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Proposition de loi relative à plusieurs articles de la loi pour l'équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine, sûre et durable

20 février 2020 : Information sur les produits agricoles et alimentaires ( rapport - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er A (nouveau)

Cet article vise à promouvoir l'ouverture des données figurant sur les emballages alimentaires.

I. Le dispositif envisagé par l'Assemblée nationale

Au stade de la commission, un amendement de M. Bothorel et plusieurs de ses collègues a été adopté afin de faciliter l'accès à l'information relative aux denrées alimentaires par le biais d'un encouragement à la mise en open data (données ouvertes) des informations figurant sur les étiquetages.

L'alinéa ainsi ajouté prévoit qu'un décret en Conseil d'État déterminera « s'agissant des inscriptions de toute nature relatives aux denrées alimentaires préemballées, les modalités de mise à la disposition du public en ligne des informations correspondantes par le responsable de la première mise sur le marché, dans les conditions prévues au livre III du code des relations entre le public et l'administration »

Le décret précisera notamment le lieu de mise à disposition et le format des données de façon à constituer une base ouverte à tous les utilisateurs permettant une réutilisation libre des données.

II. La position de la commission - description brève

L'objectif d'une meilleure information des consommateurs sur les produits alimentaires qui sous-tend cet article ne peut qu'être soutenu.

Des initiatives privées sont d'ailleurs en cours pour faire émerger de telles solutions de données ouvertes. C'est par exemple le cas de l'initiative CodeOnline Food qui vise à numériser toutes les données sur les produits (liste des ingrédients, pays d'origine, NutriScore, labels, etc.) pour assurer toute la transparence sur les produits aux consommateurs, avec un format standardisé.

L'article vise « les inscriptions de toutes natures relatives aux denrées alimentaires préemballées », qui ne peuvent être, sauf accords des professionnels, que les inscriptions prévues dans la règlementation européenne, notamment aux termes du règlement INCO. Le décret devra s'attacher à préciser ce point.

En outre, le décret pourrait préciser utilement qui sera en charge de mettre à jour la base.

Enfin, il importe de ne pas opposer les démarches : les initiatives privées étant déjà très avancées, le décret ne doit pas aboutir à ce que les investissements déjà consentis n'aient servi à rien. Le décret pourrait alors fixer avant tout une obligation de résultats, sous le contrôle de l'État, davantage qu'une obligation de moyens à la charge de l'État.

Le ministre s'est engagé en commission à suivre, lors de la rédaction du décret, ces trois points.

La commission a adopté l'article sans modification.

Article 1er

Cet article reprend la solution, dégagée au Sénat dès 2018, visant à renforcer la transparence de l'information sur les pots de miel, grâce à un affichage des pays d'origine de tous les miels présents dans un mélange, par ordre pondéral décroissant. Cette obligation s'appliquera également à la gelée royale.

L'article prévoit également un affichage obligatoire de tous les pays d'origine du cacao utilisés dans un produit.

I. La situation actuelle - il n'est pas obligatoire d'indiquer tous les pays d'origine des miels contenus dans les mélanges de miel

Aux termes de l'article L. 412-1 du code de la consommation1(*), un décret en Conseil d'État statue sur « les modes de présentation ou les inscriptions de toute nature sur les marchandises elles-mêmes, les emballages, les factures, les documents commerciaux ou documents de promotion », notamment pour l'origine des matières premières composant le produit.

L'article L. 412-4 du code de la consommation dispose que « sans préjudice des dispositions spécifiques relatives au mode d'indication de l'origine des denrées alimentaires, l'indication du pays d'origine est obligatoire pour les produits agricoles et alimentaires et les produits de la mer, à l'état brut ou transformé ».

Le même article précise que « la liste des produits concernés et les modalités d'application de l'indication de l'origine mentionnée au premier alinéa sont fixées par décret en Conseil d'État après que la Commission européenne a déclaré compatible avec le droit de l'Union européenne l'obligation prévue au présent article ».

Ainsi, le principe général dans le droit français est que l'origine des produits doit être indiquée sur l'étiquette, sauf dispositions spécifiques et sous réserve de la conformité des dispositions nationales avec le droit européen.

Pour le miel, les règles d'étiquetage, notamment pour l'origine des produits, relèvent avant tout du droit de l'Union européenne, plus précisément d'une directive européenne2(*) de 2001, transposée en droit interne par un décret du 30 juin 20033(*).

Pour l'étiquetage du miel, la réglementation prévoit que « le ou les pays d'origine où le miel a été récolté sont indiqués sur l'étiquette ». Cette obligation s'applique donc à tous les pays d'origine du miel.

Toutefois, une dérogation est possible, si le miel est originaire de plus d'un État membre de l'Union européenne ou de plus d'un pays tiers. Dans ces cas, l'indication de tous les pays d'origine peut être remplacée par l'une des indications suivantes, selon le cas :

1° « Mélange de miels originaires de l'UE » ;

2° « Mélange de miels non originaires de l'UE » ;

3° « Mélange de miels originaires et non originaires de l'UE ».

L'article 5 de la directive n° 2001/110/CE du Conseil du 20 décembre 2001 relative au miel précise que : « Les États membres n'adoptent pas [...] des dispositions nationales non prévues par la présente directive ».

II. Le dispositif envisagé - mieux tracer les miels en mettant en oeuvre une obligation d'inscrire tous les pays d'origine des miels contenus dans les mélanges

Avant d'être censuré par le Conseil constitutionnel faute d'un lien, même indirect, avec le texte initial, l'article 43 de la loi Egalim insérait un article dans le code de la consommation prévoyant que : « pour le miel composé d'un mélange de miels en provenance de plus d'un État membre de l'Union européenne ou d'un pays tiers, tous les pays d'origine de la récolte sont indiqués sur l'étiquette. »

En dépit de la nature réglementaire de la mesure4(*), les parlementaires de l'Assemblée nationale comme du Sénat avaient estimé nécessaire d'interpeler le Gouvernement et, à défaut de réaction, de donner un caractère législatif à cette règle relative à l'étiquetage des mélanges de miels au profit d'une meilleure information des consommateurs.

Lors des débats de la loi Egalim, le Sénat avait appelé à une négociation européenne sur le sujet en adoptant une rédaction équilibrée qui prévoyait que l'étiquette devait mentionner tous les pays d'origine de la récolte « par ordre décroissant d'importance de la part prise dans la composition du miel ».

Toutefois, les auteurs de la proposition de loi ont souhaité reprendre la rédaction de l'article 43 de la loi Egalim finalement adoptée à l'Assemblée nationale, qui ne vise à rendre obligatoire que l'affichage de tous les pays d'origine des miels composant un mélange de miels.

III. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

En commission, à l'initiative de la rapporteure, la date d'entrée en vigueur de ces nouvelles règles d'étiquetage a été repoussée au 1er janvier 2021 afin de permettre aux producteurs et aux conditionneurs de miel de prévoir un nouvel étiquetage de leur produit. À compter de cette date, les conditionneurs bénéficieront d'une dérogation pour écouler leurs stocks déjà étiquetés, bien qu'ils ne respectent pas le nouveau cadre législatif, sans contrevenir à la loi.

En séance publique, un amendement de Mme Le Feur et de plusieurs de ses collègues a repris la rédaction plus contraignante proposée par le Sénat sur l'étiquetage des miels en imposant la liste de tous les pays d'origine, triés par « ordre pondéral décroissant ».

En outre, deux autres amendements ont été adoptés :

- Le premier, de M. Dive et de plusieurs de ses collègues, étend l'application de l'article sur le miel à la gelée royale. Tout comme pour le miel, les pays d'origine de la récolte devront être indiqués par ordre pondéral décroissant d'importance ;

- Le second, proposé par M. Ramos, vise à ce que pour les produits composés de cacao, à l'état brut ou transformé, et destinés à l'alimentation humaine, l'indication du pays d'origine soit également obligatoire.

IV. La position de la commission - une rédaction sénatoriale constante, opérationnelle et conforme au droit européen en faveur de l'affichage de tous les pays d'origine par ordre pondéral décroissant qui fait désormais consensus

Il faut se réjouir de la reprise par les députés de la solution pragmatique et directement opérationnelle dégagée par le Sénat lors de la loi Egalim et, plus récemment, lors de l'examen de la proposition de loi n° 322 (2018-2019) de Mme Marie-Pierre Monier et les membres du groupe socialiste et républicain portant diverses dispositions relatives aux mentions et signes de la qualité et de l'origine valorisant les produits agricoles ou alimentaires, adoptée par le Sénat le 3 avril 2019.

