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Proposition de loi visant à consolider les outils des collectivités permettant d'assurer un meilleur accueil des gens du voyage

13 janvier 2021 : Assurer un meilleur accueil des gens du voyage ( rapport - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES

CHAPITRE IER
PERMETTRE AUX ACTEURS PUBLICS DE MIEUX APPRÉHENDER LES FLUX AFIN DE GARANTIR DE BONNES CONDITIONS D'ACCUEIL DES GENS DU VOYAGE

Article 1er
Recensement et réorientation des groupes de résidences mobiles
en cas de saturation des aires d'accueil

L'article 1er de la présente proposition de loi prévoit le recensement par le préfet de région de l'ensemble des groupes de résidences mobiles de gens du voyage dont l'accueil est prévu à l'horizon de soixante jours. Si ce recensement fait apparaître la saturation d'une aire d'accueil, le préfet de région peut prononcer la réorientation de l'un ou plusieurs des groupes envisageant de s'installer sur l'aire concernée.

Constatant les difficultés pratiques et juridiques posées par le dispositif proposé, la commission a substitué au recensement une stratégie régionale de gestion des déplacements de résidences mobiles de gens du voyage. Le dispositif de réorientation serait adossé à la procédure de réservation prévue à l'article 2.

1. Un dispositif de recensement des groupes de résidences mobiles qui soulève des difficultés pratiques et juridiques

1.1. Un recensement des groupes de résidences mobiles pouvant déboucher sur une réorientation

L'article 1er prévoit l'articulation de deux dispositifs distincts.

D'une part, il attribue au préfet de région une nouvelle prérogative de recensement des groupes de résidences mobiles de gens du voyage « dont l'accueil doit être organisé sur le territoire de la région ». Ce recensement serait tenu à l'horizon de 60 jours et conserverait, pour chaque groupe de résidences mobiles, les données relatives à l'aire ou le terrain permettant son accueil. Il serait actualisé en permanence, en fonction des informations recueillies auprès des préfets de département, des collectivités territoriales ainsi que des représentants des gens du voyage, ou de toute information pertinente recueillie par le préfet de région. Le recensement serait communiqué aux communes, EPCI et départements concernés, dans le but d'anticiper d'éventuelles saturations des aires d'accueil.

D'autre part, dans le cas où une aire d'accueil ou un terrain verrait, au regard des informations compilées dans le recensement, ses capacités saturées, le préfet de région pourrait procéder à la réorientation de groupes de résidences mobiles dont l'installation était initialement prévue sur l'aire concernée vers un autre lieu. Cette réorientation s'accompagnerait de certaines garanties :

- la réorientation serait conditionnée à l'accord du maire ou du président de l'EPCI du lieu d'installation finale ;

- elle serait effectuée « en tant que de besoin » et ne pourrait donc excéder le nombre de groupes de résidences mobiles strictement nécessaires pour éviter la saturation de l'aire ou du terrain d'accueil ;

- la décision de réorientation serait précédée de la consultation des intéressés, qui disposeraient d'une semaine pour émettre des observations ;

- à moins que les intéressés y soient favorables, la réorientation devrait s'effectuer vers un lieu situé à une « distance raisonnable » de l'aire ou du terrain initialement envisagé ;

- dans le cas où un recours en annulation serait formé par les intéressés, le juge administratif statuerait sous quarante-huit heures.

L'article 1er précise en outre à son alinéa 6 que, indépendamment du dispositif de réservation prévu à l'article 2 de la présente proposition de loi, un groupe de résidences mobiles pourrait notifier au préfet de région son intention de stationner sur une aire donnée, à des dates qu'il préciserait. Dans le cas où, face à la saturation de l'aire, une décision de réorientation était prise par le préfet de région, les groupes ayant envoyé la notification la plus tardive feraient l'objet en priorité de la réorientation prévue.

1.2. Un dispositif présentant des faiblesses techniques et difficilement applicable

En l'état, le dispositif de recensement prévu par l'article 1er de la présente proposition de loi ne semble que difficilement applicable. S'il s'inspire des dispositions déjà mises en oeuvre dans le cadre de la circulaire annuelle relative aux grands passages13(*), le dispositif de recensement proposé en élargirait à la fois le champ - en suivant les déplacements des gens du voyage y compris vers les aires permanentes d'accueil et les terrains privés - et la portée - en adossant à ce recensement un dispositif de réorientation. Son actualisation permanente et la visibilité à 60 jours qu'il requiert nécessiteraient le déploiement de moyens importants au sein des préfectures de région dont elles ne disposent pas.

Le dispositif présente par ailleurs certaines faiblesses techniques. À titre d'exemple, l'inscription dans la loi de la qualité de « représentants de personnes dites gens du voyage » ou de « représentants des groupes » de résidences mobiles, en l'absence de toute procédure permettant d'attester de la représentativité des intéressés, semble particulièrement fragile. Par ailleurs, le caractère opérationnel de cette prérogative nouvelle attribuée au préfet de région, davantage mobilisé sur les enjeux stratégiques à l'échelle de la région, trouve difficilement sa place parmi les compétences actuelles des préfets de région.

Le préfet de région dans la politique d'accueil des gens du voyage :
un rôle de coordination et de supervision

En l'état actuel du droit, le préfet de région dispose de peu de prérogatives en ce qui concerne la politique d'accueil des gens du voyage.

L'article 1er de la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage, dite « Besson II », attribue au préfet de région un rôle de coordination des politiques départementales d'accueil des gens du voyage. Il prévoit ainsi que le préfet de région « coordonne les travaux d'élaboration des schémas départementaux » et « s'assure de la cohérence de leur contenu et de leurs dates de publication ». Pour l'accomplissement de ses missions, il réunit « une commission constituée des représentants de l'État dans les départements, du président du conseil régional et des présidents des conseils généraux, ou de leurs représentants ».

Ces missions ont été complétées récemment par l'attribution au préfet de région d'un rôle de supervision de l'accueil des grands passages. L'article 149 de la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté a ainsi précisé que le préfet de région « coordonne l'action de l'État sur les grands passages ». L'article 2 de la loi n° 2018-957 du 7 novembre 2018 relative à l'accueil des gens du voyage et à la lutte contre les installations illicites a précisé ce rôle en rendant le préfet de région destinataire des notifications de déplacements de plus de cent-cinquante résidences mobiles.

Le dispositif de réorientation, qui a trait aux compétences ordinairement dévolues aux préfets de département de préservation de l'ordre public, serait à cet égard particulièrement problématique : il semble dès lors préférable d'attribuer au préfet de département cette compétence, en l'adossant directement au dispositif de réservation prévu par l'article 214(*).

1.2. De sérieux risques juridiques

Le dispositif de recensement prévu par l'article 1er présente des risques constitutionnels et conventionnels. En premier lieu, s'il s'apparentait à un dispositif de contrôle des mouvements d'une population donnée, un tel recensement pourrait s'avérer contraire au principe de liberté de circulation. Par ailleurs, un tel contrôle ne s'exercerait que sur les gens du voyage, contrevenant potentiellement au principe d'égalité. Il pourrait certes être considéré qu'une différence objective de situation est établie
- entre les personnes soumises à ce contrôle et celles ne l'étant pas - dès lors que ce contrôle est précisément lié à la circonstance que les personnes concernées par le dispositif, dont il convient d'assurer l'accueil, effectuent de nombreux déplacements. Il n'en reste pas moins que la proportionnalité du dispositif au regard des objectifs visés ne semble pas garantie.

En second lieu, le dispositif de recensement proposé impliquerait la création d'un fichier de recensement. Outre ses coûts, la mise en place d'un tel système d'information pose des difficultés juridiques quant au respect du cadre de protection des données personnelles. À titre d'exemple, l'identification de chaque groupe nécessiterait vraisemblablement le recueil de données personnelles telles que les nom et prénom d'un ou de plusieurs représentants ainsi que leurs coordonnées. Or, ni la nature des données recueillies, ni la durée de leur conservation ne sont précisées par l'article 1er dans sa rédaction actuelle.

2. Pallier les difficultés posées par le dispositif tout en respectant ses objectifs

2.1. Garantir la solidité juridique du dispositif

Face aux difficultés posées par le dispositif prévu à l'article 1er, la commission a adopté, sur proposition de la rapporteure, un amendement n° COM-7 de réécriture globale.

Ainsi, le préfet de région établirait annuellement une stratégie régionale de gestion des déplacements de résidences mobiles de gens du voyage visant deux objectifs :

améliorer la répartition des flux entre les divers départements composant la région ;

éviter la saturation des aires d'accueil.

Afin de garantir la pertinence de la stratégie, celle-ci s'appuierait sur une analyse préalable dressée par le préfet de région. Elle se fonderait sur les éléments suivants :

- à partir de l'année suivant celle de l'entrée en vigueur du dispositif, « un bilan d'évaluation de la stratégie appliquée l'année précédente » destiné à identifier les forces et faiblesses de la stratégie précédente et à en tirer les conclusions qui s'imposent ;

- une « analyse de l'efficacité et du respect des schémas départementaux d'accueil des gens du voyage existants » permettant d'identifier les départements dans lesquels des places de stationnement restent à créer, afin d'harmoniser les conditions d'accueil à l'échelle de la région ;

- les « informations transmises par les communes et établissements publics de coopération intercommunale concernés », en particulier celles issues du dispositif de réservation prévu par l'article 2 de la présente proposition de loi ;

- les « données et informations recueillies par les représentants de l'État dans chaque département de la région ainsi que, le cas échéant, celles transmises par les représentants de l'État d'autres régions » ;

- « toute autre information pertinente recueillie par le représentant de l'État dans la région », notamment dans ses contacts avec les représentants des gens du voyage.

L'analyse préalable et le projet de stratégie en découlant seraient transmis à la commission régionale consultative. Préexistante, cette instance réunissant les préfets de département, le président du conseil régional et les présidents des conseils départementaux sous la présidence du préfet de région verrait ses missions renforcées : elle serait chargée d'assister ce dernier dans l'ensemble de ses missions relatives à l'accueil des gens du voyage - y compris la coordination de l'action de l'État sur les grands passages.

