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Proposition de loi visant à réformer la procédure d'octroi de la dotation d'équipement des territoires ruraux

13 octobre 2020 : Procédure d'octroi de la dotation d'équipement des territoires ruraux ( rapport - première lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mardi 13 octobre 2020, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Bernard Delcros, rapporteur, et a élaboré le texte de la commission sur la proposition de loi n° 594 (2019-2020) visant à réformer la procédure d'octroi de la dotation d'équipement des territoires ruraux.

M. Claude Raynal, président. - Nous en venons maintenant au rapport de notre collègue Bernard Delcros et à l'élaboration du texte de la commission sur la proposition de loi visant à réformer la procédure d'octroi de la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR).

M. Bernard Delcros, rapporteur. - Nous examinons en effet aujourd'hui une proposition de loi de notre collègue Hervé Maurey, qui vise à réformer la procédure d'octroi de la DETR, que les élus locaux connaissent bien.

Pour mémoire, cette dotation permet à l'État de subventionner des projets d'investissements portés par des communes - ou par leurs groupements - situés essentiellement en milieu rural. Elle est issue de la fusion en 2011 de la dotation globale d'équipement (DGE) et de la dotation de développement rural (DDR). En 2018, plus de 21 000 opérations en ont bénéficié. Les crédits de la DETR s'élèvent, en loi de finances initiale pour 2020, à 1 milliard d'euros. Leur montant avait progressé de près de 400 millions d'euros entre 2014 et 2017.

Si les décisions d'attribution de la dotation relèvent du seul préfet de département, le dispositif comporte néanmoins une particularité : l'institution d'une commission auprès de ce dernier, composée d'élus représentant les communes et leurs groupements ainsi que de parlementaires. Cette commission est notamment chargée de fixer chaque année les catégories d'opérations prioritaires et les taux minimaux et maximaux de subvention des projets. Elle est également saisie pour avis sur les projets pour lesquels la subvention proposée par le préfet est supérieure à 100 000 euros - c'était 150 000 euros avant 2018.

Je partage les préoccupations de l'auteur de la proposition de loi. Les règles d'octroi de la DETR sont respectées dans la très grande majorité des cas et, la plupart du temps, les relations entre la commission des élus, le préfet et les services de l'État ne posent pas de difficulté majeure. Toutefois, des dysfonctionnements ont pu être constatés localement : on a des exemples remarquables ! Mes propositions d'amendements, élaborées avec l'accord de l'auteur du texte, visent à trouver un juste équilibre entre transparence et efficacité des procédures.

L'article 1er concerne les critères d'éligibilité des communes à la DETR. Ces critères sont définis par la loi. Mais dans un département, nous avons pu constater que le règlement départemental établi sur proposition du préfet excluait par principe certaines communes pourtant éligibles au regard des critères définis par la loi. La rédaction du code général des collectivités territoriales qui résulterait de cet article 1er modifié par mon amendement de précision COM-2, permettrait de lever toute ambiguïté sur ce point.

L'article 2 comporte plusieurs dispositions qui visent à renforcer le rôle de la commission. L'article enrichit l'information apportée à la commission, qui aurait connaissance de tous les dossiers déposés, qu'ils aient ou non été retenus par le préfet pour l'attribution d'une subvention. C'est utile à la commission pour définir ses priorités et les taux de subvention. Bien qu'étant favorable à cette évolution, je vous proposerai néanmoins d'adopter un amendement COM-3 visant à préciser que cette nouvelle obligation d'information ne concernerait que les dossiers complets et recevables.

L'article 2 propose également que la commission soit saisie pour avis de tous les dossiers de demande de subvention, et non plus seulement des dossiers pour lesquels le préfet propose une subvention d'un montant supérieur à 100 000 euros. Cela risque d'alourdir considérablement la procédure et d'en allonger les délais, au détriment de l'investissement des collectivités territoriales. Il faut laisser aux préfets une certaine souplesse, par exemple pour financer des projets urgents ou faire face à des imprévus. Je vous proposerai donc d'adopter un amendement COM-4 visant à abaisser ce seuil à 80 000 euros.

