Allez au contenu, Allez à la navigation

Proposition de loi visant à réformer la procédure d'octroi de la dotation d'équipement des territoires ruraux

13 octobre 2020 : Procédure d'octroi de la dotation d'équipement des territoires ruraux ( rapport - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES

ARTICLE 1er

Interdiction d'opposer aux collectivités territoriales des critères d'éligibilité à la DETR supplémentaires par rapport à ceux prévus par loi

. Le présent article vise à modifier la rédaction de l'article L. 2332-4 du code général des collectivités territoriales de manière à clarifier la règle selon laquelle aucun critère d'éligibilité à la DETR supplémentaire par rapport à ceux fixés par la loi ne peut être opposé aux collectivités territoriales porteuses de projets.

La commission des finances a adopté cet article modifié par son amendement de précision rédactionnelle.

I. LE DROIT EXISTANT : DES CRITÈRES D'ÉLIGIBILITÉ À LA DETR FONDÉS SUR LA RICHESSE FISCALE ET SUR LA POPULATION DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Créée par l'article 179 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011, et résultant de la fusion de la dotation globale d'équipement (DGE) des communes et de la dotation de développement rural (DDR), la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR) est versée sous forme de subventions aux communes et à leurs groupements établis en milieu rural « en vue de la réalisation d'investissements, ainsi que de projets dans le domaine économique, social, environnemental, sportif et touristique ou favorisant le développement ou le maintien des services publics en milieu rural ». Cette dotation est aujourd'hui encadrée par la section 4 du chapitre IV du titre III du livre III de la deuxième partie du code général des collectivités territoriales.

Si la décision d'octroi relève du préfet de département, l'une des particularités de la DETR est l'institution d'une commission auprès de ce dernier, composée d'élus2(*).

Cette commission est :

- chargée de fixer chaque année les catégories d'opérations prioritaires et, dans des limites fixées par décret en Conseil d'État, les taux minimaux et maximaux de subventions applicables à chacune d'entre elles ;

- informée de la liste des opérations retenues par le préfet de département et saisie pour avis des projets dont la subvention au titre de la DETR porte sur un montant supérieur à 100 000 euros.

Les critères d'éligibilité des communes et leurs groupements au titre de la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR) sont fixés par l'article L. 2334-32 du code général des collectivités territoriales (CGCT). Ils concernent à la fois la population3(*) et la richesse fiscale de ces collectivités (voir l'encadré ci-dessous).

L'article L. 2334-32 du code général des collectivités territoriales

Peuvent bénéficier de la dotation d'équipement des territoires ruraux :

1° À compter de 2017, peuvent bénéficier de la dotation d'équipement des territoires ruraux :

a) Les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre dans les départements de métropole qui ne forment pas un ensemble de plus de 75 000 habitants d'un seul tenant et sans enclave autour d'une ou de plusieurs communes centre de plus de 20 000 habitants et dont la densité de population est supérieure ou égale à 150 habitants au kilomètre carré, en prenant en compte la population issue du dernier recensement ;

b) Les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre dans les départements d'outre-mer et le Département de Mayotte qui ne forment pas un ensemble de plus de 150 000 habitants d'un seul tenant et sans enclave autour d'une ou de plusieurs communes centres de plus de 85 000 habitants et dont la densité de population est supérieure ou égale à 150 habitants au kilomètre carré, en prenant en compte la population issue du dernier recensement ;

1° bis Les établissements publics de coopération intercommunale éligibles en 2010 à la dotation globale d'équipement des communes ou à la dotation de développement rural ainsi que les syndicats mixtes créés en application de l'article L. 5711-1 et les syndicats de communes créés en application de l'article L. 5212-1 dont la population n'excède pas 60 000 habitants ;

2° Les communes :

a) Dont la population n'excède pas 2 000 habitants dans les départements de métropole et 3 500 habitants dans les départements d'outre-mer ;

b) Dont la population est supérieure à 2 000 habitants dans les départements de métropole et 3 500 habitants dans les départements d'outre-mer et n'excède pas 20 000 habitants dans les départements de métropole et 35 000 habitants dans les départements d'outre-mer et dont le potentiel financier par habitant est inférieur à 1,3 fois le potentiel financier moyen par habitant de l'ensemble des communes dont la population est supérieure à 2 000 habitants et n'excède pas 20 000 habitants ;

c) Les communes de Saint-Pierre-et-Miquelon bénéficient de la dotation ;

d) Les communes nouvelles issues de la transformation d'établissements publics de coopération intercommunale éligibles à la dotation d'équipement des territoires ruraux l'année précédant leur transformation ou issues de la fusion de communes dont l'une d'entre elles était éligible à cette dotation l'année précédant leur fusion sont réputées remplir, pendant les trois premiers exercices à compter de leur création, les conditions de population mentionnées aux a et b.

