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Proposition de loi relative à la déclaration de naissance auprès de l'officier d'état civil du lieu de résidence des parents

8 janvier 2020 : Déclaration de naissance au lieu de résidence des parents ( rapport - première lecture )

N° 235

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2019-2020

Enregistré à la Présidence du Sénat le 8 janvier 2020

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur la proposition de loi relative à la déclaration de naissance auprès de l'officier d'état civil
du lieu de résidence des parents,

Par Mme Agnès CANAYER,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Bas, président ; MM. François-Noël Buffet, Jean-Pierre Sueur, Mme Catherine Di Folco, MM. Jacques Bigot, André Reichardt, Mme Sophie Joissains, M. Arnaud de Belenet, Mme Nathalie Delattre, MM. Pierre-Yves Collombat, Alain Marc, vice-présidents ; M. Christophe-André Frassa, Mme Laurence Harribey, M. Loïc Hervé, Mme Marie Mercier, secrétaires ; Mme Esther Benbassa, MM. François Bonhomme, Philippe Bonnecarrère, Mmes Agnès Canayer, Maryse Carrère, Josiane Costes, MM. Mathieu Darnaud, Marc-Philippe Daubresse, Mme Jacky Deromedi, MM. Yves Détraigne, Jérôme Durain, Mme Jacqueline Eustache-Brinio, MM. Jean-Luc Fichet, Pierre Frogier, Mmes Françoise Gatel, Marie-Pierre de la Gontrie, M. François Grosdidier, Mme Muriel Jourda, MM. Patrick Kanner, Éric Kerrouche, Jean-Yves Leconte, Henri Leroy, Mme Brigitte Lherbier, MM. Didier Marie, Hervé Marseille, Jean Louis Masson, Thani Mohamed Soilihi, Alain Richard, Vincent Segouin, Simon Sutour, Mmes Lana Tetuanui, Claudine Thomas, Catherine Troendlé, M. Dany Wattebled.

Voir les numéros :

Sénat :

152 et 236 (2019-2020)

L'ESSENTIEL

Le 8 janvier 2020, la commission des lois a adopté, sur le rapport d'Agnès Canayer (groupe Les Républicains - Seine-Maritime), la proposition de loi n° 152 (2019-2020) relative à la déclaration de naissance auprès de l'officier d'état civil du lieu de résidence des parents, présentée par Hervé Marseille (groupe Union Centriste - Hauts-de-Seine) et plusieurs de ses collègues.

Cette proposition de loi vise à permettre aux parents de choisir le lieu de déclaration de naissance de leur enfant qui serait, au choix, celui de l'accouchement, ou celui du domicile de l'un des parents.

Répondre au dépeuplement des registres de naissance

Elle prévoit une solution à un problème souligné de façon récurrente par les maires de petites communes, notamment rurales, et ayant fait l'objet de plusieurs propositions de loi, au Sénat comme à l'Assemblée nationale : le dépeuplement des registres de naissance.

Il est de moins en moins fréquent d'accoucher à domicile et le nombre de maternités tend à diminuer, afin de répondre à des objectifs légitimes de santé publique, pour ne conserver que celles disposant d'une « taille critique ». Par conséquent, il est de plus en plus rare, pour les mères, d'accoucher dans leur commune de domicile et, pour leurs enfants, de voir leur naissance inscrite au registre de la commune en question. Ainsi, en 2016, la quasi-totalité (99,6 %) des naissances nouvelles étaient enregistrées dans 500 communes seulement.

Le dépeuplement des registres de naissance des quelque 34 000 autres communes de France génère une série d'inconvénients, pour les maires comme pour les citoyens.

Le premier effet pervers de cette concentration des naissances est avant tout symbolique. Pour les citoyens, elle met à mal leur attachement à la commune de domicile, qui n'apparaît pas sur les documents officiels (acte de naissance et, par la suite, carte nationale d'identité, passeport, etc.). Pour les maires, qui sont, avec leurs adjoints, officiers d'état civil au titre de l'article L. 2122-32 du code général des collectivités territoriales, ce dépeuplement des registres de naissance est un signal négatif pour la revitalisation des petites communes, notamment rurales. Il peut également être perçu comme rendant imparfaitement compte de la vitalité démographique réelle de leur commune.

Le deuxième effet pervers est la perte, pour les usagers, d'un service public de proximité. Bien que rendue de moins en moins nécessaire par la dématérialisation des procédures de vérification des données d'état civil, la délivrance aux intéressés de copies ou d'extraits d'actes de naissance reste nécessaire dans le cadre de certaines démarches administratives. Ce service public de proximité tend donc à disparaître progressivement dans de nombreuses communes.

