B. UNE NÉGOCIATION BOULEVERSÉE PAR LA NÉCESSITÉ D'APPORTER UNE RÉPONSE COMMUNE À LA CRISE SANITAIRE
1. Loin de constituer un choc symétrique, la crise sanitaire a touché plus durement les pays déjà fragilisés économiquement et budgétairement
Alors qu'elle semblait au point mort, la négociation sur le cadre financier pluriannuel a été bouleversée par les conséquences de la crise sanitaire .
En effet, cette dernière a frappé une économie européenne encore convalescente à la suite de la crise financière et de la crise des dettes souveraines, lesquelles ont provoqué une divergence sans précédent des trajectoires des différents États membres.
À titre d'exemple, alors que la richesse par habitant de l'Allemagne a augmenté de 12 % sur la période 2007-2019, celle de la Grèce était encore inférieure de 20 % au niveau atteint avant le déclenchement de la crise financière.
Évolution du PIB par habitant entre 2007 et 2019
(base 100, 2007=100, mesuré en volume et à parité de pouvoir d'achat)
Source : commission des finances du Sénat (d'après : FMI, Perspectives de l'économie mondiale, octobre 2020)
Malgré le pacte de stabilité, les différents États membres ont par ailleurs fortement divergé sur le plan budgétaire , comme en témoigne le différentiel d'endettement de près de 40 points de PIB entre la France et l'Allemagne à l'issue de cette période.
Évolution de l'endettement public entre 2007 et 2019
(en % du PIB)
Source : commission des finances du Sénat (d'après : FMI, Perspectives de l'économie mondiale, octobre 2020)
Dans ce contexte, la crise sanitaire, loin de constituer un choc symétrique, a malheureusement touché plus durement les pays déjà fragilisés , au risque de provoquer une nouvelle divergence au sein de l'Union européenne et de la zone euro.
Sur le plan économique, la chute du PIB apparaît significativement plus forte dans les pays du Sud de l'Europe à l'issue de l'exercice 2020 et un différentiel de croissance important devrait subsister à horizon 2022.
Évolution prévisionnelle du PIB entre 2020 et 2022
(taux d'évolution du PIB en volume)
|
2020 |
2021 |
2022 |
Cumul 2019-2022 |
|
|
Allemagne |
- 5,0 |
3,7 |
3,6 |
2,1 |
|
Suède |
- 3,4 |
2,5 |
3,6 |
2,6 |
|
Pays-Bas |
- 4,3 |
2,8 |
2,9 |
1,2 |
|
France |
- 9,2 |
5,6 |
3,8 |
- 0,5 |
|
Espagne |
- 11,4 |
5,8 |
5,6 |
- 1,0 |
|
Italie |
- 9,0 |
4,5 |
3,6 |
- 1,5 |
Source : commission des finances du Sénat (d'après l'édition de janvier 2021 du Consensus Forecasts)
Cette différence de performance économique, loin d'être imputable à une mauvaise gestion, traduit principalement la spécialisation sectorielle défavorable des pays du Sud et la nécessité d'y mettre en oeuvre des restrictions sanitaires plus fortes pour lutter contre la diffusion du virus. À titre d'illustration, l'OFCE estime que les secteurs fortement exposés aux restrictions sanitaires représentent plus de 14 % du PIB en Espagne, contre « seulement » 8,5 % du PIB en Allemagne 13 ( * ) .
Sur le plan budgétaire, l'intensité du choc économique se révèle fortement corrélée au niveau d'endettement d'avant-crise. Autrement dit, les pays les plus touchés économiquement par l'épidémie sont ceux qui ont abordé la crise avec le moins de marges de manoeuvre budgétaires .