Cette commission rendrait un avis sur le projet de stratégie et formulerait en tant que de besoin des propositions de modification. À l'issue de cette procédure et au vu des avis et propositions formulés par la commission, le préfet de région arrêterait la stratégie régionale. Ces trois documents feraient l'objet d'une publication conjointe.

2.2. Répondre aux objectifs poursuivis par la rédaction initiale

L'article 1er visait trois objectifs, détaillés par l'exposé des motifs, que le dispositif prévu par l'amendement COM-7 s'efforce d'atteindre.

En premier lieu, il visait à créer les conditions d'une meilleure anticipation des déplacements de groupes de résidences mobiles de gens du voyage afin de limiter les risques de saturation, d'« harmoniser les pratiques administratives » à l'échelle régionale, voire nationale, et de « donner une meilleure lisibilité du système pour les gens du voyage eux-mêmes ». La stratégie régionale de gestion de déplacements de groupes de résidences mobiles de gens du voyage remplit ce premier objectif puisqu'elle permet d'objectiver et d'anticiper les flux annuellement. Elle offre de surcroît l'opportunité d'impliquer pleinement le préfet de région dans la gestion de la politique d'accueil des gens du voyage afin qu'il harmonise et coordonne l'action de l'État à l'échelle régionale. Enfin, la publication conjointe de la stratégie, de l'avis et des propositions formulés par la commission consultative régionale permettra d'objectiver et de donner de la visibilité à l'ensemble des acteurs du système sur le fonctionnement de celui-ci. L'objectif d'en améliorer la lisibilité pour les gens du voyage semble à cet égard pleinement rempli.

En deuxième lieu, l'exposé des motifs soulignait l'importance d'une pleine association des collectivités territoriales. Le dispositif initial prévoyait ainsi que le recensement effectué par le préfet de région serait « porté à la connaissance des communes EPCI et départements concernés » et qu'une consultation annuelle des conseils départementaux serait réalisée « pour évaluer les conditions d'application » du dispositif proposé. À cet égard, le dispositif adopté par la commission excède ces objectifs puisqu'il prévoit bien la consultation annuelle des présidents de conseils départementaux - au sein de la commission régionale consultative - et la publicité de la stratégie - accessible à l'ensemble des élus locaux souhaitant la consulter.

Enfin, l'article 1er tendait dans sa rédaction initiale à articuler la procédure de réorientation qu'il prévoyait au dispositif de réservation prévu par l'article 2 de la présente proposition de loi. Rendues inapplicables par la substitution de la stratégie régionale de gestion des déplacements au dispositif initial de recensement, les dispositions relatives à la réorientation, en cas de saturation d'une aire, d'un ou plusieurs groupes de résidences mobiles ont été adossées au dispositif de réservation prévu à l'article 2 par l'amendement COM-8, adopté par la commission sur proposition de la rapporteure.

La commission a adopté l'article 1er ainsi modifié.

Article 2
Faculté de soumettre à une réservation préalable l'accès aux aires d'accueil

L'article 2 de la proposition de loi tendait à permettre aux communes et EPCI de subordonner à une réservation préalable l'accès aux aires d'accueil. La commission des lois a réécrit cet article afin d'en préciser certaines modalités tout en conservant son esprit initial.

Elle a adapté le champ d'application du nouveau dispositif en ciblant les communes et EPCI à jour de leurs obligations d'accueil et en excluant de son champ d'application les terrains familiaux locatifs et les rassemblements de plus de cent-cinquante résidences mobiles pour lesquels des dispositions existent déjà. Elle a également encadré les motifs pouvant conduire au refus d'une réservation afin que les communes et EPCI ne puissent se soustraire à leurs obligations d'accueil par cet intermédiaire. En outre, elle a réintroduit le dispositif de réorientation initialement prévu à l'article 1er de la proposition de loi en mettant à la charge du préfet de proposer au demandeur une solution d'accueil de substitution en cas de refus de sa réservation.

Enfin, elle a précisé les conditions dans lesquelles le préfet peut procéder à l'évacuation d'office des personnes stationnant sans réservation ou en méconnaissance d'une réservation préalablement acceptée.

1. Le dispositif de la proposition de loi initiale

L'article 2 de la proposition de loi initiale tend à introduire un nouvel article 9-1-1 au sein de la loi « Besson II » permettant de subordonner à une réservation préalable l'accès des gens du voyage aux aires permanentes d'accueil, aux terrains familiaux locatifs aménagés ainsi qu'aux aires de grands passages.

La mise en place de ce dispositif facultatif serait ouverte aux communes figurant au schéma départemental ainsi qu'aux EPCI compétents en matière d'aires d'accueil.

L'accès aux terrains susmentionnés pourrait être ainsi subordonné « à l'envoi par les personnes souhaitant les occuper (ou par un représentant d'un groupe au nom de ce dernier), dans un délai de quinze jours avant le délai du stationnement, d'une notification valant réservation »15(*). Cette notification préciserait la durée prévue de stationnement et le nombre de résidences mobiles concernées. Cette notification devrait être réitérée dans les mêmes formes en cas de dépassement du délai initial et ne viendrait pas se substituer à la notification rendue obligatoire par l'article 9-2 de la loi « Besson II » qui concerne les rassemblements de plus de 150 résidences mobiles. En revanche, cette notification ne serait pas nécessaire dans l'hypothèse où le stationnement serait la conséquence de la mise en oeuvre du dispositif de réorientation que tend à introduire l'article 1er de la présente proposition de loi au sein de l'article 1er de la loi « Besson II ».

Enfin, l'article 9-1-1 précité tend à prévoir que la méconnaissance d'une condition de réservation ou « en cas de notification incomplète ou erronée », la procédure d'expulsion forcée prévue à l'article 9 de la loi « Besson II » pourrait être engagée.

2. La position favorable de la commission des lois

La commission des lois a accueilli favorablement ce dispositif qui permettra de donner plus de visibilité aux collectivités afin d'accueillir dans de meilleures conditions les gens du voyage sur les aires dont elles ont la charge. Le Gouvernement a d'ailleurs lui-même vu l'intérêt de sécuriser les relations juridiques entre les groupes de gens du voyage et les gestionnaires d'aires d'accueil par la création récente, par décret, d'un dispositif de conventions d'occupation temporaire pour les aires de grand passage16(*) et les aires permanentes d'accueil17(*) sur le fondement de l'article 2 de la loi « Besson II » qui confie à un règlement le soin de fixer les modalités de gestion de ces aires.

Toutefois, ce dispositif réglementaire ne donne pas de visibilité aux communes et aux EPCI et ne prévoit pas de mesures coercitives en cas de stationnement en méconnaissance ou absence d'une telle convention. Le dispositif de réservation que tend à introduire l'article 2 de la proposition de loi apparaît plus complet et opérationnel car à même d'offrir des solutions nouvelles tant aux communes qu'aux groupes de gens du voyage.

C'est la raison pour laquelle les modifications apportées par la commission des lois via l'adoption de l'amendement de réécriture COM-8 de sa rapporteure conservent l'esprit du texte et se bornent à compléter des aspects juridiques ou pratiques.

2.1. Le principe d'une réservation préalable n'entravant pas la liberté d'aller et venir que la Constitution garantit

Le principe d'une réservation obligatoire préalable à l'occupation d'un espace d'accueil ne semble pas porter une atteinte disproportionnée à la liberté d'aller et venir susceptible d'entraîner l'inconstitutionnalité des dispositions en cause.

Les droits et libertés constitutionnels doivent être conciliés entre eux ainsi qu'avec le maintien de l'ordre public selon des modalités prévues par la loi, expression de la volonté générale, ainsi que par les règlements. En l'espèce, la commission des lois considère que la contrainte administrative que ferait peser cette modalité sur les personnes concernées serait, d'une part, relativement faible et, d'autre part, valablement justifiée par des considérations de bonne administration des communes et EPCI conduisant à des conditions matérielles d'accueil plus favorables des usagers devant s'y soumettre.

Par ailleurs, le but du dispositif n'est pas de créer de nouvelles contraintes d'accès aux aires d'accueil mais bien d'anticiper et de traduire en droit des contraintes qui existent déjà, telles que le fait qu'une aire ait atteint sa capacité maximale de stationnement ou qu'elle soit inaccessible pour cause de maintenance ou d'entretien, par exemple. La commission des lois a apporté des garanties à cette démarche en encadrant strictement les hypothèses de refus de réservation (cf. infra). Dès lors, cette nouvelle modalité n'a ni pour objet ni pour effet d'entraver la liberté d'aller et venir des gens du voyage.

2.2. L'adaptation du champ d'application de l'article 2 au droit en vigueur

Respectant le principe d'un équilibre entre les droits et les obligations prévues par la loi « Besson II », la commission des lois a souhaité ouvrir l'accès au dispositif de réservations aux seules communes et EPCI à jour de leurs obligations en matière d'accueil des gens du voyage, lorsqu'ils sont soumis à ces obligations Dans les faits, ce critère devrait être très largement respecté par les communes et EPCI puisque ce dispositif ne s'adresse qu'à ceux qui disposent d'aires d'accueil. A contrario, une commune ou un EPCI qui ne serait pas inscrit au schéma départemental mais qui disposerait néanmoins d'une aire permanente d'accueil ou d'une aire de grand passage pourrait utiliser le dispositif de réservation.

En outre, la commission des lois a souhaité soustraire du dispositif de réservation les terrains familiaux locatifs. En effet, comme le relève à juste titre la direction générale des collectivités locales, « le dispositif de réservation ne peut être appliqué aux terrains familiaux locatifs dont l'accès repose sur un système de bail signé après que leur demande ait été retenue par une commission d'attribution »18(*).