Enfin, deux autres effets négatifs, quoique de moindre importance, peuvent être relevés. Un potentiel impact négatif sur le tourisme est évoqué dans l'exposé des motifs de la proposition de loi : le nombre de communes accueillant des naissances tendant à diminuer, celles-ci seraient de moins en moins nombreuses à voir des personnalités célèbres naître sur leur territoire et à en tirer par la suite un bénéfice touristique. Cet argument n'est pas infondé, puisque certaines communes valorisent ainsi leur patrimoine : à titre d'exemple, la maison natale de Pierre de Fermat peut être visitée à Beaumont-de-Lomagne. Il est cependant difficile à objectiver et l'impact économique réel semble marginal. De même, la perte d'informations, pour les archives de l'état civil, que représenterait la concentration des naissances dans un nombre réduit de communes, ne semble pas réellement constituer un argument décisif.

Le dispositif proposé : donner aux parents le choix du lieu de déclaration de la naissance de leur enfant

Afin de répondre à l'ensemble de ces effets négatifs, la présente proposition de loi prévoit à son article 1er de laisser le choix aux parents du lieu de déclaration de la naissance de leur enfant. Ils pourraient ainsi déclarer celle-ci au lieu de naissance ou au lieu du domicile de l'un d'eux. Le délai de déclaration serait par ailleurs porté à huit jours.

Cette rédaction pose néanmoins plusieurs difficultés pratiques. L'une des plus sérieuses est la distinction qu'elle opère entre le « lieu de naissance » et le « lieu de déclaration de naissance » d'un individu. Or, si la première de ces mentions est constitutive de l'identité d'une personne, la seconde ne semble pas revêtir d'utilité particulière. Créer une distinction entre le lieu de naissance (ou lieu de l'accouchement) et le lieu de déclaration est donc source d'une grande complexité et s'inscrit mal dans l'architecture d'ensemble du code civil, ce dont témoignent les coordinations effectuées à l'article 2.

Le texte de la présente proposition de loi pose également des difficultés pratiques en ce qui concerne la fiabilité des registres d'état civil. Les officiers d'état civil n'ayant pas de pouvoirs d'enquête, laisser un choix aux parents sur le lieu de déclaration revient à augmenter significativement le risque de doublons. Par ailleurs, la fiabilisation des données d'état civil a été largement améliorée par la numérisation de leur procédure de vérification via un dispositif appelé « COMEDEC ». Or, au titre du texte déposé sur le bureau du Sénat, de très nombreuses communes se verraient en charge de la vérification de données d'état civil sans être raccordées au dispositif, ce qui ferait reculer la lutte contre la fraude documentaire.

Enfin, l'impact financier pour les petites communes pourrait être négatif. Des coûts d'équipement (logiciels d'état civil, raccordement au dispositif COMEDEC) et de formation pourraient être supportés par les communes devant de nouveau tenir des registres de naissance. Par ailleurs, des moyens humains et financiers seraient mobilisés pour la mise à jour des actes de naissance (apposition de mentions marginales, etc.) tout au long de la vie des intéressés.

 Les travaux de la commission des lois : renforcer l'opérationnalité du dispositif proposé

Face à ces difficultés, la commission a adopté trois amendements, dont deux à l'initiative du rapporteur Agnès Canayer et visant à mieux garantir l'opérationnalité du dispositif proposé.

L'amendement COM-3 tend à lever les incertitudes juridiques générées par le texte en cas de désaccord des parents sur le lieu de déclaration. Il prévoit ainsi que lorsque les parents n'ont pas de domicile commun, ils peuvent déclarer la naissance de leur enfant à l'officier d'état civil du lieu du domicile de l'un d'entre eux, à condition de témoigner de leur accord explicite et écrit à l'officier d'état civil en question. Faute de pouvoir fournir cet accord écrit, la naissance de l'enfant devra être déclarée au lieu de naissance.

Cet amendement tend également à supprimer l'obligation de mentionner le lieu de l'accouchement à l'acte de naissance, déjà satisfaite par l'article 57 du code civil, dans sa rédaction actuelle comme dans celle issue de l'article 2 de la présente proposition de loi.

L'amendement COM-4 modifie les coordinations envisagées par l'article 2 de la présente proposition de loi à la lumière des difficultés posées par la dissociation entre lieu de naissance et lieu de déclaration. La mention « lieu de naissance », qui fonde l'identité juridique de la personne, doit être maintenue dans plusieurs articles du code civil. L'amendement procède ainsi à la suppression de onze alinéas (2, 3, et 6 à 14).

Les modifications adoptées par la commission, limitées par les règles d'irrecevabilité financière qui s'appliquent au Parlement, permettent de lever un certain nombre de difficultés. La proposition de loi engage une nécessaire réflexion sur la gestion de l'état civil. Elle doit ainsi permettre au travail parlementaire, en lien avec le Gouvernement, d'aboutir à une prise en compte effective des communes françaises dépourvues de maternité, dont les registres d'état civil meurent progressivement.

