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Proposition de loi visant à garantir l'efficacité des aides personnelles au logement

27 mai 2020 : Efficacité des aides personnelles au logement ( rapport - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er

Cet article vise à supprimer le délai de carence d'un mois entre la première demande d'APL et leur versement.

La commission a adopté l'article sans modification.

I. La situation actuelle - Le mois de carence, règle aux multiples exceptions

A. Les aides personnelles au logement, leurs bénéficiaires et les enjeux financiers

Les APL bénéficient à 20 % des ménages français, soit 6,6 millions.

Elles représentaient un budget de 17 milliards d'euros en 2019, soit 40 % des dépenses publiques pour le logement.

1. Les trois aides personnelles au logement :

Source : Cour des comptes, Rapport public annuel 2020

a. L'allocation de logement à caractère familial (ALF)

L'ALF est une prestation familiale qui a été créée à l'occasion de la réforme du régime des loyers, par la loi du 1er septembre 1948. Elle est attribuée aux ménages (personnes isolées et couples) ayant des personnes à charge1(*).

Elle était initialement financée par le fonds national des prestations familiales (FNPF). Depuis le 1er janvier 2016, l'ALF est financée par le fonds national d'aide au logement (FNAL), ce dernier assurant à compter de cette date le financement complet des trois aides personnelles au logement.

En cohérence, initialement codifiée dans le code de la sécurité sociale, elle relève maintenant du code de la construction et de l'habitation depuis le mois de septembre 2019.

En 2018, elle bénéficiait à 1,23 million de familles et représentait 4,2 milliards d'euros.

b. L'allocation de logement à caractère social (ALS)

L'ALS, qui relevait également du code de la sécurité sociale, a été créée par la loi du 16 juillet 1971 afin de venir en aide à des catégories de personnes, autres que les familles, caractérisées par le niveau modeste de leurs ressources (personnes âgées, personnes handicapées, jeunes travailleurs salariés de moins de 25 ans). Elle est financée par le FNAL, créé à cette occasion.

Cette allocation a progressivement été étendue à d'autres catégories de bénéficiaires (chômeurs de longue durée non indemnisés depuis 1986, bénéficiaires du RMI depuis le 1er janvier 1989, bénéficiaires de l'allocation d'insertion depuis le 1er octobre 1990), puis généralisée à partir du 1er janvier 1991 aux catégories qui restaient encore exclues d'une aide personnelle. Ainsi, depuis le 1er janvier 1993, elle est attribuée à toute personne, sous condition de ressources, qui n'entre pas dans les conditions fixées pour bénéficier de l'ALF ou de l'APL.

Initialement codifiée dans le code de la sécurité sociale, elle relève maintenant du code de la construction et de l'habitation depuis le mois de septembre 2019.

En 2018, elle bénéficiait à 2,43 millions de foyers pour un total de 5,1 milliards d'euros.

c. L'aide personnalisée au logement (APL)

L'APL, créée par la loi du 3 janvier 1977, relève du code de la construction et de l'habitation (CCH). Elle s'applique à un parc de logements déterminé, essentiellement le parc social, quelles que soient les caractéristiques familiales des occupants. Depuis lors l'ALF et l'ALS ne sont versées que pour les logements ne relevant pas de l'APL.

Le champ d'application de l'APL comprend :

- En accession à la propriété pour les prêts signés jusqu'au 1er janvier 2018 (1er janvier 2020 pour les logements anciens en zone 3) : les logements financés avec des prêts aidés ou réglementés par l'État (PAP ou PC/PAS ou PSLA) ;

- En secteur locatif : les logements conventionnés financés par des PLAI (prêts locatifs aidés d'intégration), par des PLA (prêts locatifs aidés) auxquels ont succédé les PLUS (prêts locatifs à usage social), par des prêts locatifs sociaux (PLS) , les logements conventionnés à l'occasion de l'attribution de subventions à l'amélioration (PALULOS ou Anah), ainsi que les logements existants, conventionnés sans travaux, appartenant à des organismes d'habitation à loyer modéré, à des sociétés d'économie mixte (SEM).

Anciennement assuré par le fonds national de l'habitat (FNH), le financement de l'APL est assuré par le FNAL depuis le 1er janvier 2006 et la fusion de ces deux fonds.

En 2018, l'APL bénéficiait à 2,95 millions de ménages, pour un coût de 7,6 milliards d'euros.

