Allez au contenu, Allez à la navigation

Proposition de loi visant à réduire le coût du foncier et à augmenter l'offre de logements accessibles aux Français

4 mars 2020 : Réduire le coût du foncier ( rapport - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES

TITRE IER

CASSER L'ENGRENAGE DE LA HAUSSE DES PRIX

Article 1er

Cet article vise à interdire la vente aux enchères du foncier de l'État, des collectivités territoriales et de leurs établissements publics, sous certaines conditions.

La commission a adopté un amendement limitant cette interdiction à l'État et à ses établissements publics.

I. La situation actuelle - Principes de liberté, de publicité et de mise en concurrence lors des cessions

A. La cession du domaine privé de l'État

L'article L. 3211-1 du code de la propriété des personnes publiques dispose que « lorsqu'ils ne sont plus utilisés par un service civil ou militaire de l'État ou un établissement public de l'État, les immeubles du domaine privé de l'État peuvent être vendus dans les conditions fixées par décret en Conseil d'État ».

L'article R. 3211-2 précise que « l'aliénation d'un immeuble du domaine privé de l'État est consentie avec publicité et mise en concurrence, soit par adjudication publique, soit à l'amiable ».

Avant même de choisir, selon certaines modalités, entre l'adjudication et la voie amiable, toute cession doit respecter les deux principes de la publicité et de la mise en concurrence, qui sont également valables pour les achats publics.

La question est donc moins de savoir si la vente s'effectue aux enchères ou de gré à gré que de déterminer à quelles conditions l'État peut s'affranchir d'une mise en concurrence pour assurer la transparence de la procédure, l'égalité des candidats et, in fine, les conditions financières optimales de valorisation du patrimoine public au regard des objectifs poursuivis lors de la vente.

Ces conditions sont notamment régies par l'article R. 3211-7 qui prévoit le cas où l'immeuble cédé est destiné à une opération d'intérêt général comme la construction de logements sociaux.

Plus encore, la loi prévoit (article L. 3211-7) que l'État peut procéder à une vente à un prix inférieur à la valeur vénale, consentant à une décote qui peut atteindre 100 % de la valeur du terrain, pour permettre des programmes de logements sociaux.

En 2018, les ventes par mise en concurrence ont représenté 26,7 % du nombre des cessions (9 % pour les enchères) et 37,2 % en valeur (8,1 % pour les enchères), tandis que les ventes « dérogatoires », sans mise en concurrence, ont représenté 71,8 % des procédures et 46,3 % de la valeur des cessions.

B. La cession du domaine privé des collectivités territoriales

La cession du domaine privé des collectivités territoriales est dans son principe plus libre car soumise à un régime de droit privé. Elle n'est pas soumise aux mêmes conditions de publicité et de transparence.

La cession doit néanmoins faire l'objet d'une délibération motivée du conseil municipal, départemental, régional ou de l'EPCI, portant sur les conditions de la vente et ses caractéristiques essentielles (articles L. 2241-1, L. 213-1, L. 4221-1 et L. 5211-37 du code général des collectivités territoriales). Cette délibération est soumise au contrôle de légalité.

Elle doit être prise sur la base de l'avis du service du Domaine sur le prix, sauf pour les communes de moins de 2 000 habitants (article L. 3221-1 du code général la propriété des personnes publiques).

Si les modalités de la vente sont censées pouvoir être choisies par la collectivité, elle ne peut céder ses biens en deçà de leur valeur réelle sauf contrepartie appropriée selon une double jurisprudence du Conseil constitutionnel (CC 26 juin 1986 et CC 24 juillet 2008).

Or, cette valeur réelle n'est pas nécessairement le prix le plus élevé.

Pour assurer la régularité de leurs ventes et pour valoriser au mieux leur patrimoine, les collectivités sont donc, de fait, encouragées à respecter les mêmes principes que l'État, c'est-à-dire une large publicité et une mise en concurrence.

Une exception jurisprudentielle est reconnue par le Conseil d'État dans son arrêt « commune de Fougerolles » du 3 novembre 1997, lorsque le rabais consenti, voire la cession gratuite ou à l'euro symbolique, est justifiée par des motifs d'intérêt général et comporte des contreparties suffisantes.

Les organismes HLM reçus par les rapporteurs ont témoigné qu'en dehors de quelques exceptions, la pratique courante des collectivités étaient de les mettre en concurrence sur des projets, avec le prix comme critère important.

II. Le dispositif envisagé - Interdiction des ventes aux enchères en zone tendue

L'article 1er prévoit de modifier les articles L. 3211-1 et L. 3211-14 du code de la propriété des personnes publiques pour rendre obligatoire, pour l'État, les collectivités territoriales et leurs établissements publics, les ventes amiables à l'exception des lots de copropriétés, dans les zones urbaines ou à urbaniser des plans locaux d'urbanisme ou dans les zones tendues (article 232 du code général des impôts).

Ces dispositions s'appliqueraient à compter du 1er janvier 2021.

III. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Cet article est le résultat d'une réécriture en deux temps par la commission, puis, en séance, par un amendement de Mme Pascale Boyer.

Dans son rapport au Premier ministre, M. Jean-Luc Lagleize avait proposé d'interdire les ventes aux enchères non seulement à l'État et aux collectivités mais également aux entreprises publiques. Ce dernier point n'a pas été retenu.

Dans la proposition de loi, il avait imaginé les remplacer par des ventes à prix fixe sur concours. Mais cette solution posait des problèmes juridiques qu'il était difficile de résoudre dans le cadre de l'examen du texte.

La commission a donc retenu le principe de l'interdiction de la vente par adjudication tout en laissant au Gouvernement le soin d'en préciser les modalités par décret. Elle a de plus adopté une entrée en vigueur différée au 1er janvier 2021.

En séance, la rédaction a été reprise afin de ne supprimer les adjudications que dans les territoires en tension en se référant aux communes soumises à la taxe sur les logements vacants définie à l'article 232 du CGI, dont la liste est déterminée par décret et de limiter cette suppression aux zones urbanisées des communes, afin d'exclure de son champ les bâtiments isolés, tels que les maisons forestières ou éclusières pour lesquelles l'adjudication est un mode habituel de cession. Il permet aussi le recours à la procédure d'adjudication sur l'ensemble du territoire pour les lots de copropriétés.

IV. La position de la commission - Une disposition vraisemblablement inutile et contraignante pour les collectivités territoriales

Lors de son audition, la Direction de l'immobilier de l'État (DIE) a estimé que les ventes de l'État représentaient moins de 1 % des transactions au niveau national et a contesté qu'elles puissent avoir une quelconque influence sur les prix. Force est de constater qu'aucun chiffre ne vient corroborer cette intuition, ni dans le rapport au Premier ministre, ni dans celui de la commission de l'Assemblée nationale. On pourrait même inférer l'inverse des données disponibles sur les ventes immobilières de l'État en 2018, puisque les ventes par adjudication ont une valeur inférieure à leur volume (9 % en nombre, 8,1 % en valeur).