Corrélation entre la chute du PIB anticipée en 2020 et l'endettement 2019
Source : commission des finances du Sénat (d'après les prévisions d'hiver 2020 de la Commission européenne)
Face à un tel constat, la réponse européenne a d'abord revêtu des formes traditionnelles , reposant essentiellement sur :
- la mobilisation de la politique monétaire , avec la mise en place par la Banque centrale européenne (BCE) d'un programme d'achats d'actifs d'urgence face à la pandémie (PEPP) afin d'assurer des conditions de financement favorables à l'ensemble des acteurs économiques, désormais doté de 1 850 milliards d'euros ;
- la mobilisation des budgets nationaux , facilitée par l'activation de la clause d'exemption générale du pacte de stabilité et de croissance, qui autorise les États membres à s'écarter temporairement des règles budgétaires européennes pour soutenir leur économie ;
- le renforcement des instruments européens de prêts décidé lors de l'Eurogroupe du 7 au 9 avril 2020, avec la mise en place d'une ligne dédiée au sein du Mécanisme européen de stabilité (240 milliards d'euros, pour des prêts pouvant atteindre 2 % du PIB des États membres), d'un soutien financier temporaire à l'atténuation des risques de chômage en situation d'urgence (SURE 14 ( * ) , doté d'une capacité de prêts de 100 milliards d'euros) et d'un fonds de garantie paneuropéen par l'intermédiaire de la Banque européenne d'investissement (25 milliards d'euros, permettant d'accorder jusqu'à 200 milliards d'euros de financement).
Après une phase de durcissement brutal des conditions de financement des États à la mi-mars ayant fait ressurgir le spectre de la crise des dettes souveraines, cette série de mesures a contribué à rassurer les marchés financiers.
Évolution du coût de financement de la France en 2020
(OAT 10 ans, moyenne quotidienne, en pourcentage)
Source : commission des finances du Sénat (d'après les données de l'Agence France Trésor)
En dépit de cette accalmie, deux constats ont toutefois conduit à considérer cette première réponse comme insuffisante pour juguler le risque de fragmentation économique de l'Union européenne.
Sur le plan juridique, la décision du 5 mai 2020, par laquelle la Cour constitutionnelle fédérale allemande a jugé que le programme d'achat de titres du secteur public de la BCE constituait un acte manifestement contraire au champ de la compétence reconnu à l'Union européenne, a tout d'abord rappelé le danger de se reposer exclusivement sur la politique monétaire pour prévenir le risque d'éclatement de la zone euro 15 ( * ) .
Sur le plan budgétaire, la crainte d'une future remontée des taux souverains a par ailleurs conduit les pays de la zone euro aux finances publiques les plus fragiles à limiter fortement l'ampleur de leurs mesures de soutien direct au tissu productif , par contraste avec les pays plus solides, qui n'ont pas hésité à socialiser massivement les pertes des entreprises plutôt qu'à recourir à des instruments de prêt ou de trésorerie.
Au mois d'avril, le plan de soutien allemand était ainsi quatre fois plus important que ceux de l'Espagne ou de l'Italie, alors même que la chute d'activité était significativement plus forte dans ces derniers.
Mesures de soutien ayant un impact sur le
déficit public
annoncées en avril 2020
(en points de PIB)
Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires pour la France et l'édition d'avril 2020 du Moniteur des finances publiques du Fonds monétaire international pour les autres pays)
À l'échelle de l'Union européenne, le différentiel était encore plus marqué avec les nouveaux États membres : comme le relève la Cour des comptes européenne, « les pays dont le PIB par habitant est relativement plus faible ont adopté des trains de mesures budgétaires portant sur des montants bien moins élevés », si bien que « l'ampleur et la teneur des mesures adoptées traduisent la richesse relative des États membres, plutôt que le degré de gravité de la crise censée les frapper » 16 ( * ) .
2. Afin de prévenir le risque de fragmentation de l'Union européenne, la mise en place d'un instrument de relance européen financé par l'emprunt a réussi à s'imposer
Aussi, alors que la pandémie menaçait de creuser le fossé économique entre les États membres, le Président de la République, Emmanuel Macron, et la chancelière allemande, Angela Merkel, ont formulé le 18 mai 2020 une proposition commune visant à créer un fonds de relance européen « doté de 500 milliards d'euros en dépenses budgétaires de l'UE pour les secteurs et régions les plus touchés » 17 ( * ) .
Cette initiative franco-allemande constitue alors une innovation majeure, par la double logique de transfert intertemporel et interétatique qu'elle implique : d'une part, les remboursements n'interviendraient qu'après la crise et, d'autre part, ils ne seraient pas proportionnés aux montants perçus par chaque État membre. L'Union européenne s'endetterait ainsi à grande échelle (3,6 % du PIB 2019) pour financer solidairement des dépenses .