Si l'affichage de tous les pays d'origine était un premier pas, il n'est pas pleinement satisfaisant puisqu'il laisse la possibilité de ne pas révéler les origines majoritaires des miels composant le mélange. Comment par exemple distinguer un mélange de miels composé à 98 % d'un miel hongrois et de 2 % d'un miel français d'un mélange composé à 98 % d'un miel français et de 2 % d'un miel hongrois ? Seul l'affichage par ordre décroissant permettait de résoudre cette difficulté.

La directive européenne prévoit déjà une possibilité d'afficher tous les pays d'origine de la récolte des miels présents dans un mélange. Si tel est le cas, il convient de définir un ordre de présentation. Dans l'optique d'une information fiable et non trompeuse au consommateur, seul l'ordre pondéral décroissant est acceptable.

Cette solution a été notifiée par le Gouvernement à la Commission européenne le 18 juillet 2019. Le projet de décret modifié prévoyait que?les mélanges de miels commercialisés en France devront préciser sur leur étiquette la liste exhaustive des pays d'origine des miels les composant, « dans l'ordre décroissant de leur importance pondérale » et que « lorsqu'un miel originaire d'un pays représente plus de 20 % du poids du produit, le nom de ce pays est mis en évidence ».

Toutefois, la Commission européenne, dans sa réponse du 21 octobre 2019, a estimé qu'une mise en évidence des pays représentant plus de 20 % de la quantité de miel irait trop loin par rapport à ce que permet l'actuelle réglementation européenne.

Il en résulte que le principe de l'ordre pondéral décroissant a été, dans les faits, validé par la Commission européenne.

Cela représente une vraie victoire juridique pour la France sur ce dossier important pour les consommateurs européens, obtenue grâce à une position de compromis dégagée déjà en juin 2018 au Sénat. Il faut s'en féliciter.

Lors de la réunion de commission du 20 février, la rapporteure a rappelé son analyse juridique de la situation et l'esprit de la solution proposée initialement au Sénat.

Il serait toutefois maladroit de ne pas aller au bout de la démarche de transparence en n'imposant pas une inscription du nom des pays en toutes lettres. Seul l'affichage du nom du pays en entier est de nature à éviter de tromper le consommateur par le recours à certains sigles (RPC pour République populaire de Chine par exemple).

Si la Commission européenne valide le principe de l'affichage des pays par ordre pondéral décroissant, le décret en vigueur réglementant l'affichage du miel devra être modifié : à ce moment, l'affichage des pays en toutes lettres pourra être proposé.

Concernant l'obligation d'indiquer, pour les produits composés de cacao, l'indication du pays d'origine, la rapporteure a estimé que la rédaction retenue devait s'entendre comme l'obligation d'indiquer les pays d'origine du cacao contenu dans les produits à l'état brut ou transformé, et non comme le pays d'origine du produit à l'état brut ou transformé.

Toutefois, la directive 2000/36/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 juin 2000 relative aux produits de cacao et de chocolat destinés à l'alimentation humaine ne prévoit pas une telle obligation alors que son article 4 précise que « les États membres n'adoptent pas, pour les produits définis à l'annexe I, des dispositions nationales non prévues par la présente directive. » Par conséquent, malgré son intérêt, cette mesure serait, sans doute, contraire au droit européen actuel.

Toutefois, la rapporteure rappelle que le règlement d'exécution (UE) n° 2018/775 de la Commission du 28 mai 2018 portant modalités d'application de l'article 26, paragraphe 3, du règlement (UE) n° 1169/2011 du Parlement européen et du Conseil concernant l'information des consommateurs sur les denrées alimentaires, pour ce qui est des règles d'indication du pays d'origine ou du lieu de provenance de l'ingrédient primaire d'une denrée alimentaire, qui entrera en vigueur dans quelques mois, imposera aux opérateurs alléguant volontairement sur l'origine de fabrication d'un produit fini, d'indiquer également l'origine de son ingrédient primaire, dans l'hypothèse où ces deux origines seraient différentes. Dès lors, si un fabricant communique sur l'origine de son produit, il devra obligatoirement faire figurer l'origine de son ingrédient primaire. Cette mesure couvre, en partie, l'alinéa figurant actuellement dans la proposition de loi sur les produits à base de cacao.

La commission a adopté l'article sans modification.

Article 2

Cet article rappelle que les informations obligatoires doivent être lisibles et compréhensibles sur tous les supports de vente, y compris lors des ventes à distance.

I. La situation actuelle - malgré un droit qui exige une information suffisante, la vente à distance de denrées alimentaires pose des difficultés relatives à l'affichage des mentions obligatoires

Certains consommateurs constatent une divergence en matière de lisibilité de l'information lors des ventes d'une même denrée alimentaire, que la vente ait lieu à distance ou non. Lors des ventes à distance, il apparaît plus difficile d'obtenir une information lisible et compréhensible, notamment en n'affichant les mentions obligatoires que par le biais d'une photographie du produit et de son étiquette.

Compte tenu de la croissance de ces ventes à distance, il importe que la lisibilité de ces informations soit améliorée.

Le droit européen encadre les informations du consommateur lorsqu'il s'agit de vente à distance de produits alimentaires.

L'article 9 du règlement (UE) n° 1169/2011 du 25 octobre 2011 concernant l'information des consommateurs sur les denrées alimentaires fixe des informations obligatoires, notamment :

a) la dénomination de la denrée alimentaire ;

b) la liste des ingrédients ;

c) tout ingrédient ou auxiliaire technologique provoquant des allergies ou des intolérances ;

d) la quantité de certains ingrédients ou catégories d'ingrédients ;

e) la quantité nette de denrée alimentaire ;

f) la date de durabilité minimale ou la date limite de consommation ;

g) les conditions particulières de conservation et/ou d'utilisation ;

h) le nom ou la raison sociale et l'adresse de l'exploitant du secteur alimentaire ;

i) le pays d'origine ou le lieu de provenance ;

j) un mode d'emploi, lorsque son absence rendrait difficile un usage approprié de la denrée alimentaire ;

k) pour les boissons titrant plus de 1,2 % d'alcool en volume, le titre alcoométrique volumique acquis ;

l) une déclaration nutritionnelle.

L'article 13 du règlement précise que « les informations obligatoires sur les denrées alimentaires sont inscrites à un endroit apparent de manière à être facilement visibles, clairement lisibles et, le cas échéant, indélébiles. »

Concernant les ventes à distance, l'article 14 du règlement précise que, pour la vente à distance des aliments préemballés, les informations obligatoires susmentionnées doivent être fournies « avant la conclusion de l'achat » et « figurent sur le support de la vente à distance ou sont transmises par tout autre moyen approprié clairement précisé par l'exploitant du secteur alimentaire. » Lorsque d'autres moyens appropriés sont utilisés, les informations obligatoires sur les denrées alimentaires sont fournies sans que l'exploitant du secteur alimentaire puisse imputer de frais supplémentaires aux consommateurs.

Pour les ventes à distance de denrées alimentaires non préemballées, l'article 44 du même règlement fixe les indications obligatoires à faire figurer.

À défaut de dispositions spécifiques, les modalités d'information d'un consommateur lors de la vente d'un produit à distance relèvent du droit commun de la consommation, selon des modalités précisées à l'article L. 111-1 du code de la consommation : « avant que le consommateur ne soit lié par un contrat de vente de biens ou de fourniture de services, le professionnel communique au consommateur, de manière lisible et compréhensible, les informations suivantes :

1° Les caractéristiques essentielles du bien ou du service, compte tenu du support de communication utilisé et du bien ou service concerné ;

2° Le prix du bien ou du service ;

3° En l'absence d'exécution immédiate du contrat, la date ou le délai auquel le professionnel s'engage à livrer le bien ou à exécuter le service ;

4° Les informations relatives à son identité, à ses coordonnées postales, téléphoniques et électroniques et à ses activités, pour autant qu'elles ne ressortent pas du contexte ;

5° S'il y a lieu, les informations relatives aux garanties légales, aux fonctionnalités du contenu numérique et, le cas échéant, à son interopérabilité, à l'existence et aux modalités de mise en oeuvre des garanties et aux autres conditions contractuelles ;

6° La possibilité de recourir à un médiateur de la consommation.

La liste et le contenu précis de ces informations sont fixés par décret en Conseil d'État.

En outre, l'article L. 221-5 du code de la consommation ajoute que le professionnel communique de « manière lisible et compréhensible » au consommateur, préalablement à la conclusion d'un contrat de vente ou de fourniture de services, en complément des informations précédentes :

- les informations relatives au droit de rétractation ;

- les informations relatives aux coordonnées du professionnel, au code de bonne conduite, aux modes de règlements des litiges et autres conditions contractuelles.

II. Le dispositif envisagé - l'article rappelle que les informations obligatoires devant figurer sur l'étiquetage des denrées préemballées doivent être lisibles et compréhensibles lors d'une vente à distance

L'article 2 propose de reprendre l'article 34 du texte définitif adopté lors des débats sur la loi Egalim avant censure par le Conseil constitutionnel faute d'un lien avec les dispositions proposées.