Concernant l'État, la rédaction actuelle préserve l'essentiel de la liberté de la DIE en n'interdisant les ventes aux enchères que dans les zones urbaines tendues tout en écartant les lots de copropriété qui sont fréquemment vendus selon cette modalité.

Concernant les collectivités territoriales, aucun chiffre n'est disponible ni sur les cessions foncières et leurs modalités ni sur leur impact sur les prix.

Là aussi, les quelques témoignages recueillis lors des auditions témoigneraient plutôt de l'inverse. Agorastore, site internet spécialisé dans la vente aux enchères, selon différentes modalités, de biens publics, a indiqué qu'en 2018 et 2019, sur 200 biens immobiliers vendus, la moitié l'avait été à une valeur inférieure à l'estimation du service du domaine et qu'en moyenne une décote de 11 % était constatée.

Plusieurs élus ont également indiqué aux rapporteurs que le service du domaine avait tendance à surestimer la valeur d'un bâti et à sous-estimer l'ensemble des travaux nécessaires à sa remise en état ou à sa reconversion. Dès lors, comme les communes sont de fait liées par cet avis, la vente aux enchères est une solution pour estimer la réalité du marché et de la décote sur un bien.

L'interdiction de la vente aux enchères apparaît donc plus comme une question de philosophie ou de principe que le résultat de l'observation de la réalité en dehors de quelques cas spécifiques constatés localement.

Il convient également de noter qu'elle va à l'encontre du principe général de leur libre administration posé par l'article L. 1111-1 du code général des collectivités territoriales et reconnu par la Constitution. Ce principe trouve d'autant plus à s'appliquer dans la gestion du domaine privé des collectivités que celui-ci relève, comme cela a été rappelé, du droit privé et que les collectivités jouissent d'une réelle marge de manoeuvre.

Les rapporteurs considèrent donc que si l'État consent à cette restriction, en l'absence d'étude d'impact et d'évaluation, il n'y a pas de motif suffisant pour l'imposer aux collectivités territoriales. Ils proposent la suppression du 3° de l'article 1er.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

Article 2

Cet article vise à habiliter le Gouvernement à créer des organismes fonciers à capitaux majoritairement publics ayant pour objet d'acquérir et de gérer du foncier à des fins de logements, de locaux commerciaux et de bureaux et d'équipements publics. Cette habilitation vise également la création d'un bail réel libre dissociant le foncier du bâti qui pourrait être soumis à certaines conditions de loyer et de cession en zone tendue. Elle prévoit enfin la fusion possible des régimes des baux réels immobilier et solidaire avec ce nouveau bail.

La commission a supprimé cet article.

I. La situation actuelle - De nombreux outils de dissociation du foncier et du bâti sont déjà disponibles

Plusieurs instruments juridiques permettent dès aujourd'hui le démembrement de la propriété en séparant le foncier du bâti, le bailleur conservant la maîtrise du foncier mais accordant des droits réels immobiliers au preneur.

Le plus ancien est le bail emphytéotique, prévu par les articles L. 451-1 et suivants du code rural et de la pêche maritime. Il s'agit d'un bail immobilier de très long terme, entre 18 et 99 ans, qui confère des droits réels au preneur en échange d'un loyer faible. Mais à l'issue du bail, les investissements effectués et les améliorations apportées reviennent au bailleur et constituent une part significative de sa rémunération.

Il connaît deux déclinaisons avec des objectifs précis, les baux à construction et à réhabilitation.

Le bail à construction est régi par les articles L. 251-1 et suivants du code de la construction et de l'habitation. Il se distingue du bail emphytéotique par l'obligation de construire, que contracte le preneur, ainsi que de maintenir en bon état d'entretien les constructions et d'assurer toutes les réparations. À l'issue du bail, la propriété des constructions revient au bailleur.

Le bail à réhabilitation est régi par les articles L. 252-1 et suivants du code de la construction et de l'habitation. D'une durée de douze ans minimum, le bail à réhabilitation est un contrat par lequel le preneur s'engage à réaliser des travaux d'amélioration sur l'immeuble du bailleur et à le conserver en bon état d'entretien en vue de louer cet immeuble à usage d'habitation pendant la durée du bail. Il est réservé aux organismes d'HLM, aux sociétés d'économie mixte et aux collectivités territoriales.

Le bail réel immobilier (BRI) est régi par les articles L. 254-1 et suivants du code de la construction et de l'habitation. Il a été créé par l'ordonnance du 20 février 2014 sur le logement intermédiaire. Proche des précédents, d'une durée comprise entre 18 et 99 ans, sa spécificité est de se focaliser sur la mise à disposition de logements dits intermédiaires entre le parc social et le parc privé libre en dissociant le foncier du bâti. Il suppose une aide spécifique pour abaisser le prix du foncier. Il permet la mobilisation de fonds privés. Il est réservé à la résidence principale de personnes physiques sous certains plafonds de ressources. Il est donc cédé ou loué à un prix respectant lui-même un plafond. Enfin, il peut être mis en oeuvre sur tout le territoire, sauf dans les communes carencées au titre de la loi SRU.

Le dernier outil disponible est le bail réel solidaire (BRS) régi par les articles L. 255-1 et suivants du code de la construction et de l'habitation. Il s'agit de la déclinaison des Community Land Trust anglo-saxons. Il a été introduit en droit français par l'ordonnance n° 2016--985 du 20 juillet 2016. Il vise à permettre à des organismes fonciers solidaires (OFS) à but non lucratif, agréés par le préfet, de mettre à disposition des logements sociaux à destination des ménages modestes. Ces logements sont réservés à la résidence principale mais peuvent avoir un usage mixte, pour partie professionnel. En raison du respect de stricts plafonds de ressources, les OFS peuvent bénéficier d'une décote sur le foncier public.

Le BRS pérennise l'objectif social du logement dans le temps car le bien ne peut être donné ou cédé qu'à une personne physique remplissant les mêmes conditions sociales et qui se verra reconnaître les mêmes droits sur un bail de longue durée compris entre 18 et 99 ans. Il est donc « rechargeable ». C'est l'une des grandes différences avec un bail réel immobilier. La revente s'effectue à un prix réglementé qui varie en fonction d'un indice, défini lors de l'achat initial, et dans la limite du plafond du prêt social location-accession (PSLA). L'OFS conserve en outre la possibilité de préempter le bien.

Le BRS permet donc une accession sociale à la propriété et la constitution d'un patrimoine tout en garantissant dans le temps la pérennité de la vocation sociale du logement et la maîtrise du foncier.

Ce dispositif original prend actuellement son essor avec une offre de mieux en mieux connue et structurée.