Sur cette base, la Commission européenne a présenté de nouvelles propositions en mai 18 ( * ) , à partir desquelles les États membres sont parvenus, après d'âpres négociations, à trouver un compromis lors du Conseil européen des 17 au 21 juillet 2020 . Celui-ci s'articule autour de deux volets :
- un cadre financier pluriannuel (CFP) dit « socle » , fixé à 1 074 milliards d'euros en crédits d'engagement ;
- un instrument de relance appelé « Next Generation EU » , doté de 750 milliards d'euros (soit 5,4 % du PIB 2019 de l'UE) pour effectuer des prêts, garanties et subventions.
Accord du Conseil européen du 21 juillet 2020
sur le CFP 2021-2027
et l'instrument de relance
(en milliards d'euros, aux prix 2018 et en crédits d'engagement)
|
CFP « socle » |
« Next Generation EU » |
Total CFP « socle » + « Next Generation EU » |
|
|
Rubrique 1 « Marché unique, innovation et économie numérique » |
132,8 |
10,6 |
143,4 |
|
Rubrique 2 « Cohésion et Valeurs », dont : |
377,8 |
721,9 |
1 099,7 |
|
Fonds européen de développement régional |
200,4 |
- |
200,4 |
|
Fonds de cohésion |
42,6 |
- |
42,6 |
|
Fonds social européen |
88,0 |
- |
88,0 |
|
Erasmus |
21,2 |
- |
21,2 |
|
Facilité pour la reprise et la résilience |
- |
672,5* |
672,5 |
|
REACT-EU |
- |
47,5 |
47,5 |
|
RescEU |
1,1 |
1,9 |
3 |
|
Rubrique 3 « Ressources naturelles et environnement » dont : |
356,4 |
17,5 |
373,9 |
|
Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) |
258,6 |
- |
258,6 |
|
Fonds européen agricole de développement rural (FEADER) |
77,9 |
7,5 |
85,4 |
|
Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche (FEAMP) |
5,4 |
- |
5,4 |
|
Fonds pour une transition juste |
7,5 |
10 |
17,5 |
|
Rubrique 4 « Migration et Gestion des frontières » |
22,7 |
- |
22,7 |
|
Rubrique 5 « Résilience, sécurité et défense » dont : |
13,2 |
- |
13,2 |
|
Fonds européen de défense |
7,0 |
- |
7,0 |
|
Rubrique 6 « Le voisinage et le monde » |
98,4 |
- |
98,4 |
|
Rubrique 7 « Administration publique » |
73,1 |
- |
73,1 |
|
Total |
1074,3 |
750 |
1824,3 |
* dont 360 milliards d'euros de prêts
Note de lecture : la somme des arrondis n'est pas égale à l'arrondi de la somme.
Source : direction du budget, à partir des conclusions du Conseil européen des 17 au 21 juillet 2020.
En termes de programmation budgétaire, l'instrument de relance est divisé en deux compartiments .
D'une part, un abondement des programmes du CFP existants , tels que le fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER), ou nouvellement créés , tels que le fonds pour une transition juste (FTJ). Ces crédits seront déployés selon les règles habituelles des fonds structurels.
D'autre part, la facilité pour la reprise et la résilience (FRR) , qui est un nouvel instrument réunissant l'ensemble des prêts de l'instrument de relance ( 360 milliards d'euros ) ainsi que les subventions aux États membres qui ne transitent pas par les autres programmes du CFP ( 312,5 milliards d'euros sur les 390 milliards d'euros dédiés aux subventions et garanties). Pour en bénéficier, les États membres devront élaborer des « plans nationaux pour la reprise et la résilience » établissant leur programme de réforme et d'investissement pour les années 2021-2023, qui seront évalués par la Commission européenne et approuvés par le Conseil à la majorité qualifiée sur proposition de cette dernière.
Par rapport à la proposition initiale de la Commission européenne, l'accord trouvé au Conseil européen a conduit à concentrer les crédits sur la FRR , dédiée à la relance, au détriment des programmes structurels, dont l'objectif est plutôt d'encourager la convergence économique.