L'article inscrit dans le droit français les obligations, déjà d'application directe, prévues dans le droit européen, à savoir le fait d'afficher les informations obligatoires listées dans le règlement (UE) n° 1169/2011 du 25 octobre 2011 - de manière « lisible et compréhensible ».

III. La position de la commission

La rapporteure rappelle que le droit européen couvre déjà entièrement le dispositif proposé et n'opère qu'une transcription, non obligatoire, des dispositions dans le code de la consommation.

La commission a adopté l'article sans modification.

Article 2 bis (nouveau)

Cet article vise à rendre obligatoire l'affichage de l'origine des viandes porcines, ovines, des viandes de volailles et de la viande bovine hachée dans la restauration hors foyer.

La commission s'est félicitée de l'adoption de cet article à l'heure où les viandes dans la restauration sont très majoritairement importées, sans que le consommateur en soit clairement informé.

I. La situation actuelle - une obligation d'affichage de la seule origine de la viande bovine, et non des autres viandes

L'origine, qui est une obligation d'étiquetage aux termes de la réglementation INCO, est définie comme l'origine douanière (lieu de la dernière transformation substantielle) pour toutes les denrées alimentaires sauf dispositions spécifiques.

Il existe des telles dispositions spécifiques pour les viandes bovines, ovines, caprines, porcines et de volailles.

Pour ces viandes, l'origine est définie comme le pays de naissance, d'élevage et d'abattage. On ne parle donc d'origine pour la viande que lorsque les animaux sont nés, élevés et abattus dans le même pays. Dans le cas où ces pays ne sont pas identiques ou dans le cas où le lieu de naissance n'est pas connu, on parle de lieu de provenance.

Si l'origine des viandes doit être indiquée pour les viandes fraîches ou pour les viandes figurant dans des plats préparés, ce n'est, à ce stade, pas le cas pour l'ensemble des viandes servies en restauration hors foyer.

À ce jour, seule l'indication de l'origine des viandes bovines est obligatoire dans la restauration commerciale et collective aux termes du décret n° 2002-1465 du 17 décembre 2002 modifié relatif à l'étiquetage des viandes bovines dans les établissements de restauration.

II. Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale

Le dispositif, proposé par la rapporteure de l'Assemblée nationale au stade de la commission, inscrit au niveau législatif une obligation d'afficher l'origine de la viande bovine fraîche et hachée et des produits à base de viande bovine ainsi que des viandes porcines, ovines, caprines, de volailles.

Les établissements proposant des repas à consommer sur place ou les établissements proposant des repas à consommer sur place et à emporter ou à livrer devront donc indiquer le pays d'origine ou le lieu de provenance de la viande pour les plats contenant un ou plusieurs morceaux de viandes bovines, porcines, ovines, caprines ou de volailles.

Cette obligation sera précisée par décret. Un projet de décret a été notifié à la Commission européenne le 18 novembre 2019 dernier étendant l'obligation de l'indication des pays d'élevage et d'abattage des viandes porcines, ovines et de volailles dans la restauration hors foyer.

III. La position de la commission - une obligation d'information sur les pays d'élevage et d'abattage étendue aux viandes porcines, ovines et aux volailles

Sous réserve de la conformité au droit européen du décret notifié, les rapporteurs ne peuvent qu'approuver cette mesure allant dans le sens d'une plus grande transparence et d'une meilleure information des consommateurs.

Selon les informations transmises à la rapporteure, le décret entrerait en vigueur au 1er avril 2020 et aboutirait à ce que pour la viande bovine, l'information sur les pays de naissance, d'élevage et d'abattage de la viande bovine demeure obligatoire et que devienne obligatoire une information sur les pays d'élevage et d'abattage des viandes porcines, ovines et de volailles dans la restauration hors foyer.

À l'heure où les taux de viandes importées avoisineraient entre 60 et 80 % de la viande avicole et 75 % de la viande bovine dans la restauration hors foyer (selon l'Itavi et l'Idele), cette mesure est un préalable à toute réorientation de la demande des opérateurs de restauration vers la production nationale.

La commission a adopté l'article sans modification.

Article 2 ter (nouveau)

Cet article vise à interdire l'utilisation de dénominations commerciales usuellement associées à des produits d'origine animale pour des produits qui n'en comportent pas ou peu.

I. La situation actuelle - des dénominations trompeuses pour certaines denrées principalement d'origine végétale

Cet article entend interdire certaines pratiques commerciales consistant à associer des dénominations commerciales usuellement associées à des produits d'origine animale à des produits qui n'en comportent pas ou peu.

Cela sera le cas pour les termes « steak », « filet », « bacon » ou « saucisse » utilisés afin de qualifier des produits qui ne sont pas uniquement, voire pas du tout, composés de viande par exemple. Cela pourrait également s'appliquer à la dénomination « lait » ou « fromage » pour des produits d'origine végétale.

Cette préoccupation s'inscrit dans la continuité de l'arrêt du 14 juin 2017 de la Cour de justice de l'Union européenne, lequel a rappelé qu'« aux fins de la commercialisation et de la publicité, la réglementation en cause réserve, en principe, la dénomination lait au seul lait d'origine animale. De plus, sauf en cas d'exception expressément prévue, cette réglementation réserve des dénominations comme « crème », « chantilly », « beurre », « fromage » et « yogourt » uniquement aux produits laitiers, c'est-à-dire aux produits dérivés du lait.5(*) »

II. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'article 2 ter a été ajouté, au stade de la commission, par les amendements identiques de M. Le Fur et de M. Moreau afin d'interdire le recours aux dénominations associées aux produits d'origine animale pour décrire, promouvoir ou commercialiser des produits alimentaires « contenant une part significative » de matières d'origine animale. Il rétablissait ainsi l'article 31 du texte définitif adopté lors des débats sur la loi Egalim, censuré par le Conseil constitutionnel au titre de l'article 45 de la Constitution.

L'interdiction d'utilisation de dénominations associées aux produits d'origine animale pour commercialiser « des produits alimentaires contenant une part significative de matières d'origine végétale » est introduite dans un article L. 412-7-2 du code de la consommation. Le seuil au-delà duquel il aurait été considéré que la part était significative devait être déterminé dans un décret.

Un amendement du Gouvernement, adopté en séance publique, a réécrit l'article afin de clarifier quelques points :

- Les dénominations visées ne sont plus celles qui sont « associées » aux produits d'origine animale mais celles « utilisées pour désigner » des denrées alimentaires d'origines animales ;

- Le décret définira les sanctions et les modalités d'application de l'article. Il n'est toutefois pas mentionné qu'il déterminera la liste des dénominations concernées.

III. La position de la commission - une amélioration de la bonne information du consommateur sur les denrées qu'il consomme

Comme lors des débats sur la loi Egalim, ou lors du débat sur la proposition de loi n° 322 (2018-2019) de Mme Marie-Pierre Monier et les membres du groupe socialiste et républicain portant diverses dispositions relatives aux mentions et signes de la qualité et de l'origine valorisant les produits agricoles ou alimentaires, adoptée au Sénat en avril dernier, la rapporteure est favorable à la clarification proposée par le présent article qui participe de la bonne information du consommateur sur l'origine, animale ou végétale, des produits qu'il consomme.

La commission a adopté l'article sans modification.

Article 3

Cet article vise à rétablir la possibilité offerte à des fromages affinés en dehors de la ferme de bénéficier de la mention « fromages fermiers », à la condition que cet affinage ait respecté les usages traditionnels et que le consommateur soit informé que l'affinage a été effectué à l'extérieur de la ferme.

I. La situation actuelle - depuis un arrêt du Conseil d'État de 2015, il n'est plus permis d'appeler « fermier » un fromage qui, ayant été vendu en blanc par le producteur, a été affiné à l'extérieur de la ferme

L'article L. 640-2 du code rural et de la pêche maritime liste les mentions valorisantes auxquelles peuvent prétendre des produits agricoles, forestiers ou alimentaires ainsi que des produits de la mer, parmi lesquelles figure l'usage du qualificatif « fermier » ou la mention « produit de la ferme » ou « produit à la ferme ».

L'article 9-1 du décret du 27 avril 2007, modifié en 2013, précise que la mention « fromage fermier » ou « tout autre qualificatif laissant entendre une origine fermière » est réservée à un fromage fabriqué « selon les techniques traditionnelles » par un producteur traitant exclusivement les laits de sa propre exploitation sur le lieu même de celle-ci.

Le même article prévoyait jusqu'en 2015 une mention spéciale pour les fromages affinés à l'extérieur de l'exploitation. Pour ces fromages, l'étiquetage comportait, immédiatement après la mention « fromage fermier », la mention « fabriqué à la ferme puis affiné par l'établissement » suivie du nom de l'affineur. La taille des caractères de cette adjonction devait être identique à celle d'autres mentions obligatoires prévues dans le décret.

