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Projet de loi organique portant report des élections sénatoriales et des élections législatives partielles

16 juin 2020 : Report des élections sénatoriales et des élections législatives partielles ( rapport - première lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

__________

MERCREDI 10 JUIN 2020

- Présidence de Mme Catherine Di Folco, vice-présidente -

M. Philippe Bas, rapporteur. - Nous sommes saisis d'un projet de loi organique portant report des élections sénatoriales et des élections législatives partielles, qui a été adopté en conseil des ministres le 27 mai dernier. Il prévoit de reporter l'élection des 178 sénateurs de la série 2, dans l'hypothèse où le second tour des élections municipales ne pourrait pas avoir lieu en juin 2020.

Comme je l'ai rappelé hier, ce projet de loi organique a été adopté le même jour que le décret de convocation des électeurs pour le second tour des élections municipales, ce qui n'a pas manqué de surprendre.

Au vu de l'heureuse amélioration de la situation sanitaire, il va falloir que le Gouvernement « débranche » ce processus législatif largement fictif. Le second tour des élections municipales ayant 99 % de chances de pouvoir se tenir le 28 juin prochain, l'heure de vérité arrive... D'ailleurs, le Gouvernement a déposé cette nuit quatre amendements pour réécrire son projet de loi organique. Comme je viens de l'indiquer, les articles initiaux reportaient à septembre 2021 la fin du mandat des 178 sénateurs de la série 2, au lieu de septembre 2020. Les amendements du Gouvernement ne concernent plus que les six sénateurs représentant les Français établis hors de France. C'est une entrée dans l'atmosphère...

L'exécutif, qui était sur le point de nous demander de trancher des questions hypothétiques et de légiférer « à blanc », a estimé, dans une illumination nocturne, qu'il n'était pas convenable de continuer à entretenir la fiction d'un report généralisé des élections sénatoriales. Il s'est attaché à la question de l'élection des six sénateurs représentant les Français établis hors de France, qui est la plus délicate : leur corps électoral ne pourra pas renouvelé d'ici septembre 2020, les élections consulaires programmées en mai puis en juin 2020 n'ayant pas pu se tenir. Nous savions depuis le début qu'il nous fallait précisément trancher cette question...

J'ai longtemps pensé que le Gouvernement estimait que cette question n'avait pas à être traitée, considérant qu'un cas de force majeure empêchait le renouvellement du collège électoral des six sénateurs représentant les Français établis hors de France et que leur élection se déroulerait en septembre 2020, pour ne pas modifier la durée des mandats parlementaires.

Cette hypothèse soulève toutefois des questions constitutionnelles, le collège électoral des Français de l'étranger étant celui qui s'est déjà exprimé pour les élections sénatoriales de 2014 et en 2017. J'avais donc des doutes sur cette solution, mais, au travers des auditions que j'ai menées, j'ai constaté que les associations représentant les Français de l'étranger la soutenaient.

Le président du Sénat s'est également inquiété du silence du Gouvernement auprès de Jean-Baptiste Lemoyne, secrétaire d'État auprès du ministre de l'Europe et des affaires étrangères. Pour ma part, j'ai indiqué que j'étais à la disposition du Gouvernement pour étudier toute solution, actant qu'il n'avait pris aucune initiative quant à la date de l'élection des sénateurs représentant les Français de l'étranger. Le secrétaire d'État a finalement obtenu une décision gouvernementale, qui s'est traduite par les amendements dont nous sommes saisis.

Cette prise de position du Gouvernement me semble convenable sur le plan constitutionnel. Nous avons validé la possibilité de reporter l'élection de membres du Parlement ou d'assemblées locales pour des motifs d'intérêt général. Or, tel est bien le cas en l'espèce : il s'agit de tirer les conséquences de l'annulation des élections consulaires, en raison de la crise sanitaire.

À tout prendre, la solution proposée par le Gouvernement est sans doute plus solide sur le plan constitutionnel que la solution qui s'imposerait à nous si nous ne modifiions pas la durée du mandat desdits sénateurs. Cette option présente l'inconvénient de porter atteinte à un autre principe constitutionnel, celui du renouvellement du collège des grands électeurs entre deux élections sénatoriales.