Si seulement cinq premiers logements ont été livrés en 2019, le nombre d'OFS agréés (29 dont dix portés par les Coop'HLM) et de logements produits devraient croître rapidement. 10 000 sont espérés d'ici cinq ans.

II. Le dispositif envisagé et les modifications adoptées par l'Assemblée nationale - Habiliter le Gouvernement à créer des organismes fonciers libres et un nouveau bail réel associé

Dans sa rédaction d'origine, la proposition de loi avait pour objectif de créer des organismes fonciers s'inspirant des OFS et de certains exemples étrangers pour permettre à des ménages, au-dessus du plafond du BRS, issus des classes moyennes, de bénéficier d'un bail réel rechargeable, plus souple que le BRI, pour acquérir leur résidence principale. Il s'agissait également de permettre la réalisation d'équipements publics. Les OFL étaient soumis à agrément préfectoral.

Par amendement, la commission a modifié ce texte en supprimant la condition d'agrément préfectoral et en précisant que le capital de ces organismes serait majoritairement public.

Mais l'Assemblée nationale a adopté en séance publique un amendement du Gouvernement proposant une nouvelle rédaction de l'article 2 qui a pour objectif de l'autoriser à légiférer par ordonnance, dans un délai d'un an, pour :

- Créer de nouveaux organismes fonciers « libres » qui seraient détenus à majorité par des personnes publiques et qui auraient pour vocation d'acquérir et de gérer du foncier en vue de réaliser des logements, des locaux à usage commercial, des locaux à usage de bureaux et des équipements collectifs, au moyen de baux de longue durée ;

- Créer un bail réel de longue durée prorogeable ;

- Ces baux seraient consentis en vue de la location ou de l'accession à la propriété, sous certaines conditions de loyer ou de prix de cession, dans les zones tendues ;

- Définir les conditions des mutations successives et de résiliation ;

- Adapter ou fusionner avec ce nouveau régime ceux du BRI et du BRS, tout en conservant leurs champs d'application et leurs caractéristiques.

L'amendement du Gouvernement a beaucoup élargi le champ de l'OFL :

- Il aurait une vocation immobilière générale : logements, commerces, bureaux, équipements, en faisant un outil d'aménagement ;

- Concernant le logement, il permet aussi bien l'accession que la location, les résidences principales comme secondaires et la location dans toutes ses déclinaisons : meublée, touristique...

L'OFL apparaît ainsi, comme cela a été expliqué à vos rapporteurs lors des auditions, être plus « un outil d'investisseur et d'aménageur » qu'un nouveau moyen de construire des logements abordables.

III. La position de la commission - Suppression de l'article 2

La commission considère qu'il n'est pas dans la vocation d'une proposition de loi que la principale disposition du texte soit une habilitation donnée au Gouvernement à légiférer par ordonnance, conduisant le Parlement à se dessaisir. Si en l'espèce l'article est formellement régulier puisqu'il résulte d'un amendement déposé par le Gouvernement, cela apparaît comme une dénaturation de l'initiative parlementaire.

Cette situation est d'autant plus anormale que cette habilitation est loin de faire consensus et d'être juridiquement incontestable.

L'OFL est présentée comme l'arme définitive contre la spéculation foncière, la rente et en faveur du logement abordable.

Force est de constater tout d'abord qu'il existe déjà, au-delà des baux réels précédemment évoqués, de nombreux outils pour garantir la maîtrise publique du foncier et faciliter la production de logements abordables.

Il peut s'agir de baisser le prix du foncier via des cessions à prix minoré par les collectivités ou l'État, via le fonds de minoration foncière des EPF, via le plan local d'urbanisme ou encore les chartes promoteurs, qui tout en n'ayant pas de cadre réglementaire, sont largement pratiquées.

Il est ensuite possible de différer l'acquisition du foncier dans le temps. Cela peut s'effectuer par le portage foncier qui permet de reporter l'achat des terrains au-delà du remboursement des prêts pour la construction du bâti. Le prêt social location-accession (PSLA) permet quant à lui à un ménage de devenir propriétaire à l'issue du contrat de location, seuls 5 % étant payables à l'entrée dans les lieux.

Il est également autorisé de démembrer le droit de propriété. C'est notamment l'objectif de l'usufruit locatif social (ULS). Il permet de lever des fonds pour réaliser des logements sociaux. L'investisseur conserve la nue-propriété du bien mais en concède l'usufruit à un bailleur social pour une durée de 15 à 20 ans. L'investisseur acquitte en général 60 % du prix.

Or, à l'occasion de la préparation de la proposition de loi, aucun de ces dispositifs, ni les baux réels, en dehors du BRS, n'ont fait l'objet d'une évaluation.

La rédaction de l'habilitation soulève ensuite de nombreuses difficultés et craintes.

On peut s'interroger sur la constitutionnalité du dispositif envisagé. Le rapport Lagleize estime que le foncier est un bien public et assume le fait qu'il doive être retiré du marché pour permettre une forte régulation des transactions immobilières. Il observe lui-même qu'il s'agirait d'une véritable révolution allant à l'encontre du droit de propriété tel qu'il est conçu en France depuis la déclaration des droits de l'Homme et du citoyen de 1789.

Si les OFL n'ont peut-être pas une portée aussi large, se pose la question des conditions de cession du foncier public. Sauf motif d'intérêt général et compensations appropriées, il ne peut être cédé en deçà de sa valeur réelle. Dans l'état du texte, ces contreparties d'intérêt général sont-elles suffisantes pour permettre la cession du foncier en deçà de son prix ? Comment rendre l'opération intéressante pour l'acquéreur s'il paye un loyer foncier à hauteur de la valeur de marché ? Quel est l'intérêt pour l'investisseur privé s'il n'a pas un juste retour dans le cadre du marché libre ?

Il conviendrait ensuite de démontrer que la séparation du foncier et du bâti soit réellement la martingale contre la hausse des prix de l'immobilier. Il y en a plusieurs contre-exemples. Au Royaume-Uni et plus particulièrement à Londres, où cette dissociation est fréquente, elle n'a pas limité l'augmentation du coût du logement. À Lyon, la gestion via des baux emphytéotiques du patrimoine foncier des Hospices se fait également à la valeur du marché local. Enfin, à Amsterdam, où le foncier est dans une large mesure la propriété de la ville, c'est celle-ci qui a, ces dernières années, fortement augmenté le montant du loyer du foncier.

Les termes mêmes de l'habilitation suscitent des inquiétudes de la part du mouvement HLM. Les organismes de logement social observent que leur statut non lucratif ou à lucrativité limitée leur interdira d'être parties aux OFL ou même d'en être des prestataires. Ils relèvent en outre leur champ très large, au-delà du logement intermédiaire et des objectifs initiaux d'accession à la propriété et craignent que ce dispositif ne soit en réalité la porte ouverte à des foncières privées qui, s'assurant des financements avantageux sur les marchés, viendraient pallier puis remplacer des opérateurs HLM fragilisés et en manque de soutien public.