Il en résulte que l'affinage extérieur ne s'opposait pas au recours à la mention « fromage fermier » à la condition que le consommateur en fût informé.

Le Conseil d'État, dans un arrêt du 17 avril 2015, a toutefois considéré que la mention « fermier » évoquait, dans l'esprit du consommateur, une élaboration du produit, à tous les stades, sous la responsabilité directe de l'exploitant et sans recours à des techniques industrielles, qu'il en résultait que l'exception faite pour les fromagers affinés à l'extérieur de la ferme ne garantissait pas le respect de ces deux conditions (maintien de la responsabilité et techniques traditionnelles) et a, par conséquent, annulé l'autorisation d'utiliser la mention « fromage fermier » pour les fromages affinés en dehors de la ferme.

Ainsi, depuis le 1er septembre 2015, date d'entrée en vigueur de l'annulation, les fromages affinés en dehors de l'exploitation ne peuvent plus prétendre à la mention valorisante « fermière ». En pratique, les services de la Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) ne verbalisent manifestement pas les contrevenants.

D'après les éléments transmis à la rapporteure, on recense 5 700 producteurs fermiers dont 700 sous AOP. L'affinage en dehors de la ferme est une pratique courante et une part « significative » pour les filières hors AOP/IGP.

II. Le dispositif envisagé - permettre d'appeler fermier un fromage affiné à l'extérieur de la ferme, comme c'était le cas avant 2015

L'article 35 du texte définitif de la loi Egalim disposait que : « pour les fromages fermiers, lorsque le processus d'affinage est effectué en dehors de l'exploitation en conformité avec les usages traditionnels, l'information du consommateur doit être assurée en complément des mentions prévues au premier alinéa selon des modalités fixées par le décret mentionné au premier alinéa. »

Les auteurs de la proposition de loi ont repris l'esprit de cet article adopté par les deux chambres avant d'être censuré par le Conseil constitutionnel faute d'un lien, même indirect, avec le texte initial du projet de loi.

III. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Au stade de la commission, à l'initiative de la rapporteure, l'article 3 a été modifié pour réserver la possibilité d'appeler fermier un fromage affiné en dehors de la ferme aux seuls fromages sous signes de la qualité et de l'origine au sens de l'article L. 640-2 du code rural et de la pêche maritime.

Cette restriction s'entendait comme la contrepartie d'un cahier des charges strict qui permet le plus souvent de garantir l'origine des produits tout comme l'usage des pratiques d'affinage.

En revanche, en séance publique, à l'initiative de M. Moreau, un amendement a été adopté pour revenir à la rédaction initiale du texte, et ne plus réserver cette possibilité aux seuls fromages sous SIQO.

IV. La position de la commission - soutien à la rédaction retenue, déjà adoptée il y a quelques mois en des termes proches, tout en appelant le Gouvernement à préciser, par décret, les modalités d'information du consommateur

Ce débat a déjà eu lieu, dans les mêmes termes, au Sénat, en avril dernier lors de l'examen de la proposition de loi n° 322 (2018-2019) de Mme Marie-Pierre Monier et les membres du groupe socialiste et républicain portant diverses dispositions relatives aux mentions et signes de la qualité et de l'origine valorisant les produits agricoles ou alimentaires.

La proposition de loi initiale interdisait de recourir à la mention « fermière » si le fromage était affiné à l'extérieur de la ferme, sauf si les fromages concernés bénéficiaient d'un signe de qualité.

Toutefois, à l'initiative des rapporteurs, la rédaction finalement adoptée au Sénat a été plus extensive et ouvrait cette possibilité à tous les fromages affinés selon des techniques traditionnelles, tant que le consommateur en était informé. La rapporteure avait considéré que l'article 9-1 du décret n° 2007-628 du 27 avril 2007 relatif aux fromages et spécialités fromagères encadrait déjà très strictement ces pratiques en réservant l'usage de la mention aux fromages fabriqués « selon les techniques traditionnelles par un producteur agricole ne traitant que les laits de sa propre exploitation ».

Deux conditions sont donc à remplir : d'une part, un lien direct avec le producteur agricole, l'affinage devant être en quelque sorte sous sa responsabilité, et d'autre part, un affinage réalisé selon le respect de « techniques traditionnelles » qui paraissent bien contraires à des techniques industrielles.

Toutefois, la rédaction retenue au Sénat prévoyait un encadrement supplémentaire en informant le consommateur, par exemple au moyen de l'étiquetage, non seulement du nom de l'affineur mais aussi celui du producteur, afin de garantir la responsabilité du producteur tout au long de la chaîne de production.

La rédaction actuelle de l'article 3 est plus souple et renvoie les modalités d'information du consommateur à un décret.

La rapporteure constate donc que les rédactions retenues à l'Assemblée nationale comme au Sénat après des débats en séance publique sont convergentes.

La modification de l'article 9-1 du décret en question pourrait, après concertation entre tous les acteurs, notamment pour prendre en compte les contraintes liées aux tailles de certains fromages fermiers, mieux préciser ces éléments dans le but de durcir le dispositif et empêcher toute industrialisation des « fromages fermiers ».

Le ministre s'est engagé, lors de la commission, à prendre deux décrets sur ces deux questions (précision des usages traditionnels et étude de la possibilité d'afficher le nom du producteur).

La commission a adopté l'article sans modification.

Article 4

Cet article vise à lutter contre certains affichages des produits viticoles qui peuvent laisser penser que le vin a une origine différente de son origine réelle.

L'Assemblée nationale ayant repris la version proposée par le Sénat sur ce sujet dans une autre proposition de loi, la commission a adopté l'article sans modification.

I. La situation actuelle - malgré un droit européen protecteur, certaines pratiques permettent de laisser penser qu'un vin a une origine différente de son origine réelle

Le droit européen oblige à mentionner l'origine du vin dans le champ visuel du consommateur.

L'article 119 du règlement n° 1308/2013 précise les indications obligatoires à faire figurer sur les étiquetages des produits viticoles à savoir :

- la dénomination de la catégorie de produits de la vigne ;

- les appellations d'origine protégée ou les indications géographiques protégées lorsque cela est nécessaire ;

- le titre alcoométrique volumique acquis ;

- la provenance ;

- l'identité de l'embouteilleur ;

- pour les vins importés, l'identité de l'importateur.

L'article 120 du même règlement prévoit des indications facultatives.

L'article 122 précise que la Commission est habilitée à prendre des actes délégués pour préciser les indications obligatoires, notamment permettre aux États membres « d'établir des règles supplémentaires concernant les indications obligatoires ».

En vertu de cet article, le règlement délégué (UE) n° 2019/33 de la commission du 17 octobre 2018 a précisé les demandes de protection des appellations d'origine, des indications géographiques et des mentions traditionnelles dans le secteur vitivinicole.

La provenance doit donc être précisée selon des formules précisées à l'article 45 de ce règlement : « vin de » ou « produit de » suivi du nom de l'État membre où les raisins sont « récoltés et transformés en vin ».

L'article 40 de ce règlement précise que les « indications obligatoires visées à l'article 119 du règlement (UE) n° 1308/2013 apparaissent dans le même champ visuel sur le récipient de façon à être lisibles simultanément sans qu'il soit nécessaire de tourner le récipient, en caractères indélébiles, et se distinguent clairement des textes ou illustrations voisines », sauf, par dérogation, les mentions des produits provoquant des allergies ou des intolérances et le numéro de lot.

En outre, « la taille des caractères des indications [...] doit être égale ou supérieure à 1,2 mm, quel que soit le format de caractères utilisé. »

La règlementation européenne prévoit donc une obligation d'indiquer la provenance du vin, au même endroit que les autres mentions obligatoires, et dans une taille suffisante de manière à ce que l'information soit visible.

En outre, l'article 103 du règlement n° 1308/2013 protège les vins sous IGP et AOP contre « toute autre indication fausse ou fallacieuse quant à la provenance, à l'origine, à la nature ou aux qualités substantielles du produit figurant sur le conditionnement ou l'emballage, sur la publicité ou sur des documents afférents au produit vitivinicole concerné, ainsi que contre l'utilisation pour le conditionnement d'un contenant de nature à créer une impression erronée sur l'origine du produit ».

La DGCCRF est habilitée en France à sanctionner les pratiques commerciales trompeuses sur les vins, en s'appuyant sur la réglementation européenne et les articles L. 121-2 à L. 121-4 du code de la consommation.

La fiche pratique de la DGCCRF sur les produits vitivinicoles précise d'ailleurs que faire croire à l'origine française d'un produit fabriqué à l'étranger constitue une pratique commerciale trompeuse, sanctionnable à ce titre.

