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Projet de loi de finances pour 2021 : Sport, jeunesse et vie associative

19 novembre 2020 : Budget 2021 - Sport, jeunesse et vie associative ( rapport général - première lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 21 octobre 2020, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Éric Jeansannetas, rapporteur spécial, sur la mission « Sport, jeunesse et vie associative ».

M. Claude Raynal, président. - Nous examinons maintenant le rapport spécial sur la mission « Sport, jeunesse et vie associative ».

M. Éric Jeansannetas, rapporteur spécial. - Je vais vous exposer les grandes caractéristiques et les principales évolutions de la mission « Sport, jeunesse et vie associative » pour 2021.

Permettez-moi de commencer mon propos par une considération d'ordre général, qui s'impose aujourd'hui : chaque rapporteur spécial aura à coeur d'indiquer les conséquences de la crise sanitaire sur les politiques publiques qu'il suit. Pour le sport, la jeunesse et la vie associative, le coup est rude : les pratiques sportives demeurent interrompues dans de nombreuses métropoles ; la jeunesse subit de plein fouet les restrictions nécessaires, mais douloureuses qui s'appliquent, tandis que la vie associative doit se réinventer à l'heure de la distanciation sociale.

Pour autant, ces trois axes sont plus que jamais indispensables pour réaffirmer la cohésion nationale. Comme le relevait si justement Albert Camus, « ce que je sais de la morale, c'est au football que je le dois ». Une partie de la jeunesse s'est mobilisée au plus fort de la crise sanitaire au sein de la réserve civique ; et, surtout, le tissu associatif joue un rôle central pour soutenir et accompagner nos concitoyens en difficulté.

Pour 2021, les crédits de la mission proposés sont en hausse de 12,5 % par rapport à l'année précédente. Il ne s'agit pas d'une réponse à la situation actuelle, mais bien d'une tendance de fond, qui s'explique essentiellement par le service national universel (SNU) et la préparation des jeux Olympiques et Paralympiques de 2024. Ces deux postes de dépenses croissantes étaient prévus, mais leur coût va fortement croître en 2021 ; j'y reviendrai.

À défaut de trajectoire budgétaire actualisée, rien n'indique comment la soutenabilité de la mission, dont les crédits ont été multipliés par 2,7 depuis 2015, sera assurée. Cette progression s'accompagne d'une concentration exceptionnelle des dépenses portées par la mission, qui en affecte la capacité de pilotage.

Trois dispositifs représentent les trois quarts de ses crédits : la subvention à l'Agence nationale du sport (ANS) ; les politiques de l'engagement de la jeunesse - le service civique et le service national universel ; et les Olympiades de 2024.

La mise en oeuvre du plan de relance, dont les crédits sont concentrés sur une mission spécifiquement créée, viendra compléter le soutien aux politiques de la mission à hauteur de 437 millions d'euros en crédits de paiement. Cependant, plus de 80 % de ce montant résulte de la comptabilisation des dépenses permettant d'augmenter de 100 000 jeunes le nombre de services civiques en 2021, dont la labellisation « Relance » me surprend. Après avoir rogné brutalement sur les contrats aidés, fragilisant le monde associatif, le Gouvernement semble changer son fusil d'épaule. Toutefois, je m'interroge sur les capacités d'absorption d'un tel contingent supplémentaire sans diminuer la qualité des missions proposées. Je serai donc très attentif à la consommation effective des crédits et à l'évolution des indicateurs de satisfaction des jeunes.

Permettez-moi maintenant d'évoquer trois points.

Le premier concerne le soutien au mouvement sportif. Depuis l'attribution de l'édition 2024 des jeux Olympiques et Paralympiques à la France, les crédits dédiés au sport ont subi le contrecoup des dépenses olympiques : l'an dernier, j'avais ainsi alerté sur la baisse de 11 % des crédits du sport entre 2017 et 2020. Cette tendance devrait s'inverser en 2021, par l'effet des crédits liés au plan de relance, avec 67 millions d'euros de décaissements, et du relèvement du plafond de la fiscalité affectée à l'Agence nationale du sport - renforcé hier soir par les députés. Je m'en réjouis, car cet effort est indispensable pour soutenir le secteur du sport.