M. Alain Richard. - Ce principe n'existe pas.

M. Philippe Bas, rapporteur. - Nous aurons ce débat.

Je suis prêt soutenir la solution proposée par le Gouvernement, mais encore faut-il pour ce faire que j'aie le temps d'examiner dans le détail les amendements qu'il présente. Le diable est dans les détails, comme chacun le sait !

C'est pourquoi je vous propose de ne pas statuer aujourd'hui afin que je puisse poursuivre mon travail de consultation. Je ne veux pas improviser la rédaction du texte de la commission.

M. Marc-Philippe Daubresse. - Votre raisonnement est empreint de sagesse.

Le Conseil d'État et plusieurs associations ont saisi le Conseil constitutionnel pour ce qui concerne le premier tour des élections municipales et d'autres vont le saisir sur le second tour, ce qui peut avoir des incidences. D'éminents constitutionnalistes, tels que Jean-Philippe Derosier ou Didier Maus, évoquent de sérieux problèmes au regard de l'article 1er de la Constitution relatif à l'unité de la République et de l'article 3 concernant la liberté et la sincérité des élections.

Si le Conseil constitutionnel relève des problèmes d'inconstitutionnalité sur la loi d'urgence du 23 mars 2020, cette décision aura-t-elle des incidences sur votre réflexion, monsieur le rapporteur ?

Mme Catherine Di Folco, présidente. - Je profite de l'intervention de M. Collombat pour saluer nos collègues reliés à nous par visioconférence.

M. Pierre-Yves Collombat. - L'excès de détails m'a fait un peu perdre le fil de votre raisonnement, monsieur le rapporteur... J'ai cru comprendre que l'élection de nos collègues représentant les Français de l'étranger ne pourra pas avoir lieu en septembre prochain. Quelles sont les options qui s'offrent à nous ?

M. Jean-Yves Leconte. - Cela fait quelques mois déjà que nous savons que cette élection des sénateurs représentant les Français établis hors de France pose question. Nous l'avions déjà évoqué en mars dernier.

On pourrait ne rien faire, la jurisprudence du Conseil constitutionnel de 2005 n'étant pas aussi absolue que le laisserait penser l'étude d'impact du projet de loi organique. D'après cette dernière, un collège en majeure partie composé d'élus exerçant leur mandat au-delà de son terme normal ne pourrait pas procéder à l'élection de sénateurs. On pourrait estimer que cette observation s'entend globalement pour l'ensemble de la série et pas pour une circonscription électorale, ce qui nous permettrait d'ailleurs d'envisager avec une relative sérénité le problème de la Guyane.

En revanche, si nous nous en tenons au collège actuel des grands électeurs, le Conseil constitutionnel pourrait considérer que l'élection des sénateurs représentant les Français de l'étranger en septembre prochain n'a pas été organisée dans les règles. Nous perdrions alors la moitié de la représentation des Français de l'étranger au Sénat, ce qui serait problématique. C'est donc un risque.

L'autre problème a trait à l'article 32 de la Constitution concernant le renouvellement partiel du Sénat. La proposition du Gouvernement peut être de nature à y répondre, mais nous aurions préféré qu'elle figure dans le projet de loi organique initial pour avoir l'avis du Conseil d'État, même si le Conseil constitutionnel se prononcera in fine.

Monsieur le rapporteur, il faudra, au minimum, fixer « en dur » la date de l'élection des six sénateurs représentant les Français établis hors de France. Cette date ne peut pas être renvoyée à un décret.

M. Philippe Bas, rapporteur. - Absolument.

M. Alain Richard. - Faire voter à nouveau le même collège de grands électeurs ne pose pas, me semble-t-il, de problème constitutionnel. Selon le Conseil constitutionnel, il ne faut pas que la majorité du collège qui élit le Sénat soit composé d'élus dont le mandat est prolongé. Le Conseil constitutionnel n'a pas prévu l'option d'appliquer cette solution uniquement au collège qui élit les six sénateurs représentant les Français de l'étranger.

