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Proposition de loi visant à lutter contre le plastique

3 mars 2021 : Lutte contre le plastique ( rapport - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er - Prévention des pertes et des fuites de granulés de plastiques industriels

Cet article vise à créer un système de confinement sur les sites industriels qui produisent, manipulent ou transportent des granulés de plastique, à rendre obligatoire l'apposition d'un étiquetage sur les contenants de granulés plastiques et à interdire la conservation ou le transport de ces granulés dans des contenants souples ou en carton. Il prévoit par ailleurs l'assujettissement des industriels à une déclaration annuelle des pertes et fuites de granulés plastiques, ainsi qu'à des inspections indépendantes portant sur la gestion de ces granulés.

Afin de s'adapter à la rédaction de l'article L. 541-15-11 du code de l'environnement issue de la loi AGEC et de tenir compte du projet de décret pris pour son application, la commission a adopté un amendement de réécriture pour contraindre les sites concernés à déclarer annuellement les pertes et fuites de granulés et à mettre en place des systèmes d'information par voie d'affichage afin de prévenir ces pertes et fuites.

1. Des pertes et fuites de granulés plastiques, sources importantes de pollution plastiques, encadrées par loi AGEC

Les granulés industriels sont la matière première fabriquée et utilisée dans l'industrie pour la production de tous les produits plastiques. Ils peuvent prendre la forme de granules, de sphérules, de microbilles ou de poudres.

Comme le rappelle le récent rapport de l'Office français des choix scientifiques et technologiques (OPECST) consacré à la pollution plastique6(*), « les fuites de granulés plastiques ont lieu tout au long de la chaîne de valeur » : au cours de leur production industrielle, « au moment du transport en raison d'incidents de chargement ou de manutention, de contenants percés, d'accidents de la route, de pertes de conteneurs ou de chargements depuis les bateaux de transport maritime ou fluvial », ou encore « au moment du recyclage des plastiques et de leur transformation en granulés industriels ». À l'échelle européenne, 41 000 tonnes seraient ainsi relarguées dans la nature. Lors de leur audition par la rapporteure, les représentants de l'industrie plastique - Polyvia et PlasticsEurope - estimaient que 16 000 tonnes, correspondant aux fuites de granulés caoutchouc utilisés par exemple sur les terrains de sport synthétiques, devaient être retirés de ce total. Les granulés industriels resteraient ainsi responsables d'une pollution annuelle de 25 000 tonnes à l'échelle européenne.

Pour faire face à cette pollution des milieux naturels, la France s'est récemment dotée d'un régime juridique encadrant les pertes et les fuites de granulés de plastiques industriels, défini à l'article 83 de la loi AGEC7(*). Introduit dans le texte en séance publique au Sénat, l'Assemblée nationale, à l'initiative de la commission du développement durable et de l'aménagement du territoire, avait réécrit le dispositif sénatorial.

L'article L. 541-15-11 du code de l'environnement, introduit par l'article 83 de la loi AGEC, prévoit ainsi qu'à compter du 1er janvier 2022, les sites de production, de manipulation et de transport de granulés de plastiques industriels devront être dotés d'équipements et de procédures permettant de prévenir les pertes et les fuites de granulés dans l'environnement. À compter de cette date, ces sites devront également faire l'objet d'inspections régulières, par des organismes certifiés indépendants, afin de s'assurer de la mise en oeuvre de ces obligations de bonne gestion des granulés sur l'ensemble de la chaîne de valeur, notamment s'agissant de la production, du transport et de l'approvisionnement.

Un projet de décret d'application8(*) vient d'être publié et d'être mis en consultation.

Le texte prévoit notamment la mise en place de dispositifs de confinement et de récupération des granulés prévenant leur dissémination dans l'environnement.

Il impose par ailleurs aux exploitants de sites de production, de manipulation et de transport de granulés plusieurs procédures de contrôle, incluant l'obligation d'identifier les zones où des granulés de plastiques industriels sont susceptibles d'être rejetés ou répandus accidentellement dans l'environnement, de vérifier périodiquement que les emballages utilisés pour le stockage et le transport sont conçus pour minimiser le risque de dissémination de ces granulés dans l'environnement, de confiner et ramasser quotidiennement tout granulé de plastique industriel répandu accidentellement dans l'enceinte du site, de procéder régulièrement au nettoyage des bassins de rétention et des abords du site, d'inventorier et de s'assurer régulièrement du bon état de fonctionnement des équipements prévenant les pertes de granulés, de former et sensibiliser le personnel intervenant sur le site, de réaliser des contrôles internes semestriels de ces procédures.

Le projet de décret prévoit en outre que ces procédures soient auditées tous les trois ans par un organisme certificateur accrédité. L'exploitant devra mettre à disposition du public sur son site internet une synthèse des conclusions de ces audits, en retirant les informations relevant d'un secret protégé par la loi.

2. Un article reprenant la version du projet de loi AGEC du Sénat votée en première lecture

Sous réserve de quelques ajustements rédactionnels, l'article 1er de la présente proposition de loi est très proche de la version du projet de loi AGEC du Sénat votée en première lecture.