Par dérogation, lorsque la subvention s'inscrit dans le cadre d'un contrat signé entre une commune ou un groupement éligible et le représentant de l'État, les maîtres d'ouvrage désignés par le contrat peuvent être bénéficiaires de la subvention.

Pour l'application du présent article, sauf mention contraire, la population à prendre en compte est celle définie à l'article L. 2334-2.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : UNE RÉAFFIRMATION DE L'INTERDICTION D'OPPOSER AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES D'AUTRES CRITÈRES D'ÉLIGIBILITÉ À LA DETR QUE CEUX PRÉVUS PAR LA LOI

Le présent article propose de compléter l'article L. 2334-32 du CGCT précité par un alinéa précisant que les communes répondant à ces critères ne peuvent se voir en opposer aucun autre visant à les exclure du champ d'éligibilité à la DETR.

Le dispositif proposé porte uniquement sur l'éligibilité des collectivités territoriales et ne crée en aucun cas une obligation pour le préfet d'octroyer une subvention à tout projet porté par une collectivité satisfaisant les critères légaux d'éligibilité.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : UN DISPOSITIF DE NATURE À ÉVITER CERTAINS DYSFONCTIONNEMENTS

Les auditions menées par le rapporteur ont mis en évidence l'existence de dysfonctionnements quant à l'application des critères d'éligibilité à la DETR.

Dans un département, la « commission DETR », sur l'initiative du préfet, a par exemple adopté un règlement tendant à rendre inéligible une collectivité qui ne se serait pas engagée dans une démarche de non-artificialisation des sols, et ce indépendamment de la nature et de l'intérêt des projets faisant l'objet d'une demande de subvention.

Une telle pratique n'est pas conforme à la loi, qui confie à la « commission DETR » le soin de définir les priorités en matière de projets à subventionner mais réserve au seul législateur la compétence de définir les critères d'éligibilité d'une collectivité territoriale à la dotation.

La rédaction proposée de l'article L. 2334-32 du code général des collectivités territoriales paraît ainsi de nature à affirmer plus clairement l'exclusivité des critères légaux d'éligibilité, et ainsi à favoriser une approche homogène sur le territoire.

Pour cette raison, le rapporteur propose l'adoption de cet article, tel que modifié par un amendement COM-2 de précision rédactionnelle.

Décision de la commission : la commission a adopté cet article ainsi rédigé.

ARTICLE 2

Renforcement du rôle de la commission des élus pour la DETR

. Le présent article vise à renforcer les prérogatives de la commission DETR en précisant la portée des priorités qu'elle a fixées en matière d'opérations à subventionner, en renforçant son information sur les demandes et sur les critères de sélection du préfet et en élargissant sa saisine pour avis à l'ensemble des demandes.

Soucieux de trouver un équilibre entre l'objectif de transparence et la préservation de l'efficacité des procédures d'octroi de la DETR, le rapporteur a proposé deux amendements tendant respectivement (i) à préciser les conditions dans lesquelles les projets faisant l'objet d'une demande de subvention devront être portés à la connaissance de la « commission DETR » et (ii) à abaisser de 100 000 à 80 000 euros le montant de subvention proposé par le préfet au-delà duquel une saisine pour avis de la commission est requise.

La commission des finances a adopté cet article ainsi rédigé.

I. LE DROIT EXISTANT : UNE COMMISSION DETR DISPOSANT DE PRÉROGATIVES STRATÉGIQUES, D'INFORMATION ET CONSULTATIVES

L'article L. 2334-37 du code général des collectivités territoriales (CGCT) précise les attributions de la « commission DETR ». Ce même article, complété par des dispositions réglementaires, définit les obligations du préfet vis-à-vis des élus siégeant au sein des commissions départementales.

Il appartient ainsi à la commission de fixer annuellement les catégories d'opérations prioritaires ainsi que les taux minimaux et maximaux de subvention qui leur sont applicables, dans les limites fixées par décret en Conseil d'État.

L'article L. 2334-37 confie au préfet de département le soin d'arrêter la liste des opérations à subventionner ainsi que le montant de la subvention de l'État qui leur est attribuée, suivant les catégories et dans les limites fixées par la commission.

Cette dernière dispose d'un droit à l'information, dans la mesure où le représentant de l'État doit porter à la connaissance de la commission la liste des opérations retenues par lui. En outre, le préfet remet à la commission cinq jours avant le début de sa réunion une note explicative de synthèse sur les affaires inscrites à l'ordre du jour. Ces dispositions sont complétées par l'article R. 2334-35 du CGTC, lequel indique que « le préfet fait chaque année rapport à la commission, lors de sa première réunion, de la répartition de la DETR au titre de l'exercice écoulé ».