Ainsi, l'absence de besoin avéré et d'évaluation des dispositifs existants, le flou des objectifs poursuivis et des bases juridiques des futurs OFL, l'absence de consensus et l'usage d'une habilitation dans une proposition de loi sans étude d'impact ni avis du Conseil d'État a conduit vos rapporteurs à proposer la suppression de l'article.

En revanche, les auditions ont fait émerger un consensus qui conduit vos rapporteurs à proposer plusieurs amendements sous forme d'articles additionnels pour conforter et élargir la mission des OFS.

- Les acteurs s'accordent sur le fait qu'il n'est pas besoin d'un nouvel outil, l'OFL, avant même que l'OFS se soit réellement développé et que l'on ait pu l'évaluer. L'OFS semble à tous très intéressant, mais il n'est peut-être pas exempt de dérives. Deux exemples. Il permet à des entreprises soucieuses du logement de leurs salariés en zone tendue d'agir concrètement, en dehors de tout but lucratif. C'est par exemple le cas en Haute-Savoie ou en Bretagne. En revanche, certains ont déploré que l'accès aux prêts Gaïa sur 80 ans de la Caisse des dépôts et consignations et l'apparition d'une certaine concurrence entre OFS ne conduisent à une inflation du prix du foncier puisque celui-ci peut être amorti sur une très longue durée.

- Les principes fondamentaux de l'OFS sont à conserver et sont la clé de son succès. Ils sont au nombre de quatre : gouvernance publique, non lucrativité, clauses anti-spéculatives, caractère social affirmé.

- La dissociation du foncier et du bâti est un moyen que tous veulent développer pour garantir la pérennité de l'investissement public en faveur du logement social mais dans le cadre des OFS avec trois ouvertures :

- L'utilisation de cet outil couplé au BRS pour vendre des logements sociaux existants ;

- L'augmentation des plafonds de ressource dans les limites autorisées par le service d'intérêt économique général (SIEG) européen, c'est-à-dire au niveau du prêt locatif social (PLS) accession ;

- L'élargissement des missions des OFS aux rez-de-chaussée des immeubles d'habitation, c'est-à-dire aux locaux commerciaux et professionnels, à titre accessoire, pour leur permettre par exemple d'intervenir efficacement dans une opération de réhabilitation d'un centre-ville. Le bail réel utilisé serait différent du BRS qui est réservé à l'habitation.

La commission a supprimé l'article.

Article 2 bis (nouveau)

Cet article vise à étendre les compétences des organismes fonciers solidaires aux locaux commerciaux et professionnels accessoires aux immeubles d'habitation, aux opérations de réhabilitation et de rénovation et à les autoriser à vendre des logements existants dans le cadre du bail réel solidaire.

La commission a adopté cet article additionnel.

- Cet article a tout d'abord pour objet, en modifiant l'article 329-1 du code de l'urbanisme, de permettre aux organismes fonciers solidaires d'étendre leur compétence aux locaux commerciaux ou professionnels, par exemple en rez-de-chaussée des immeubles d'habitation dans les centres-villes dans le cadre d'opérations de réhabilitation.

Il s'agit d'une demande des élus et des opérateurs qui souhaitent avoir recours à ces organismes dans le cadre par exemple d'Action coeur de ville en faveur des centres-bourgs.

Aujourd'hui, les OFS ne peuvent prendre en charge que des logements à usage de résidence principale ou mixte et des équipements publics.

L'extension proposée ne remet en cause ni leur vocation principale en faveur du logement, ni la nature du bail réel solidaire, qui ne sont pas affectés.

- Cet article vise ensuite à étendre la compétence des OFS aux opérations de réhabilitation et de rénovation et à les autoriser à vendre des logements existants dans le cadre du bail réel solidaire.

L'article 329-1 du code de l'urbanisme qui définit les organismes fonciers solidaires prévoit que ceux-ci acquièrent des terrains bâtis ou non bâtis en vue de réaliser des logements ou des équipements publics, toutefois il ne permet formellement pas que des terrains déjà en patrimoine ou des biens immobiliers comme des lots de copropriété puissent également être utilisés, éventuellement après réhabilitation ou rénovation, dans le cadre d'un bail réel solidaire.

Or, la dissociation de la propriété foncière et de la propriété d'usage présente un intérêt majeur pour la rénovation, notamment thermique, de logement, là où les modèles économiques classiques n'attirent pas l'investissement privé. En outre ce dispositif se révèle prometteur dans des secteurs tendus où il s'agit à la fois de conserver une identité architecturale et de permettre l'accession à la propriété de ménages modestes (centres-villes anciens, secteurs balnéaires...).

Cette faculté est également nécessaire, aux organismes de logements sociaux qui, depuis la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique, peuvent être agréés OFS et souhaitent vendre des droits réels sur une partie de leur patrimoine, dans le cadre de baux réels solidaires. Dans ce cas, les organismes de logements sociaux sont déjà propriétaires des terrains et n'ont pas à les acquérir.

Cet article vise donc à ce que l'objet des OFS soit cohérent avec la réalité opérationnelle dans laquelle se trouvent de facto les organismes de logement social auquel est ouvert l'agrément OFS par ce même article.

Article 2 ter (nouveau)

Cet article vise à faciliter l'augmentation du plafond de ressources pour accéder au bail réel solidaire.

La commission a adopté cet article additionnel.

Cet article modifie l'article L. 255-2 du code de l'habitation et de la construction qui définit les conditions de ressources pour pouvoir bénéficier d'un bail réel solidaire (BRS).

En effet, le BRS est aujourd'hui réservé à un public disposant de faibles ressources et respectant le plafond du prêt social location-accession (PSLA).

Dans un souci de plus grande mixité sociale des opérations entreprises mais aussi d'ouverture de cet outil aux classes moyennes, il est souhaitable que les plafonds de ressources puissent être rehaussés mais en restant dans le champ de l'accession sociale à la propriété.

L'article a donc pour objet, sans remettre en cause la fixation des plafonds de prix de cession et de ressources du preneur par décret en Conseil d'État, de l'encadrer en rappelant la limite haute que constitue la mission de service d'intérêt général des organismes d'HLM qui est codifié à l'article L. 411-2 du code de l'habitation et de la construction.

Dans ce cadre, les opérations d'accession à la propriété sont réservées à des personnes respectant le plafond du prêt locatif social (PLS) majoré de 11 % et, dans la limite de 25 % des logements vendus, à des personnes à revenu intermédiaire.

Article 2 quater (nouveau)

Cet article vise à permettre aux bailleurs sociaux de vendre une partie de leurs logements sous la forme de BRS.

La commission a adopté cet article additionnel

Cet article a pour objet de permettre la cession du patrimoine des bailleurs sociaux au moyen du BRS en modifiant l'article L. 443-7 du code de la construction et de l'habitation.