L'article 2 prévoit également que le préfet devra tenir compte des priorités fixées par la commission - cela semble aller de soi - et rendre compte de ses choix et des critères retenus pour l'attribution des subventions. Cela se fait déjà dans de nombreux départements, mais manifestement pas partout.

L'article 3 vise à instaurer un droit à l'erreur pour les collectivités territoriales dans la constitution et le dépôt de leur dossier de demande de subvention au titre des dotations de l'État. Cette disposition est satisfaite par l'état actuel du droit. L'amendement COM-5 de suppression que je propose, en accord avec l'auteur de la proposition de loi, ne traduit donc en aucun cas une opposition de principe.

Enfin, en application du vade-mecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution adopté par la Conférence des présidents, en vue du dépôt des amendements de séance, je vous propose de considérer qu'entrent dans le périmètre de la proposition de loi des dispositions relatives à la procédure d'octroi de la DETR ainsi qu'à la composition, au rôle et aux compétences de la commission consultative des élus pour la DETR.

M. Hervé Maurey, auteur de la proposition de loi. - L'objectif de cette proposition de loi est tout d'abord de poser des garde-fous, car, dans certains départements, les préfets édictent des critères d'éligibilité qui vont au-delà de la loi ou ne tiennent aucun compte de la priorisation. J'ai également souhaité renforcer le rôle de la commission, sans remettre en cause le pouvoir du préfet, grâce une transparence et une information accrues. Car lorsque le préfet communique la liste des seuls projets retenus, le rôle de la commission devient théorique...

J'avais, avec le rapporteur, une légère divergence sur la suppression du seuil. Mais nous sommes tombés d'accord sur un léger abaissement de ce seuil, afin d'éviter les risques d'effets pervers que le rapporteur a soulignés.

Je remercie le rapporteur de son travail d'amélioration du texte et souscris à ses amendements.

M. Claude Raynal, président. - Votre proposition de loi vient inscrire dans la loi un débat que j'ai connu dans mon département, qui a concerné l'ensemble de ces thématiques, qu'il s'agisse de l'information de la commission sur l'ensemble des demandes, du champ de son pouvoir consultatif, ou encore des critères précis de sélection des projets. Nous l'avions réglé à l'amiable avec le préfet - à l'exception toutefois de la question du seuil de subvention au-delà duquel un avis de la commission est requis, qui relève de la loi -, mais c'est une bonne chose de le formaliser dans tous les départements de France.

J'aurais une interrogation sur ce nouveau seuil à 80 000 euros. Avez-vous pu en mesurer l'impact ?

M. Bernard Delcros, rapporteur. - Effectivement, en l'état actuel du droit, je rappelle que le préfet est seulement tenu d'informer la commission de tous les projets qu'il a retenus. Nous y ajoutons ceux qui ne sont pas retenus, afin de compléter l'information dont disposeront les commissions dans l'ensemble des départements.

Nous ne disposons pas d'étude d'impact sur l'abaissement du seuil, mais le nombre de ces dossiers restera en tout état de cause limité et ne risque pas de saturer les travaux de la commission. L'avis de la commission concernera en revanche une part significative des crédits octroyés.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Nous aurions aussi besoin d'avoir une vision consolidée et territorialisée des dossiers déposés, car nous nous apercevons que certains territoires bénéficient peu des crédits de la DETR.

Se pose également la question des crédits accordés, mais non consommés. Une analyse plus complète serait nécessaire sur ce point. Cela relève parfois d'un problème d'ingénierie de moyens des collectivités. Dans d'autres cas, cela tient à la faiblesse des enveloppes et au caractère hâtif des dépôts de demandes de subvention. Ces crédits sont alors perdus, car non reconduits.