Ventilation des crédits de l'instrument de
l'Union européenne
pour la relance « Next Generation
EU »
(en milliards d'euros, prix 2018)
|
Proposition initiale de la Commission européenne |
Conseil européen |
|
|
Facilité pour la reprise et la résilience |
560 |
672,5 |
|
dont : prêts |
250 |
360 |
|
dont : subventions |
310 |
312,5 |
|
REACT-EU (cohésion) |
50 |
47,5 |
|
Fonds pour une transition juste (soutien aux territoires) |
30 |
10 |
|
Développement rural |
15 |
7,5 |
|
InvestEU (garanties pour des investissements) |
30,3 |
5,6 |
|
Horizon Europe (innovation) |
13,5 |
5,0 |
|
RescEU (protection civile) |
2,0 |
1,9 |
|
Instrument de soutien à la solvabilité (garanties BEI) |
26 |
0,0 |
|
Instrument de voisinage, de coopération au développement et de coopération internationale |
10,5 |
0,0 |
|
EU4Health |
7,7 |
0,0 |
|
Aide humanitaire |
5,0 |
0,0 |
|
Total |
750 |
750 |
Source : commission des finances du Sénat
En outre, la clé d'allocation des subventions de la FRR a significativement évolué.
Dans la proposition de la Commission européenne, il était initialement prévu que les États membres reçoivent une contribution calculée selon leur population, en proportion inverse du produit intérieur brut par habitant, et sur la base du taux de chômage constaté entre 2015 et 2019. Cette clé ne permettait toutefois ni de tenir compte des effets de la crise sanitaire sur le PIB des États membres au cours de l'année 2020, ni de l'éventuel rebond économique des États membres après la crise , ainsi que l'avait regretté le Sénat dans sa résolution européenne 19 ( * ) .
Tenant compte de ces critiques, le Conseil européen a modifié cette clé d'allocation , en distinguant deux phases :
- 70 % des subventions fournies par la FRR seront engagés en 2021 et 2022 et alloués selon la clé initialement proposée par la Commission européenne ;
- les 30 % restants seront engagés avant 2023 en remplaçant le critère du taux de chômage observé entre 2015 à 2019 par celui de la perte de PIB en 2020 et la perte de PIB cumulée entre 2020 et 2021 , afin de mieux tenir compte des effets économiques de la crise sanitaire.
Sur cette base, un accord politique entre le Parlement européen et le Conseil est tout d'abord intervenu le 10 novembre 2020 sur l'enveloppe du cadre financier pluriannuel. Ainsi, le niveau fixé par l'accord du 21 juillet 2020 a été augmenté de 15 milliards d'euros , pour atteindre le montant de 1 089,3 milliards d'euros, hors instrument de relance.
Ces crédits viennent majorer plusieurs programmes européens, dont notamment :
- Horizon Europe , pour un montant de 4 milliards d'euros ;
- Erasmus + , pour un montant de 2,2 milliards d'euros ;
- le programme « UE pour la santé », à hauteur de 3,4 milliards d'euros ;
- le fonds pour la gestion intégrée des frontières , à hauteur de 1 milliard d'euros.
Toutefois, cette enveloppe supplémentaire ne constitue pas formellement un relèvement des plafonds de dépenses . Il s'agit de la limite dans laquelle les plafonds de dépenses annuels peuvent être relevés, pour un montant maximal de 15 milliards d'euros (prix 2018) sur l'ensemble de la période 2021-2027 20 ( * ) .