Enfin, par un amendement COM-1 rectifié ter, la commission a souhaité clarifier le droit existant et préciser les lettres portant des signes diacritiques de la langue française qu'il est possible d'utiliser dans les prénoms inscrits à l'état civil, en y incluant la lettre « ñ ».

La proposition de loi ainsi modifiée sera examinée par le Sénat en séance publique le 16 janvier 2020.

I. LE RÉGIME ACTUEL DES DÉCLARATIONS DE NAISSANCE DÉFAVORISE LES COMMUNES NE DISPOSANT PAS D'UNE MATERNITÉ

A. UN RÉGIME JURIDIQUE DES DÉCLARATIONS DE NAISSANCE LONGTEMPS IMMUABLE

Le régime juridique des déclarations de naissance est prévu aux articles 55 à 59 du code civil. Il n'a, depuis l'élaboration du code civil, été modifié que très marginalement.

Dans le détail :

- l'article 56 prévoit l'identité des responsables de la déclaration de naissance de l'enfant et dispose que l'acte de naissance est « rédigé immédiatement » ;

- l'article 57 prévoit les informations que doit comporter l'acte de naissance, notamment diverses dispositions concernant le prénom de l'enfant. Parmi ces informations figure, pour rappel, le lieu du domicile des parents ;

- l'article 57-1 dispose de l'information du second parent en cas de reconnaissance de l'enfant par l'autre parent ;

- l'article 58 prévoit les modalités de déclaration de naissance d'un enfant découvert et n'ayant pas fait l'objet d'une déclaration de naissance préalable ;

- l'article 59 dispose des modalités de déclaration en cas de naissance lors d'un voyage maritime ;

- enfin, l'article 55 du code civil prévoit le délai et le lieu, dans le cas général, pour déclarer la naissance d'un enfant à l'état civil. C'est, pour l'essentiel, cet article que la présente proposition de loi modifierait.

Son premier alinéa prévoyait ainsi, jusqu'en 2016 : « Les déclarations de naissance sont faites dans les trois jours de l'accouchement, à l'officier de l'état civil du lieu. »

Article 55 du code civil dans sa rédaction antérieure à 2016

« Les déclarations de naissance sont faites dans les trois jours de l'accouchement, à l'officier de l'état civil du lieu.

« Lorsqu'une naissance n'a pas été déclarée dans le délai légal, l'officier de l'état civil ne peut la relater sur ses registres qu'en vertu d'un jugement rendu par le tribunal de l'arrondissement dans lequel est né l'enfant, et mention sommaire en est faite en marge à la date de la naissance. Si le lieu de la naissance est inconnu, le tribunal compétent est celui du domicile du requérant. Le nom de l'enfant est déterminé en application des règles énoncées aux articles 311-21 et 311-23.

« En pays étranger, les déclarations aux agents diplomatiques ou consulaires sont faites dans les quinze jours de l'accouchement. Toutefois, ce délai peut être prolongé par décret dans certaines circonscriptions consulaires. »

Par cette formule ramassée, l'article 55 du code civil prévoyait ainsi non seulement les délais sous lesquels la déclaration de naissance devait être effectuée (trois jours), mais également son lieu : la déclaration devait être faite auprès de l'officier d'état civil du lieu de naissance.

Cette règle s'est caractérisée par sa permanence, ce qui a sans doute permis sa bonne application mais également une relative inertie législative et réglementaire. En effet, les règles encadrant l'état civil, notamment en matière d'actes de naissance, sont très variables selon les pays, comme le montre le tableau ci-dessous.

Tableau comparatif
des régimes des déclarations de naissance

Pays

Lieu de déclaration

Responsables de la déclaration
et procédure

Délai de déclaration

Allemagne

État civil (Standesamt) de la commune1(*) de naissance

- Hôpital : procédure écrite

- Parents : procédure orale, en personne

Initiatives régionales pour une déclaration digitale dans les hôpitaux (Leipzig-Saxe 2019)

Une semaine

Autriche

État civil (Standesamt) du lieu de naissance, relevant de la commune ou du Magistrat dans les villes à statut spécial

- Hôpital

- Médecin ou sage-femme (naissance à la maison) : les parents doivent alors se présenter à l'état civil pour obtenir un certificat de naissance

- Parents

« Digital-Babypoint » :
extension numérique de l'état civil dans plusieurs hôpitaux pour faire des demandes de certificats en ligne ou assurer la transmission de documents à l'état civil.

Une semaine

Belgique

État civil (burgelijke stand) de la commune de naissance

Les parents effectuent la déclaration, soit auprès des services communaux, soit directement dans certains hôpitaux à l'aide d'un système d'information partagé avec les services d'état civil.

15 jours calendaires

Brésil

État civil (cartório) de la commune de naissance ou de la commune de résidence

Les parents effectuent la déclaration. Dans certains hôpitaux, celle-ci peut être réalisée auprès d'un poste d'état civil situé en leur sein.