Par ailleurs, c'est le seul collège sénatorial qui vote dans les deux séries - sur les douze sénateurs représentant les Français établis hors de France, six sont élus dans la première série et six dans la seconde série - et il n'y a pas de changement du corps électoral entre les deux séries, sauf intervention de la loi. On pourrait s'opposer si un collège sénatorial n'avait aucune possibilité d'élire des sénateurs.

La solution qui nous est proposée par le Gouvernement est une possibilité, avec l'inconvénient que j'ai mentionné. Le Conseil constitutionnel la validera ou non.

Elle introduit toutefois une nouvelle distinction : lorsque les élections sénatoriales auront lieu le 27 septembre 2020 pour 172 sénateurs sur 178, le renouvellement sera censé être complet, et ce aux termes du dernier alinéa de l'amendement du Gouvernement. L'installation des instances du Sénat pour trois ans aura lieu sans la présence des 6 collègues représentant les Français de l'étranger, qui seront élus plus tard. Cette question nouvelle va demander une interprétation constitutionnelle, qui, de mon point de vue, n'est pas totalement certaine. Même si nous demandions avis au Conseil d'État, in fine, s'agissant d'une question radicalement nouvelle, il reviendra au Conseil constitutionnel et à lui seul de se prononcer. Le Conseil d'État, placé dans cette situation, est toujours assez mal à l'aise : il ne peut pas dire par avance ce que décidera le Conseil constitutionnel. Pour avoir assisté à deux ou trois reprises à la situation inverse, le Conseil d'État, qui avait donné la quasi-assurance de constitutionnalité d'une disposition, s'est trouvé démenti par la décision ultérieure du Conseil constitutionnel, ce qui est peu satisfaisant pour l'équilibre des institutions. Je mets donc en garde contre les effets qu'entraînerait l'adoption de cette solution proposée par le Gouvernement.

Mme Nathalie Delattre. - Peut-on scinder l'élection des sénateurs représentant les Français établis hors de France du reste de la série 2 ?

M. Philippe Bas, rapporteur. - En réponse à Marc-Philippe Daubresse, si le Conseil constitutionnel, saisi d'une question prioritaire de constitutionnalité sur la loi d'urgence du 23 mars, qui diffère le second tour au plus tard au 30 juin 2020,...

M. Alain Richard. - Et qui valide le premier tour !

M. Philippe Bas, rapporteur. - ... et qui valide le premier, décidait que ces dispositions législatives sont inconstitutionnelles avant le second tour, je vois mal comment celui-ci pourrait être organisé. Nous devrions alors remettre l'ouvrage sur le métier.

Quant à la question de la validation du premier tour, elle est d'une autre nature. Le législateur n'a pas eu à valider l'élection des conseillers municipaux dans les communes où tous les sièges ont été pourvus, se bornant à traiter de la question du premier et du second tour dans les autres communes. Une annulation « rétrospective » des résultats définitifs des élections municipales constituerait un précédent - mais nous vivons une période sans précédent. Toutefois, des contestations devant la juridiction administrative sont en cours en raison de l'abstention provoquée par la situation singulière que nous vivons, avec la décision de restriction de liberté le samedi soir, motivée par la gravité de la crise sanitaire, le maintien du premier tour de l'élection municipale le dimanche, dans un climat de psychose, et la décision du confinement, due à la gravité de la situation, le lundi. Il y a donc une zone d'incertitude juridique, que je circonscris à la possibilité de tenir le second tour si les dispositions de la loi du 23 mars dernier devaient être jugées inconstitutionnelles.

Pierre-Yves Collombat, veuillez m'excuser d'avoir manqué de clarté. Deux options principales se posent à nous pour l'élection des 6 sénateurs représentant les Français de l'étranger renouvelables en septembre 2020.

Premièrement, on peut maintenir le droit en vigueur, en considérant que, malgré le non-renouvellement des grands électeurs des sénateurs représentant les Français établis hors de France, ceux-ci peuvent être renouvelés par l'ancien collège. Je pensais que le Gouvernement avait pris cette option dans la mesure où il ne faisait aucune proposition. On peut toutefois arguer que cette option n'est pas tenable d'un point de vue démocratique : le non-renouvellement des grands électeurs empêche que le corps électoral soit « relégitimé ». Ce corps ne saurait être maintenu que par la volonté du législateur et non pas par celle des électeurs. Ce raisonnement n'a pas été tenu dans ce cas particulier, mais cette situation a déjà existé.