2. Des aides bénéficiant aux personnes les plus modestes

Les locataires (y compris les résidents de foyers) représentent 94 % des bénéficiaires et 96 % des prestations. Parmi ceux-ci, les ménages logés dans le parc non conventionné, qui bénéficient des allocations de logement (AL), sont majoritaires (55 %).

Par ailleurs, 500 000 ménages résident dans des foyers (foyers de personnes âgées, de travailleurs migrants, de jeunes travailleurs, de personnes handicapées, résidences sociales et pension de famille en APL, chambres de foyers universitaires, maisons de retraite, foyers de jeunes travailleurs en ALS).

Les bénéficiaires des aides personnelles au logement sont en majeure partie des ménages sans enfants, ainsi on compte 53 % de personnes seules et 7 % de couples sans enfant.

Il est à noter que les étudiants ne représentent qu'un effectif de 789 000 bénéficiaires (12 % de la population concernée). S'ajoutent à eux 446 000 bénéficiaires de moins de 25 ans non étudiants, soit 6,8 % de la population concernée. Les personnes âgées de plus de 60 ans représentent quant à elles 19 % des ménages (soit 1 130 000 bénéficiaires).

La répartition des bénéficiaires (hors étudiants) selon leur revenu imposable N-2 brut est décrite dans le graphique ci-après :

Source : Questionnaire budgétaire PLF 2020

Parmi les bénéficiaires, 96 % des ménages disposent d'un revenu imposable brut inférieur à deux SMIC et 70 % inférieur à un SMIC. En moyenne ce revenu est de 0,73 SMIC par ménage.

Dans son Rapport public annuel 2020, la Cour des comptes soulignait que les APL jouaient un rôle central dans la redistribution monétaire au profit des plus modestes, soit un tiers de l'effort de redistribution en direction des ménages du premier décile de niveau de vie qui constituent 75 % des bénéficiaires. Les aides personnelles au logement couvrent en moyenne 49 % du loyer hors charges en cas d'APL, 36 % en cas d'ALF ou d'ALS.

La Cour des comptes remarquait donc que la baisse uniforme des APL et les mesures d'économie décidées depuis 2017 soulevaient des interrogations en termes d'équité.

3. Le coût des aides personnelles au logement, un enjeu pour les finances publiques

Depuis 2016, le financement des APL a été simplifié et clarifié (suppression de la contribution du fonds national des prestations familiales). Il pèse à plus de 80 % sur le budget de l'État à travers le FNAL. S'y ajoutent une contribution des employeurs et des recettes fiscales affectées.

Source : Cour des comptes, Rapport public annuel 2020

Le poids pour le budget de l'État des APL en font un enjeu important dans le cadre de la maîtrise des finances publiques.

Le ministre de l'action et des comptes publics l'a clairement exprimé dans sa réponse à la Cour des comptes dans le cadre du Rapport public annuel 2020 : « L'appréciation portée par la Cour sur les réformes entreprises par le Gouvernement depuis 2015 mériterait d'être nuancée. Portant sur une politique publique pour laquelle la France dépense plus que ses voisins et dont l'efficience est insuffisante, ces réformes ont entre autres participé au redressement de la trajectoire de finances publiques et permis à la France de sortir de la procédure de déficit excessif dès juin 2018 ».

Sur le budget de l'État lui-même, l'économie constatée est de 3 milliards d'euros environ. Mais par rapport à la trajectoire tendancielle, les mesures prises depuis 2017 doivent produire une économie de l'ordre de 7 milliards d'euros, étant noté que les difficultés techniques et la crise sanitaire ont empêché la mise en oeuvre de la contemporanéisation des APL au 1er janvier 2020 et sur laquelle 1,2 milliard d'euros d'économie était attendu. Elle ne sera au mieux appliquée qu'au 1er janvier 2021.

En effet, si la dégressivité des aides pour les loyers les plus élevés et la prise en compte du patrimoine des bénéficiaires, décidées en 2016, ont été poursuivies, plusieurs mesures de gel, de sous-indexation et de réduction ont été prises depuis 2017. Les deux principales sont la baisse uniforme de 5 € des APL, qui pèse presque 400 millions d'euros, et la Réduction de loyer de solidarité (RLS) dans le parc social pour plus d'un milliard d'euros.