La commission des lois n'a pas souhaité exclure les aires de grand passage du champ du dispositif. Toutefois, elle a souhaité qu'il ne s'applique qu'aux rassemblements de moins de cent-cinquante résidences mobiles puisque l'article 9-2 de la loi « Besson II » introduit par la loi du 7 novembre 2018 précitée prévoit déjà un dispositif déclaratoire plus contraignant pour les rassemblements dépassant ce seuil. Cet article prévoit, notamment, une déclaration préalable trois mois avant le rassemblement auprès du représentant de l'État dans la région de destination, du représentant de l'État dans le département et du président du conseil départemental concernés qui informe les communes ou EPCI dont l'aire a été désignée pour l'accueil.

2.3. Des précisions apportées à certaines modalités du dispositif et le nécessaire renvoi à un décret d'application

La commission des lois a précisé les modalités devant intervenir dans le dispositif de réservation en s'appuyant sur la rédaction initiale de la présente proposition de loi. Pour ce faire, elle a notamment formulé dans la loi celles dont dépend l'exercice d'une liberté publique, conformément à l'article 34 de la Constitution. Les autres modalités ont été renvoyées à un décret d'application.

La première modalité introduite est la nécessaire acceptation de la demande de réservation par la commune ou l'EPCI concerné. Cette condition était sous-entendue dans la rédaction initiale de la proposition de loi mais n'apparaissait pas explicitement dans le dispositif. Ainsi, cette acceptation vaudrait titre d'occupation de l'aire pour l'auteur de la demande et les personnes susceptibles de se prévaloir de cette autorisation.

La nouvelle rédaction issue des travaux de la commission des lois précise les conditions que devrait remplir une demande pour être recevable en s'appuyant sur le dispositif de la proposition de loi initiale. Elle prévoit notamment que le nombre de personnes pouvant se prévaloir de la réservation et la durée de la réservation devraient être compatibles avec le règlement intérieur de l'aire concernée19(*). Afin que la commune ou l'EPCI puisse identifier ces personnes et évaluer l'espace nécessaire à leur accueil, l'immatriculation de leurs véhicules devrait être transmise. Peu intrusive, cette dernière modalité d'identification permettrait également d'éviter que des personnes étrangères au demandeur et à son groupe puissent se prévaloir de la réservation qu'il a opérée.

Enfin, la nouvelle rédaction prévoit que, pour être recevable, une demande doit être reçue au moins quinze jours francs avant le début du stationnement. La mention de la date de réception et non de celle d'envoi a pour objet de faire obstacle à l'application de l'article L. 112-1 du code des relations entre le public et l'administration. En l'absence de cette précision20(*), l'article L. 112-1 précité aurait permis au demandeur de transmettre sa demande par voie postale à la date limite prévue par le texte. Le temps d'acheminement aurait donc été déduit des quinze jours prévus, aux dépens de la commune ou de l'EPCI en charge de son traitement.

Il reviendra à un décret de préciser l'ensemble des autres modalités d'application nécessaires au bon fonctionnement du dispositif. Il s'agira notamment des modalités pratiques permettant aux gens du voyage de connaître les aires soumises à réservation, de transmettre leur demande de réservation et les modalités de son acceptation expresse par la commune ou l'EPCI concerné.

En outre, la commission des lois a souhaité sécuriser le dispositif afin d'éviter que certaines communes ou EPCI ne détournent le refus de réservation pour se soustraire à leurs obligations légales d'accueil. La rédaction adoptée précise ainsi que les motifs de refus sont limitativement énumérés par décret et se limitent à trois hypothèses :

- le demandeur n'a pas honoré ses réservations précédentes. Cet ajout a pour objectif de décourager les groupes de gens du voyage de solliciter plusieurs réservations sur une même période et de ne pas en honorer certaines. Corollaire de cet ajout, le texte adopté par la commission précise désormais que le bénéfice de la réservation est perdu si le groupe ne se présente pas à la date prévue, dans un délai qu'il reviendra au pouvoir réglementaire de déterminer ;

- une impossibilité matérielle d'accueil. Il pourrait notamment s'agir des cas dans lesquels l'aire est déjà occupée ou lorsque celle-ci est momentanément fermée pour entretien ou travaux ;

la préservation de l'ordre public. En tout état de cause, des mesures de même portée pourraient être prises par le maire de la commune concernée sur le fondement de ses pouvoirs de polices générale ou spéciales.

La commission des lois n'a pas souhaité conserver la mention selon laquelle une réservation arrivant à échéance peut être renouvelée dans les mêmes formes que la réservation initiale. Cette précision est implicitement acquise en l'absence de dispositions contraires.

2.4. La réintroduction d'un dispositif de réorientation en cas de refus de réservation

Le texte adopté par la commission introduit à l'article 2 un dispositif de réorientation relativement proche de celui qui était prévu initialement à l'article premier. Ce nouveau dispositif est enclenché dès lors qu'une demande de réservation est refusée pour cause d'impossibilité matérielle d'accueil ou pour un motif lié à la préservation de l'ordre public. Il charge le préfet de proposer au groupe concerné une nouvelle solution d'accueil. Dans cette hypothèse, aucune nouvelle réservation ne serait nécessaire puisque le préfet serait formellement dans l'obligation d'informer le maire de la commune ou le président de l'EPCI sur le territoire duquel se situe l'aire d'accueil désignée. Dans les faits, cette procédure nécessitera un dialogue en amont entre le préfet et le maire ou le président de l'EPCI afin de déterminer si les aires de substitution envisagées sont effectivement en capacité d'accueillir les groupes concernés.

2.5. Le recours à la procédure spéciale d'évacuation

La rédaction de l'article 2 de la proposition de loi issue des travaux de la commission des lois reprend la possibilité prévue par la proposition de loi initiale offerte aux maires et aux présidents d'EPCI de recourir, par l'intermédiaire du préfet, à l'évacuation forcée des aires en cas de stationnement méconnaissant une réservation ou en cas d'absence de réservation lorsque celle-ci est requise.

Les dispositions retenues ne sont plus inscrites via un renvoi au sein du nouvel article 9-1-1 que tend à créer la proposition de loi mais au sein de l'article 9 de la loi « Besson II » qui prévoit déjà cette possibilité en cas de méconnaissance d'arrêtés municipaux interdisant le stationnement et que l'article 8 de la présente proposition de loi tend, par ailleurs, à modifier (cf. infra).

Les modalités et voies de recours reprises pour ce dispositif sont sensiblement les mêmes que celles prévues par l'article 9 précité telles qu'elles seraient modifiées par l'article 8 de la présente proposition de loi. Le dispositif de mise en demeure ne pourrait notamment être enclenché par le préfet, à la demande du maire ou du président d'EPCI, que si le stationnement est de nature à porter atteinte à l'ordre public, qu'il empêche l'occupation d'un autre groupe ayant valablement réservé l'aire ou qu'il fait obstacle aux opérations d'entretien nécessaires au bon fonctionnement de l'aire concernée.

La commission a adopté l'article 2 ainsi modifié.

Article 3
Renforcement du poids des communes et EPCI dans l'élaboration
des schémas départementaux de coopération intercommunale

L'article 3 tend à renforcer le poids des communes et établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) dans l'élaboration des schémas départementaux de coopération intercommunale (SDCI).

Constatant sa faible portée pratique et son absence de réelle plus-value quant aux objectifs poursuivis par la proposition de loi, la commission des lois a choisi de supprimer cet article.

1. Le rôle très limité des schémas départementaux de coopération intercommunale dans la détermination de la politique territoriale d'accueil

1.1. Les schémas départementaux de coopération intercommunale ont visé l'achèvement de la carte intercommunale

Les schémas départementaux de coopération intercommunale (SDCI) ont été créés par la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales21(*), dite « RCT ». Élaborés en lien avec les commissions départementales de coopération intercommunale (CDCI) et arrêtés par le préfet de département avant le 31 décembre 2011, les SDCI devaient être révisés selon un rythme sexennal.

Entre autres objectifs22(*), l'adoption des SDCI a eu pour but d'achever la carte intercommunale en assurant une couverture intégrale et sans enclave ni discontinuité du territoire23(*) par des EPCI à fiscalité propre.

1.2. Une disposition dont l'opportunité n'apparaît pas clairement

L'article 3 de la présente proposition de loi prévoit de modifier la procédure d'établissement des SDCI prévue au IV de l'article L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales. En l'état, cet article prévoit la procédure suivante :

- un projet de SDCI est établi par le préfet de département et présenté à la CDCI ;

- dans un délai de deux mois suivant la notification de ce schéma par le préfet de département24(*), les organes délibérants des communes et EPCI concernés par d'éventuelles modifications rendent un avis sur le projet de schéma25(*) ;

- une fois rendus, ces avis sont transmis, conjointement au projet de SDCI, à la CDCI. Celle-ci dispose alors de trois mois pour émettre un avis sur le SDCI26(*) ; lorsqu'elle adopte des propositions de modification à la majorité des deux tiers, celles-ci sont intégrées au projet de schéma.

L'article 3 de la présente proposition de loi prévoit de modifier cette ultime étape de la procédure en disposant que la CDCI n'est plus saisie pour avis simple mais pour avis conforme. Le rôle - essentiellement consultatif - de la CDCI serait donc modifié en profondeur, puisque le préfet serait tenu d'obtenir l'accord de la CDCI pour arrêter le SDCI. Par ailleurs, cet accord de la CDCI serait adopté à la majorité des deux tiers.