60 jours

Danemark

Registre personnel sous l'autorité de l'Église d'État danoise (Folkekirken)

Déclaration de naissance dans la paroisse (sogn) de résidence de la mère

Deux cas particuliers existent cependant :

- le Jutland du Sud, anciennement allemand : dans la commune de résidence ;

- le Groenland et les Féroé : dans la paroisse de naissance.

La déclaration est effectuée par :

- les sages-femmes : la déclaration se fait alors par l'inscription de la naissance dans le système national du ministère des cultes ;

- les parents : envoi d'un formulaire disponible en ligne au ministère ou directement auprès du préposé de la paroisse (par lettre ou en personne).

La déclaration donne lieu à la délivrance du numéro personnel au sein du registre national unifié.

14 jours

Ecosse

N'importe lequel des services d'état civil locaux (32 Registration districts auprès des collectivités)

La déclaration est effectuée par les parents.

L'Office central de l'état civil veille à éliminer les inscriptions de naissance redondantes dans plusieurs registres locaux le cas échéant.

21 jours2(*)

Espagne

État civil (Registro Civil) du lieu de naissance

La déclaration est effectuée par l'hôpital, ou un médecin/sage-femme (dans le cas d'une naissance à domicile), ou par les parents.

Une vaste réforme de l'organisation de l'état civil est en cours par une loi de 2011, dont la pleine entrée en vigueur se fera en juin 2020 : elle en prévoit une refonte complète sur le modèle scandinave d'un registre unique national électronique ; il n'y aura plus de registre segmenté en section par type d'événements mais un dossier unique par personne identifiée par un numéro personnel attribué à la naissance

Cette réforme s'accompagne d'une numérisation des procédures et d'une réorganisation territoriale des services de gestion de l'état civil : seront supprimés les services disséminés dans les communes sur tout le territoire au profit d'un service par communauté autonome, auquel s'ajouterait un service supplémentaire pour les villes de plus de 500 000 habitants.

La déclaration s'effectue dans un délai maximal de 10 jours après l'accouchement.

Il aurait vocation à être réduit à 3 jours en cas de communication électronique directement depuis la maternité (déploiement progressif dans chaque communauté autonome depuis 2011).

Italie

Trois lieux de déclaration possibles :

- auprès de la direction de l'hôpital avec transcription à l'état-civil de la commune de naissance (anagrafe comunale)

- auprès de l'état-civil de la commune de naissance mais transmission pour transcription à la commune de résidence de la mère ;

- auprès de la commune de résidence des parents.

La déclaration est effectuée par les parents.

Si deux déclarations ont été faites dans deux communes distinctes, prévaut la déclaration dans la commune de résidence de la mère, à moins que les parents n'en décident expressément autrement.

Les délais varient en fonction du lieu de déclaration :

- 3 jours pour déclaration auprès de la direction de l'hôpital ;

- 10 jours auprès de l'état civil d'une commune.

Pays-Bas

État civil (burgelijke stand) de la commune de naissance

La déclaration est effectuée par les parents auprès des services communaux (en principe, sur rendez-vous).

Dans certains hôpitaux, comme à Breda par exemple, il existe des postes de déclaration électronique à disposition des parents.

Le délai est de 3 jours, ou 5 jours dans les Antilles néerlandaises.

Il peut cependant être prolongé si parmi les 3 jours ne figurent pas au moins deux jours travaillés.

Suède

Auprès de l'Agence nationale des impôts (Skatteverket), qui tient les registres unifiés de la population (folkbokföringen) et délivre le numéro personnel indexant le dossier de chaque citoyen indispensable dans la vie quotidienne

La déclaration est effectuée soit par les sages-femmes, soit par les parents. La procédure est numérisée et centralisée.

Les déclarations sont le plus souvent effectuées sans délai, par les sages-femmes.

Suisse

État civil de l'arrondissement de naissance (Zivilstandkreis) :
à titre d'exemple, les 346 communes du canton de Berne sont regroupées en 10 arrondissements d'administration civile

La déclaration est effectuée par :

- l'hôpital : la procédure est alors écrite ;

- le père : la procédure est alors verbale.

3 jours

Source : direction de l'initiative parlementaire et des délégations du Sénat,
division de la législation comparée


* 1 La notion de commune est notoirement complexe en Allemagne du fait de la compétence des Länder sur leur organisation territoriale interne. En réalité, est visée chaque commune importante cumulant les fonctions dévolues à l'arrondissement comme les sous-unités (typiquement communales) de l'arrondissement (Landkreis) qui est une intercommunalité ; on peut dire quasiment au moins un office d'état civil dans chaque commune (ordre de grandeur 10 000).

* 2 Le délai est de 42 jours en Angleterre et au Pays de Galles.