Tout ceci pose problème pour les territoires ruraux qui attendent plus d'équité dans les moyens qui leur sont alloués.

M. Bernard Delcros, rapporteur. - La question des crédits non consommés nécessite effectivement un suivi très fin à l'échelle de chaque département : dans certains cas, les projets sont abandonnés ; dans d'autres, les prix ont évolué au moment de l'appel d'offres par rapport à l'estimation initiale du maître d'oeuvre. Grâce à un suivi attentif de ces dossiers, il est possible de redéployer ces crédits au sein du département en cours d'année, mais pas au-delà.

En outre, sur ce sujet, le texte de la proposition de loi prévoit justement que les délibérations de la commission s'ouvrent sur une présentation par le préfet de la répartition territoriale des opérations retenues.

M. Marc Laménie. - Je remercie notre rapporteur et notre collègue auteur de cette intéressante proposition de loi. L'État reste en effet le premier partenaire des projets d'investissement portés par les communes. Une partie des crédits de la réserve parlementaire se retrouve-t-elle dans les crédits de la DETR ?

Dans chaque département, deux députés et deux sénateurs siègent à la commission. Mais quel est notre pouvoir ? Certes, nous votons le budget de l'État et la mission « Relations avec les collectivités territoriales » dans laquelle les crédits de la DETR sont inscrits. Mais nous n'avons pas beaucoup la main... La répartition ne se fait-elle pas sous l'autorité des préfets et des sous-préfets, par arrondissement, en fonction du nombre d'habitants ?

Certaines communes sont subventionnées pour deux ou trois dossiers, d'autres pour un seul : c'est très subjectif et très variable. Les dossiers sont aussi parfois complexes à remplir.

M. Jérôme Bascher. - Cette proposition de loi est très bienvenue. Les lois de la République doivent s'appliquer partout de la même façon et il est dommage que certains préfets aient une lecture restrictive de la loi. Or, comme nous faisons la loi, nous devons aussi en contrôler l'application.

Le Président de la République vante sans cesse le couple maire-préfet. Mais je suis également pour le renforcement du couple préfet-parlementaire. Nous avons abandonné, de gré ou de force, la réserve parlementaire. Nous avons un pouvoir de vision, mais pas de supervision, car nous ne voyons pas tous les dossiers. Nous avons besoin a minima d'avoir l'information.

Je suis pour renforcer le pouvoir des parlementaires et j'ai cosigné l'amendement de notre collègue Corinne Imbert afin que le nombre de parlementaires présents dans la commission passe à trois députés et trois sénateurs lorsque le nombre de parlementaires du département atteint ou dépasse sept. Nous parlementaires avons un peu plus de poids sur le préfet que le maire de telle ou telle commune. Cela renforcerait le pouvoir du parlementaire, dont il s'est dépossédé en perdant la réserve parlementaire.

M. Éric Bocquet. - Quel est le montant moyen des subventions accordées aux communes au titre de la DETR ? Nous nous félicitons de l'augmentation des crédits de la DETR qui atteignent un milliard d'euros, mais cela reste toujours six fois moins que le crédit d'impôt recherche dont nous ne connaissons pas toujours la destination en termes d'embauche de chercheurs !

M. Claude Raynal, président. - C'était un lien osé...

M. Didier Rambaud. - Sur la question des crédits non consommés, sachez que le conseil départemental de l'Isère a mis en place un système de bonus-malus : les communes qui ne consomment pas leurs crédits ont un malus, au profit des communes qui jouent bien le jeu.

M. Patrice Joly. - Je m'interroge sur l'articulation entre DTER et dotation de soutien à l'investissement local (DSIL), car les dépenses éligibles sont équivalentes. S'agissant d'aides financières relativement proches, ne devrait-on pas les fusionner ? Cela pose aussi la question de la maîtrise de l'ingénierie financière des petites collectivités locales qui s'y perdent un peu.