Ces mesures se décomposent de la manière suivante :

 

LFI 2019

PLF 2020

Aides au logement (APL) - Action 1 du P109

13 430

12 029

dont Action 1 à périmètre constant

13 430

11 863

     

Tendanciel brut en dépenses hors mesures d'économies

18 856

19 128

Mesure de dégressivité pour les loyers élevés (mise en oeuvre 1er juillet 2016)

-109

-109

Mesure patrimoine (mise en oeuvre sur le flux au 1er octobre 2016)

-65

-67

Mesure  d'économies 2017 - baisse de 5 € des APL

-392

-391

Mesures d'économies 2018 :

-1 226

-1 609

* Effort bailleurs sociaux RLS

-873

-1 300

* Suppression APL accession

-113

-54

* Gel 2018 (dont gel des paramètres)

-218

-255

* Lutte contre la fraude

-22

 0

Mesures d'économies 2019 :

-709

-1 636

* Actualisation base ressources APL (contemporanéisation)

-642

-1 252

* autres effet actualisation base ressources APL (autres)

 

-94

* indexation maitrisée 2019 et 2020 

-67

-290

Mesure nouvelle 2020 - Dispositif de lutte contre l'habitat insalubre OM

 

3

Mesure de périmètre 2020 : application de la mesure seuils de la loi PACTE

 

166

B. Le mois de carence, la règle et ses exceptions

En matière d'Aides personnelles au logement (APL), l'article L. 823-5 du code de la construction et de l'habitation (CCH) dispose que « Les modalités d'ouverture et d'extinction des droits sont fixées par voie réglementaire ».

L'article R. 823-10 du CCH précise : « Les aides personnelles au logement sont dues à compter du premier jour du mois civil suivant celui au cours duquel les conditions d'ouverture du droit sont réunies. Toutefois, lorsque ces conditions sont réunies antérieurement au mois de la demande, l'aide est due à compter du premier jour du mois au cours duquel la demande est déposée ».

En matière d'APL, le mois de carence a été instauré par la loi de finances pour 1995 dans un souci d'harmonisation et d'économie, la même disposition s'appliquant aux prestations familiales depuis 1983. On pouvait donc en espérer une simplification de leur liquidation, celle-ci étant du ressort des caisses d'allocations familiales (CAF) ou de la mutuelle sociale agricole (MSA).

Compte tenu de son impact financier, cette « simplification » ne pouvait cependant que rester partielle au regard de la population fragile qu'elle frappe.

Ainsi, le mois de carence ne s'applique qu'à la première demande faite dans le premier mois où il était possible de bénéficier des APL. Si la demande est faite plus tard, l'APL du premier mois est due (R. 823-10 2e al). Il n'y a pas de versement rétroactif à la demande.

Le mois de carence ne s'applique pas non plus en cas de déménagement et ne peut avoir pour effet d'interrompre le versement des aides (R. 823-14).

Enfin, par dérogation et en application de l'article R. 823-11, l'aide est due à compter du premier jour du mois civil au cours duquel les conditions d'ouverture du droit sont réunies, donc y compris rétroactivement, pour les personnes :

- hébergées de manière temporaire par un organisme ou une association qui accèdent à un logement, notamment celles sortant de la prostitution,

- dont le logement a fait l'objet d'un arrêté d'insalubrité ou de péril lorsqu'elles reprennent le paiement du loyer ou lorsqu'elles sont relogées.

Cette exception s'étend aussi aux jeunes travailleurs et travailleurs migrants logés en foyer, et aux bénéficiaires de minima sociaux.

Pour pallier le manque de l'APL lors du premier mois de loyer, il est possible de solliciter les fonds de solidarité pour le logement (FSL) au titre de l'aide à l'entrée dans le logement au même titre que la prise en charge d'un dépôt de garantie, des frais d'agence, de déménagement, d'assurance ou d'achats de mobiliers de première nécessité. L'aide du FSL prend la forme d'une subvention ou d'un prêt sans intérêt.

II. Le dispositif envisagé - La suppression du mois de carence

Les auteurs de la PPL souhaitent ériger en principe législatif la suppression du mois de carence et élèvent donc au niveau de la loi des dispositions actuellement réglementaires.

L'article 1er modifie la rédaction de l'article L. 823-5 du CCH en y incorporant l'article R. 823-10 ainsi modifié.

Il s'agit pour eux d'une mesure de justice sociale, le mois de carence étant préjudiciable aux ménages les plus modestes.