Toutefois, certaines pratiques commerciales, tout en respectant cette réglementation très stricte, tendent à créer une confusion dans l'esprit du consommateur au sujet de l'origine des produits qu'il achète.

Une pratique consiste, par un étiquetage intelligent des bouteilles, à se servir de la renommée et de l'image des vins français pour induire le consommateur en erreur. Par exemple, la présentation de l'étiquette peut laisser penser que le vin est français en recourant à un nom typiquement français du domaine et du producteur ainsi qu'à une imagerie faisant référence à l'architecture et aux paysages français, alors même que les bouteilles sont issues d'Espagne ou d'autres pays de la Communauté européenne.

Or cet étiquetage n'est pas illégal dans la mesure où le pays d'origine est alors indiqué, soit au dos de la bouteille, de manière moins lisible pour le consommateur, soit sur une face non visible du « bag in box » avec les autres mentions obligatoires.

II. Le dispositif envisagé - un rappel des obligations déjà établies

Pour lutter contre cette pratique, l'article 4 de la proposition de loi crée un article au sein du code de la consommation prévoyant un affichage « en évidence » du pays d'origine du vin « de manière ne pas induire en erreur le consommateur ». Le non-respect de ces dispositions serait apprécié notamment au regard du nom et de l'imagerie du contenant.

L'article reprend mot pour mot la rédaction de l'article 36 du texte définitif de la loi EGALIM, censuré par le Conseil constitutionnel au titre de l'article 45 de la Constitution.

III. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

À l'initiative de la rapporteure en commission, la rédaction de l'article 4 a été revue pour se rallier à la position défendue au Sénat par les rapporteurs lors de l'examen de la proposition de loi n° 322 (2018-2019) de Mme Marie-Pierre Monier et les membres du groupe socialiste et républicain portant diverses dispositions relatives aux mentions et signes de la qualité et de l'origine valorisant les produits agricoles ou alimentaires.

Constatant que le dispositif de la proposition de loi était déjà entièrement satisfait par le droit existant et qu'il était de nature, compte tenu de sa rédaction, à faire peser une incertitude juridique supplémentaire sur les producteurs français et à aggraver le différentiel de compétitivité, en n'appliquant ces obligations qu'aux produits français, le rapporteur avait toutefois proposé d'harmoniser le dispositif juridique français.

L'article L. 413-8 du code de la consommation laisse entendre que certaines pratiques trompeuses sont tolérées en disposant qu'« il est interdit, sur des produits naturels ou fabriqués, détenus ou transportés en vue de la vente, mis en vente ou vendus, d'apposer ou d'utiliser une marque de fabrique ou de commerce, un nom, un signe ou une indication quelconque de nature à faire croire, s'ils sont étrangers, qu'ils ont été fabriqués en France ou qu'ils sont d'origine française et, dans tous les cas, qu'ils ont une origine différente de leur véritable origine française ou étrangère » tout en ajoutant que « ces dispositions ne sont pas applicables lorsque le produit porte, en caractères manifestement apparents, l'indication de la véritable origine ».

La mention du pays d'origine du vin étant obligatoire, l'article laisse donc entendre, en n'étant pas applicable, qu'il est possible de faire croire à une origine différente de l'origine réelle pour un produit viticole.

C'est pour corriger cette anomalie que le Sénat avait finalement adopté un amendement qui exclut les vins de la dérogation prévue au deuxième alinéa de l'article L. 413-8 précité.

L'Assemblée nationale a retenu cette rédaction revenant à harmoniser clairement les dispositifs juridiques pour ne plus créer de difficultés.

IV. La position de la commission - une convergence des vues entre les deux chambres, au profit d'une plus grande lisibilité de la réglementation en vigueur

La commission a salué le travail de convergence effectué sur cet article par les rapporteurs des deux chambres, tout en rappelant que seuls des contrôles de la DGCCRF sur ces produits sont de nature à faire cesser, à court-terme, ces pratiques commerciales manifestement trompeuses.

La commission a adopté l'article sans modification.

Article 5

Cet article vise à prévoir une obligation d'information sur l'origine géographique des vins mis en vente dans les restaurants et débits de boissons

L'article proposé ayant déjà été adopté, en des termes identiques, par le Sénat à plusieurs reprises, la commission a adopté cet article sans modification.

I. Le dispositif envisagé - un meilleur affichage de l'origine des vins mis en vente dans les restaurants et débits de boissons

L'article reprend la rédaction adoptée par les deux chambres lors de la loi Egalim (article 40), au sein d'un nouvel article L. 412-9 du code de la consommation, que les titulaires d'une licence de débit de boissons ou d'une licence de restaurant indiquent sur leurs cartes ou tout autre support la provenance, la dénomination de l'appellation d'origine protégée ou de l'indication géographique protégée des vins mis en vente sous toutes les formes dans leur établissement : bouteille, pichet, verre.

L'objectif de l'article est avant tout de mieux protéger les vins sans indication géographique et de répondre à certaines pratiques d'affichage de vins étrangers susceptibles d'induire en erreur le consommateur sur l'origine du produit.

L'article entrera en vigueur le 1er juin 2020.

II. La position de la commission

Le Sénat avait adopté un amendement de M. Grand et plusieurs de ses collègues proposant le même dispositif lors des débats sur la proposition de loi n° 322 (2018-2019) de Mme Marie-Pierre Monier et les membres du groupe socialiste et républicain portant diverses dispositions relatives aux mentions et signes de la qualité et de l'origine valorisant les produits agricoles ou alimentaires (article 4 ter de la proposition de loi).

Fidèle à sa position, la commission a soutenu l'adoption de cet article.

La commission a adopté l'article sans modification.

Article 5 bis (nouveau)

Cet article vise à indiquer obligatoirement sur les étiquetages de bière le nom et l'adresse du producteur et à éviter que les mentions de l'étiquetage ne fassent apparaître un nom différent du lieu de production réel de la bière, de manière à ne pas induire en erreur le consommateur.

Compte tenu des difficultés opérationnelles posées par la rédaction proposée, la commission a supprimé l'alinéa prévoyant que les mentions de l'étiquetage ne fassent pas apparaître un nom différent du lieu de production réel de la bière.

I. La situation actuelle - un étiquetage de la bière relevant du droit commun de l'étiquetage des produits alimentaires

Pris en application de l'article L. 412-1 du code de la consommation pour le secteur des bières, le décret n° 92-307 portant application de l'article L. 412-1 du code de la consommation en ce qui concerne les bières détermine les critères à remplir pour pouvoir appeler une boisson « bière » et aux dénominations qui en découlent.

Aux termes de l'article 1er de ce décret, la dénomination « bière » est réservée à la « boisson obtenue par fermentation alcoolique d'un moût préparé à partir du malt de céréales, de matières premières issues de céréales, de sucres alimentaires et de houblon, de substances conférant de l'amertume provenant du houblon, d'eau potable. »

Deux conditions sont fixées :

- le malt de céréales représente au moins 50 % du poids des matières amylacées ou sucrées mises en oeuvre ;

- l'extrait sec représente au moins 2 % du poids du moût primitif.

Le brasseur peut également utiliser d'autres ingrédients, tels que des herbes aromatiques, épices, mélanges de plantes, fleurs, graines, racines ou zestes d'agrumes. En outre, des levures sont en général utilisées au cours de la fermentation.

Concernant l'étiquetage des bières, il n'existe pas de règlementation spécifique.

Dès lors, les mentions obligatoires relèvent du cadre général de la réglementation INCO, notamment l'article 9 du règlement (UE) n° 1169/2011 du 25 octobre 2011 concernant l'information des consommateurs sur les denrées alimentaires, lequel dispose que l'étiquetage d'une bière doit comporter :

- la dénomination de la denrée alimentaire ;

- la liste des ingrédients ;

- les allergènes ;

- la quantité nette de denrée alimentaire ;

- la date de durabilité minimale ;

- les conditions particulières de conservation et/ou d'utilisation ;

- le nom ou raison sociale et adresse de l'exploitant du secteur alimentaire ;

- le pays d'origine ou lieu de provenance (si son omission est susceptible d'induire en erreur les consommateurs sur le pays d'origine ou le lieu de provenance réel de la bière) ;

- le mode d'emploi ;

- le titre alcoométrique volumique acquis ;

- une déclaration nutritionnelle.

Toutefois, il est constaté que certains étiquetages de bières actuellement sur le marché peuvent poser des difficultés, notamment au regard de l'origine. Certaines bières peuvent par exemple laisser penser, par leur nom commercial choisi à dessein, qu'elles ont un ancrage local alors qu'elles ont été brassées à l'étranger.