M. Michel Canevet. - Ne serait-il pas opportun que les membres de la commission aient communication des subventions allouées l'année précédente ?

M. Claude Raynal, président. - Vous pourrez amender le texte en ce sens en séance si vous le souhaitez.

Mme Frédérique Espagnac. - Je voudrais également saluer cette proposition de loi. L'application est à géométrie variable : dans le département des Pyrénées-Atlantiques, les communes qui n'étaient pas favorables à la réintroduction de l'ours ont été pénalisées sur leurs dotations de DETR. C'était presque du chantage de la part du préfet ! C'est un cas extrême, mais il faut le dire.

Je remercie Bernard Delcros avec lequel j'ai longuement échangé. J'aurais préféré un seuil à 50 000 euros, mais j'accepte le seuil de 80 000. Il faut toutefois qu'il y ait aussi une communication pour les dossiers en dessous du seuil. La proposition de loi de nos collègues Yannick Botrel et René Vandierendonck avait permis aux parlementaires de faire leur entrée dans la commission. Nous devons y renforcer le rôle des élus et des parlementaires.

Tous les crédits de la réserve parlementaire se retrouvent-ils dans la DETR ? Je n'en suis pas certaine : nos territoires y ont beaucoup perdu.

Sans aller jusqu'à un bonus-malus, nous avons besoin, à un moment de l'année, d'un état des lieux de la consommation des crédits ainsi que d'un glissement ou un refléchage des crédits, afin qu'ils ne soient pas perdus pour le territoire.

Je remercie l'auteur et le rapporteur du travail fort utile qu'ils ont réalisé et dont nous avons tous besoin sur nos territoires.

M. Jean-Marie Mizzon. - Je suis favorable à cette proposition de loi.

Je fais un constat sur mon département qui peut être généralisé : si le préfet est tenu par certaines règles sur la question de l'éligibilité, il est relativement libre sur l'intensité de l'aide accordée. Or les communes riches demandent beaucoup de subventions, tandis que les communes qui le sont moins regardent passer les trains. C'est une forme d'injustice. Ne pourrait-on pas tenir compte de la capacité contributive des collectivités ? Cela vaut pour la DETR, mais aussi pour d'autres aides.

Je rejoins Jérôme Bascher sur l'importance du rôle des parlementaires. Les maires sont souvent consommateurs de DETR, ce qui leur enlève un peu de courage.

M. Jean-Michel Arnaud. - Les enveloppes sont souvent notifiées très tardivement au préfet : parfois en août, voire en octobre. Il peut alors être difficile d'engager puis de consommer ces crédits dans de bonnes conditions. Nous aurions besoin de plus d'information sur la date de la notification ; cela permettrait de mieux répartir la dotation.

M. Victorin Lurel. - Sommes-nous bien informés du montant de la dotation reçue par le préfet ? Ne pourrait-on pas disposer d'un bilan afin de savoir ce que perdent les départements lorsqu'ils ne consomment pas tout ?

M. Hervé Maurey. - Quand la réserve parlementaire - dont j'ai été un farouche défenseur - a été supprimée, le Gouvernement nous avait promis un autre dispositif qui n'est jamais venu. Il nous a ensuite annoncé qu'il allait abonder l'enveloppe de la DETR. Cela a peut-être été le cas au niveau national, mais cela ne s'est pas toujours répercuté au niveau local. Dans mon département, nous n'avons eu aucune augmentation des crédits de la DETR, voire plutôt une diminution. La suppression de la réserve parlementaire a vraiment été un marché de dupes, car les promesses n'ont pas été tenues.

M. Claude Raynal, président. - On le subodorait dès le départ...

M. Bernard Delcros, rapporteur. - Je pense qu'aucun d'entre nous n'approuve la suppression de la réserve parlementaire, qui était un dispositif utile pour de nombreuses communes. Elle permettait soit de financer des projets non éligibles à d'autres financements, soit de boucler un plan de financement. Le plus souvent pour de petits projets.