Dans sa rédaction proposée par la proposition de loi, l'article pose plusieurs difficultés d'ordre technique. En premier lieu, l'adoption de son avis sur le projet de SDCI par la CDCI à la majorité des deux tiers de ses membres modifierait l'équilibre trouvé par le législateur entre l'avis rendu sur l'ensemble du projet - adopté à la majorité simple - et les modifications proposées par la CDCI - adoptées à la majorité des deux tiers. Cet équilibre accorde à la CDCI, lorsqu'une modification recueille le consensus en son sein, un réel pouvoir d'amendement du SDCI tout en permettant une adoption relativement efficace d'un avis sur l'ensemble du projet. La rédaction envisagée viendrait modifier cet équilibre en rendant significativement plus difficile l'adoption d'un avis - y compris défavorable - par la CDCI. Or, l'article ne modifie pas la disposition selon laquelle, lorsque la CDCI échoue à se prononcer, son avis est réputé favorable. Dans sa rédaction actuelle, l'article pourrait donc conduire à accroître, faute de parvenir à une délibération, le nombre d'avis réputés favorables et aboutir, dans les faits, à un résultat opposé à celui qu'il poursuit. En second lieu, le passage à un avis conforme pourrait poser de réelles difficultés alors que l'article ne prévoit pas de procédure en cas de rejet par la CDCI du projet de schéma élaboré par le préfet. Si celui-ci devient lié par l'avis de la CDCI, il devient nécessaire de prévoir une procédure ad hoc lorsque le projet de SDCI est rejeté par la CDCI. L'article 3 échoue à proposer une telle procédure et se trouve donc, dans les faits, dépourvu de réelle applicabilité.

Au-delà de ces difficultés techniques, l'inclusion de cet article au sein de la présente proposition de loi pose un problème de fond. L'opportunité d'amender un paragraphe déjà modifié par le législateur un an auparavant - à l'occasion de la loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique dite « Engagement et Proximité » - n'est pas avérée : le législateur s'est penché récemment sur le rôle des CDCI et n'a pas jugé utile de le modifier dans le sens souhaité par les auteurs de la proposition de loi. L'article reprend d'ailleurs un amendement rejeté par le Sénat en séance publique lors de l'examen de la loi « Engagement et Proximité » précitée27(*).

2. Une absence de lien avec les objectifs poursuivis par la proposition de loi

Au surplus, cet article ne présente pas de réel lien avec l'objet de la proposition de loi et n'apporterait aucune plus-value pratique quant aux objectifs poursuivis par celle-ci.

En effet, la CDCI ne se prononce pas sur le schéma départemental d'accueil des gens du voyage mais traite du problème distinct de la coopération intercommunale. De surcroît, le SDCI aborde les questions de coopération intercommunale sous un angle institutionnel : il vise moins à porter une appréciation qualitative des compétences exercées par les EPCI qu'à arrêter à l'échelle du département le périmètre géographique et la forme juridique de chacun des EPCI. Enfin, même si la forme juridique d'un EPCI influe sur ses compétences, conduisant les SDCI à contenir par incidence des orientations relatives aux compétences des EPCI, la compétence en matière de création, d'aménagement, d'entretien et de gestion des aires d'accueil des gens du voyage est obligatoire pour l'ensemble des EPCI à fiscalité propre28(*). Les évolutions du SDCI n'ont donc a priori pas d'incidence sur l'exercice de la compétence.

Par ailleurs, le SDCI apparaît comme un outil dépourvu d'effet pour l'exercice de la politique territoriale d'accueil des gens du voyage, le principe de sa révision sexennale ayant été abrogé par l'article 24 de la loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique précitée. En d'autres termes, au regard de l'achèvement de la carte intercommunale et de la fin de la révision périodique du SDCI, son réexamen est devenu facultatif29(*). Alors que certains travaux parlementaires vont jusqu'à s'interroger sur la pertinence du maintien d'un tel document30(*), il ne semble pas l'instrument d'une quelconque évolution de la politique d'accueil des gens du voyage.

Enfin, l'objectif poursuivi par l'article 3, tel que présenté dans l'exposé des motifs, est de « consolider le rôle des élus locaux en amont des décisions portant sur l'accueil des gens du voyage ». La rapporteure estime que cet objectif sera mieux défendu par le dispositif de stratégie régionale de gestion des flux de résidences mobiles de gens du voyage et la commission régionale qui y est attachée.

La commission a supprimé l'article 3.

Article 4
Prise en compte des emplacements d'aires permanentes
d'accueil des gens du voyage dans les quotas
de logements sociaux imposés aux communes

L'article 4 de la proposition de loi tend à comptabiliser les emplacements des aires permanentes d'accueil des gens du voyage dans les quotas de logements sociaux auxquels sont soumises certaines communes en application des articles L. 302-5 à L. 302-9-2 du code de la construction et de l'habitation issus de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, dite loi « SRU ».

Une telle disposition a déjà été adoptée à plusieurs reprises par le Sénat sans pour autant être retenue dans les textes définitivement adoptés. Les aires d'accueil ont pourtant un coût non négligeable pour la collectivité et entrent parfaitement dans le champ des hébergements sociaux. Leur prise en compte dans les quotas « SRU » permettrait ainsi de reconnaître les efforts fournis par les communes et EPCI en matière d'accueil des gens du voyage et les inciterait à les poursuivre dans le cadre des schémas départementaux. La commission des lois a adopté l'article sans modification.

L'article 4 de la présente proposition de loi tend à compléter l'article L. 302-5 du code de la construction et de l'habitation afin que les emplacements des aires permanentes d'accueil des gens du voyage soient comptabilisés dans les quotas de logements sociaux que certaines communes doivent accueillir en application des articles L. 302-5 à L. 302-9-2 du code de la construction et de l'habitation issus de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, dite loi « SRU ».

Selon les territoires, ce quota de logements locatifs sociaux est fixé à 25 % ou 20 % des résidences principales de la commune. La mise en oeuvre de ce dispositif passe par des programmes triennaux conçus et mis en oeuvre sous le contrôle du représentant de l'État. Le non-respect des objectifs fixés peut, à terme, entraîner des prélèvements sur les ressources fiscales31(*) des communes concernées ou motiver un arrêté de carence du préfet. Cet arrêté détermine les zones dans lesquelles le préfet peut alors se substituer au maire pour la délivrance d'autorisations d'urbanisme ou conclure une convention avec un organisme en vue de la construction ou l'acquisition des logements sociaux nécessaires à la réalisation des objectifs fixés32(*).

Des dispositions similaires à celles de l'article 4 de la présente proposition de loi avaient été adoptées par le Sénat lors de l'examen du projet de loi « Égalité et citoyenneté »33(*), en 2016, et de l'examen conjoint des propositions de loi dites « Carle » et « Hervé », en 201734(*), sans toutefois demeurer dans les textes définitivement adoptés. Comme l'indiquait le rapport de la commission spéciale en charge de l'examen du projet de loi « Égalité et citoyenneté », « ces aires d'accueil ont un coût non négligeable pour la collectivité et entrent parfaitement dans le champ des hébergements sociaux. Ce sont des équipements pérennes qui sont construits et gérés par les collectivités. [...] les dépenses, notamment foncières, faites par une commune pour la création des aires d'accueil peuvent déjà être déduites des pénalités SRU. Elle a en conséquence estimé que si on pouvait déduire la dépense, on devait également pouvoir comptabiliser ces places »35(*).

La commission a adopté l'article 4 sans modification.

Article 5
Suppression de la procédure de consignation de fonds
à l'encontre des communes et EPCI défaillants

L'article 5 tend à supprimer la procédure de consignation de fonds à l'encontre des communes et EPCI n'ayant pas respecté les obligations leur étant prescrites par le schéma départemental d'accueil des gens du voyage.

Déjà adopté par le Sénat lors de l'examen conjoint des propositions de loi « Carle » et « Hervé », cet article permet une meilleure garantie du libre emploi de leurs fonds par les communes et EPCI concernés. La commission des lois a adopté l'article sans modification.

1. Une procédure venant s'ajouter au pouvoir de substitution du préfet et qui n'a pas fait la preuve de son efficacité

1.1. En cas de défaillance d'une commune ou d'un EPCI, l'ajout récent d'une procédure de consignation de fonds

La loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage, dite « Besson II », avait prévu, dans le cas où une commune ou un EPCI ne s'était pas mis en conformité avec les obligations qui lui étaient prescrites par le schéma départemental d'accueil des gens du voyage dans les deux ans suivant sa publication, la création d'un pouvoir de substitution du préfet. Constatant que la commune ou l'EPCI concerné ne respectait pas les obligations mises à sa charge par le schéma départemental et après une mise en demeure restée sans effet pendant trois mois, l'État pouvait « acquérir les terrains nécessaires, réaliser les travaux d'aménagement et gérer les aires d'accueil au nom et pour le compte de la commune ou de l'établissement public défaillant »36(*). Les dépenses ainsi engagées constituaient des dépenses obligatoires de la commune ou de l'EPCI concerné, qui devenait à l'issue des travaux propriétaire de plein droit de l'aire ainsi aménagée.

Prenant acte du défaut d'application de cette procédure37(*), la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté a procédé à deux modifications. En premier lieu, elle a apporté des précisions quant aux modalités d'application du pouvoir de substitution du préfet, afin de renforcer la solidité juridique du dispositif38(*). En second lieu, elle a créé la possibilité d'une consignation de fonds pour les communes et EPCI ne respectant pas les obligations leur étant attribuées par le schéma départemental39(*). La procédure applicable est aujourd'hui la suivante :

- si, à l'expiration des délais de mise en conformité avec le schéma départemental, une commune ou un EPCI ne respecte pas ses obligations, le représentant de l'État dans le département lui adresse une mise en demeure de « prendre les mesures nécessaires selon un calendrier déterminé, en évaluant le montant des dépenses afférentes » ;

- si la commune ou l'EPCI n'a pas pris les mesures nécessaires dans les délais prévus par le calendrier, le représentant de l'État « peut lui ordonner de consigner entre les mains d'un comptable public les sommes correspondant au montant de ces dépenses ». L'opposition formée par la commune ou l'EPCI devant le juge administratif à cette mesure de consignation n'a pas de caractère suspensif. Les sommes consignées sont restituées au fur et à mesure de l'exécution par la commune ou l'EPCI des mesures prescrites ;

- si, à l'expiration d'un délai de six mois à compter de la consignation, « la commune ou l'EPCI n'a pas pris toutes les mesures nécessaires », le représentant de l'État peut prononcer une nouvelle mise en demeure de prendre ces mesures, « selon un calendrier déterminé » ;

- si la commune ou l'EPCI n'a pas obtempéré dans les délais prévus par le calendrier, le préfet peut alors exercer son pouvoir de substitution et « acquérir les terrains nécessaires, réaliser les travaux d'aménagement et gérer les aires ou les terrains aménagés au nom et pour le compte de la commune ou de l'établissement public » ainsi que « faire procéder d'office [...] à l'exécution des mesures nécessaires » aux frais de la commune ou de l'EPCI concerné. Les sommes consignées peuvent être employées pour régler les dépenses ainsi engagées par l'État au nom et pour le compte de la commune ou de l'EPCI.