Pour autant, je reste prudent pour deux raisons.

D'une part, le relèvement du plafond de fiscalité affectée à l'Agence nationale du sport prend acte du dynamisme marqué du produit de la « taxe Buffet ». Or celui-ci s'explique essentiellement en raison du nouveau contrat de diffusion de la Ligue 1 de football professionnel, dont vous avez suivi comme moi la chronique juridique engagée depuis le début du mois. En cas de nouvel appel d'offres, ce qui est loin d'être exclu, rien ne garantit que le montant du contrat soit équivalent, ce qui grèverait automatiquement les ressources de l'Agence nationale du sport. En privilégiant le relèvement du plafond à une majoration de la subvention versée à l'Agence nationale du sport, le Gouvernement opère donc un transfert des risques regrettable.

D'autre part, le coût prévisionnel des infrastructures olympiques se renchérit, sous l'effet de plusieurs facteurs - actualisation, tensions sur les capacités de chantier en région francilienne et conséquences des protocoles sanitaires. La nouvelle maquette financière adoptée par la Société de livraison des ouvrages olympiques (Solideo) la semaine dernière acte une progression des coûts de plus de 2 % à périmètre constant, et ce en dépit d'ajustements à la baisse opérés sur plusieurs ouvrages. Dès 2021, il en résulte pour la participation de l'État aux ressources de la Solidéo une majoration de 12,5 % du montant initialement prévu.

Dans ces conditions, alors que les crédits du plan de relance sont, par définition, ponctuels et exceptionnels, qu'en sera-t-il de l'évolution ultérieure du soutien au sport pour tous ? J'interrogerai le Gouvernement sur ce point en séance.

Le deuxième point concerne le service national universel. La loi de finances pour 2020 intégrait pour la première fois une ligne budgétaire spécifique : pour permettre son déploiement, 30 millions d'euros étaient prévus, pour un objectif de 20 000 jeunes, soit un coût moyen par jeune prévu à 1 500 euros. La crise sanitaire aura toutefois marqué un coup d'arrêt. L'année 2021 doit permettre de reprendre la mise en oeuvre de ce dispositif, pour un objectif de 25 000 jeunes. Mais, entretemps, les prévisions ont été quelque peu renchéries, puisque ce sont plus de 62 millions d'euros qui sont demandés. Hors coûts fixes, l'administration indique désormais un coût par jeune de 2 200 euros.

Dans ces conditions, il me semble que la question de l'opportunité et de notre capacité à généraliser le dispositif à l'ensemble d'une classe d'âge de 800 000 jeunes doit être posée.

Mon troisième et dernier point porte sur le soutien à la vie associative.

J'approuve le renforcement des capacités du Fonds de coopération de la jeunesse et de l'éducation populaire (Fonjep), à hauteur de près de 12 millions d'euros, pour lui permettre de financer 1 600 postes supplémentaires l'an prochain. Pour de nombreuses associations, ce sera là un coup de pouce bienvenu.

Je souhaite également vous faire part d'une nouveauté qui me tient particulièrement à coeur et interviendra l'an prochain. L'an dernier, nous avions adopté un mécanisme de fléchage d'une partie des avoirs des comptes inactifs revenant à l'État vers le Fonds pour le développement de la vie associative (FDVA). En 2021, ce sont 17,5 millions d'euros qui pourraient lui être versés, complétant ainsi sa capacité de soutenir les petites associations, selon la procédure départementale définie en remplacement de l'ancienne dotation d'action parlementaire.