Ce bail réel permet la dissociation du foncier et du bâti par la seule cession de droits réels immobiliers sur des logements avec rechargement de la durée initiale du bail à chaque cession.

Il garantit ainsi la pérennité de l'occupation sociale des logements. Il prévoit que les règles de fixation du prix de cession, qui prennent en compte l'absence de cession du foncier, s'appliqueront et garantiront l'absence de spéculation.

Article 3

Cet article vise à imposer la mise en place d'observatoires de l'habitat et du foncier.

La commission a adopté trois amendements pour :

- laisser aux collectivités la liberté de constituer ces observatoires en fonction des besoins locaux ;

- supprimer le recensement des surélévations potentielles de la mission des observatoires ;

- mettre en place une méthodologie et un réseau assurant le bon fonctionnement de l'observation foncière.

I. La situation actuelle - Une observation foncière diverse et mal connue

L'article L. 302-1 du code de la construction et de l'habitation prévoit que le plan local de l'habitat (PLH), qui est établi par chaque EPCI, inclut une dimension d'observation. Il doit comporter « un diagnostic sur le fonctionnement des marchés du logement et sur la situation de l'hébergement, analysant les différents segments de l'offre de logements, privés et sociaux, individuels et collectifs, et de l'offre d'hébergement. Le diagnostic comporte notamment une analyse des marchés fonciers, de l'offre foncière et de son utilisation, de la mutabilité des terrains et de leur capacité à accueillir des logements. Ce diagnostic inclut un repérage des situations d'habitat indigne, au sens du premier alinéa de l'article 1er-1 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement, et des copropriétés dégradées. Le programme local de l'habitat définit les conditions de mise en place de dispositifs d'observation de l'habitat et du foncier sur son territoire. »

Par ailleurs, les agences d'urbanisme et les établissements publics fonciers (EPF), lorsqu'ils existent, peuvent avoir dans leur mission celle de :

- « suivre les évolutions urbaines et de développer l'observation territoriale » selon l'article L. 132-6 du code de l'urbanisme régissant les agences de l'urbanisme ;

- « appuyer les collectivités territoriales et leurs groupements en matière d'observation foncière, notamment dans le cadre du dispositif d'observation foncière » selon les articles L. 321-1 et L. 324-1 du même code concernant respectivement les EPF de l'État et les EPF locaux (EPFL).

Dans son rapport au Premier ministre, M. Lagleize déplorait l'état embryonnaire de l'observation foncière dans notre pays, notant que seuls existaient des observatoires en Île-de-France et en Normandie.

Lors des auditions menées par les rapporteurs, il leur a été indiqué que d'autres observatoires existaient mais il n'en a pas été fait d'inventaire. Ils semblent d'ailleurs très divers dans leurs missions, leurs modes d'actions et leurs statuts. Les grandes collectivités paraissent les mieux dotées en instruments de mesure du foncier sans que cela soit homogène.

II. Le dispositif envisagé - La création obligatoire d'observatoires fonciers

La disposition centrale de l'article 3 de la proposition de loi est la modification de l'article L. 302-1 du CCH, précédemment cité afin de rendre obligatoire la mise en place d'un observatoire de l'habitat et du foncier, au plus tard deux ans après que le PLH a été rendu exécutoire.

Il en fixe les missions de manière non exhaustive : l'analyse de la conjoncture des marchés fonciers et immobiliers, l'étude des évolutions du foncier, le recensement des espaces en friche, des espaces de densification potentielle ainsi que de surélévation des constructions existantes, et la publication des informations relatives aux prix de vente des logements sociaux, intermédiaires et en accession sociale.

Cette obligation interviendrait plus rapidement dans les zones tendues, là où un PLH ou un PLU en tenant lieu sont d'ores et déjà en vigueur. Elle devra être effective dans les deux ans.

III. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Cette rédaction est principalement issue d'un amendement de rédaction globale adoptée par la commission. L'idée première de M. Lagleize avait été de rendre obligatoire la création d'observatoires avant le 1er janvier 2021 dans les zones tendues en s'appuyant sur les agences d'urbanisme. Ils avaient également la mission de proposer le prix de vente maximum des logements sociaux, intermédiaires et en accession sociale, neufs à construire.

En séance, le Gouvernement a souhaité ne pas limiter les observatoires aux zones tendues mais les rendre obligatoires en lien avec chaque PLH, acceptant toutefois un calendrier un peu décalé.

IV. La position de la commission - Une observation nécessaire mais qui ne peut être imposée sans compensation ni préparation

Les auditions réalisées par vos rapporteurs ont fait apparaître un consensus sur les différents points suivants :

- L'intérêt de créer des observatoires pour mieux analyser la situation foncière et pouvoir mettre en oeuvre une stratégie ;

- La nécessité de préparer leur création et d'expérimenter pour s'assurer d'une méthodologie partagée et du caractère scientifique des données produites.

D'ailleurs, dans son rapport au Premier ministre, le député Lagleize proposait que « la constitution d'observatoires du foncier dans les zones tendues prenne la forme d'un appel à manifestation d'intérêt pour l'expérimenter sur certains territoires dès 2020. Nous proposons à ce stade de laisser les collectivités s'organiser librement... Dans un second temps, il nous semble important qu'un porteur unique puisse être rapidement désigné. Dans de nombreux secteurs, les agences d'urbanisme semblent pertinentes... Nous recommandons d'inciter les collectivités... ». Il recommandait également la création d'un réseau national et d'un référent comme il en existe pour les observatoires des loyers.

De fait, l'observation foncière, est encore à construire dans notre pays. Le panorama de l'existant n'est pas connu et la méthodologie sur laquelle elle pourrait se fonder n'est pas établie.

Il est donc prématuré de penser pouvoir l'imposer largement et rapidement d'autant qu'il s'agira pour beaucoup de collectivités d'une charge nouvelle, sans ressources supplémentaires.

Si les rapporteurs approuvent le principe de la création d'observatoires fonciers, elles considèrent qu'elle doit tenir compte de l'expérience acquise avec les agences de l'urbanisme, les établissements publics fonciers locaux et les observatoires des loyers qui résultent du volontariat.

Elles estiment en outre que les missions dévolues aux observatoires doivent être réalistes. Selon les personnes auditionnées, il semble ainsi très difficile de recenser les constructions susceptibles d'être surélevées. Cette mission n'apparaît d'ailleurs pas comme relevant d'une mission récurrente d'observation mais plutôt d'objectif sur un projet ponctuel. Il est donc proposé de la supprimer.

Enfin, c'est la méthodologie même des observatoires qui fait défaut. Par exemple, ils devraient recenser les friches mais sans que l'on sache quelle est la définition de ces espaces.