La suppression de la réserve parlementaire aurait dû augmenter les crédits de la DETR, mais celle-ci n'a été abondée que de 50 millions d'euros supplémentaires, ce qui est loin de correspondre aux montants de la réserve parlementaire.

La répartition des crédits par arrondissement est variable selon les départements. Dans mon département, cette répartition est faite d'un commun accord entre le préfet et la commission, sans retenir uniquement le critère de la population qui défavoriserait les secteurs les plus ruraux.

Sur la question du renforcement du rôle des parlementaires au sein de la commission, un amendement a pour objet de porter leur nombre à trois députés et trois sénateurs. J'y suis favorable, mais je pense néanmoins qu'il faut poser une limite, afin que cette commission trouve son équilibre, qu'elle reste une commission composée principalement d'élus locaux. .

S'agissant du montant moyen par projets, si l'on projette l'enveloppe globale de la DETR, 1 milliard d'euros, sur les 21 000 opérations subventionnées en 2018, on obtient un montant d'un peu moins de 48 000 euros par projet.

En ce qui concerne l'idée d'un bonus-malus pour les communes qui ne consomment pas, il faut faire attention au fait que souvent les petites communes n'ont pas les services administratifs nécessaires pour élaborer et suivre les dossiers de ce type. En outre, certains appels d'offres aboutissent à des montants inférieurs à ceux prévus initialement. On ne peut donc pas généraliser cette idée. Pour autant, nous devons nous poser la question des crédits non consommés et réfléchir à une solution afin qu'ils ne soient pas totalement perdus pour le département concerné. Peut-être pourraient-ils être reportés sur l'année suivante ? Dans mon département, la DETR est de l'ordre de 11 millions d'euros et environ 300 000 euros sont perdus chaque année pour notre territoire.

Patrice Joly a évoqué l'idée de fusionner la DETR et la DSIL. Il serait sage de bien mesurer l'ensemble des conséquences d'une telle décision avant de la prendre. La DSIL finance notamment les contrats de ruralité. D'ailleurs, je ne suis pas certain que les collectivités soient sorties gagnantes de la fusion de la DGE et de la DDR... en 2011.

Frédérique Espagnac a évoqué une application à géométrie variable des textes qui régissent la DETR. Cette proposition de loi vise justement à mieux organiser les choses pour éviter de telles dérives.

Je rappelle une nouvelle fois que ce texte prévoit que toutes les demandes, dès lors que les dossiers seront complets et recevables, devront faire l'objet d'une information de la commission. Aujourd'hui, seuls les projets retenus par le préfet doivent faire l'objet d'une telle information. Grâce à cette proposition de loi, les membres de la commission auront connaissance des projets qui n'ont pas été retenus par le préfet, ce qui éclairera leurs travaux et leur donnera une vision d'ensemble.

En ce qui concerne la répartition des dotations, sujet évoqué notamment par Jean-Marie Mizzon, il est exact que les communes les plus riches peuvent davantage y faire appel, tout simplement parce qu'elles disposent d'une capacité d'autofinancement plus importante. C'est un sujet sur lequel il est intéressant de travailler, mais plutôt au niveau de chaque département.

Jean-Michel Arnaud a évoqué la date de notification des enveloppes départementales. En règle générale, elle a plutôt lieu au premier trimestre et les communes reçoivent les arrêtés de subventions en avril. C'est du moins le cas dans mon département, mais peut-être y a-t-il là encore une problématique locale spécifique.

Dernier point, l'année de suppression de la réserve parlementaire a aussi été celle de la modification de certaines conditions d'éligibilité à la DETR et de la prise en compte de la révision du périmètre des intercommunalités et il est vrai que la dotation a alors diminué dans certains départements, et augmenté dans d'autres.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er

L'amendement COM-2 de précision rédactionnelle est adopté.

