une non-revalorisation des droits de sorte que, si les facteurs démographiques jouent sur la budgétisation, la baisse de la valeur réelle des allocations y contribue également. C'est le résultat du quasi-gel de la valeur du point de pension militaire d'invalidité dans le cadre du mécanisme dit « rapport constant ». Ce dernier se traduit par une sous-indexation des allocations et ainsi, par une perte de leur valeur réelle. Je vois là un sérieux problème que le Gouvernement serait bien inspiré de surmonter. Les titulaires d'allocations sont souvent âgés et confrontés à des besoins particuliers. Ils méritent davantage de reconnaissance. Alors même que du fait des évolutions démographiques, la mission dégage spontanément des économies importantes, la sous-indexation des allocations aux anciens combattants a quelque chose de mesquin et semble injuste. Elle réserve aux anciens combattants un sort moins favorable qu'aux retraités et l'on ne peut pas dire que le « rapport constant » soit un mécanisme pertinent. Incidemment, je relève qu'il conviendra d'être très vigilant sur les effets pour les anciens combattants de la réforme des retraites en cours d'élaboration, puisque le calibrage des prestations financées par la mission n'est pas sans lien avec le sort général réservé aux militaires.

Deux opérateurs sont rattachés au programme 169 : l'ONAC-VG et l'Institution nationale des invalides. Le destin de l'ONAC-VG pose problème. Le Gouvernement en a décidé une sorte de restructuration dont les prolongements sont encore incertains. Ils paraissent peu compatibles avec l'engagement de maintenir une administration de proximité. Pour le budget pour 2020, le Gouvernement recourt très largement à la débudgétisation par des ponctions massives de la trésorerie de l'Office national des anciens combattants et victimes de guerre (ONACVG), qui lui permettent de réduire de 15 % la subvention pour charges de service public. Ce n'est pas de bonne méthode.

Enfin, s'agissant du programme 158, destiné à la politique de réparation aux victimes d'actes antisémites et d'actes de barbarie, la budgétisation me semble poser de sérieux problèmes. L'an dernier le Sénat a souhaité que l'indemnisation des orphelins victimes d'actes de barbarie soit étendue à des populations qui en sont exclues. Le budget pour 2020 ne le permet pas. Quant aux préjudices liés aux spoliations antisémites, je ne retrouve pas dans le budget l'élan que nous avons souhaité voir imprimer à la politique de réparation, tandis que le grave sujet de principe que représentent les 26 millions d'euros de parts réservées demeure pendant, faute de moyens pour lui apporter des solutions.

Compte tenu de la date précoce de notre réunion, la commission des finances de l'Assemblée nationale devant examiner la mission dans une semaine, je vous propose de réserver notre vote sur une mission qui devrait mieux prendre en compte les ambitions qu'elle porte.

M. Antoine Lefèvre. - En juillet, la Cour des comptes a suggéré que la France était trop généreuse envers ses anciens combattants. Elle a remis en cause le dispositif de retraite mutualiste qui fonctionne par capitalisation. Il serait scandaleux de trouver là des pistes d'économies. En savez-vous plus ?

Mme Christine Lavarde. - Où en est-on du programme de fermeture des maisons de retraite de l'Office national des anciens combattants et victimes de guerre ? Vous aviez mentionné le sujet, l'an dernier, dans votre propos liminaire.

M. Jean-Claude Requier. - Certains souhaiteraient déplafonner le nombre de médailles militaires.

M. Vincent Éblé, président. - Les récipiendaires susceptibles de recevoir une médaille sont de moins en moins nombreux, mais il faudrait distribuer plus de médailles ?

M. Jean-Claude Requier. - Certains ont été décorés de l'ordre national du Mérite et souhaiteraient la médaille militaire. Pour la médaille militaire, on donne 4,50 euros par an. Idem pour la Légion d'honneur et le Mérite. Ne faudrait-il pas supprimer ces pensions qui n'en sont pas ? Elles coûtent cher à verser et rapportent peu à ceux qui les touchent.