Parmi les projets sélectionnés par le préfet, la commission n'est formellement saisie pour avis que des projets dont la subvention au titre de la DETR porte sur un montant supérieur à 100 000 euros. Historiquement fixé à 150 000 euros, ce seuil a en effet été abaissé par la loi de finances pour 20184(*).

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : UN RENFORCEMENT DE LA TRANSPARENCE DES DÉCISIONS DU REPRÉSENTANT DE L'ÉTAT ET DES PRÉROGATIVES DE LA COMMISSION DETR

Le 1° du présent article vise à insérer un nouvel alinéa à l'article L. 2334-37 du code général des collectivités territoriales à la suite du dixième alinéa, dans le but de compléter l'information de la commission en disposant que celle-ci est informée de l'ensemble des opérations faisant l'objet d'une demande de subvention, qu'elles aient été retenues ou non par le préfet.

Le a) du 2 du présent article vise à modifier la rédaction du onzième alinéa du même article L. 2334-37 de façon à poser plus explicitement l'obligation du représentant de l'État de respecter les priorités définies par la « commission DETR » en matière de catégories d'opérations à subventionner. Une telle disposition ne saurait pour autant être interprétée dans un sens qui exclurait toute possibilité pour le représentant de l'État de financer des projets ne s'inscrivant cadre de ces priorités, par exemple pour répondre à une situation imprévue.

Le b) du 2 du présent article étend le champ des saisines pour avis de la commission à l'ensemble des demandes de subvention transmises au préfet et non plus uniquement aux opérations retenues par lui et portant sur un montant supérieur à 100 000 euros.

Le c) du 2 propose que la note de synthèse explicative transmise par le préfet aux élus membres de la commission cinq jours avant la réunion contienne, pour chaque catégorie d'opérations sélectionnées, les éléments sur lesquels s'est fondé le préfet. Les délibérations de la commission devraient en outre être précédées d'une présentation par le préfet des projets et des critères retenus.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : TROUVER UN ÉQUILIBRE ENTRE L'OBJECTIF DE TRANSPARENCE ET L'EFFICACITÉ DES PROCÉDURES D'OCTROI

Pour mémoire, des dispositions similaires ont été votées par le Sénat lors de l'examen en première lecture du projet de loi de finances pour 2019, avant d'être supprimées en nouvelle lecture à l'Assemblée nationale.

Le rapporteur partage l'objectif d'amélioration de la transparence du processus d'attribution des subventions au titre de la DETR, afin que la commission des élus dispose de tous les éléments pertinents pour remplir pleinement son rôle.

Ainsi, la transmission à la commission de la liste de l'ensemble des opérations faisant l'objet d'une demande de subvention apparaît utile à la complète information des élus en lui permettant de vérifier le respect des priorités qu'elle a fixées et d'éclairer son jugement sur les taux minimaux et maximaux de subvention. Si le rapporteur est favorable à cette disposition, il propose un amendement COM-3 tendant à préciser les conditions dans lesquelles les projets faisant l'objet d'une demande de subvention sont portés à la connaissance de la commission : afin que celle-ci ne soit pas submergée d'informations, seuls les projets dont le dossier est déclaré complet et recevable par le représentant de l'État seraient portés à sa connaissance.

Le rapporteur n'est cependant pas favorable à l'extension des saisines pour avis de la commission des élus à l'ensemble des demandes de subventions, ce qui aurait pour effet d'alourdir considérablement la procédure d'octroi de la DETR et d'en allonger des délais, au détriment de l'investissement des collectivités. Une certaine souplesse doit être laissée aux préfets, notamment pour financer des projets urgents à très brève échéance ou faire face à une situation imprévue.

Néanmoins, dans l'objectif de renforcer les prérogatives consultatives de la commission, le rapporteur propose un amendement COM-4 tendant à abaisser de 100 000 à 80 000 euros le montant de subvention proposé par le préfet au-delà duquel une saisine pour avis de la commission est requise.

Sur la base des données 2018, les projets ayant reçu une subvention de plus de 100 000 euros représentaient 13,3 % du total des projets et 58,0 % des crédits octroyés, tandis que les projets ayant reçu une subvention de plus de 80 000 euros représentaient 17,5 % des projets et 66,1 % des crédits octroyés. Ainsi, dans l'hypothèse où la répartition des projets resterait identique à celle de 2018, l'abaissement du seuil permettrait à la commission de se prononcer sur près des deux tiers des crédits octroyés.

Décision de la commission : la commission a adopté cet article ainsi rédigé.