L'article 1er est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 2

M. Bernard Delcros, rapporteur. - Nous avons évoqué la question de l'amendement COM-1 rectifié bis qui porte à trois le nombre de députés et de sénateurs dans la commission DETR de certains départements. J'y suis favorable, sous réserve de l'adoption du sous-amendement rédactionnel COM-6 qui se borne à rétablir la précision existant dans le droit en vigueur sur la manière dont ces parlementaires sont désignés.

Mme Christine Lavarde. - Je me pose une question plus générale. Certaines situations sont atypiques - par exemple, dans mon département, une seule commune est éligible à la DETR. Est-il nécessaire de réunir une commission départementale dans de telles situations ?

M. Bernard Delcros, rapporteur. - Je rappelle que cette proposition de loi ou cet amendement ne vise pas à créer une commission, mais à en modifier la composition dans certains départements. La présence de parlementaires a été décidée à la suite de la suppression du cumul des mandats. En créant cette commission, le Parlement a souhaité que les élus aient un droit de regard sur les décisions du préfet.

Le sous-amendement COM-6 est adopté. L'amendement COM-1 rectifié bis, ainsi modifié, est adopté.

M. Bernard Delcros, rapporteur. - L'amendement COM-3 vise à préciser que seuls les dossiers déclarés complets et recevables sont portés à la connaissance de la commission, afin que celle-ci ne se trouve pas inondée d'informations.

L'amendement COM-3 est adopté.

M. Bernard Delcros, rapporteur. - L'amendement COM-4 vise à abaisser de 100 000 à 80 000 euros le seuil de subvention au-delà duquel une saisine pour avis de la commission est requise - nous en avons également parlé.

L'amendement COM-4 est adopté.

L'article 2 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 3

M. Bernard Delcros, rapporteur. - En accord avec Hervé Maurey, l'amendement COM-5 propose de supprimer l'article 3, car son objet est satisfait par le droit en vigueur. L'article R. 2334-23 du code général des collectivités territoriales prévoit en effet que - je cite - « dans un délai de trois mois à compter de la date de réception du dossier de demande de subvention, le préfet informe le demandeur du caractère complet du dossier (...) ou réclame la production des pièces manquantes. Dans ce dernier cas, le délai est suspendu. En l'absence de notification de la réponse de l'administration à l'expiration du délai de trois mois, le dossier est réputé complet. ».

M. Hervé Maurey. - J'ai donné mon accord à cet amendement, mais je signale tout de même que la disposition citée par le rapporteur relève du domaine réglementaire, pas législatif. En outre, il existe des situations où des dossiers sont refusés, parce qu'il manque des documents, notamment des avis de l'architecte des bâtiments de France.

Mme Frédérique Espagnac. - C'est un point important, parce que ces dossiers n'ont pas pu être présentés par la suite.

M. Bernard Delcros, rapporteur. - Il est évident qu'il faut faire appliquer le droit !

L'amendement COM-5 est adopté et l'article 3 est supprimé.

La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le périmètre de la proposition de loi est adopté.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

TABLEAU DES SORTS

Article 1er

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. DELCROS

COM-2

Amendement de précision

Adopté

Article 2

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

Mme IMBERT

COM-1 rect. bis

Relèvement du nombre de députés et de sénateurs présents à la commission DETR dans les départements comptant au moins sept parlementaires

Adopté avec modification

M. DELCROS

COM-6 (s/amdt)

Sous-amendement rédactionnel

Adopté

M. DELCROS

COM-3

Précision des conditions dans lesquelles les demandes de subvention sont portées à la connaissance de la commission consultative

Adopté

M. DELCROS

COM-4

Abaissement à 80 000 euros du montant de subvention proposé par le préfet au-delà duquel une saisine pour avis de la commission est requise

Adopté

Article 3

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. DELCROS

COM-5

Amendement de suppression

Adopté