Pour conclure, mes principales remarques concernent des points d'alerte sur la façon dont le Gouvernement pourra faire face à la progression des dépenses au cours des prochains exercices et, plus immédiatement, pourra compenser à l'Agence nationale du sport les conséquences d'une éventuelle baisse du rendement prévu au titre de la taxe Buffet.

C'est la raison pour laquelle je vous propose de mettre en réserve le vote des crédits de la mission.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Le modèle économique du sport pose question quand on voit les répercussions potentielles de la renégociation des droits de la Ligue 1. J'espère que la crise sanitaire actuelle n'aura pas trop de conséquences sur les Olympiades de 2024. Ce grand événement sportif doit avoir un effet d'entraînement en faveur du sport pour tous.

Le niveau relativement modeste du budget constitue un point d'alerte, alors que les équipements sportifs dans nos territoires sont en fin de vie. Les collectivités vont devoir redéfinir le mode opératoire pour les moderniser. L'État aura un rôle à jouer. Je note les réserves exprimées par le rapporteur spécial et partage donc son avis rendu.

M. Philippe Dallier. - Concernant la préparation des jeux Olympiques de 2024, le surcoût serait estimé à 2 %, ce qui ne semble pas considérable. Mais j'ai cru comprendre qu'il entraînerait une augmentation de 12,5 % de la participation de l'État cette année. Est-ce dire que l'État compenserait en totalité ? Ou est-ce dû à une accélération du versement des crédits ?

À cet égard, il conviendrait d'auditionner les membres de la Solidéo au début de l'année prochaine pour y voir un peu plus clair dans le redimensionnement de certains équipements, l'ouverture d'appels d'offres, la crise sanitaire...

M. Vincent Delahaye. - Je rejoins l'interrogation de Philippe Dallier sur le surcoût. Pourriez-vous faire un récapitulatif des coûts prévisionnels des jeux Olympiques et Paralympiques et de leur suivi ? Il ne faut pas imputer tous les surcoûts à la crise sanitaire. Voyons également l'impact sur les crédits destinés au soutien au développement de la vie associative et au sport pour tous.

Quel est le montant total attendu de la taxe Buffet en 2021 ? Elle est fondée sur la participation du diffuseur Mediapro, mais cette somme est aujourd'hui sujette à caution. Que représente cette taxe dans le budget de l'Agence nationale du sport ?

Les 67 millions d'euros du plan de relance sont-ils destinés à soutenir ou à relancer ? Cette aide est-elle ponctuelle ?

M. Bernard Delcros. - Ma question porte sur le FDVA. La réserve parlementaire contribuait à soutenir dans bon nombre de départements le monde associatif. De quelle manière ce fonds est-il géré ? Dispose-t-on d'une évaluation de l'attribution des crédits ?

M. Rémi Féraud. - La présentation du rapporteur spécial montre bien, y compris dans ce domaine, la véritable incohérence de la politique gouvernementale, qui plus est dans cette période particulière. N'est-ce pas le moment de dire qu'il ne sert à rien d'organiser les jeux Olympiques si l'on ne peut diffuser une culture sportive au sein de la population ? Les crédits prévus ne doivent pas amputer les budgets qui concernent le sport en général.

À l'instar de la culture, le sport est très affecté par la crise sanitaire. Les crédits du plan de relance sont-ils suffisants pour passer ce cap ? Sont-ils destinés au sport amateur ou au sport professionnel ?

Concernant le service national universel, le dispositif est mal calé. Son coût est élevé pour une utilité qui reste à démontrer par rapport aux dispositifs existants. N'est-il pas temps d'aller au bout du raisonnement en redistribuant les crédits qui lui sont alloués ?

Mme Christine Lavarde. - Au Sénat avait eu lieu le lancement de l'opération Terre de Jeux 2024 afin que des collectivités locales accompagnent l'effort national pour accueillir les équipes. Les premières collectivités retenues ont été désignées voilà quelques semaines. Des crédits sont-ils dédiés à ce partenariat État-collectivités ? Ou les collectivités devront-elles faire face aux dépenses liées à l'accompagnement des équipes sportives et des athlètes ?