III. La position de la commission - Une mesure de justice en faveur des plus modestes

Lors des auditions, le Gouvernement a indiqué que le coût de cette mesure était évalué entre 240 et 260 millions d'euros en année pleine sur la base d'1,2 million de nouveaux bénéficiaires chaque année.

Il s'agirait aussi d'une disposition facilitant le travail des organismes payeurs en leur laissant plus de temps pour calculer et verser les APL.

La MSA a rappelé qu'elle s'était prononcée dès 2002 en faveur de cette mesure.

Toutefois, cette mesure apparaît essentiellement comme une économie budgétaire à l'encontre des personnes les plus fragiles. Comme il a été rappelé, la simplification invoquée n'est que toute relative aux regards des multiples exceptions. Enfin, si le coût de la suppression du mois de carence n'est pas négligeable, il doit être rapporté aux économies réalisées depuis 2017 au détriment des APL.

La commission a adopté l'article sans modification.

Article 2

Cet article vise à supprimer le seuil de non-versement des APL qui est fixé à 10 €.

La commission proposera sa suppression en séance.

I. La situation actuelle - Le seuil de non-versement, une mesure traditionnelle de gestion

Les seuils de non-versement ou non-recouvrement sont des mesures traditionnelles de gestion lorsque les coûts de traitement dépassent les bénéfices escomptés.

En matière d'APL, l'article L. 823-7 du CCH prévoit, d'une part, l'existence de ce seuil et, d'autre part, la fixation de son montant par voie réglementaire.

Depuis le décret n° 2017-1413 du 28 septembre 2017 relatif aux aides personnelles au logement et au seuil de versement des allocations de logement (ALF, ALS), le seuil de non-versement est fixé à dix euros (article 3). Il était auparavant de quinze euros. Cette baisse est intervenue concomitamment à la diminution des APL de cinq euros afin d'éviter que 50 000 foyers ne sortent du dispositif. Cette baisse du seuil s'applique également à l'APL-accession.

Il a été en revanche complètement supprimé, depuis le 1er mars 2018, pour l'aide personnalisée au logement, donc dans le parc social, pour neutraliser l'effet cumulé de la réduction d'APL et de la RLS qui pouvait atteindre 7 euros (arrêté du 27 février 2018 et article 12 de l'arrêté du 27 septembre 2019).

Selon les informations transmises par le Gouvernement, ce seuil prive actuellement 17 000 ménages des APL pour une dépense totale évaluée à un million d'euros, soit un versement annuel moyen par ménage d'environ 60 euros.

Or, en raison de la grande complexité du calcul et de la liquidation des APL, les coûts de gestion sont particulièrement élevés et régulièrement dénoncés comme tels par la Cour des comptes.

Ainsi dans son Rapport public annuel 2020, si elle se félicite de la baisse de 12 % du coût de gestion depuis 2012, elle regrette qu'il ait baissé moins vite que celui des autres prestations versées par les CAF (- 23 %).

Le coût moyen de gestion unitaire des APL s'élèverait ainsi à 81,8 euros en 2017 contre 97,2 euros en 2012.

II. Le dispositif envisagé - Suppression du seuil de non versement

L'article 2 de la PPL a pour objectif d'abroger l'article L. 823-7 du CCH et donc de supprimer tout seuil de non-versement.

Pour les auteurs, toute APL est due à son bénéficiaire.

Le vrai seuil n'est pas un seuil administratif, mais celui qui permet d'avoir droit ou non à la prestation.

III. La position de la commission - Un nécessaire mesure de gestion

Les montants en jeu montrent que le seuil de non-versement, tel qu'il est défini aujourd'hui, n'est pas une mesure budgétaire mais une mesure de saine gestion.

Le coût d'instruction des demandes est élevé pour la CAF mais aussi pour les bénéficiaires.

En supprimant le seuil de non-versement, on pourrait aboutir à l'attribution d'une aide qui, même versée annuellement, apparaîtrait comme modique et peut-être même indécente pour certains.

Le rapporteur a donc exprimé un avis défavorable sur cet article.

La commission a adopté l'article sans modification, compte tenu de l'accord entre les groupes relatif à l'examen des PPL, mais le rapporteur présentera en séance un amendement de suppression.

Article 3

Cet article vise à maintenir les APL d'un locataire de bonne foi en cas d'impayés de loyer intervenant lors d'une crise sanitaire.