Prévoyant une nouvelle rédaction de l'article L. 541-15-11 du code de l'environnement, l'article vise ainsi à créer un système de confinement sur les sites de production, manipulation et transport des granulés de plastiques, oblige à ce que soit apposé un étiquetage « Dangereux pour l'environnement » sur les fûts et autres contenants de granulés ainsi qu'à interdire la conservation ou le transport de ces granulés dans des contenants souples ou en carton. Il prévoit une entrée en vigueur au 1er janvier 2022 de ces obligations.

Le II de l'article L. 541-15-11 ainsi modifié impose par ailleurs une déclaration annuelle des pertes et fuites de granulés plastiques. Il prévoit par ailleurs un système d'inspection de la gestion des granulés, par des organismes certifiés indépendants, sur l'ensemble de la chaîne de valeur, notamment s'agissant de la production, du transport et de l'approvisionnement.

Le III sanctionne les manquements à ces obligations d'une amende administrative dont le montant ne peut excéder 15 000 € et qui est prononcée dans les conditions prévues au chapitre II du titre II du livre V du code de la consommation.

Les modalités d'application du dispositif, notamment les caractéristiques auxquelles doivent répondre les systèmes de confinement ainsi que les modalités garantissant des systèmes de déclaration et d'inspection transparents et accessibles au public, seraient renvoyées à un décret en Conseil d'État.

3. Compléter le régime juridique issu de la loi AGEC d'une obligation de déclaration des pertes et fuites de granulés et d'un système d'information par voie d'affichage pour sensibiliser les personnels aux risques induits par le rejet des granulés dans l'environnement

La rapporteure note que trois obligations envisagées par l'article 1er de la présente proposition de loi ne figurent pas à l'article 83 de la loi AGEC ou dans le projet de décret : l'obligation d'apposition de la mention « Dangereux pour l'environnement » sur les contenants de granulés plastiques, l'interdiction de la conservation ou du transport de ces granulés dans des contenants souples ou en carton, et l'obligation d'une déclaration annuelle des pertes et fuites de granulés.

Tout d'abord, des doutes ont été émis sur les bénéfices environnementaux qui seraient associés à l'interdiction de la conservation ou du transport des granulés dans des contenants souples ou en carton, prévue à l'article 1er de la proposition de loi. Les contenants rigides présentent certes l'avantage d'être moins exposés au risque d'être transpercés ou déchirés que les sacs souples. Néanmoins, les couvercles des contenants rigides pourraient plus facilement sauter en cas de choc important provoqué par un accident. En tout état de cause, la rapporteure remarque que le projet de décret impose à l'industriel de vérifier périodiquement que les emballages utilisés pour le stockage et le transport sont conçus pour minimiser le risque de dissémination de ces granulés dans l'environnement.

La rapporteure note par ailleurs que l'obligation d'apposition de la mention « Dangereux pour l'environnement » pourrait poser des difficultés au regard du règlement CLP9(*) qui harmonise au niveau européen la classification et l'étiquetage des produits. La mise en place au niveau national d'un tel étiquetage pourrait à cet égard être contraire au droit européen. La direction générale de la prévention des risques (DGPR) a néanmoins estimé que l'introduction de cette règle pouvait être envisagée au niveau européen. Alternativement, il semble possible de prévoir l'installation sur les sites de systèmes d'information par voie d'affichage pour sensibiliser les personnels aux risques induits par le rejet des granulés dans l'environnement.

Enfin, les ONG Zero Waste France et Surfrider Foundation Europe ont estimé que l'obligation d'une déclaration annuelle des pertes et fuites de granulés, prévue par la proposition de loi, était indispensable au suivi des règles inscrites à l'article 83 de la loi AGEC et dans son décret d'application.

Afin de tenir compte de ces différents développements et de s'adapter à la rédaction de l'article L. 541-15-11 découlant de la loi AGEC, la commission a donc adopté un amendement COM-4 de la rapporteure de réécriture de l'article 1er, qui contraint, ainsi modifié, les sites concernés à déclarer annuellement les pertes et fuites de granulés et à mettre en place des systèmes d'information par voie d'affichage afin de prévenir ces pertes et fuites.

La commission a adopté l'article 1er ainsi modifié.

Article 2 - Interdiction de l'ajout intentionnel de microbilles plastiques dans les détergents

Cet article vise à interdire, sans délai de mise en oeuvre, l'ajout intentionnel de microbilles plastiques dans les détergents.

Dans la mesure où un délai devra être laissé aux producteurs pour retirer les produits mis sur le marché et pour modifier les procédés de fabrication à grande échelle, la commission a adopté un amendement prévoyant une entrée en vigueur légèrement différée au 1er juillet 2022 de l'interdiction.

1. Des interdictions de microplastiques ajoutés intentionnellement prévues par la loi AGEC

Comme le rappelle le récent rapport de l'Office français des choix scientifiques et technologiques (OPECST) consacré à la pollution plastique10(*), « la pollution plastique n'est pas uniquement liée à la problématique de gestion des déchets et à la production de macrodéchets », elle est également liée au rejet de microplastiques dans l'environnement.