II. Le dispositif envisagé - une obligation d'affichage du nom et de l'adresse du producteur de bière et une interdiction des mentions laissant entendre que l'origine de la bière est différente de l'origine réelle

À l'initiative de M. Benoit et plusieurs de ses collègues, les députés ont adopté en séance publique un amendement, devenu l'article 5 bis, créant un article L. 412-10 du code rural et de la pêche maritime, lequel :

- prévoit un affichage du nom et de l'adresse du producteur de bière en évidence sur l'étiquetage - cet affichage est de nature à ne pas induire en erreur le consommateur quant à l'origine de la bière, y compris en raison de la présentation générale de l'étiquette ;

- plus spécifiquement, toutes les mentions présentes sur l'étiquetage, y compris le nom commercial, laissant entendre que la bière a une origine différente de son origine réelle ne sauraient être autorisées.

III. La position de la commission - une correction nécessaire pour éviter que le dispositif ne crée des difficultés à de nombreux acteurs brassicoles

Le rapporteur, lors de ses auditions, a bien constaté les difficultés posées par l'étiquetage de certaines bières.

Certains distributeurs laissent apparaître dans leur nom commercial comme dans les images présentes sur la bouteille un lien direct avec un territoire alors que la bière peut être brassée ailleurs, ou à l'étranger.

C'est une information formellement trompeuse, y compris s'il est écrit en petits caractères à l'arrière de la bouteille l'origine réelle de la bière.

Le rapporteur soutient donc la volonté de lutter contre ces pratiques mais il rappelle qu'elles sont déjà susceptibles d'être sanctionnées par les autorités de contrôle.

Comme pour les autres produits, tout étiquetage trompeur de nature à créer une confusion avec un autre bien ou service, une marque, un nom commercial, ou un autre signe distinctif d'un concurrent, ou lorsqu'il repose sur des allégations, indications ou présentations fausses ou de nature à induire en erreur au sujet des « caractéristiques essentielles du bien », notamment l'origine, est répréhensible au titre des pratiques commerciales trompeuses aux termes de l'article L. 121-1 du code de la consommation, et susceptible d'être sanctionné par la DGCCRF.

L'alinéa 2 imposant l'obligation d'indiquer le nom et l'adresse du producteur de bière est à cet égard une réponse intéressante à ce problème, en pleine conformité avec le droit européen. Il est de nature à garantir la transmission d'une information transparente au consommateur.

Toutefois, l'alinéa 3 indiquant que les « mentions de l'étiquetage, y compris le nom commercial, ne sauraient faire apparaitre un lieu différent du lieu de production réel de la bière » pose davantage de difficultés, malgré son intention louable.

Outre une non-conformité au droit des marques, en remettant potentiellement en cause des noms dûment déclarés depuis plusieurs années, l'alinéa pourrait aboutir à certaines absurdités. Ainsi, une bière appelée « La Lilloise » ne pourrait plus s'appeler ainsi si elle était brassée à Hellemmes, ville pourtant située à quelques mètres de la capitale du Nord. De même, si une brasserie installée dans un village et ayant donné le nom de ce village à sa bière souhaite s'agrandir et trouve un site de production dans une ville à proximité, sa production ne sera plus intégralement effectuée sur le lieu de production faisant office de nom commercial : il devra donc changer de nom.

Certaines activités brassicoles appréciées des consommateurs, intégrant notamment des fruits sous IGP, qu'ils valorisent comme tels sur l'étiquetage, sans toutefois que la bière ne soit brassée dans la région où sont produits ces fruits, ne seront plus autorisées dans la mesure où l'indication géographique portant sur les fruits serait de nature à induire un doute sur l'origine de la bière.

L'alinéa est enfin de nature à mettre en péril les pratiques, pourtant fréquentes, de mise en commun des brasseries ou des brasseries nomades, qui sont des solutions trouvées par les professionnels pour favoriser l'amorçage des jeunes entreprises afin de faire émerger une filière brassicole française dynamique, connaissant une croissance forte ces dernières années.

C'est pour toutes ces raisons qu'un amendement du rapporteur  (COM-22), comme d'autres amendements déposés en commission par Mme Schillinger (COM-3), Mme Deseyne et plusieurs de ses collègues (COM-2) et Mme Vermeillet et plusieurs de ses collègues  (COM-5) ont souhaité supprimer l'alinéa 3.

Le rapporteur rappelle, à cet égard, que l'enjeu n'est pas d'ajouter des contraintes dans un domaine où le droit européen est souvent suffisant, sauf à accepter de réduire la compétitivité des produits français par rapport aux autres produits qui ne seraient pas soumis à de tels obligations. Au contraire, le droit existant, dans la plupart des cas, suffit mais il convient de renforcer considérablement la fréquence et la nature des contrôles.

Les pratiques dénoncées en audition auprès du rapporteur sont déjà susceptibles d'être lourdement sanctionnées par les autorités en charge des contrôles.

Plutôt que d'ajouter une contrainte forte sur la filière brassicole française, qui a créé 3 000 emplois ces quatre dernières années, le rapporteur a souhaité interpeler, en commission, le ministre sur un plan de contrôles renforcé sur l'origine trompeuse des bières.

Le ministre s'est ainsi engagé dès cette année à recentrer les contrôles de la DGCCRF sur les appellations d'origine.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

Article 6

Cet article vise à exclure du cadre juridique en vigueur pour les semences la cession, la fourniture et le transfert de semences appartenant au domaine public à des utilisateurs non professionnels ne visant pas une exploitation commerciale de la variété.

I. La situation actuelle - la cession à titre onéreux de semences relève du droit commun applicable à toutes les semences, notamment l'inscription au catalogue, même si cette cession concerne des utilisateurs finaux non professionnels ne visant pas une exploitation commerciale de la variété

L'article L. 661-8 du code rural et de la pêche maritime précise que les règles relatives à la sélection, la production, le traitement, la circulation, la distribution et l'entreposage des semences, matériels de multiplication des plants et plantes ou parties de plantes destinés à être plantés ou replantés sont fixées par un décret en Conseil d'État.

Ce décret définit les conditions dans lesquelles ces semences sont sélectionnées, produites, multipliées et, le cas échéant, certifiées ainsi que les règles permettant d'assurer une traçabilité des produits.

Il précise aussi les conditions d'inscription au Catalogue officiel des variétés dont les semences peuvent être commercialisées.

L'inscription au catalogue permet de vérifier que la semence réponde aux normes de distinction, d'homogénéité et de stabilité (test DHS).

Le Catalogue distingue les espèces de grandes cultures des espèces potagères.

Le Catalogue comprend trois listes pour les espèces de grandes cultures. La liste A comporte les variétés dont les semences peuvent être commercialisées, la liste B les variétés dont les semences peuvent être multipliées en vue de leur exportation et la liste C les variétés de conservation.

Il comprend quatre listes pour les espèces potagères. La liste a comporte les variétés dont les semences peuvent être commercialisées dont certaines peuvent être certifiées, la liste b les variétés pouvant être commercialisées et contrôlées qu'en tant que semences standard, la liste c comporte les variétés de conservation. La liste d réunit l'ensemble des variétés dont les semences peuvent être commercialisées dans des quantités limitées. Ces variétés correspondent, dans la plupart des cas, à d'anciennes variétés pour jardiniers amateurs.

Depuis la loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages, la cession, la fourniture ou le transfert, réalisés à titre gratuit de semences ou de matériels de reproduction des végétaux d'espèces cultivées de variétés appartenant au domaine public à des utilisateurs finaux non professionnels ne visant pas une exploitation commerciale de la variété n'est pas soumis aux dispositions du présent article, à l'exception des règles sanitaires relatives à la sélection et à la production.

II. Le dispositif envisagé - sortir du dispositif général la cession à titre onéreux de semences appartenant au domaine public à des utilisateurs finaux non professionnels ne visant pas une exploitation commerciale de la variété

Cette mesure permet de reprendre en la réécrivant une disposition adoptée dans la loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages censurée par le Conseil constitutionnel.

En effet, dans cette loi, la cession à titre onéreux ne pouvait être réalisée que par une association régie par la loi du 1er juillet 1901, ce qui posait un problème au regard du principe d'égalité. La rédaction retenue par l'amendement supprime cette référence aux associations, tout propriétaire d'une semence pouvant dès lors réaliser une telle cession à titre onéreux si elle répond aux deux critères définis par la loi : une cession à des utilisateurs professionnels et une cession qui ne vise pas une exploitation commerciale de la variété. La cession de telles variétés est possible sans inscription au Catalogue mais les règles sanitaires relatives à la sélection et à la production doivent être respectées.

Cette nouvelle version de l'article a été adoptée lors des débats sur la loi Egalim (article 78 du texte définitif), finalement censurée par le Conseil constitutionnel au titre de l'article 45 de la Constitution.

III. La position de la commission - une adoption sans modifications dans l'attente de l'avis de la Commission européenne sur la compatibilité de la solution proposée au droit européen

Dans l'esprit, l'article de loi répond à une logique soutenue très largement par les parlementaires : simplifier un cadre sans doute trop rigide pour certains types de semences relevant du domaine public et entretenues, depuis des années, par des jardiniers amateurs.