De ce fait, cette première option fait courir aux sénateurs des Français de l'étranger élus en septembre 2020 un risque en cas de contestation, probable, de leur élection. On peut choisir de prendre ce risque ou de s'en inquiéter. Le texte initial du Gouvernement ne traitait pas de cette question. Le Conseil d'État n'a donc pas été appelé à se prononcer, même si son avis ne se substitue pas à la décision du Conseil constitutionnel. J'aurais préféré que le Gouvernement, avant de présenter ses amendements, consulte le Conseil d'État et que nous disposions de son avis.

La seconde option serait de reporter l'élection à la date la plus proche à partir du renouvellement du corps électoral qui désigne les sénateurs représentant les Français établis hors de France. J'ai l'intuition que cette solution est juridiquement plus sûre, alors même que ma préférence serait de maintenir la date des élections.

Nous devons arbitrer entre ces deux options, d'autant qu'un projet de loi organique relatif à la durée du mandat de sénateur ne peut pas être adopté sans l'accord du Sénat. Aussi, j'incline à recommander la solution qui me semble la plus sûre, celle du Gouvernement, mais s'il n'avait pas pris les devants, je n'aurais en aucun cas pris l'initiative de reporter cette élection.

Compte tenu de la manière dont le Gouvernement avait engagé ce processus en ne s'intéressant qu'au report de l'élection des 178 sénateurs de la série 2, quid du report de l'élection des sénateurs représentant les Français établis hors de France ? Jusqu'à cette nuit, il était donc dans l'impossibilité de traiter la seule question qui se posait, concernant les 6 sénateurs représentant les Français de l'étranger.

Une variante au report d'un an, ce serait un report de trois ans. Prolonger de trois ans leur mandat ne contrarierait nullement nos collègues... On pourrait toutefois s'interroger sur la proportionnalité d'une telle décision.

Cher collègue, j'espère avoir été clair, mais je ne peux pas l'être complètement, car la question est délicate. Les deux options sont, quant à elles, parfaitement limpides.

Alain Richard, je vous ai connu plus sourcilleux sur l'application des décisions du Conseil constitutionnel... Je suis étonné de l'assurance que vous manifestez pour défendre la solution du maintien de l'élection des six sénateurs représentant les Français de l'étranger en septembre 2020. Votre point de vue m'ébranle, car il diffère de celui des spécialistes de la jurisprudence constitutionnelle que j'ai consultés la semaine dernière. Vous instillez le doute, et je dois le prendre en considération. Mais nous jouons gros, si je puis dire, si le Conseil constitutionnel annule ces six élections lors de l'examen des contentieux électoraux. Ces sièges pourraient rester vacants pendant plusieurs mois, le temps d'organiser de nouvelles élections consulaires et de nouvelles élections sénatoriales.

M. Alain Richard. - En 1875, la fondation de la IIIe République procède du choix d'une majorité de l'Assemblée nationale d'avoir une deuxième assemblée ayant une base démocratique. Depuis lors, c'est une constante, un principe fondamental de la République. Pendant cent trente ans, il n'y a eu aucune coïncidence entre les cycles de renouvellement sénatorial et ceux d'élections locales. Très régulièrement, avec un mandat sénatorial de neuf ans, une « vague » de conseillers municipaux n'avait pas à élire de sénateurs.

En 2003, en réduisant la durée du mandat sénatorial à six ans, durée équivalente au mandat de l'ensemble des mandats locaux des membres du collège sénatorial, le Conseil constitutionnel a émis une objection : celle, dans l'application d'une règle de transition, de ne pas pouvoir procéder à une élection sénatoriale d'ensemble avec une majorité des conseillers municipaux dont le mandat a été prolongé.