La commission a adopté un amendement de suppression.

I. La situation actuelle - De larges possibilités de maintien des APL en cas d'impayés de loyer et une politique de prévention des expulsions

A. Le droit en vigueur

1. Le maintien des APL

Le maintien des APL est normalement conditionné au paiement du loyer mais la loi ALUR de 2014 a posé le principe de leur maintien aux allocataires de bonne foi.

L'article L. 824-2 du CCH prévoit que lorsque le bénéficiaire de l'aide personnelle ne règle pas la dépense de logement, l'organisme payeur maintient le versement de l'APL, si le bénéficiaire est de bonne foi, et décide au cas par cas dans les autres cas.

Concrètement, lorsqu'un bailleur bénéficiant du tiers payant constate que la part résiduelle du loyer et des charges ne lui a pas été versée depuis trois mois consécutifs ou si la dette locative équivaut à deux mois brut de loyer, il doit en informer la CAF qui va mettre en oeuvre une procédure d'impayé. Une première décision de maintien des APL pour une période de six mois est alors prise pour permettre la mise en place d'un plan d'apurement. L'APL sera suspendue au bout de six mois si aucune solution n'est trouvée.

Lorsqu'un bailleur ne bénéficie pas du tiers payant et constate un impayé équivalent à deux mois de loyer, il doit en informer la CAF qui proposera de faire bénéficier le bailleur du tiers payant pendant une période de six mois. Cette durée doit être utilisée pour trouver une solution.

Dans les deux cas, le plan d'apurement devra être approuvé par les deux parties et par la CAF qui vérifiera tous les six mois sa bonne application.

Si des difficultés surviennent, le locataire pourra être incité à saisir le FSL compétent, à contacter l'agence départementale d'information sur le logement (ADIL). Il pourra également être fait appel à un conciliateur de justice. La CAF peut alors être conduite à mettre en demeure le locataire de payer sa dette sur trois ans (1/36e par mois). Une attention particulière est portée aux allocataires en situation sociale difficile, c'est-à-dire bénéficiant des minima sociaux, en situation de surendettement, confrontés à la maladie, la séparation ou la perte d'emploi ou qui sont suivis par des travailleurs sociaux. Mais le locataire doit témoigner de sa bonne foi en s'acquittant d'au moins la moitié de la dépense courante de logement, déduction faite des APL, pour trouver le chemin d'une solution plus globale par la suite.

Le maintien des APL aux allocataires de bonne foi s'inscrit dans un dispositif plus large de prévention des expulsions.

2. Le dispositif de prévention des expulsions

En effet, depuis la loi n° 98-657 du 29 juillet 1998 d'orientation relative à la lutte contre les exclusions, la logique poursuivie par les pouvoirs publics a été de passer d'un traitement de l'expulsion, considéré comme un problème d'ordre public, à un traitement social et préventif, le plus en amont possible, afin d'éviter la phase contentieuse et de limiter, dans les faits, l'expulsion locative pour dettes de loyer aux seuls locataires de mauvaise foi.

Elle a notamment abouti à la création des commissions de coordination des actions de prévention des expulsions (CCAPEX), généralisées à partir de la loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion. L'objectif de ces commissions est d'examiner les dossiers difficiles au cas par cas en associant les acteurs concernés, notamment les services de la préfecture, du conseil départemental et les organismes payeurs des aides personnelles au logement (CAF et MSA) afin d'aider les ménages en difficulté à trouver une solution à leur situation, en amont d'une procédure.

Ce dispositif a été renforcé par la loi pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR) n° 2014-366 du 24 mars 2014 par l'extension de la trêve hivernale, qui prend fin non plus le 15 mars mais le 31 mars , l'allongement des délais de paiement et des délais de « grâce » pouvant être accordés par le juge de l'expulsion qui sont portés à 3 ans maximum et la création d'un délit pénal sanctionnant le fait d'expulser par la contrainte un ménage sans avoir obtenu le concours de l'État. La loi ALUR a aussi renforcé les moyen d'action des CCAPEX, les bailleurs devant les informer obligatoirement deux mois avant l'assignation au tribunal pour expulsion et les CAF ou MSA devant faire de même lors de toute suspension des APL.

C'est notamment le décret n° 2016-748 du 6 juin 2016 relatif aux aides personnelles au logement en cas d'impayé, pris en application de la loi ALUR, qui met en oeuvre le principe selon lequel les aides au logement sont maintenues pour les allocataires de bonne foi.