Accord politique avec le Parlement européen du 10 novembre 2020
(en euros, prix 2018, et en crédits d'engagement)
|
CFP « socle » |
« Next Generation EU » |
Hausse négociée par le Parlement européen |
Total |
|
|
Rubrique 1 « Marché unique, innovation et économie numérique » |
132,8 |
10,6 |
5,0 |
148,4 |
|
Rubrique 2 « Cohésion et Valeurs », dont : |
377,8 |
721,9 |
7,0 |
1106,7 |
|
Fonds européen de développement régional |
200,4 |
200,4 |
||
|
Fonds de cohésion |
42,6 |
42,6 |
||
|
Fonds social européen |
88 |
88 |
||
|
Erasmus+ |
21,2 |
2,2 |
23,4 |
|
|
Facilité pour la reprise et la résilience |
672,5* |
672,5 |
||
|
REACT-EU |
47,5 |
47,5 |
||
|
RescEU |
1,1 |
1,9 |
3 |
|
|
Rubrique 3 « Ressources naturelles et environnement » dont : |
356,4 |
17,5 |
373,9 |
|
|
Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) |
258,6 |
258,6 |
||
|
Fonds européen agricole de développement rural (FEADER) |
77,9 |
7,5 |
85,4 |
|
|
Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche (FEAMP) |
5,4 |
5,4 |
||
|
Fonds pour une transition juste |
7,5 |
10 |
17,5 |
|
|
Rubrique 4 « Migration et Gestion des frontières » |
22,7 |
1,5 |
24,2 |
|
|
Rubrique 5 « Résilience, sécurité et défense » dont : |
13,2 |
13,2 |
||
|
Fonds européen de défense |
7 |
7 |
||
|
Rubrique 6 « Le voisinage et le monde » |
98,4 |
1,5 |
99,9 |
|
|
Rubrique 7 « Administration publique » |
73,1 |
73,1 |
||
|
Total |
1074,3 |
750 |
15,0 |
1839,3 |
* dont 360 milliards d'euros de prêts
Note de lecture : la somme des arrondis n'est pas égale à l'arrondi de la somme.
Source : commission des finances du Sénat (à partir d'un tableau transmis par la direction du budget).
L'accord sur l'ensemble du « paquet budgétaire » européen est intervenu en décembre 2020 après d'intenses négociations entre le Conseil et le Parlement européen 21 ( * ) . Initialement attendue pour le mois de novembre, l'adoption de la décision « ressources propres » par le Conseil a été retardée en raison du blocage par la Pologne et la Hongrie, lui-même motivé par le désaccord de ces États membres sur l'introduction d'un mécanisme de conditionnalité.
L'accord de décembre 2020 prévoit notamment que les plans nationaux pour la reprise et la résilience soumis à la Commission européenne devront, pour bénéficier de subventions européennes, consacrer au moins 37 % de l'enveloppe totale au soutien de la transition écologique et 20 % à celui de la transformation numérique . Ils pourront par ailleurs bénéficier dès 2021 d'un taux de préfinancement de 13 % , contre 10 % initialement 22 ( * ) .
Cet accord a ouvert la voie au processus de ratification au sein des différents États membres de la décision (UE, Euratom) 2020/2053 du Conseil du 14 décembre 2020 relative au système des ressources propres de l'Union européenne.
* 13 OFCE, « Perspectives économiques 2020-2021 », policy brief n° 78, 14 octobre 2020, p. 3.
* 14 Support to mitigate Unemployment Risks in an Emergency (SURE).
* 15 BVerfGE, 5 mai 2020, arrêts 2 BvR 859/15, 2 BvR 1651/15, 2 BvR 2006/15 et 2 BvR 980/16.
* 16 Cour des comptes européennes, « Risques, défis et occasions à saisir dans le cadre de la riposte économique apportée par l'UE à la crise de la COVID-19 », document d'analyse n° 6, décembre 2020, pp. 21-22.
* 17 « Initiative franco-allemande pour la relance européenne face à la crise du coronavirus », communiqué de presse de l'Élysée, 18 mai 2020.
* 18 Pour une analyse approfondie, le lecteur est invité à se reporter au rapport (2019-2020) n° 516 rectifié de Jean-François Rapin relatif à la proposition de résolution européenne relative à la proposition révisée de cadre financier pluriannuel 2021-2027 et à la proposition de mise en place d'un instrument de relance pour faire face aux conséquences de la pandémie de Covid-19, fait au nom de la commission des finances du Sénat et déposé le 16 juin 2020.
* 19 Résolution n° 105 rectifié (2019-2020) du Sénat relative à la proposition révisée de cadre financier pluriannuel 2021-2027 et à la proposition de mise en place d'un instrument de relance pour faire face aux conséquences de la pandémie de Covid-19, devenue résolution du Sénat le 22 juin 2020.
* 20 D'après les informations transmises par la direction du budget.
* 21 Voir notamment : Conseil de l'Union européenne, « Facilité pour la reprise et la résilience: accord provisoire entre la présidence du Conseil et le Parlement européen », communiqué de presse, 18 décembre 2020.
* 22 Article 11a du compromis final sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant une facilité pour la reprise et la résilience.