2. Supprimer une procédure dépourvue d'efficacité et contraire aux principes d'autonomie financière et de libre administration des collectivités territoriales

2.1. Une procédure dont les effets pratiques semblent limités

En premier lieu, force est de constater la faible portée pratique de la procédure de consignation de fonds. Bien que la consignation de fonds ait été créée en réponse au faible usage par les préfets de leur pouvoir de substitution, la rapporteure note qu'elle se heurte aux mêmes difficultés pratiques que celles posées par l'exercice de celui-ci. La remarque formulée à l'égard de la procédure de substitution par la Cour des comptes, dans son rapport de 2012 précité, selon laquelle les préfets n'ont pas recours à leur pouvoir de substitution car ils « ne souhaitent pas courir le risque de dégrader fortement leurs relations avec les élus si la procédure était mise en oeuvre », est pleinement applicable à la procédure de consignation, jugée particulièrement vexatoire par les exécutifs locaux concernés.

Cette difficulté explique en partie le faible recours apparent à la procédure. Si les services de l'État n'ont pas été en mesure de fournir à la rapporteure des données précises sur le recours à la consignation de fonds, son usage par les préfets semble relativement parcimonieux. Il ne semble en tout état de cause pas avoir permis d'amélioration significative de la situation de l'accueil des gens du voyage. Auditionné par la rapporteure, le Délégué interministériel à l'hébergement et à l'accès au logement (Dihal), Sylvain Mathieu, a ainsi souligné qu'en ce qui concerne les aires permanentes d'accueil, seuls 24 schémas départementaux étaient pleinement respectés. Au niveau national, seules 74,8 % des places prévues par les schémas départementaux ont été réalisées.

À cet égard, la rapporteure note que l'État contribuerait bien davantage au respect des schémas départementaux en restaurant les aides financières à l'aménagement ou à l'équipement des aires d'accueil qu'en privant les communes et EPCI de fonds dont ils ont besoin et dont la liberté d'emploi est garantie. Depuis 2009, l'État ne prévoit plus de soutien spécifique à la réalisation ou l'aménagement d'aires d'accueil et terrains familiaux locatifs, sauf dans le cas de communes nouvellement inscrites au schéma départemental. Interrogés sur l'opportunité de restaurer une telle aide financière, qui ne saurait être prévue par un amendement d'initiative parlementaire en raison des règles de recevabilité financière, certains services de l'État ont jugé qu'elle constituerait une solution pérenne à la sous-exécution des schémas départementaux. La rapporteure renouvelle donc l'appel, lancé par Catherine Di Folco dans son rapport de 2017, à une initiative du Gouvernement en la matière.

En tout état de cause, la suppression de la procédure de consignation par l'article 5 de la présente proposition de loi n'aurait pas pour conséquence de priver les préfets d'un outil efficace dans leur politique territoriale d'accueil des gens du voyage.

2.2. Réaffirmer l'opposition du Sénat à une procédure contraire aux principes de libre administration et d'autonomie financière

Au surplus, sans nier les difficultés posées par l'offre actuelle de places de stationnement au sein des aires d'accueil des gens du voyage, la procédure de consignation de fonds répond à une logique contraire aux principes de libre administration et d'autonomie financière des collectivités territoriales. En effet, elle a pour conséquence de priver la commune ou l'EPCI concerné d'une partie de ses ressources pendant plusieurs mois et contraint à des dépenses sur lesquelles la commune ou l'EPCI concerné n'a pas pleinement la main. Ce faisant, la procédure contrevient au principe d'autonomie financière, dont l'un des fondements est le libre emploi des ressources40(*) et, partant, à la libre administration des collectivités territoriales.

Ces principes, constitutionnellement garantis41(*), n'ont certes pas justifié, au moment du contrôle exercé par le Conseil constitutionnel sur la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté, une censure par ce dernier des dispositions créant cette consignation de fonds. Comme le rappelait Catherine Di Folco dans son rapport sur la proposition de loi tendant à soutenir les collectivités territoriales et leurs groupements dans leur mission d'accueil des gens du voyage42(*), le contrôle de proportionnalité exercé par le Conseil constitutionnel est restreint, celui-ci jugeant avec constance ne pas disposer « d'un pouvoir général d'appréciation et de décision de même nature que celui du Parlement » et n'être pas en mesure de déterminer si l'objectif du législateur peut être atteint par d'autres moyens. L'absence de censure par le Conseil constitutionnel ne saurait donc être lue comme une réponse à la question sur la nécessité d'une telle mesure, qu'il appartient au seul législateur de trancher.

À cette question, force est de constater que le Sénat a apporté avec constance la même réponse : celle du rejet d'une procédure qu'il estime contraire aux principes constitutionnels régissant le cadre juridique applicable aux collectivités territoriales. Dans leur rapport de 2017 sur le projet de loi dit « Égalité et citoyenneté », Dominique Estrosi-Sassone et Françoise Gatel estimaient ainsi que « les objectifs de cette procédure pourraient être atteints par des dispositifs plus souples et notamment par une mise en oeuvre plus effective du pouvoir de substitution du préfet »43(*). Prolongeant cette réflexion, Catherine Di Folco avait estimé que la procédure de consignation de fonds, « sans précédent dans notre droit des collectivités territoriales, porte une atteinte grave à l'autonomie financière des communes et EPCI et, par-là même, à leur libre administration »44(*), justifiant ainsi sa suppression par l'article 2 de la proposition de loi tendant à soutenir les collectivités territoriales et leurs groupements dans leur mission d'accueil des gens du voyage.

Fort de ces arguments, le Sénat a donc voté par deux fois la suppression de cette procédure de consignation, mais cette disposition n'a in fine jamais été retenue à l'issue de la navette parlementaire. La commission des lois ne peut donc qu'approuver à nouveau la position de rejet du Sénat à l'égard d'une disposition inutilement vexatoire et dépourvue de portée réelle.

La commission a adopté l'article 5 sans modification.

Article 6
Limitation à 3 % de la part de gens du voyage
dans le corps électoral d'une commune

L'article 6 tend à limiter la proportion de gens du voyage inscrits sur les listes électorales d'une commune à un plafond de 3 % de la population municipale.

Au regard des risques constitutionnels qu'il pose et de sa portée pratique limitée, la commission des lois a supprimé cet article.

1. Un dispositif qui s'inspire du principe de la commune de rattachement

1.1. L'abrogation du dispositif de la commune de rattachement

La loi n° 69-3 du 3 janvier 1969 relative à l'exercice des activités ambulantes et au régime applicable aux personnes circulant en France sans domicile ni résidence fixe prévoyait, pour les personnes « n'ayant ni domicile ni résidence fixes de plus de six mois », l'obligation de détention d'un « livret spécial de circulation délivré par les autorités administratives ». En outre, la même loi précisait à son article 3 que les personnes de plus de 16 ans qui « logent de façon permanente dans un véhicule, une remorque ou tout autre abri mobile » devaient être munies d'un livret de circulation prévu à l'article 4 de la même loi.

La demande de délivrance d'un livret de circulation s'accompagnait par ailleurs de la déclaration par l'intéressé d'une commune de rattachement, rattachement alors prononcé par le préfet45(*). Le rattachement était valable pour une durée minimale de deux ans, même si des dérogations pouvaient être consenties en cas de « circonstances d'une particulière gravité le justifiant ». Une fois prononcé, le rattachement produisait « tout ou partie des effets attachés au domicile, à la résidence ou au lieu de travail » dans les matières suivantes, énumérées à l'article 10 de la loi :

- la « célébration du mariage » ;

- « l'inscription sur la liste électorale, sur la demande des intéressés, après trois ans de rattachement ininterrompu dans la même commune » ;

- « l'accomplissement des obligations fiscales » ;

- « l'accomplissement des obligations prévues par les législations de sécurité sociale et la législation sur l'aide aux travailleurs sans emploi » ;

- « l'obligation du service national ».

L'article 8 de la loi n° 69-3 du 3 janvier 1969 précitée limitait néanmoins le nombre de personnes pouvant être rattachées à une commune. Il prévoyait ainsi que « le nombre des personnes détentrices d'un titre de circulation, sans domicile ni résidence fixe, rattachées à une commune, ne doit pas dépasser 3 % de la population municipale telle qu'elle a été dénombrée au dernier recensement ». Une fois ce seuil de 3 % atteint, « le préfet ou le sous-préfet [invitait] le déclarant à choisir une autre commune de rattachement », même s'il était libre de consentir à des dérogations à cette procédure, « notamment pour assurer l'unité des familles ».

L'ensemble de ces dispositions, dont l'article 6 tend à restaurer le versant électoral, a connu au cours de la décennie passée deux évolutions majeures :

- en 2012, le Conseil constitutionnel a déclaré inconstitutionnelle la condition d'une résidence ininterrompue de trois ans dans la commune de rattachement requise pour l'inscription sur les listes électorales ;

- en 2017, la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté a abrogé l'ensemble des dispositions de la loi n° 69-3.