M. Éric Jeansannetas, rapporteur spécial. - S'agissant du coût des Olympiades : une clause de revoyure est prévue en 2021 pour l'actualisation des coûts, mais l'État a anticipé ce surcoût en majorant à due concurrence sa contribution à la Solidéo en 2020 et il est proposé d'en faire de même en 2021. C'est ce qui explique la hausse de 12,5 % que j'ai mentionnée. Pour les collectivités territoriales concernées, le pacte des financeurs de juin 2018 prévoit que les conditions de prise en compte des effets de l'actualisation pour leurs contributions seront définies en 2021, à l'occasion de la clause de revoyure. Je suis d'accord : il sera utile d'entendre les responsables de la préparation des Olympiades au prochain semestre.

Pour répondre à Bernard Delcros, le FDVA serait un beau sujet de contrôle, notamment pour vérifier si les petites associations communales peuvent y prétendre.

La recette attendue de la taxe Buffet sera de 74 millions d'euros en 2021 ; 64 millions d'euros devaient être affectés à l'Agence nationale du sport, ce qui représente environ 20 % de son budget. Les députés ont finalement modifié le plafond hier soir pour prévoir que l'intégralité du montant prévu serait affectée à l'Agence.

Rémi Féraud rejoint ma propre interrogation : la généralisation du service national universel est-elle pertinente au regard de son coût ? Le jeu en vaut-il la chandelle ?

Concernant l'opération Terre de Jeux 2024, il n'y a aucun élément budgétaire concrétisant l'engagement de l'État auprès des collectivités territoriales.

S'agissant du plan de relance, même si ces crédits ne seront sans doute pas suffisants au regard du contexte sanitaire, les 67 millions d'euros inscrits correspondent à une aide ponctuelle : 16 millions d'euros sont consacrés aux projets sportifs fédéraux ; 20 millions d'euros sont fléchés vers l'emploi sportif ; 6 millions vers les formations et 25 millions d'euros vers les équipements sportifs.

M. Marc Laménie. - Je déplore que les départements ne soient pas associés à la répartition des subventions attribuées par le FDVA. Une fois de plus, les collectivités n'ont pas voix au chapitre. Quelles pistes pourrions-nous avoir pour qu'il en soit autrement ?

Les petites associations bénéficiaient d'un ou de deux contrats aidés. Quid de ces contrats de nature à développer la vie associative ?

M. Gérard Longuet. - Je remercie notre rapporteur spécial d'avoir traité ce sujet rapidement et brillamment. Pour quelles raisons le coût du SNU est-il passé de 1 500 à 2 200 euros par jeune ? Quels sont les partenaires prestataires qui en bénéficient ?

Dans le cadre du plan de relance, les clubs sportifs professionnels sont-ils traités comme des entreprises ou comme des clubs sportifs ?

M. Didier Rambaud. - Je veux vous faire part de mes inquiétudes concernant le devenir du sport. S'il y a bien un secteur qui sera durement impacté par la crise sanitaire, c'est bien celui du sport.

Comme l'a dit Jean-François Husson, se pose un problème de modèle économique. Dans les prochains mois, la disparition de quelques clubs de football ne me surprendrait pas. On voit les conséquences de la baisse des droits télévisés, qui représentent jusqu'à 60 % des recettes de certains clubs. De même, je ne sais dans quelles conditions les salles de sport vont pouvoir rouvrir. Concernant les clubs de sport amateur, on constate une chute du nombre de licenciés, ainsi que des recettes de parrainage.

Pour ma part, je me réjouis de la nouvelle mission du FDVA : aujourd'hui, contrairement à ce que l'on peut penser, un plus grand nombre de clubs sportifs peuvent bénéficier de ces crédits.