Cela signifie-t-il pour autant que le Conseil constitutionnel aurait dégagé un nouveau principe constitutionnel dû à l'équivalence des durées de mandat, en vertu duquel à chaque fois qu'une composante du corps électoral n'aurait pas pu voter ou, au contraire, aurait voté plus longtemps que les autres, l'élection serait invalidée ? Je ne le pense pas. L'exigence d'un tel principe n'a aucun fondement dans la Constitution puisque la définition du collège des grands électeurs relève uniquement de la loi organique - la Constitution n'en dit mot. Ce serait anticiper une position maximaliste du Conseil constitutionnel, qui n'a aucun fondement dans les textes, que de penser qu'il y a ce lien obligé et individuel entre tous les membres du corps électoral et le renouvellement sénatorial.

M. Philippe Bas, rapporteur. - Les propos de notre collègue Alain Richard méritent d'être pris en considération. La solution du maintien de la date des élections sénatoriales est celle qui provoque le moins de désordres. Votre position justifie à tout le moins que nous ne nous précipitions pas.

Je répondrai maintenant à la question de Nathalie Delattre, qui postule que nos collègues sénateurs représentant les Français de l'étranger renouvelables en septembre 2020 appartiennent à la série 2, ce qui, contre toute attente, n'est pas nécessairement évident.

La loi organique du 17 juin 1983, dans son article 1er, dispose : « À chaque renouvellement partiel du Sénat, sont élus six sénateurs représentant les Français établis hors de France. » Ce régime distinct ne se limite pas d'ailleurs à cet aspect, puisque leur corps électoral est naturellement différent de celui des autres sénateurs. Nous n'avons donc pas à nous poser la question de savoir si l'on va scinder la série 2, considérant que le législateur organique de 1983 a pris acte que l'élection de ces six sénateurs avait lieu à l'occasion du renouvellement partiel. La loi organique me semble pouvoir être adaptée sur ce point, à titre transitoire et au regard des circonstances exceptionnelles que nous connaissons.

M. Alain Richard. - Cela veut dire que l'élection de ces 6 sénateurs ne peut pas avoir lieu à un autre moment...

M. Philippe Bas, rapporteur. - Oui, du point de vue de la loi organique. Mais il s'agit précisément de la modifier.

Mme Catherine Di Folco, présidente. - Le Gouvernement ne fait-il pas un amalgame en évoquant, dans son amendement, les 172 autres sénateurs de la série 2 ?

M. Alain Richard. - Il est vrai qu'une autre loi organique peut apporter des modifications à la loi organique du 17 juin 1983.

M. Philippe Bas, rapporteur. - Cela nous conduit à penser que l'amendement du Gouvernement tel qu'il a été rédigé n'est pas encore parfait.

Mais le débat reste ouvert avec le raisonnement juridique extrêmement précis que nous a proposé Alain Richard. Nos collègues veulent-ils prendre ce pari de ne pas renouveler leur corps électoral ou aspirent-ils à une plus grande sécurité ?

M. Jean-Yves Leconte. - L'intérêt du dernier alinéa de l'amendement du Gouvernement est de purger l'interprétation de l'article 32 de la Constitution.

M. Alain Richard. - L'article 32 comporte la seule mention des effets intérieurs aux institutions sénatoriales du renouvellement triennal : « Le Président du Sénat est élu après chaque renouvellement partiel. » Cela entraîne le renouvellement de l'ensemble des instances du Sénat, avec le Bureau et les présidents de commission. Si l'on attribue au dernier alinéa de l'amendement du Gouvernement le sens que lui donne le président Philippe Bas, il y a cette fois-ci un renouvellement partiel supplémentaire, alors que le Gouvernement estime que le renouvellement partiel, au sens de l'article 32, aura eu lieu dès lors que les 172 sénateurs auront été élus et n'a cure des 6 sénateurs représentant les Français établis hors de France...

Si nous suivons le Gouvernement, il faut dire, dans nos travaux préparatoires, que le renouvellement partiel des 172 sénateurs est conclusif et que l'élection des 6 sénateurs représentant les Français établis hors de France doit être considérée comme une élection partielle qui n'affecte pas la série.