1.2. Un dispositif qui tend à restaurer les conséquences électorales de la commune de rattachement

L'article 6 s'inspire clairement des dispositions relatives à la commune de rattachement. Il vise plus précisément à en restaurer le volet électoral, en prévoyant un dispositif de rattachement adossé sur la seule inscription sur les listes électorales. La procédure serait proche de celle de l'article 8 de la loi n° 69-3 :

- le nombre de personnes identifiées comme gens du voyage, sans domicile ni résidence fixe, inscrites sur les listes électorales d'une commune ne pourrait dépasser le seuil de 3 % de la population municipale ;

- une fois ce seuil atteint, le maire inviterait tout nouveau demandeur à solliciter son inscription sur les listes électorales d'une autre commune, de préférence remplissant pour le demandeur les critères de domiciliation fixés à l'article L. 15-1 du code électoral. À défaut, le demandeur serait tenu de solliciter son inscription sur les listes électorales de toute autre commune ainsi que le transfert de sa domiciliation dans ladite commune ;

- des dérogations à cette procédure pourraient être consenties par le préfet, « notamment afin de permettre l'inscription sur la liste électorale des personnes attestant de la présence dans la commune du centre de leurs intérêts moraux et matériels ».

2. Supprimer un dispositif de portée pratique limitée et posant de sérieux risques constitutionnels

2.1. D'importants défis techniques et pratiques

2.1.1. Un dispositif posant de réelles difficultés techniques

Dans sa rédaction actuelle, l'article 6 pose deux difficultés techniques d'inégale importance, concentrées sur son dernier alinéa. Celui-ci prévoit les modalités selon lesquelles des dérogations au dispositif, qui constituent des garanties essentielles pour un dispositif dont la proportionnalité peut être mise en question46(*), sont envisageables.

En premier lieu, les dérogations au dispositif seraient décidées par le préfet et non le maire. Modelée sur les dispositions - abrogées depuis - relatives à la commune de rattachement, cette disposition trouve difficilement sa place au sein d'un cadre juridique ne concernant que les seules questions électorales. En matière d'inscription sur les listes électorales, le préfet ne dispose que d'un rôle limité, la compétence d'inscription sur les listes étant échue selon le cas au maire, à la commission de contrôle des listes électorales ou au juge. Confier au préfet une telle compétence remettrait en cause la cohérence du cadre juridique actuellement défini par le législateur.

En second lieu, les dérogations au seuil de 3 % seraient accordées « notamment afin de permettre l'inscription sur la liste électorale des personnes attestant de la présence dans la commune du centre de leurs intérêts moraux et matériels ». La notion de « centre des intérêts moraux et matériels » d'une personne est inédite en matière électorale et l'appréhension de son contenu juridique à travers la jurisprudence ou ses occurrences dans d'autres pans de la loi ne permet pas d'en saisir précisément le sens. Son appréciation au cas par cas serait donc laissée à l'administration et, dans le cas probable d'un litige, du juge. En l'état, le dispositif s'accompagnerait donc d'une forte insécurité juridique quant aux modalités de dérogation qu'il prévoit, qui constituent pourtant une garantie importante de sa proportionnalité.

2.1.2. Un dispositif répondant à un problème pratique mal identifié

L'exposé des motifs de la proposition de loi précise que l'article 6 « s'inscrit dans le cadre d'une démarche sénatoriale ancienne de lutte contre la fraude électorale ». Il souligne que lors de l'examen du projet de loi relatif à l'égalité et la citoyenneté, le dispositif de la commune de rattachement avait été restauré par le Sénat en première lecture47(*) notamment aux fins de lutter contre d'éventuelles fraudes électorales. Le rapport de Dominique Estrosi-Sassone et Françoise Gatel notait ainsi que « ce dispositif de la commune de rattachement s'avère le plus robuste pour lutter contre toute tentative de fraude électorale »48(*).

La rapporteure a en conséquence interrogé les services de l'État, afin de vérifier si la suppression du dispositif de la commune de rattachement s'était accompagnée, en matière électorale, de conséquences préjudiciables en termes de fraude. Or, les services du ministère de l'intérieur, à commencer par le bureau des élections, estiment que l'application du régime de droit commun aux électeurs appartenant aux gens du voyage n'a pas entraîné de problèmes spécifiques liés à des inscriptions ciblées et massives dans une commune donnée. Ils précisent ainsi : « aucune difficulté dans l'application de ces dispositions n'a été remontée par les services du ministère de l'intérieur, ni aucun cas d'inscription massive et localisée dans une même commune »49(*).

Les difficultés liées à de telles inscriptions sont pour partie attribuables aux conditions posées, en l'état du droit, par l'article L. 15-1 du code électoral, qui prévoit déjà que les citoyens concernés - inclus parmi les personnes sans domicile stable - doivent attester de leur domiciliation sur la commune :

- soit en prouvant que l'adresse de l'organisme d'accueil
- concrètement, le centre communal ou intercommunal d'action sociale ou un organisme agréé - figure depuis au moins six mois sur leur carte nationale d'identité ;

- soit en fournissant une attestation d'élection de domicile délivrée par l'organisme d'accueil et établissant son lien avec lui depuis au moins six mois50(*).

Quelle qu'en soit la raison, il semble en tout état de cause que les craintes liées à des inscriptions massives et ciblées de gens du voyage au sein de communes peu peuplées ne se soient pas confirmées. Dans ces conditions, la nécessité de légiférer ne ressort pas nettement des travaux de la rapporteure.

2.1.3. Une portée limitée au regard du régime actuel de tenue des listes électorales

Auditionnés par la rapporteure, les représentants du bureau des élections du ministère de l'intérieur ont souligné que l'adoption du dispositif proposé serait largement dépourvue d'effets pratiques.

Dans les faits, le répertoire électoral unique ne permet pas d'inclure des données relatives à l'appartenance des électeurs à la catégorie de gens du voyage, conformément au principe d'égalité devant le vote.

Le répertoire électoral unique (REU)

La création d'un répertoire électoral unique a été envisagée par le législateur pour pallier les difficultés posées par la gestion conjointe des listes électorales par les communes et l'Institut national de la statistique et des études économiques (Insee). En effet, avant l'instauration du REU, chaque commune établissait ses listes électorales en procédant aux inscriptions et radiations nécessaires tandis que l'Insee tenait un fichier général des électeurs (FGE) « en vue du contrôle des inscriptions sur les listes électorales » ; lorsqu'il constatait des irrégularités, il était chargé d'en aviser la préfecture. Ce dispositif lourd, « constitué par des échanges non dématérialisés entre l'Insee et les communes, générait des délais de traitement importants et de nombreuses erreurs, notamment des doubles inscriptions » selon un rapport d'inspection de juin 202051(*).

Le législateur a apporté une réponse à ces difficultés en inversant la logique décrite ci-dessus : la liste électorale de chaque commune est désormais extraite du document tenu par l'Insee, intitulé « répertoire électoral unique et permanent ». Le répertoire sert donc de « base à l'élaboration des listes électorales », les communes partant « du répertoire et [informant] l'Insee des inscriptions et radiations effectuées afin de permettre la mise à jour du fichier »52(*).

L'article 2 de la loi n° 2016-1048 du 1er août 2016 rénovant les modalités d'inscription sur les listes électorales a donc créé le répertoire électoral unique et défini son contenu, précisant qu'il « comprend les nom, prénoms, date et lieu de naissance, domicile ou lieu de résidence de chaque électeur, ainsi que toutes autres informations définies par décret en Conseil d'État, pris après avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés, nécessaires à la bonne tenue du répertoire »53(*). Les dispositions relatives au contenu du REU ont par la suite été précisées par le décret n° 2018-343 du 9 mai 201854(*).

Le cadre juridique existant prévoit que les « données à caractère personnel et informations enregistrées dans le système de gestion du répertoire électoral unique » relatives à l'identification de l'électeur55(*) sont son identifiant national, l'identifiant permettant la correspondance avec le répertoire national d'identification des personnes physiques, ses nom, nom d'usage et prénoms, son sexe, ses date et lieu de naissance, ainsi que « la nationalité à raison de laquelle l'inscription sur la liste électorale est possible ».

Le répertoire électoral unique n'inclut donc aucune donnée relative à l'appartenance des électeurs à un quelconque groupe, y compris celui des gens du voyage. Le recueil, au moment de l'inscription sur les listes électorales, de l'appartenance à la catégorie de gens du voyage n'aurait donc pas de réel effet pratique, puisqu'il ne donnerait en principe lieu à aucune conservation, au sein des listes électorales, de cette catégorisation. L'ajout de celle-ci par le législateur ne semble par ailleurs pas souhaitable au regard des difficultés constitutionnelles qu'il pourrait poser.

2.2. De sérieux risques constitutionnels

L'exposé des motifs souligne que la constitutionnalité des conséquences électorales du dispositif de la commune de rattachement « n'avait pas été remise en cause par la jurisprudence du Conseil constitutionnel ».

La décision n° 2012-279 QPC du 5 octobre 2012 du Conseil constitutionnel

Dans une décision du 5 octobre 2012, le Conseil constitutionnel s'était prononcé sur la constitutionnalité du dispositif de commune de rattachement, notamment dans les conséquences qu'il impliquait sur le plan électoral. Le Conseil constitutionnel avait successivement étudié deux griefs.

En ce qui concerne la liberté d'aller et venir et le droit au respect de la vie privée, le Conseil constitutionnel avait jugé le dispositif au regard de l'objectif poursuivi, constatant que « l'obligation de rattachement à une commune imposé aux personnes dépourvues de domicile ou de résidence fixe depuis plus de six mois est destinée à remédier à l'impossibilité, pour elles, de satisfaire aux conditions requises pour jouir de certains droits ou de remplir certains devoirs ». Il avait également relevé que « cette obligation ne restreint ni la liberté de déplacement des intéressés, ni leur liberté de choisir un mode de logement fixe ou mobile, ni celle de décider du lieu de leur installation temporaire », qu'elle n'avait pas non plus pour effet de restreindre « leur faculté de déterminer un domicile ou un lieu de résidence fixe pendant plus de six mois » et qu'elle n'emportait pas « d'obligation de résider dans la commune dont le rattachement est prononcé par l'autorité administrative ». À la lumière de ces éléments, le Conseil constitutionnel avait jugé que l'obligation créée par le législateur était proportionnée au but poursuivi et écarté les griefs selon lesquels le dispositif de commune de rattachement porterait atteinte à la liberté d'aller et de venir et au droit au respect de la vie privée.