La loi a enfin établi un lien entre les expulsions et le droit pour les ménages concernés au logement (DALO), notamment en permettant à la commission de médiation DALO de saisir le juge pour suspendre l'expulsion (délais « de grâce ») le temps d'un éventuel recours DALO.

Des dispositions complémentaires ont été introduites par la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique (ELAN) :

- Une meilleure articulation de la procédure d'expulsion locative et de la procédure de surendettement afin de maintenir dans leur logement les locataires de bonne foi ayant repris le paiement de leur loyer et s'acquittant du remboursement de leur dette locative. Cette articulation était rendue nécessaire pour mettre fin aux injonctions contradictoires faites au locataire débiteur relatives au remboursement de ses dettes. Dans cette nouvelle articulation, la décision de la commission ou du juge du surendettement prime sur la décision du juge qui a accordé des délais de paiement avant de se prononcer sur la résiliation du bail.

- L'amélioration du fonctionnement des CCAPEX par la diffusion d'une information plus claire, la numérisation des procédures en s'appuyant sur un logiciel interministériel et la mise en place de commissions locales.

B. Les impayés de loyer et expulsions, tentative d'état des lieux

La situation des impayés de loyer est partiellement connue grâce à la dernière enquête nationale INSEE sur le logement, qui date de 2013.

Elle a fait apparaître une situation dégradée par rapport au début des années 2000 mais stable depuis 2006 avec près de 500 000 ménages concernés, 300 000 dans le parc social et 200 000 dans le parc privé dont deux tiers bénéficient des APL.

 

SECTEUR LOCATIF SOCIAL

SECTEUR LOCATIF PRIVÉ

 

ENQUÊTE

2001-2002

ENQUÊTE

2006

ENQUÊTE

2013

ENQUÊTE

2001-2002

ENQUÊTE

2006

ENQUÊTE

2013

Nombre de logements

187 000

294 000

298 200

102 000

186 000

194 600

Taux (en %)

4,4

6,37

6,49

1,8

3,4

2,98

Dont bénéficiaires d'aides personnelles au logement parmi les ménages en situation d'impayés

Nombre de ménages

137 000

201 000

204 500

57 000

124 000

130 600

% par rapport à l'ensemble des ménages en situation d'impayés

73 %

68 %

68 %

56 %

67 %

67 %

Source : ministère du logement

À cette date, la somme des loyers mensuels de ces ménages en impayé est égal à 133 M€ dans le parc public et à 110 M€ dans le parc privé.

Concernant les expulsions et le recours à la force publique, les données communiquées par le ministère du logement montrent une relative stabilité entre 2012 et 2018.

 

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

Contentieux locatif avec demande de délivrance de titre exécutoire (assignations)

155 277

159 953

173 703

167 213

160 305

158 232

154 239

Décisions de justice prononçant l'expulsion

120 183

125 923

132 016

132 196

127 412

124 550

119 554

Nombre d'interventions effectives de la force publique

11 487

10 132

11 604

15 151

15 222

15 547

15 993

Source : ministère du logement

Le contentieux en matière d'expulsion est de l'ordre de 155 000 à 175 000 demandes par an aboutissant à 120 000 à 130 000 décisions d'expulsion prises par le juge. Le nombre d'expulsion par la force publique a lui évolué plus significativement puisqu'il s'établit désormais au-dessus des 15 000 et tend vers les 16 000 par an, soit une augmentation de près de 50 % sur la période.

Lorsque le concours de la force publique n'est pas accordé, le bailleur a droit à une indemnisation (amiable ou contentieuse) par l'État. Le montant total des indemnités dans le parc public et dans le parc privé s'est élevé à 42 millions d'euros en 2017 et 33 millions d'euros en 2018.

II. Le dispositif envisagé - Le maintien des APL en cas d'impayés et de crise sanitaire

L'article 3 viendrait modifier l'article 824-2 1° du CCH en précisant la condition de bonne foi pour le maintien des APL avec l'ajout suivant : « notamment si la baisse de ressources est liée à la crise sanitaire ».

L'objectif serait de créer une présomption de bonne foi lorsque la baisse des ressources est liée à la crise sanitaire. Il s'agit, alors que notre pays subit une grave pandémie, de tenir compte des difficultés actuelles des locataires.