Il semblerait pragmatique de retirer les fruits de l'expérience des observatoires des loyers dont la genèse et le développement ont été les suivants1(*) :

Les observatoires des loyers ont été mis en place à partir des préconisations du rapport élaboré par Mme Sabine Baïetto-Besson, présidente de l'Observatoire des loyers de l'agglomération parisienne (OLAP) et M. Bernard Vorms, directeur général de l'Agence nationale pour l'information sur le logement (ANIL), en juin 2012. Puis, sous l'impulsion du ministère en charge du logement, un réseau expérimental d'observatoires locaux des loyers, réunissant 19 observatoires dans un premier temps, a été mis en place en 2013 et 2014. S'appuyant sur certains dispositifs locaux d'observation des loyers déjà existants, issus d'initiatives locales impulsées par des ADIL (agences départementales d'information sur le logement), des agences d'urbanisme et des collectivités locales, chaque observatoire des loyers s'est mis en place en partenariat avec des acteurs locaux multiples : collectivités locales, fédérations et syndicats de l'immobilier, acteurs du logement social, caisses des allocations familiales, associations représentant les locataires, etc.

Une méthodologie de recueil et de traitement des données pour obtenir des résultats fiables sur les loyers a été développée et soumise, à chaque étape de sa réalisation, à l'avis d'un comité scientifique composé d'experts indépendants. Ces années d'expérimentation ont permis de définir une organisation adaptée et de mettre en place un ensemble de méthodes et ont préparé leur inscription dans la loi ALUR du 24 mars 2014.

Ces observatoires sont portés par une structure ayant la forme de GIP (groupement d'intérêt public) ou d'association qui doit être agréé. En fonction de la gouvernance de cette structure, son conseil d'administration joue le rôle de comité de pilotage de l'observatoire ou un comité de pilotage ad hoc est mis en place. Les observatoires partagent les mêmes méthodes et doivent ainsi diffuser des résultats fiables et comparables. Ces prescriptions méthodologiques ont été validées en novembre 2014 par un comité scientifique et sont appliquées par chaque observatoire local et au niveau national, pour les contrôles et traitements effectués à ce niveau. Ces prescriptions détaillent les processus d'échantillonnage, de collecte et de pondération des données, le processus de production des résultats, ainsi que les niveaux de précision attendus et les seuils statistiques à respecter dans la publication de résultats. Chaque observatoire des loyers du réseau s'engage à respecter le cadre légal (notamment la loi informatique et liberté) ainsi que les engagements de confidentialité sur les données individuelles ou commerciales pris auprès de chacun de ses partenaires fournisseurs de données. Ils s'engagent à mettre leurs données à la disposition des chercheurs.

La proposition de la commission est donc qu'une démarche similaire soit suivie pour accompagner la création des futurs observatoires des loyers sur une base solide, les constituer en réseau national et étudier s'il est pertinent ou pas de les fusionner avec les observatoires des loyers.

À cette fin, les rapporteurs proposent un amendement demandant au Gouvernement de remettre au Parlement, dans les six mois, comme ce fut le cas en 2012, un rapport faisant le bilan des observatoires existants et formulant des propositions pour déterminer à quelles conditions ils pourraient être généralisés et éventuellement rapprochés des observatoires des loyers.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

Article 4

Cet article vise à créer un fonds de dépollution des friches géré et financé par Action logement.

La commission a supprimé cet article.

I. La situation actuelle - Le difficile financement de la dépollution des friches

La réaffectation des friches urbaines ou industrielles se heurtent le plus souvent à la question de leur dépollution et à son financement. Le sujet est devenu d'autant plus important que la rareté du foncier dans les zones tendues et la volonté de maîtriser l'étalement urbain conduisent à vouloir les valoriser, à « construire la ville sur la ville ».

En droit français, le financement de la dépollution repose sur le principe « pollueur-payeur » qui est inscrit à l'article 4 de la Charte de l'environnement : « Toute personne doit contribuer à la réparation des dommages qu'elle cause à l'environnement, dans les conditions définies par la loi ».

Le code de l'environnement prévoit donc lors de la mise à l'arrêt définitif d'une installation classée soumise à autorisation, enregistrement ou simple déclaration, que son exploitant place son site dans un état tel qu'il permette un usage futur comparable à celui de la dernière période d'exploitation de l'installation mise à l'arrêt. Pour les deux premières catégories, le préfet a la possibilité d'imposer que la réhabilitation soit adaptée à l'usage prévu par les documents d'urbanisme.

L'article L. 512-6-1 du code de l'environnement prévoit qu'en cas de pollution des sols ou de risques de pollution des sols présentant des risques pour la santé, la sécurité, la salubrité publiques et l'environnement, l'autorité titulaire du pouvoir de police peut, après mise en demeure, assurer d'office l'exécution des travaux nécessaires aux frais du responsable. L'exécution des travaux ordonnés d'office peut être confiée à un établissement public foncier ou, en l'absence d'un tel établissement, à l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (Ademe). L'autorité titulaire du pouvoir de police peut également obliger le responsable à consigner entre les mains d'un comptable public une somme correspondant au montant des travaux à réaliser. Les sommes consignées peuvent, le cas échéant, être utilisées pour régler les dépenses entraînées par l'exécution d'office.

Toutefois, lorsque, en raison de la disparition ou de l'insolvabilité de l'exploitant du site pollué ou du responsable de la pollution, il n'a pas été possible de lui faire supporter la dépollution, l'État peut, avec le concours financier éventuel des collectivités territoriales, confier cette réhabilitation à l'Ademe.

Pour faciliter la dépollution et éviter de faire appel aux fonds publics, le législateur a encadré le processus permettant à un tiers y ayant intérêt de prendre en charge l'opération, en lieu et place du dernier exploitant, dans le cadre d'un aménagement. C'est le dispositif dit de « tiers demandeur » introduit par la loi ALUR du 24 mars 2014 (article L. 512-21 du code de l'environnement). Le tiers doit toutefois obtenir l'accord du préfet et présenter les garanties techniques et financières suffisantes. Cette procédure reste, semble-t-il, encore peu utilisée du fait des réticences de l'administration et des promoteurs à s'y engager.

Ce sujet reste donc complexe d'où l'idée de créer un fonds public pour financer les dépollutions.

II. Le dispositif envisagé - Un fonds de dépollution géré par Action logement groupe

L'article 4 propose la création d'un fonds pour la dépollution des friches qui serait géré par Action logement groupe. Il serait chargé de libérer les friches urbaines et industrielles pour leur donner de nouveaux usages. Il rendrait un rapport annuel au Parlement.

III. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Cet article a été adopté sans modification par l'Assemblée nationale en rejetant en séance un amendement de suppression déposé par le Gouvernement.

Il est vrai que la commission avait elle-même noté que :

- le financement du fonds par Action logement est un contournement de l'article 40 ;

- il n'entre pas dans les missions d'Action logement de prendre en charge ce type de travaux ;

- Action logement groupe, structure faîtière d'Action logement, ne peut conduire des activités de gestion.