Concernant l'exercice des droits civiques, le Conseil constitutionnel n'avait pas déclaré inconstitutionnelles les dispositions mises en cause à l'égard des conséquences électorales qu'elles emportaient. Il avait néanmoins considéré « qu'en imposant à des personnes circulant en France sans domicile ou résidence fixe de justifier de trois ans de rattachement ininterrompu dans la même commune pour leur inscription sur la liste électorale, les dispositions du troisième alinéa de l'article 10 sont contraires » aux principes d'égalité devant l'exercice des droits civiques. Il avait en conséquence considéré que la condition selon laquelle l'inscription sur les listes électorales n'était ouverte aux personnes rattachées à une commune qu'à l'issue d'une résidence ininterrompue pendant trois ans dans ladite commune était inconstitutionnelle.

La décision n° 2012-279 QPC du 5 octobre 2012 à laquelle l'exposé des motifs fait implicitement référence ne permet néanmoins pas de garantir la constitutionnalité du dispositif. En effet, le Conseil constitutionnel a analysé à cette occasion les dispositions électorales proposées par l'article 6 de la présente proposition de loi dans un ensemble global de dispositions relatives à la commune de rattachement. Ni l'objectif du législateur - qui était d'adosser au rattachement tout ou partie des effets juridiques produits par la domiciliation -, ni les garanties dont s'accompagnait le dispositif - dont la dérogation pour circonstances d'une particulière gravité - n'étaient identiques. Par ailleurs, le fait que ces dispositions électorales ne s'inscrivent pas dans le cadre juridique plus général de la commune de rattachement pourrait être considéré par le juge constitutionnel comme une circonstance nouvelle, motivant une appréciation différente sur la constitutionnalité du dispositif. Au surplus, le dispositif soulève des risques constitutionnels à deux autres titres.

En premier lieu, il pourrait conduire à une triple rupture d'égalité devant l'exercice des droits civiques. Le Conseil constitutionnel avait inclus dans sa décision de 2012 deux considérants de principe56(*), à la lumière desquels il est nécessaire de lire le dispositif prévu par l'article 6. Il avait ainsi considéré que « la qualité de citoyen ouvre le droit de vote et l'éligibilité dans des conditions identiques à tous ceux qui n'en sont pas exclus pour une raison d'âge, d'incapacité ou de nationalité, ou pour une raison tendant à préserver la liberté de l'électeur ou l'indépendance de l'élu » et « que ces principes de valeur constitutionnelle s'opposent à toute division par catégories des électeurs ou des éligibles ». Or, le dispositif proposé a précisément pour effet de distinguer, selon les citoyens, les conditions d'accès au vote. Il créerait ainsi une première rupture d'égalité entre les électeurs catégorisés comme gens du voyage et ceux ne l'étant pas, puisque leur inscription sur les listes électorales serait conditionnée au respect de critères différents. Il pourrait créer une deuxième rupture d'égalité entre les gens du voyage et les autres personnes sans domicile ni résidence fixe - auxquelles s'appliquait le régime antérieur de la commune de rattachement : au regard de leur situation électorale, la différence de situation objective entre une personne sans domicile ni résidence fixe n'étant pas catégorisée comme gens du voyage et une personne dans la même situation catégorisée comme telle n'apparaît pas clairement ; dès lors, une différence de traitement pourrait aller à l'encontre du principe d'égalité. Enfin, il créerait une dernière rupture d'égalité entre les électeurs catégorisés comme gens du voyage pouvant s'inscrire dans leur commune de résidence - leur nombre total étant inférieur à 3 % de la population municipale - et ceux n'y étant pas autorisés pour la seule circonstance qu'ils résident dans une commune comportant une proportion supérieure d'électeurs appartenant à la catégorie de gens du voyage.

En second lieu, le dispositif proposé par l'article 6 semble contraire à la liberté de choix du domicile, consacrée par le Conseil constitutionnel57(*). Dans sa décision n° 2012-279 QPC du 5 octobre 2012 précitée, en réponse au requérant qui estimait que le dispositif de la commune de rattachement méconnaissait « le droit au respect de la vie privée "quant au choix du domicile», le Conseil constitutionnel avait jugé que les dispositions en cause ne portaient pas atteinte au droit au respect de la vie privée58(*). La question de la constitutionnalité du dispositif proposé à l'article 6 n'en reste pas moins posée. D'une part, les remarques formulées ci-avant sur le possible caractère nouveau des dispositions s'appliquent également à l'égard du principe de liberté de choix du domicile. D'autre part, dans sa rédaction actuelle, l'article n'offrirait pas nécessairement les mêmes garanties que le dispositif, de portée plus importante, de la commune de rattachement. Dans sa décision n° 2012-279 QPC précitée, le Conseil constitutionnel avait notamment relevé que « l'obligation de rattachement à une commune imposée aux personnes dépourvues de domicile ou de résidence fixe depuis plus de six mois est destinée à remédier à l'impossibilité, pour elles, de satisfaire aux conditions requises pour jouir de certains droits ou de remplir certains devoirs ». Le dispositif prévu par l'article 6 ne vise pas cet objectif, puisqu'il entend précisément renforcer les conditions d'accès, pour les gens du voyage, à leurs droits civiques.

Dans ces conditions, la constitutionnalité du dispositif proposé ne semble pas assurée et sa suppression semble, au regard de l'ensemble des éléments pratiques et juridiques avancés ci-dessus, préférable à la commission. Elle a, en conséquence, adopté l'amendement de suppression COM-10 présenté par la rapporteure.

La commission a supprimé l'article 6.

Article 7
Prise en compte de la censure partielle de l'article 9 de la loi « Besson II »
par la décision n° 2019-805 QPC du Conseil constitutionnel

L'article 7 de la proposition de loi prend acte de la censure partielle de l'article 9 de la loi « Besson II » par le Conseil constitutionnel via une QPC à la suite d'un oubli lors de la modification de cet article par la loi du 7 novembre 2018 précitée.

L'article 3 de la loi du 7 novembre 2018 a modifié l'article 9 de la loi « Besson II » de 2000 afin « de tenir compte de la nouvelle répartition des compétences entre communes et EPCI issue des dernières réformes territoriales, et de conforter le pouvoir de police des maires des communes qui remplissent leurs obligations d'accueil des gens du voyage »59(*).

Avant l'entrée en vigueur de la loi du 7 novembre 2018 précitée, le I de l'article 9 précité fixait les conditions dans lesquelles il était possible de prendre un arrêté interdisant le stationnement des résidences mobiles des gens du voyage sur le territoire d'une commune en dehors des aires d'accueil. Le II de ce même article prévoyait les modalités d'évacuation forcée en cas de méconnaissance de cet arrêté et le II bis prévoyait les voies de recours applicables en cas d'utilisation de ce dispositif60(*).

Le III de ce même article venait toutefois tempérer ces dispositions en précisant qu'elles n'étaient pas applicables lorsque les personnes concernées étaient propriétaires du terrain sur lequel elles stationnaient ou lorsque le terrain était destiné à l'accueil des résidences démontables constituant la résidence permanente de leurs utilisateurs.

Afin de tenir compte de la nouvelle compétence des EPCI en matière d'accueil des gens du voyage, la loi du 7 novembre 2018 a maintenu le I de l'article 9 pour les cas dans lesquels une commune est membre d'un EPCI qui détient cette compétence et a créé un I bis pour qu'il s'applique aux communes elles-mêmes compétentes en matière d'accueil des gens du voyage

Lors de l'élaboration de ce texte, le législateur a toutefois omis de modifier le III précité afin de tenir compte de la création du nouveau I bis et offrir les mêmes garanties lorsque la commune est compétente en matière d'accueil et lorsqu'elle appartient à un EPCI qui détient cette compétence. À l'occasion d'une décision QPC61(*), le Conseil constitutionnel a déduit de cette absence de renvoi que le III précité permettait « sans aucun motif tiré notamment d'une atteinte à l'ordre public, qu'un propriétaire soit privé de la possibilité de stationner sur le terrain qu'il possède »62(*) si un tel arrêté d'interdiction de stationnement était pris par le maire d'une commune compétente en matière d'accueil des gens du voyage (cas visé par le I bis introduit par la loi du 7 novembre 2018) et que, en conséquence, « les dispositions contestées méconnaissent le droit de propriété »63(*).

Le Conseil constitutionnel a donc censuré le III précité mais a reporté l'abrogation au 1er juillet 2020 afin de laisser le temps au législateur de modifier la disposition en cause sans faire disparaître les garanties qu'elle apportait en l'état de sa rédaction aux cas visés par le I de l'article 9 précité.

L'article 7 de la présente proposition de loi tend à opérer le renvoi omis par la loi du 7 novembre 2018 afin de répondre à la décision du Conseil constitutionnel. La commission des lois soutient naturellement cette démarche. Elle a adopté l'amendement COM-11 de sa rapporteure afin que l'article 7 réécrive totalement le III précité puisqu'il est abrogé depuis le 1er juillet dernier. La rapporteure de la commission des lois note qu'il n'est pas utile d'appliquer l'exception prévue au III aux procédures d'expulsion introduites par l'article 2 de la présente proposition de loi puisqu'elles s'appliquent aux aires permanentes d'accueil et aux aires de grand passage et non aux terrains privés.

La commission a adopté l'article 7 ainsi modifié.


* 13 Adressée aux préfets de région et de département et publiée annuellement par le ministère de l'intérieur, cette circulaire a pour objet de préparer et coordonner l'action de l'État sur les grands passages.

* 14 Pour de plus amples développements sur ce sujet, voir le commentaire de l'article 2 ci-après.

* 15 Rédaction initiale de l'article 2 de la proposition de loi.