M. Philippe Bas, rapporteur. - C'est mon point de vue, qui s'appuie assez fermement sur les dispositions de la loi organique du 17 juin 1983. Il y a un renouvellement partiel et, à cette occasion, sont élus les sénateurs représentant les Français établis hors de France.

Si, pour une raison motivée par une situation de fait ou un intérêt général, l'élection des sénateurs représentant les Français établis hors de France doit être reportée, il n'est pas nécessaire de préciser dans la loi organique que cela n'a pas d'incidences sur le renouvellement partiel. Cela me semble aller de soi...

Mme Catherine Di Folco, présidente. - Si l'article 32 de la Constitution prévoit l'élection du président du Sénat à chaque renouvellement partiel, peut-on imaginer que l'élection des 6 sénateurs concernés en 2021 entraînerait-elle obligatoirement une réélection du président ?

M. Alain Richard. - Dans le débat préparatoire du projet de loi organique, il doit être entendu que la réponse est : non.

M. Philippe Bas, rapporteur. - D'où l'intérêt du dernier alinéa de l'amendement du Gouvernement. Mais cette disposition est purement interprétative et sans valeur juridique. Le Conseil constitutionnel pourrait la censurer au motif qu'elle est interprétative - et non normative - ou que l'interprétation est mauvaise...

M. Pierre-Yves Collombat. - Si l'on reporte l'élection des sénateurs représentant les Français établis hors de France appartenant à la série 2, est-on obligé de reporter celle des autres sénateurs ?

Mme Catherine Di Folco, présidente. - C'était la question de Nathalie Delattre, à laquelle a tenté de répondre notre rapporteur et qui a donné lieu à l'échange intéressant avec Alain Richard.

M. Philippe Bas, rapporteur. - De mon point de vue, l'élection de 6 sénateurs représentant les Français établis hors de France n'est jamais un renouvellement partiel du Sénat.

M. Alain Richard. - D'accord.

M. Jean-Pierre Sueur. - Aucune des deux solutions n'est parfaite sur le plan constitutionnel.

Je m'étonne que le président Philippe Bas ait changé d'avis après avoir eu connaissance des amendements nocturnes du Gouvernement. Il paraît plus simple de prendre le corps électoral tel qu'il existe pour l'élection des sénateurs représentant les Français de l'étranger.

La solution alternative présente des inconvénients plus importants encore : une élection du Sénat non plus en deux séries, mais en trois séries, en quelque sorte. Quand pourrons-nous élire le président du Sénat, ainsi que les autres instances ?

Je plaide donc pour la solution la plus simple, à savoir le maintien du corps électoral existant.

Mme Catherine Di Folco, présidente. - Vous avez les uns et les autres des interprétations quelque peu divergentes. C'est pourquoi le président Philippe Bas souhaite prendre le temps de réfléchir à cette problématique.

M. Philippe Bas, rapporteur. - Nos débats ont été très éclairants, mais j'ai encore besoin d'affiner mon analyse. J'ai donc décidé de ne pas vous présenter la motion de renvoi en commission que j'ai déposée, que je pourrai retirer, ou non, en fonction des concertations à mener.

Je vous présenterai mes conclusions lors d'une prochaine réunion de notre commission, en tout état de cause avant le mercredi 17 juin, date à laquelle ce texte est inscrit à l'ordre du jour prioritaire de notre assemblée.

« Ce n'est qu'au début du crépuscule que la chouette de Minerve prend son envol »... Mais au crépuscule, rien n'est venu, je vais donc attendre le prochain crépuscule, voire le suivant... (Sourires)

Le report de l'élection des six sénateurs représentant les Français établis hors de France serait la solution la plus simple et la moins risquée, car certains de nos collègues risquent de voir leur élection annulée. Mais j'ai besoin de connaître leur sentiment. En revanche, il me semble que ce report n'aurait aucune conséquence sur l'élection du président du Sénat ni sur celle des sénateurs juges à la Cour de justice de la République. Mais nous ne disposons d'aucune analyse juridique de la part du Gouvernement.

M. Marc-Philippe Daubresse. - Comme l'écrivait Jung : « La clarté ne naît pas de ce qu'on imagine le clair, mais de ce qu'on prend conscience de l'obscur. »