III. La position de la commission - Un disposition peu normative et opérationnelle

L'objectif légitime poursuivi par les auteurs de la proposition de loi se heurte à plusieurs difficultés :

- Il n'existe pas de définition juridique de la crise sanitaire et il n'est pas ici question de prendre seulement une disposition temporaire liée à la crise actuelle mais à portée générale.

- L'ajout proposé apparaît plus comme la mention d'un motif parmi d'autres des difficultés du locataire qu'une véritable présomption. Il n'a pas d'utilité juridique, la rédaction actuelle retenant la bonne foi étant très large, le maintien des APL même sans bonne foi étant possible. Enfin, comme cela a été exposé, les dispositifs de prévention et de traitement des dettes locatives sont très développés.

- Enfin, il serait sans doute difficile au locataire d'utiliser effectivement cet argument et de démontrer un lien de cause à effet.

En accord avec les auteurs de la proposition de loi, la commission a donc supprimé l'article.

Article 4

Cet article vise à revenir sur la sous-indexation des APL décidée en loi de finances pour 2020.

La commission a adopté l'article sans modification.

I. La situation actuelle - La sous-indexation des APL depuis 2018

Depuis le 1er janvier 2008, les paramètres représentatifs de la dépense de logement entrant dans le calcul des aides personnelles au logement sont indexés chaque année, sur l'évolution de l'indice de référence des loyers (IRL) en application de l'article L. 823-4 du CCH. Auparavant, cette indexation n'était pas prévue par les textes, elle n'était donc pas systématique.

Depuis 2014, la revalorisation annuelle des paramètres de dépense de logement a lieu au 1er octobre, et non plus au 1er janvier, l'indice de référence pour les revalorisations est donc le deuxième trimestre de l'année en cours.

Mais depuis la loi de finances pour 2018 et dans le cadre des économies décidées par le Gouvernement sur les aides au logement, la variation de l'IRL n'a pas été prise en compte. En 2018, il n'y a pas eu de revalorisation2(*).

En 2019, la variation de l'IRL au deuxième trimestre a atteint + 1,53 % mais la loi de finances pour 2019 n'avait retenu qu'une revalorisation à hauteur de 0,3 %3(*).

Il en a été de même pour 2020 avec une revalorisation dérogatoire limitée à 0,3 %4(*).

Sur 2020, cette revalorisation limitée représente une économie de 171 millions d'euros pour le budget de l'État.

II. Le dispositif envisagé - Retour à l'indexation sur l'IRL

L'article 4 vise à abroger le II de l'article 200 de la loi de finances pour 2020 et permettre ainsi une indexation plus avantageuse des APL sur l'IRL.

C'est pour les auteurs une mesure de justice sociale. Depuis plusieurs années maintenant, les APL progressent moins vite que l'inflation et moins rapidement que l'IRL.

III. La position de la commission - Mettre fin à l'érosion des APL

On constate depuis 2018 une érosion des APL du fait d'un gel et de sous indexations successives. Elle est dénoncée par les associations de locataires et par le mouvement HLM.

Le coût de l'indexation n'est pas négligeable mais doit être rapporté aux économies réalisées par le Gouvernement sur les aides au logement depuis 2017 et aux populations visées qui sont celles qui ont les revenus les plus faibles.

La commission a adopté l'article sans modification.

Article 5

Cet article vise à gager la PPL par une augmentation de l'impôt sur les sociétés.

La commission a adopté un amendement pour porter le gage sur les taxes sur le tabac.

I. Le dispositif envisagé - Un gage portant sur les entreprises

L'article 5 vise à compenser les mesures proposées dans la PPL par une hausse de l'impôt sur les sociétés.

II. La position de la commission - Une solution inadaptée

Dans la période présente où les entreprises sont confrontées à de graves difficultés, il est impossible de faire porter une charge supplémentaire sur les entreprises.

La commission a adopté l'amendement COM-1 proposé par Mme Cukierman afin d'assurer cette compensation par une hausse des taxes sur le tabac.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.


* 1 Pour des raisons historiques, elle est également versée aux jeunes ménages mariés depuis moins de 5 ans et aux femmes enceintes isolées.

* 2 Article 126 de la loi n° 2017-1837 de finances pour 2018.

* 3 Article 210 de la loi n° 2018-1317 de finances pour 2019.

* 4 Article 200 de la loi n° 2019-1479 de finances pour 2020.