La rapporteure rappelle, d'ailleurs, que tous les acteurs auditionnés à ce sujet sont d'accord pour faire évoluer la situation. Les souplesses déjà accordées dans le passé n'ont pas fait leur preuve opérationnelle.

Un doute subsiste toutefois sur la conformité du droit européen à la rédaction retenue. Sans prendre parti, la rapporteure souhaite rappeler les éléments du débat.

La directive 2002/55/CE du Conseil du 13 juin 2002 concernant la commercialisation des semences de légumes réglemente « la production en vue de la commercialisation ainsi que la commercialisation de semences de légumes à l'intérieur de la Communauté ».

Pour les semences soumises à cette réglementation, les États membres veillent à ce qu'une variété ne soit admise que si elle est distincte, stable et suffisamment homogène (article 4).

En outre, les États membres prescrivent que des semences de légumes ne peuvent être certifiées, contrôlées en tant que semences standard et commercialisées que si leur variété est officiellement admise dans au moins un État membre, dans un ou plusieurs catalogues des variétés admises officiellement à la certification, au contrôle en tant que semences standard et à la commercialisation (article 3).

L'article 2 précise ce que la commercialisation recouvre au sens de la directive : « on entend la vente, la détention en vue de la vente, l'offre de vente et toute cession, toute fourniture ou tout transfert, en vue d'une exploitation commerciale, de semences à des tiers, que ce soit contre rémunération ou non6(*). »

Certains organismes retirent de cette rédaction que les jardiniers amateurs auxquels s'adressent ces produits n'ont pas pour objectif de faire une exploitation commerciale des semences qui leur sont vendues de sorte que la directive 2002/55/CE n'est pas applicable aux cessions de semences réalisées à leur destination.

La cour d'appel de Nancy a toutefois jugé, par un arrêt en date du 9 septembre 2014, « Association Kokopelli c/ société Graines Baumaux », que « cette interprétation du texte précité est erronée. En effet l'apposition de la mention “ en vue d'une exploitation commerciale ” immédiatement après une énumération de différentes formes sous lesquelles la cession de semences peut être réalisée, se rapporte aux membres de phrase qui précèdent et non à ceux qui le suivent. D'un point de vue grammatical, une apposition détachée ne peut que suivre le nom support, être placée en tête de la phrase ou après le verbe.

La formulation de l'article 2 de la directive permet de retenir que sont soumises à ses prescriptions la vente ou l'offre de vente de semences ainsi que les autres formes de cession réalisées dans le cadre d'une exploitation commerciale, ce qui exclut les cessions de semences à des tiers dans un but autre, comme de réaliser des expérimentations et permet d'écarter du champ d'application du texte les échanges de graines entre particuliers amateurs de jardinage qui ne font pas commerce de leurs semences potagères. L'interprétation erronée proposée par l'appelante aboutirait à réserver l'application du texte à la vente de graines à des commerçants. Elle conduirait à placer hors du champ d'application de la directive la vente de semences en vue d'une exploitation agricole, contrairement à la finalité de ce texte qui est de favoriser une meilleure productivité des cultures de légumes de l'Union. »

Le critère retenu serait donc celui de l'exploitation commerciale. Dès lors, toute cession à titre onéreux de semences non enregistrée au Catalogue serait contraire au droit européen.

En revanche, pour certains organismes, cette lecture ne serait pas celle de la directive7(*).

Ce débat sur la conventionnalité de la mesure, seule la Commission européenne peut le trancher en étant notifiée de la mesure proposée par le législateur.

À défaut de conformité avec le droit européen, la loi ne sera pas applicable.

Il conviendra alors de trouver une solution souple pour débloquer une situation qui ne satisfait personne. La rapporteure rappelle que durant le débat sur la loi Egalim, le Sénat avait adopté une position qui pourrait servir de base à la négociation, qui convergeait avec celle du Gouvernement.

L'objectif était d'organiser un recensement des variétés non enregistrées au Catalogue et cédées à titre onéreux au travers d'une simple déclaration préalable dématérialisée qui pourrait contenir une dénomination et une description de la semence. Cela permettra d'avoir une vision exhaustive des variétés anciennes utilisées par les jardiniers amateurs et non inscrites au Catalogue sans ajouter une charge trop lourde à ces derniers.

Il est au reste nécessaire que les jardiniers amateurs qui pourront acquérir à titre onéreux ces variétés puissent obtenir des informations sur cette biodiversité qui leur est proposée, sur un site unique. Cet enregistrement, gratuit et dématérialisé, est d'ailleurs dans l'esprit de la règlementation européenne sur le matériel destiné à l'agriculture biologique qui sera applicable à compter de 2021.

Puisqu'il sera possible aux jardiniers de réaliser des cessions à titre onéreux, ils devront respecter également les règles sanitaires applicables à la commercialisation.

Dans l'attente de la réponse de la Commission européenne, la commission n'a pas modifié l'article proposé.

La commission a adopté l'article sans modification.

Article 7

Cet article vise à abroger une loi de 1957 empêchant les viticulteurs du Diois de produire un autre vin mousseux que de la Clairette de Die.

I. La situation actuelle - une loi de 1957 empêche les producteurs de Clairette de Die de se diversifier dans la production de vin mousseux rosé, même sans recours à l'appellation Clairette de Die

Deux articles composent la loi n° 57-1286 du 20 décembre 1957 interdisant la fabrication de vins mousseux autres que la « Clairette de Die » à l'intérieur de l'aire délimitée ayant droit à cette appellation d'origine contrôlée :

- aux termes de l'article 1er, il est interdit d'élaborer des vins mousseux autres que des vins mousseux à appellation d'origine contrôlée à l'intérieur de l'aire géographique de production des appellations « Clairette de Die » et « Crémant de Die » ;

- l'article 3 dispose, quant à lui, que cette infraction sera punie au plus d'un an d'emprisonnement et d'une amende de 3 750 euros.

Afin de conquérir de nouveaux marchés et diversifier leurs sources de revenus, les producteurs de Clairette de Die ont souhaité produire des vins effervescents mousseux « rosés » sous appellation « AOC Clairette de Die », nécessitant une modification du cahier des charges de l'AOC qui ne prévoyait qu'une production de Clairette de Die « blanche ». La modification du cahier des charges a été homologuée par un arrêté du ministre chargé de l'agriculture en 2016.

La production de ces vins effervescents rosés a donc démarré en 2016.

Toutefois, le Conseil d'État, dans un arrêt de janvier 2018, a annulé cet arrêté au motif « qu'aucun élément historique ou factuel » ne justifiait la présence historique de vins rosés dans la zone géographique de l'appellation et, qu'en tout état de cause, « cette production est interdite sur l'aire géographique de l'AOC depuis la loi du 20 décembre 1957 dont l'article 1er ne réserve la possibilité d'élaborer des vins mousseux sur cette aire qu'à ceux bénéficiant de la reconnaissance de l'appellation à la date d'intervention de cette loi ».

Par conséquent, il apparaît impossible aujourd'hui :

- d'apposer la mention « Clairette de Die » à des vins mousseux rosés faute d'une production suffisamment ancienne démontrée ;

- de produire des vins mousseux autres que de la « Clairette de Die » dans la zone géographique de l'AOC, compte tenu de l'article 1er de la loi de 1957.

II. Le dispositif envisagé - seule l'abrogation d'une loi de 1957 permettrait à ces producteurs de produire un autre vin mousseux que la Clairette de Die dans le Diois

L'article 7 de la proposition de loi abroge la loi de 1957 protégeant les appellations « Clairette de Die » et « Crémant de Die ».

Réclamée par les producteurs eux-mêmes de « Clairette de Die », l'abrogation de loi leur offrirait la possibilité de produire d'autres vins mousseux que ceux relevant de l'AOC « Clairette de Die », par exemple du vin effervescent rosé.

Toutefois, le rapporteur rappelle que ces productions ne pourront pas bénéficier de l'appellation « Clairette de Die » dans la mesure où elles ne respecteront pas le cahier des charges de l'AOC.

Cet article est largement consensuel et a déjà été adopté, en ces termes, à plusieurs reprises, par les deux chambres. Il reprend en cela l'article 39 de la loi n° 2018-938 du 30 octobre 2018 pour l'équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine, durable et accessible à tous, censuré par le Conseil constitutionnel au titre de l'article 45 de la Constitution. Il est d'ailleurs identique à l'article unique de la proposition de loi n° 231 (2018-2019) de M. Gilbert Bouchet et de plusieurs de ses collègues tendant à abroger la loi n° 57-1286 du 20 décembre 1957 interdisant la fabrication de vins mousseux autres que la « Clairette de Die » à l'intérieur de l'aire délimitée ayant droit à cette appellation d'origine contrôlée ainsi qu'à l'article 2 de la proposition de loi n° 322 (2018-2019) de Mme Marie-Pierre Monier et les membres du groupe socialiste et républicain portant diverses dispositions relatives aux mentions et signes de la qualité et de l'origine valorisant les produits agricoles ou alimentaires.

III. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

À l'initiative de la rapporteure de l'Assemblée nationale, un amendement rédactionnel a été adopté au stade de la commission afin de reprendre mot pour mot l'intitulé de la loi en question.

IV. La position de la commission - un article très attendu par les producteurs locaux que le Sénat a soutenu à plusieurs reprises

Sur le fond, si la loi était nécessaire à l'époque pour protéger l'appellation contre la concurrence déloyale des vins étiquetés « clairette muscat », elle n'a aujourd'hui plus d'utilité dès lors que cette protection est assurée par d'autres textes

À l'inverse, l'interdiction constitue désormais un frein pour adapter la production aux attentes des consommateurs.

Il convient dès lors de remédier à cette situation en abrogeant une loi désuète.

La commission a adopté l'article sans modification.

Article 8

Cet article vise à rétablir le caractère obligatoire de la déclaration de récolte après l'abrogation du règlement européen qui le prévoyait.

I. La situation actuelle - depuis l'abrogation d'un règlement européen, la déclaration de récolte n'est plus obligatoire dans l'Union européenne, rendant caduc l'article législatif en vigueur au sein du code général des impôts mettant en place la déclaration de récolte

Les articles 8, 9 et 11 du règlement (CE) n° 436/2009 du 26 mai 2009 portant modalités d'application du règlement (CE) n° 479/2008 du Conseil en ce qui concerne le casier viticole, les déclarations obligatoires et l'établissement des informations pour le suivi du marché, les documents accompagnant les transports des produits et les registres à tenir dans le secteur vitivinicole mettent en place des déclarations de récolte, de production et de stock pour les récoltants, les personnes physiques ou morales ou groupements de ces personnes, y compris les caves coopératives de vinification, qui, au titre de la récolte de la campagne en cours ont produit du vin et/ou des moûts, ainsi que les personnes physiques ou morales ou groupements de ces personnes, autres que les consommateurs privés et les détaillants.

L'article 407 du code général des impôts dispose que « les déclarations de récolte, de production et de stock prévues respectivement aux articles 8, 9 et 11 du règlement (CE) n° 436/2009 de la Commission du 26 mai 2009 portant modalités d'application du règlement (CE) n° 479/2008 du Conseil en ce qui concerne le casier viticole, les déclarations obligatoires et l'établissement des informations pour le suivi du marché, les documents accompagnant les transports des produits et les registres à tenir dans le secteur vitivinicole sont souscrites auprès de l'autorité compétente par les personnes et dans les conditions prévues à ces articles, selon des modalités précisées par décret. » Le second alinéa prévoit que ces déclarations « sont souscrites par voie électronique. »

Toutefois, le règlement (CE) n° 436/2009 susmentionné a été abrogé par le règlement délégué (UE) 2018/273 de la Commission du 11 décembre 2017 complétant le règlement (UE) n° 1308/2013 du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne le régime d'autorisations de plantations de vigne, le casier viticole, les documents d'accompagnement et la certification, le registre des entrées et des sorties, les déclarations obligatoires, les notifications et la publication des informations notifiées, complétant le règlement (UE) n° 1306/2013 du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne les contrôles et les sanctions applicables, modifiant les règlements (CE) n° 555/2008, (CE) n° 606/2009 et (CE) n° 607/2009 de la Commission et abrogeant le règlement (CE) n° 436/2009 de la Commission et le règlement délégué (UE) 2015/560 de la Commission et n'est plus en vigueur depuis le 2 mars 2018.

L'article 33 dudit règlement a trait aux déclarations de récolte et prévoit que « les États membres peuvent exiger de tous les récoltants ou, sur la base de critères objectifs et non discriminatoires, d'une partie d'entre eux, qu'ils soumettent une déclaration de récolte aux autorités compétentes pour la campagne viticole au cours de laquelle la récolte a eu lieu. »

La déclaration de récolte n'est donc plus obligatoire depuis 2018 aux termes de la règlementation européenne, et l'article 407 du code général des impôts serait donc caduc.

Le maintien de cette obligation est toutefois réclamé par la profession.

Son absence entraînerait des difficultés à assurer des contrôles efficaces et aboutirait à une perte de données essentielles pour maintenir une gestion optimale de la filière. En effet, la déclaration de récolte permet surtout d'assurer la traçabilité des vins. Pour les appellations d'origine contrôlée, sa suppression pourrait rendre moins efficaces la régulation de l'offre ainsi que la mise en oeuvre des assurances climatiques ou le paiement des fermages.

Les conséquences de la suppression de la déclaration de récolte des raisins engendrerait en outre une incapacité pour la profession de réaliser des contrôles efficaces et performants d'une part et occasionnerait une perte de données fondamentales pour la gestion de la filière. C'est donc une question essentielle pour la traçabilité.

Il est d'ailleurs difficile d'imaginer que la suppression de la déclaration de récolte telle qu'elle est envisagée aujourd'hui se traduise par une simplification administrative ni pour la profession ni pour l'administration, la déclaration étant dématérialisée depuis 2010.

II. Le dispositif envisagé - rétablir dans le code général des impôts le caractère obligatoire de la déclaration de récolte

L'article de la proposition de loi modifie l'article 407 du code général des impôts afin de remplacer la référence au règlement caduc par une référence à la « réglementation européenne prise pour l'application du règlement (UE) n° 1308/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 portant organisation commune des marchés des produits agricoles et abrogeant les règlements (CEE) n° 922/72, (CEE) n° 234/79, (CE) n° 1037/2001 et (CE) n° 1234/2007 du Conseil ».

Aux yeux du rapporteur, il ne peut être question, en l'état actuel du droit, que du règlement délégué (UE) 2018/273 de la Commission du 11 décembre 2017 complétant le règlement (UE) n° 1308/2013.

En outre, l'alinéa 3 de l'article rend obligatoire la déclaration de récolte (alors que ce n'est qu'une faculté dans le droit européen).

L'article modifie également le code rural et de la pêche maritime afin de réaliser d'autres coordinations juridiques supprimant la référence au règlement (CE) n° 436/2009 abrogé.

III. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Un amendement de la rapporteure de l'Assemblée nationale a supprimé une coordination juridique inutile (alinéa 5).

IV. La position de la commission : une adoption sans modification 

Cet article reprend l'article 41 du projet de loi Egalim, issu d'un amendement de Mme Anne-Catherine Loisier, rapporteure au nom de la commission des affaires économiques du Sénat, avant d'être censuré par le Conseil constitutionnel au titre de l'article 45 de la Constitution.

La rédaction retenue fait l'objet d'un consensus entre les deux chambres, comme en témoigne l'adoption de cet article lors de la loi Egalim ou sa reprise dans la proposition de loi n° 419 (2018-2019) de Mme Anne-Catherine Loisier relative à l'obligation de déclaration de récolte et à l'autorisation de cession de variétés de semences.

En conséquence, la commission a soutenu l'adoption cet article en rappelant l'importance stratégique de la déclaration de récolte pour les filières viticoles.

La commission a adopté l'article sans modification.


* 1 Anciennement article L. 214-1 du code de la consommation.

* 2 Directive 2001/110/CE du Conseil du 20 décembre 2001 relative au miel.

* 3 Décret n° 2003-587 du 30 juin 2003 pris pour l'application de l'article L. 214-1 du code de la consommation en ce qui concerne le miel.

* 4 Il suffirait en effet que le Gouvernement modifie l'article 2 du décret n° 2003-587 du 30 juin 2003 pris pour l'application de l'article L. 214-1 du code de la consommation en ce qui concerne le miel.

* 5 Cour de justice de l'Union européenne, communiqué de presse n° 63/17 du 14 juin 2017 sur l'arrêt dans l'affaire C-422/16 Verband Sozialer Wettbewerb eV / TofuTown.com GmbH.

* 6 Ce même article précise que ne relèvent pas de la commercialisation « les échanges de semences qui ne visent pas une exploitation commerciale de la variété, telles que les opérations suivantes :

-- la fourniture de semences à des organismes officiels d'expérimentation et d'inspection ;

-- la fourniture de semences à des prestataires de services, en vue de la transformation ou du conditionnement, pour autant que le prestataire de services n'acquière pas un titre sur la semence ainsi fournie. »

* 7 Le Danemark8 aurait, par voie de circulaire, autorisé une telle possibilité. Toutefois, la rapporteure n'a pu, dans les délais, obtenir une traduction certifiée de la circulaire permettant d'attester que les sujets étaient bien identiques.