M. Emmanuel Capus. - Quel est l'impact financier de la crise du covid sur les finances des clubs, avec la baisse des droits télévisés pour la Ligue 1 et la disparition quasi totale du public aux événements ? Les crédits prévus par le plan de relance suffiront-ils à éviter des faillites ?

M. Patrice Joly. - Le service national universel a été mis en oeuvre avec l'objectif de développer la culture d'appartenance à une communauté nationale, une communauté de valeurs républicaines. L'assassinat de Samuel Paty témoigne de l'importance et de l'urgence du sujet. Toutefois, ce dispositif ne semble pas avoir été correctement défini : on raisonne en termes de dizaines de milliers de jeunes alors qu'il faudrait raisonner en termes de centaines de milliers de jeunes. Au regard des moyens aujourd'hui déployés par le Gouvernement, ne vaudrait-il pas mieux renoncer à ce dispositif si l'on ne peut pas atteindre les objectifs annoncés ? Les crédits alloués pourraient permettre de soutenir le mouvement associatif, qui en a besoin dans la période actuelle.

M. Vincent Capo-Canellas. - À lire et entendre certaines formulations incluant ou non les olympiades, on finit par se demander si, en réalité, les crédits du mouvement sportif augmentent. La parole de l'État ne semble pas respectée dans l'engagement auprès des collectivités locales pour ce qui concerne l'organisation des jeux Olympiques et Paralympiques. Les décisions du comité d'organisation des jeux Olympiques (COJO) ne cessent de fluctuer. À moins de quatre ans des Jeux, les choses ne sont toujours pas stabilisées. Alors que les budgets prévisionnels des collectivités ont été élaborés en fonction des engagements initiaux de l'État et de la localisation de certaines épreuves, celles-ci vont se retrouver avec un retour moindre, ce qui va finir par poser des difficultés, notamment lorsqu'il s'agira d'actualiser les coûts.

Mme Frédérique Espagnac. - Je partage l'inquiétude de mes collègues quant au devenir des clubs professionnels, avec des conséquences économiques sur les territoires. Le tissu associatif est indispensable pour préserver le « bien vivre ensemble » et le lien humain dont nous avons tous besoin aujourd'hui, et plus que jamais, après l'assassinat de la semaine dernière. Comment accompagner les associations sportives ? Nous pouvons en effet nous demander s'il ne serait pas plus utile de réorienter les crédits dévolus au service national universel vers le monde associatif.

M. Claude Raynal, président. - Notre collègue Jean-Jacques Lozach, rapporteur pour avis de la commission de la culture, nous a rejoints.

M. Jean-Jacques Lozach, rapporteur pour avis de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication. - Permettez-moi de faire quelques observations, en espérant éviter des redites avec le rapporteur spécial.

Je déplore un nouveau changement de périmètre avec l'ajout du plan de relance, ce qui rend l'analyse comparative complexe. Au cours de ces dix dernières années, les changements ont été nombreux.

Ce budget apporte une réponse à un monde qui souffre, voire qui est à genoux économiquement. Je pense notamment au sport associatif, dont la spécificité n'est jamais véritablement prise en compte par Bercy. La baisse du nombre de licenciés en un an est comprise entre -25 % ou -30 %, ce qui correspond à une diminution des recettes de l'ordre de 200 millions d'euros au moins pour le tissu associatif local, sans parler de la suppression des événements, du retrait d'un certain nombre de partenaires privés et de sponsors et peut-être demain d'un retrait de certaines collectivités locales.

La réponse apportée est-elle suffisante ? L'Agence nationale du sport est aujourd'hui l'organisme déterminant en matière de politique sportive, plus que le ministère lui-même. Les crédits de l'agence sortent renforcés de 10 millions d'euros supplémentaires obtenus à la suite du débat législatif à l'Assemblée nationale mais les besoins estimés pour l'Agence nationale du sport se chiffraient, dans une situation normale, à 400 millions d'euros. Nous verrons si le Sénat pourra lever le curseur.