Le rapporteur a également reconnu qu'il s'agissait « d'un article d'appel » visant à engager le dialogue avec le Gouvernement qui travaille sur la question et qu'il avait vocation à être supprimé en séance.

En séance publique, le Gouvernement a expliqué que le traitement et la réutilisation des friches polluées constituait bien un objectif prioritaire qui avait été rappelé par le Président de la République lors du « conseil de défense écologique » du 7 novembre 2019, que cette problématique faisait l'objet actuellement de réflexions d'un groupe de travail chargé de faire des propositions concrètes au Gouvernement, d'ici la fin 2019, et que si la création d'un « fonds friches » était une piste, elle n'était pas la seule. La mobilisation des fonds européens, et des mesures fiscales pourraient également être intéressantes. Il était donc préférable d'attendre les conclusions du groupe de travail.

IV. La position de la commission - Suppression de l'article

Les rapporteurs sont parfaitement conscients de l'enjeu que représente la dépollution des friches dans la perspective du principe de « zéro artificialisation nette ». Mais on ne peut écarter, sans une réflexion approfondie, le principe « pollueur-payeur » au risque de déresponsabiliser les auteurs de pollutions. Une solution assurancielle collective est loin d'être la seule à explorer. La procédure de tiers demandeur n'est pas encore assez connue et l'expérience locale prouve que la France devrait beaucoup plus recourir aux fonds européens.

Au surplus, le groupe de travail ministériel sur les friches n'a pas encore abouti à des propositions suffisamment précises pour figurer dans la loi et constituer une alternative à la suppression de cet article qui ne peut rester en l'état en faisant peser sur Action logement une charge supplémentaire qui n'entre pas dans ses missions.

La commission a supprimé l'article.

TITRE II

LIBÉRER PLUS DE FONCIER ET OPTIMISER LE FONCIER DISPONIBLE EN DONNANT AUX MAIRES LES OUTILS PERMETTANT L'OPTIMISATION DE LEUR POLITIQUE DU LOGEMENT

Article 5

Cet article vise à réorganiser les relations entre les collectivités locales et le service du Domaine.

La commission a adopté un amendement pour étendre la liste des experts privés agréés.

I. La situation actuelle - L'obligation de recourir au service du Domaine

La consultation obligatoire du service du Domaine par les collectivités territoriales, leurs groupements et leurs établissements publics pour leurs opérations immobilières (baux et acquisitions) est régie par les articles L. 1311-9 et suivant du code général des collectivités territoriales.

L'avis de l'État est réputé donné à l'issue d'un délai d'un mois. Il est valable un an.

Les collectivités délibèrent sur le fondement de l'avis de l'État.

Cette procédure constitue une garantie importante à la fois pour protéger l'intérêt public contre une acquisition ou une vente de complaisance ou à un prix inapproprié et pour assurer la transparence de l'opération.

La collectivité peut déroger à cet avis en motivant sa décision. Il est cependant difficile pour un maire de le faire car il s'expose à des recours.

Les élus regrettent que parfois les estimations soient inadaptées et bloquent des projets dans l'attente d'un nouvel avis. Ces avis leur apparaissent également hétérogènes et variables, d'une région à l'autre ou d'une année à la suivante et en fonction de la méthode utilisée (comparaison, compte à rebours...).

Enfin, ils ne se sentent pas autorisés à recourir à une expertise privée bien que la loi ne s'y oppose pas.

II. Le dispositif envisagé - La réorganisation des relations entre les collectivités et le service du Domaine

L'intégralité de l'article 5 résulte d'un amendement du Gouvernement adopté en séance à l'Assemblée nationale.

Il modifie sensiblement la procédure existante tout en maintenant la garantie qu'offre l'avis du service du Domaine.

Il introduit à l'article L. 1311-9 du CGCT la possibilité pour les collectivités de demander une estimation à un expert immobilier agréé auprès de la Cour d'appel.

Il précise désormais le contenu de l'avis du Domaine, ce qui relevait au préalable du règlement :

- l'avis porte sur la valeur vénale ou la valeur locative des biens ;

- il précise les éléments sur lesquels l'estimation se fonde et la méthodologie suivie.

Surtout, il introduit une possibilité d'appel dans des conditions qui seront fixées par décret.

Enfin, il permet à une commune de moins de 2 000 habitants de faire appel au service du Domaine.

L'article 5 prévoit également que soient remis au Parlement des rapports permettant de suivre l'application de ces nouvelles dispositions.

III. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Initialement, la proposition de loi avait pour objectif de permettre aux collectivités de choisir entre l'avis du Domaine et des experts privés agréés. En commission, il avait été choisi de ne pas créer un nouveau corps d'experts mais de recourir aux experts judiciaires d'ores et déjà agréés.

Toutefois, le fait de ne plus faire appel systématiquement à l'avis du service du Domaine posait question en termes de transparence et de sécurité juridique et financière.

IV. La position de la commission - Satisfaction des élus locaux et élargissement de la liste des experts privés agréés

La rédaction de l'article 5 résulte d'un compromis interministériel entre la volonté de faire évoluer les relations entre les collectivités locales et le service du Domaine et celle de maintenir des garanties suffisantes.

Cette rédaction est aujourd'hui globalement consensuelle. Elle paraît porter remèdes aux principaux reproches que formulaient les élus et elle répond à la demande des petites communes de pouvoir faire appel gratuitement à un évaluateur foncier de l'État.

Toutefois, le recours aux seuls experts immobiliers agréés auprès des cours d'appel semble restrictif. Plusieurs associations d'élus ont souligné qu'ils étaient peu nombreux et risquaient de ne pouvoir répondre à la demande des collectivités dans des délais raisonnables.

Par ailleurs les experts fonciers ont fait valoir que le terme employé « d'expert immobilier » paraissait exclure les experts en estimation foncière auprès des cours d'appel (catégorie 01.05) au profit des seuls experts en estimation immobilière (catégorie 02.02).

Enfin, les experts fonciers et agricoles et les experts forestiers sont aujourd'hui une profession réglementée par la loi (article L. 171-1 du code rural et de la pêche maritime) et présentent les garanties requises en termes de compétence et d'indépendance.

Les rapporteurs proposent donc l'adoption d'un amendement pour élargir les catégories d'experts indépendants auxquels les communes peuvent faire appel.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

Article 6 bis

Cet article vise à supprimer le caractère d'urgence lors d'une procédure de déclaration d'utilité publique pour constitution de réserve foncière.

La commission propose de supprimer cet article.

I. La situation actuelle - Le critère jurisprudentiel d'urgence pour justifier le recours à la DUP réserve foncière n'est plus en vigueur

La DUP réserve foncière est un dispositif qui a été introduit par la loi d'orientation foncière de 19672(*). Très utilisé lors de sa création, il est tombé en désuétude au profit de la DUP travaux en raison du contentieux relatif au bien-fondé des motifs justifiant son utilisation.