* 16 Voir l'article 3 du décret n° 2019-171 du 5 mars 2019 relatif aux aires de grand passage qui dispose que « le séjour du groupe sur l'aire est subordonné à la signature d'une convention d'occupation temporaire entre la commune ou l'établissement public de coopération intercommunale et les preneurs ou leurs représentants. Un modèle de convention est établi par un arrêté du ministre chargé du logement ».

* 17 Voir l'article 7 du décret n° 2019-1478 du 26 décembre 2019 relatif aux aires permanentes d'accueil et aux terrains familiaux locatifs destinés aux gens du voyage et pris pour l'application de l'article 149 de la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et la citoyenneté qui dispose que « le séjour sur l'aire est subordonné à l'établissement d'un état des lieux d'entrée et à la signature d'une convention d'occupation temporaire entre le gestionnaire et le preneur. Un modèle de convention est établi par un arrêté du ministre chargé du logement ».

* 18 Contribution écrite du 30 décembre 2020.

* 19 Les règlements intérieurs sont prévus à l'article 2 de la loi « Besson II » et rendus obligatoires par l'article 4 du décret n° 2019-171 du 5 mars 2019 relatif aux aires de grand passage et par l'article 7 du décret n° 2019-1478 du 26 décembre 2019 relatif aux aires permanentes d'accueil et aux terrains familiaux locatifs destinés aux gens du voyage et pris pour l'application de l'article 149 de la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et la citoyenneté.

* 20 Le caractère supplétif des dispositions du code des relations entre le public et l'administration est prévu à son article L. 100-1.

* 21 Voir les articles 35 à 37 de la loi.

* 22 La circulaire du 27 décembre 2010 du ministre de l'intérieur et du ministre chargé des collectivités territoriales (NOR : IOC/B/10/33627/C) d'information générale sur la loi de réforme des collectivités territoriales attribuait également aux SDCI les objectifs suivants : « la rationalisation des périmètres des EPCI à fiscalité propre » et « la réduction du nombre de syndicats intercommunaux ou mixtes et notamment la disparition des syndicats devenus obsolètes ».

* 23 Une exception au principe de continuité était néanmoins prévue pour les départements franciliens de Paris, du Val-de-Marne, des Hauts-de-Seine et de Seine-Saint-Denis, dans lesquels « deux communes non contiguës parce qu'elles [étaient] séparées par un bois appartenant à une commune tierce qui [n'était] pas comprise dans le périmètre d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre [pouvaient] constituer entre elles, et éventuellement avec d'autres communes, un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre » (article 35 de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 précitée).

* 24 À défaut d'un avis rendu dans les deux mois suivant la notification par le représentant de l'État dans le département, il est réputé favorable.

* 25 Dans l'hypothèse spécifique où une proposition de modification dans la coopération intercommunale concerne des communes ou EPCI appartenant à des départements distincts, le « représentant de l'État dans le département saisit pour avis le représentant de l'État dans le ou les autres départements concernés, qui se prononce dans un délai de deux mois après consultation de la commission départementale de la coopération intercommunale ».

* 26 À défaut d'un avis rendu dans les trois mois, il est réputé favorable.

* 27 L'amendement n° 522 rectifié bis, déposé par Sylviane Noël, cosignataire de la présente proposition de loi, avait en effet été rejeté en séance publique après avis défavorables de la commission et du Gouvernement.

* 28 Cette compétence revient ainsi de droit aux communautés de communes (article L. 5214-14 du code général des collectivités territoriales), communautés d'agglomération (article L. 5216-5 du même code), communautés urbaines (article L. 5215-20 du même code) et métropoles (article L. 5217-2 du même code).

* 29 Aux termes du IV bis de l'article L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales, la CDCI peut saisir le préfet d'une demande de révision du SDCI.

* 30 Dans leur rapport sur le projet de loi relatif à l'engagement dans la vie locale et la proximité de l'action publique, Françoise Gatel et Mathieu Darnaud s'étaient « interrogés sur l'opportunité de laisser subsister un document d'orientation qui ne serait plus révisé périodiquement », estimant qu'il aurait peut-être été « plus simple de supprimer purement et simplement le SDCI, tout en maintenant une définition légale des « orientations » qui doivent présider aux évolutions de la carte intercommunale ». Voir le rapport n° 12 (2019-2020), tome 1, p. 92, de Françoise Gatel et Mathieu Darnaud, fait au nom de la commission des lois, déposé le 2 octobre 2019 et consultable à l'adresse suivante : https://www.senat.fr/rap/l19-012-1/l19-012-1.html.

* 31 Article L. 302-7 du code de la construction et de l'habitation.

* 32 Article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation.

* 33 Amendement de commission COM-624 rectifié adopté au Sénat, en première lecture.

* 34 Amendement de séance n° 1 rectifié bis adopté au Sénat, en première lecture.

* 35 Rapport n° 827 (2015-2016) de Mmes Estrosi-Sassone et Gatel fait au nom de la commission spéciale, pages 296 et 297.

* 36 Voir l'article 3 de la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 précitée dans sa version initiale.

* 37 Dans son rapport n° 44 (2017-2018) sur la proposition de loi tendant à soutenir les collectivités territoriales et leurs groupements dans leur mission d'accueil des gens du voyage, déposé le 25 octobre 2017, Catherine Di Folco relevait que le pouvoir de substitution n'avait à date jamais été utilisé. Pour plus d'informations, le rapport est consultable à l'adresse suivante :

https://www.senat.fr/rap/l17-044/l17-044.html.

* 38 Parmi les arguments régulièrement avancés par les rapports parlementaires pour expliquer le défaut d'application du pouvoir de substitution du préfet, l'absence de précision par la loi des modalités pratiques d'application de ce pouvoir avait été particulièrement identifiée comme problématique. Dans son rapport public thématique d'octobre 2012, la Cour des comptes soulignait ainsi que « le pouvoir de substitution du préfet n'a jamais été mis en oeuvre, car ses modalités pratiques n'ont pas été précisées » (p. 70).

* 39 Voir le 3° de l'article 149 de la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté.

* 40 Le premier alinéa de l'article 72-2 de la Constitution prévoit ainsi que « les collectivités territoriales bénéficient de ressources dont elles peuvent disposer librement dans les conditions fixées par la loi ».

* 41 Voir respectivement les articles 72 et 72-2 de la Constitution.

* 42 Rapport n° 44 (2017-2018) de Catherine Di Folco précité.

* 43 Rapport n° 827 (2015-2016) de Dominique Estrosi-Sassone et Françoise Gatel, fait au nom de la commission spéciale chargée d'examiner le projet de loi relatif à l'égalité et la citoyenneté, déposé le 14 septembre 2016, pp. 431-432, consultable à l'adresse suivante :

https://www.senat.fr/rap/l15-827/l15-827.html.

* 44 Rapport n° 44 (2017-2018) de Catherine Di Folco sur la proposition de loi tendant à soutenir les collectivités territoriales et leurs groupements dans leur mission d'accueil des gens du voyage, déposé le 25 octobre 2017, p. 37, accessible à l'adresse suivante :

https://www.senat.fr/rap/l17-044/l17-044.html.

* 45 Article 7 de la loi n° 69-3 du 3 janvier 1969 précitée.

* 46 Pour de plus amples développements sur la proportionnalité du dispositif et les risques constitutionnels qu'il pose à cet égard, se référer à la partie 2.2. du présent commentaire.

* 47 Par un amendement COM-117 de Sophie Primas.

* 48 Rapport n° 827 (2015-2016) précité, p. 565.

* 49 Source : réponse à un questionnaire de la rapporteure.

* 50 Article L. 15-1 du code électoral.

* 51 « Bilan et perspectives du répertoire électoral unique », rapport des inspections générales des finances, de l'administration et des affaires étrangères, juin 2020, p. 15, consultable à l'adresse suivante : https://www.insee.fr/fr/statistiques/fichier/3539086/Rapport_publiable_REU.pdf.

* 52 Rapport n° 687 (2015-2016) de M. Pierre-Yves Collombat, fait au nom de la commission des lois, déposé le 15 juin 2016, pp. 27-30, consultable à l'adresse suivante : https://www.senat.fr/rap/l15-687/l15-687.html.

* 53 Article L. 16 du code électoral.

* 54 Voir l'article 2 du décret n° 2018-343 du 9 mai 2018 portant création du traitement automatisé de données à caractère personnel permettant la gestion du répertoire électoral unique pris en application des dispositions du I de l'article 2 et de l'article 7 de la loi n° 2016-1048 du 1er août 2016 rénovant les modalités d'inscription sur les listes électorales.

* 55 Les autres données personnelles conservées au sein du répertoire électoral unique concernent des « informations relatives à la situation électorale de l'électeur », des « informations complémentaires » (adresse postale, coordonnées, adresse du bureau de vote, etc.), des « données préalables aux traitements » (dont les pièces justificatives de l'identité et du rattachement) ainsi que des données de gestion. Elles sont énumérées à l'article 2 du décret n° 2018-343 précité.

* 56 Considérants 28 et 29 de la décision n° 2012-279 QPC du 5 octobre 2012 précitée.

* 57 Voir le considérant 19 de la décision n° 2004-509 DC du 13 janvier 2005, consultable à l'adresse suivante : https://www.conseil-constitutionnel.fr/decision/2005/2004509DC.htm.

* 58 Voir à cet égard le considérant 27 de la décision n° 2012-279 précitée : le Conseil constitutionnel y avait examiné et écarté conjointement les griefs tirés de ce que les articles 7 à 10 de la loi du 3 janvier 1969 porteraient atteinte à la liberté d'aller et de venir et au droit au respect de la vie privée.

* 59 Rapport de Catherine Di Folco fait au nom de la commission des lois sur la proposition de loi de Jean-Claude Carle et plusieurs de ses collègues tendant à soutenir les collectivités territoriales et leurs groupements dans leur mission d'accueil des gens du voyage, page 46.

* 60 Voir, notamment, le commentaire de l'article 8 du présent rapport.

* 61 Décision n° 2019-805 QPC du 27 septembre 2019.

* 62 Ibidem, point 29.

* 63 Ibidem.