ARTICLE 3

Création d'un « droit à l'erreur » pour les collectivités territoriales
dans le cadre de leurs demandes de subventions

. Le présent article vise à créer un « droit à l'erreur » pour les collectivités locales, en permettant à celles-ci de corriger toute erreur matérielle ou incomplétude dans le dossier de demande de subvention.

Cette disposition semble néanmoins satisfaite par le droit existant.

Pour cette raison, la commission des finances a supprimé cet article.

I. LE DROIT EXISTANT : UNE INSCRIPTION AU NIVEAU RÈGLEMENTAIRE D'UN DROIT DE RECTIFICATION DES DOSSIERS DE DEMANDE DE SUBVENTION

Le caractère complet du dossier est un préalable à la décision d'octroi d'une subvention. L'article R. 2334-23 du code général des collectivités territoriales (CGCT) dispose en effet que « dans un délai de trois mois à compter de la date de réception du dossier de demande de subvention, le préfet informe le demandeur du caractère complet du dossier (...) ou réclame la production des pièces manquantes. Dans ce dernier cas, le délai est suspendu. En l'absence de notification de la réponse de l'administration à l'expiration du délai de trois mois, le dossier est réputé complet. ». Si l'incomplétude du dossier n'est pas signalée au demandeur, le dossier est donc réputé complet au bout d'un délai de trois mois.

Les règles de gestion des différentes dotations d'investissement ont par ailleurs été largement harmonisées dans la circulaire Dotations et fonds de soutien à l'investissement en faveur des territoires en 2019 du 11 mars 2019.

Le droit distingue également la vérification de la complétude du dossier et la décision d'attribution elle-même. L'article R. 2334-25 du CGCT précise ainsi que « l'attestation du caractère complet du dossier ne vaut pas décision d'octroi de la subvention ».

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : LA CRÉATION AU NIVEAU LÉGISLATIF D'UN DROIT À L'ERREUR DES COLLECTIVITÉS LOCALES

L'alinéa unique du présent article propose d'insérer un nouvel article L. 2334-43 en vertu duquel « une collectivité ayant commis une erreur matérielle lors de la formalisation d'une demande de subvention (...) ou ayant oublié d'y joindre une ou plusieurs pièces exigées ne peut se voir refuser l'octroi de la subvention sollicitée au seul motif de cette erreur ou de cet oubli ».

Cet ajout vise à créer un « droit à l'erreur » pour les collectivités locales, en permettant aux collectivités de corriger toute erreur matérielle ou incomplétude dans le dossier de demande de subvention déposé auprès des services de la préfecture.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : UN DISPOSITIF SATISFAIT PAR LE DROIT ET RELEVANT DU DOMAINE RÉGLEMENTAIRE

Une disposition identique a été adoptée au Sénat dans le cadre de la proposition de loi visant à créer un droit à l'erreur des collectivités locales dans leurs relations avec les administrations et les organismes de sécurité sociale déposée par M. Hervé Maurey, après avis défavorable de la commission des lois et du Gouvernement au motif que cette disposition est satisfaite par le droit.

En effet, l'article R. 2334-23 du CGCT offre des garanties juridiques équivalentes aux collectivités territoriales, qui ne peuvent se voir refuser l'octroi de la subvention au titre de la DETR pour des simples raisons d'incomplétude du dossier sans avertissement préalable du préfet.

Entendu par le rapporteur, l'auteur de la proposition de la loi a témoigné du fait que si, dans un grand nombre de cas, en cas d'erreur ou d'omission dans leurs dossiers de demande, les communes sont invitées à régulariser leur dossier, des cas de communes se voyant refuser l'octroi de cette dotation pour des motifs uniquement formels et sans possibilité de régularisation ont été portés à sa connaissance. L'enjeu principal réside donc davantage dans la correcte application du droit par l'ensemble des services de l'État que dans la nécessité d'introduire une norme nouvelle.

En conséquence, le rapporteur a proposé à la commission d'adopter un amendement COM-5 de suppression de cet article.

Décision de la commission : la commission a supprimé cet article.


* 2 Aux termes de l'article L. 2334-37 du code général des collectivités territoriales, cette commission est composée des représentant des maires des communes dont la population n'excède pas 20 000 habitants dans les départements de métropole et 35 000 habitants dans les départements d'outre-mer, des représentants des présidents des EPCI à fiscalité propre dont la population n'excède pas 60 000 habitants dans les départements de métropole et 150 000 habitants dans les départements d'outre-mer, de l'ensemble des députés et sénateurs élus dans le département (sauf lorsque le département compte 5 parlementaires ou plus, auquel cas deux députés et deux sénateurs sont désignés par leur chambre respective.

* 3 La population prise en compte est celle définie à l'article L. 2334-2 du code général des collectivités territoriales, dite « population DGF ».

* 4 Loi n° 2017-1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018, art. 158.