L'acquisition d'une réserve foncière est un outil important pour mener une politique d'aménagement. Elle peut s'effectuer grâce à des prérogatives de puissance publique comme le droit de préemption urbain (DPU), la création d'une zone d'aménagement différé (ZAD) ou la DUP selon deux modalités, celle dite « travaux » et celle dite « réserve foncière ».

La constitution de réserve foncière par voie d'expropriation est prévue par l'article L. 221-1 du code de l'urbanisme pour acquérir des immeubles en vue d'une action ou d'une opération d'aménagement.

Deux cas différents se présentent donc :

- l'acquisition d'immeubles pour réaliser le projet lui-même, une action ;

- l'expropriation en vue d'une opération d'aménagement.

Dans ce dernier cas, depuis les années 1970, le Conseil d'État exigeait deux conditions complémentaires : l'importance de l'opération qui n'est pas encore entièrement définie et la nécessité d'acquérir qui devait être, elle, déjà nécessaire, d'où la notion d'urgence (CE 24 janvier 1975, Épx Ellia).

Ces conditions s'expliquaient par le fait qu'il s'agissait de recourir à une procédure simplifiée d'expropriation pour un projet qui n'était pas encore abouti.

La volonté d'anticipation de la collectivité ne constituait pas à elle seule une justification pour recourir à un dossier de DUP simplifiée.

La situation d'urgence devait être justifiée par la nécessité de maîtriser le foncier avant de s'engager de manière approfondie dans la définition du projet lui-même. Elle répondait à l'objectif de préserver le foncier face à la pression et de maîtriser les prix avant que la publicité autour du projet ne contribuât à leur hausse. La dépollution des terrains ou leur usage pour mettre en oeuvre des priorités locales étaient également des arguments reconnus par la jurisprudence.

La nécessité d'acquérir rapidement ne signifiait pas que l'opération d'aménagement dût être réalisée rapidement. Il n'y a pas de délai légal de rétrocession (cinq ans - article L. 421-1 du code de l'expropriation) ou jurisprudentiel comme pour les ZAD (7 ans). La jurisprudence a cependant annulé une DUP lorsqu'il n'a pas été fait usage de la réserve foncière conformément aux motifs initiaux au bout de 18 ans. Ce fut le cas dans l'arrêt Motais-de-Narbonne de la Cour européenne des droits de l'Homme (CEDH) où les propriétaires expropriés ont obtenu rétrocession et indemnisation3(*).

Mais cette jurisprudence ancienne, qui semble être encore appliquée par certaines préfectures, n'a plus cours. Il ressort ainsi de l'arrêt du Conseil d'État du 21 mai 2014 (communauté d'agglomération de Montpellier) que la constitution de réserves foncières par voie d'expropriation est possible dès lors que la collectivité justifie d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement à la date d'engagement de la procédure, même si ses caractéristiques précises n'ont pas encore été définies. Elle doit simplement faire apparaître la nature du projet envisagé dans le dossier d'enquête publique, conformément aux dispositions du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique.

Par cet arrêt, le Conseil d'État abandonnait la notion d'urgence pour retenir les mêmes conditions que celles relatives au droit de préemption (CE, 7 mars 2008).

II. Le dispositif envisagé et les modifications adoptées par l'Assemblée nationale - Suppression de la condition d'urgence

L'article 6 bis a été introduit en commission par un amendement de Mme Battistel. Il vise à supprimer le caractère d'urgence pour justifier l'utilisation de la procédure simplifiée de DUP réserve foncière. Ce nouvel article a été voté sans modification en séance.

Il résulte principalement de l'application par certaines préfectures de la jurisprudence ancienne conduisant à restreindre l'usage de la DUP réserve foncière au profit d'autres procédures.

IV. La position de la commission - Une disposition de nature réglementaire

Il n'apparaît pas nécessaire de supprimer par la loi un critère jurisprudentiel qui n'est plus appliqué depuis 2014 et qui ne figure pas dans les codes de l'urbanisme ou de l'expropriation.

La modification des pratiques préfectorales relève du niveau réglementaire et de circulaires à l'intention des services déconcentrés compétents.

C'est pourquoi, il est proposé de supprimer cet article.

La commission a supprimé l'article.

Article 7

Cet article vise à obliger les conseils municipaux à délibérer une fois par an suite à la remise d'un rapport des observatoires de l'habitat et du foncier sur la réalisation du PLH.

La commission a adopté un amendement pour donner à cette délibération un caractère facultatif.

I. La situation actuelle - Une obligation à l'égard de l'EPCI auteur du PLH

L'article L. 302-3 du code de la construction et de l'habitation prévoit que : « L'établissement public de coopération intercommunale délibère au moins une fois par an sur l'état de réalisation du programme local de l'habitat et son adaptation à l'évolution de la situation sociale ou démographique ».

Cette obligation est logique avec le fait que l'élaboration du PLH est une compétence déléguée à l'EPCI. Il est donc normal qu'il en suive l'application.

II. Le dispositif envisagé - Définition du rôle des observatoires de l'habitat et obligation pour les communes

L'article 7 effectue trois modifications.

La délibération annuelle devra se fonder sur un rapport annuel de l'observatoire de l'habitat et du foncier compétent portant sur une analyse des écarts entre les objectifs annualisés du PLH et le nombre de logements effectivement livrés.

Ce rapport devra donner lieu à une délibération dans chaque commune avant le 31 mars et son compte rendu devra être transmis au conseil communautaire.

Le conseil communautaire se prononcera alors, comme prévu aujourd'hui, sur la base du rapport et des délibérations.

III. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

En commission, comme en séance, cette disposition a suscité des discussions sur son caractère obligatoire ou non et sur le lien entre les délibérations communales et celle de l'EPCI, le Gouvernement faisant part de ses réserves.

IV. La position de la commission - description brève

M. Lagleize dans son rapport remarquait lui-même que les dispositions actuellement en vigueur sont peu appliquées.

Il est peu probable qu'étendre et complexifier l'obligation facilitent sa mise en oeuvre.

Dès lors, bien qu'une implication des communes dans les questions foncières et de logement soient souhaitables et même nécessaires, il est raisonnable de les laisser en décider d'autant que la compétence habitat est déléguée au niveau communautaire.

Il apparaît également complexe, voire cause de blocage, de lier les délibérations communautaires aux délibérations des conseils municipaux.

C'est pourquoi, vos rapporteurs proposent de leur donner un caractère facultatif.

Pour le reste, il est positif que ces débats puissent s'appuyer sur les données produites par les observatoires, lorsqu'ils existeront.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.


* 1 Source : https://www.observatoires-des-loyers.org/

* 2 Loi n° 67-1253 du 30 décembre 1967.

* 3 CEDH, 2 juillet 2002, Motais-de-Narbonne c/ France.