M. Jérôme Bascher. - Le rapport sur la commission pour l'indemnisation des victimes de spoliations (CIVS) fait apparaître que le stock des spoliations continue d'augmenter. Pourquoi ? A-t-on espoir qu'il diminue un jour ?

M. Marc Laménie, rapporteur spécial. - À l'heure où nous examinons cette mission, je souhaite avoir une pensée pour tous les bénévoles qui oeuvrent dans les associations. Antoine Lefèvre, les dépenses fiscales qui bénéficient au monde des anciens combattants suscitent des débats qui nourrissent des inquiétudes. Elles sont la manifestation d'une nécessaire reconnaissance envers ceux qui se sont battus pour notre pays. La retraite mutualiste des anciens combattants n'est pas remise en cause.

Christine Lavarde, l'ONACVG gérait des maisons de retraite dans un passé récent. Ce n'est plus sa vocation. Certains de ces établissements se sont transformés en établissements d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (Ehpad) et ont été repris par des associations. Jean-Claude Requier, le contingent de médailles militaires est souvent évoqué dans les sections de médaillés militaires de nos assemblées régionales ou départementales. La médaille militaire est un signe fort de reconnaissance, juste après la Légion d'honneur. Certaines personnes très âgées décèdent parfois avant d'avoir pu recevoir leur médaille. Le contingent est effectivement très réduit. Les médailles comme la Légion d'honneur ou l'ordre national du Mérite sont sous l'autorité de tel ou tel ministre.

Jérôme Bascher, merci de rappeler notre rapport sur la CIVS. Un grand nombre d'objets spoliés n'a toujours pas donné lieu aux recherches qui conviendraient. Les restitutions d'aujourd'hui sont le reflet de notre inertie passée. L'idée de clore cette mission ce serait renoncer à des devoirs qui, de plus, correspondent à nos engagements internationaux. Les moyens humains de la CIVS restent trop limités.

La commission a décidé de réserver sa position sur les crédits de la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation ».

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Réunie à nouveau le mercredi 20 novembre 2019, sous la présidence de M. Vincent Éblé, président, la commission a examiné les crédits de la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation », précédemment réservés et l'article additionnel 73 E rattaché à la mission.

M. Vincent Éblé, président. - Nous débutons cette réunion par l'examen des crédits de la mission « Anciens combattants, mémoire et lien avec la Nation », précédemment réservés, et de l'article rattaché 73 E.

M. Marc Laménie, rapporteur spécial. - Lors de l'examen de la mission au mois d'octobre, nous avons réservé notre avis. Après réflexion et après avoir mené un certain nombre de consultations, malgré les réserves qui peuvent subsister, je vous propose d'adopter les crédits de la mission.

Quant à l'article 73 E, il vise à adapter le régime des réductions accordées aux titulaires militaires d'une carte d'invalidité, pensionnés au titre du code des pensions militaires et des victimes de guerre, et aux victimes civiles de guerre, sur les services de transport ferroviaire de voyageurs. Il s'agit de tenir compte des évolutions résultant de l'ordonnance n° 2018-1135 portant diverses dispositions relatives à la gestion de l'infrastructure ferroviaire et l'ouverture à la concurrence des services de transport ferroviaire de voyageurs.

Cet article, essentiellement rédactionnel, procède à une heureuse correction d'une omission commise lors de l'adoption de cette ordonnance. Il permet de créer des créances valables quelle que soit l'identité des entreprises de services de transport ferroviaire de voyageurs, au bénéfice des populations qui les méritent. Je vous propose de l'adopter sans modification.

La commission décide de proposer au Sénat l'adoption des crédits de la mission « Anciens combattants, mémoire et lien avec la Nation » sans modification. Elle décide également de proposer au Sénat l'adoption de l'article 73 E, rattaché à la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation ».

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Réunie à nouveau le jeudi 21 novembre 2019, sous la présidence de M. Vincent Éblé, président, la commission a confirmé sa décision de proposer au Sénat d'adopter les crédits de la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation » et l'article 73 E sans modification.