Enfin, l'État ne cesse de dire qu'il a apporté 3 milliards d'euros au secteur sportif pendant la crise sanitaire. En réalité, seul le sport professionnel de haut niveau a été concerné au travers du chômage partiel et des exonérations fiscales et sociales.

Vous aurez noté la différence de traitement très marquée dans le plan de relance entre la culture et le sport : 2 milliards d'euros d'un côté, contre 112 millions d'euros de l'autre.

Je me félicite du lancement d'une réflexion sur un « pass » sport en France.

Enfin, le transfert des conseillers techniques sportifs (CTS) vers les fédérations ou les collectivités, qui faisait polémique depuis trois ans, a été suspendu par la ministre chargée des sports, mais, dans la réalité, il ne faut pas mettre de côté que le nombre de CTS est passé de 1 529 à 1 481.

M. Éric Jeansannetas, rapporteur spécial. - Je me réjouis moi aussi de l'existence du FDVA, qui a permis à de petites associations de prétendre aux crédits.

Selon l'administration, le passage d'un coût par jeune en service national universel de 1 500 euros à 2 200 euros tient notamment à la consolidation des coûts du dispositif - personnels mis à disposition par d'autres ministères, coûts informatiques, de communication, etc. Aurons-nous les moyens de généraliser ce dispositif pour une classe d'âge de 800 000 jeunes ? La question est clairement posée, même si les événements récents témoignent de l'importance de « faire nation ».

Sur le plan de relance en direction du sport, les crédits de paiement pour 2021 s'établissent à 67 millions d'euros. Les clubs professionnels ne sont pas concernés. Pour parler d'un sujet que je connais, le rugby, les clubs PRO D2 vont beaucoup moins souffrir que les clubs de Top 14, eu égard au niveau de rémunération notamment. Pour ce qui concerne le football, des clubs vont avoir des difficultés, surtout si les droits télévisés sont revus à la baisse. Cependant, vous l'avez peut-être lu dans la presse, certains joueurs professionnels ont accepté des baisses de rémunération importantes.

Concernant l'impact de la crise sanitaire, nous attendons avec impatience les conclusions des différentes directions nationales du contrôle de gestion (DNCG), qui contrôlent les comptes des clubs professionnels, pour avoir une image réelle de la situation.

Vincent Capo-Canellas a indiqué la difficulté dans laquelle nous sommes pour ce qui concerne les jeux Olympiques. La question de l'actualisation des coûts au printemps 2021 sera un sujet important pour les collectivités. Des interrogations demeurent quant au niveau des investissements.

Didier Rambaud a soulevé les difficultés rencontrées par les salles de sport, mais elles ne sont pas directement visées par le budget que nous examinons. Les associations sportives sont aujourd'hui à l'arrêt.

Marc Laménie, le plan de relance prévoit des dispositifs pour l'emploi, notamment le Fonjep, avec 7,2 millions d'euros de crédits de paiement en 2021. Les contrats aidés font partie de la mission « Travail et emploi ».

Je vous propose de réserver notre vote.

La commission des finances a décidé de proposer au Sénat de réserver sa position sur les crédits de la mission « Sport, jeunesse et vie associative ».

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Réunie à nouveau le mercredi 18 novembre 2020, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission des finances a décidé de proposer au Sénat d'adopter, sans modification, les crédits de la mission « Sport, jeunesse et vie associative » et les articles 70 et 73. Elle a également décidé de proposer au Sénat l'adoption de l'article 71 modifié par son amendement n°  II-27 et la suppression de l'article 72 par son amendement n°  II-26.

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Réunie enfin le jeudi 19 novembre 2020, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission des finances a confirmé sa décision de proposer au Sénat d'adopter, sans modification, les crédits de la mission et les articles 70 et 73. Elle a confirmé sa décision de proposer au Sénat d'adopter l'article 71 tel que modifié par son amendement n°  II-27, et de supprimer l'article 72 par son amendement n°  II-26.