En particulier, les fuites peuvent se produire au moment de l'utilisation de produits ayant recours à des ajouts de microplastiques : c'est le cas de « certaines particules de gommage contenues dans des produits cosmétiques ou encore dans des détergents et des produits d'entretien contenant des parfums encapsulés ou des microbilles ».

L'Agence européenne des produits chimiques (ECHA) estime que 36 000 tonnes de plastique sont ainsi rejetées dans l'environnement à l'échelle européenne. En août 2019, l'ECHA a rendu un rapport proposant l'élimination des microplastiques intentionnels à diverses échéances11(*).

Selon les représentants de l'ECHA auditionnés par la rapporteure, une nouvelle version du rapport devrait très prochainement paraître et servir de fondement à une modification du règlement REACH12(*) afin d'interdire au niveau européen les microplastiques intentionnellement ajoutés. La première discussion en comitologie est d'ores et déjà prévue pour le mois d'avril 2021.

Sur le fondement du premier rapport de l'ECHA, l'article 82 de la loi AGEC, créant un nouvel article L. 541-15-12 du code de l'environnement, a interdit l'utilisation de microplastiques intentionnellement ajoutés :

- dans les dispositifs médicaux et les dispositifs médicaux de diagnostic in vitro, à compter du 1er janvier 2024 ;

- dans les produits cosmétiques rincés autres que les produits exfoliants et de nettoyage à compter du 1er janvier 2026 ;

- dans les produits détergents, les produits d'entretien et les autres produits visés par la proposition de restriction de l'Agence européenne des produits chimiques à des dates fixées par décret en Conseil d'État, et au plus tard à compter du 1er janvier 202713(*).

Les produits cosmétiques rincés à usage d'exfoliation ou de nettoyage comportant des particules plastiques solides sont déjà interdits depuis le 1er janvier 2018, en application de la loi « Biodiversité » de 201614(*) pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages.

2. Un article prévoyant une interdiction, sans délai de mise en oeuvre, de l'ajout intentionnel de microbilles plastiques dans les détergents

Le présent article modifie l'article L. 541-15-12 du code de l'environnement de façon à interdire l'ajout intentionnel de microbilles plastiques dans les détergents, sans délai de mise en oeuvre.

3. Une entrée en vigueur de l'interdiction reportée à 2022

Si, dans son rapport de 2019, l'ECHA préconisait une entrée en vigueur de l'interdiction des microplastiques intégrés dans les détergents aux alentours de 2027, le même rapport estimait que l'interdiction des microbilles dans ces produits pouvait être avancée de quelques années, considérant que des solutions de substitution disponibles avaient déjà permis à certains industriels de procéder au retrait des microbilles dans leurs détergents. Ce constat a été confirmé par les représentants de l'ECHA auditionnés par la rapporteure.

Le présent article, limitant l'entrée en vigueur anticipée de l'interdiction aux seules microbilles plastiques, ne semble donc pas soulever de difficultés d'application particulières.

Néanmoins, un délai devra être laissé aux producteurs pour retirer les produits mis sur le marché et pour modifier les procédés de fabrication à grande échelle. Il semble dans ces conditions nécessaire de prévoir une entrée en vigueur légèrement différée de l'interdiction au 1er juillet 2022. C'est le sens de l'amendement COM-5 de la rapporteure adopté par la commission.

La commission a adopté l'article 2 ainsi modifié.

Article 2 bis (nouveau) - Interdiction des granulés de plastique sur les terrains de sport synthétiques

Cet article, introduit par un amendement COM-6 de la rapporteure, interdit à compter du 1er janvier 2026 l'emploi de granulés de plastique sur les terrains de sport synthétiques.

1.  Des granulés sur les terrains de sport synthétiques à l'origine d'une importante pollution

Selon les représentants de l'Agence européenne des produits chimiques (ECHA) auditionnés par la rapporteure, une nouvelle version du rapport de l'ECHA - dont le premier avis était paru en août 2019 - devrait très prochainement être publiée et servir de fondement à une modification du règlement REACH15(*) afin d'interdire au niveau européen les microplastiques intentionnellement ajoutés.

D'après les informations transmises à la rapporteure, l'ECHA préconisera que soit encadré l'emploi de granulés de plastiques sur les terrains de sport synthétiques, sources d'une importante pollution plastique. Ces granulés se dispersent dans la nature à raison de 50 kilogrammes par terrain chaque année, pour un rejet total de 16 000 tonnes à l'échelle européenne. Issus du recyclage des pneus en fin de vie, ces granulés contiennent par ailleurs des substances toxiques (hydrocarbures aromatiques polycycliques (HAP), bisphénol A, phtalates, métaux lourds), susceptibles d'avoir des effets nocifs sur les organismes marins.

Deux solutions alternatives seront proposées par le rapport de l'ECHA et soumises à l'arbitrage de la Commission européenne et des États membres : la mise en place de mesures techniques de « confinement » au niveau des terrains de sport à compter de 2026 ou une interdiction, à compter de 2029.

Les discussions européennes, associant la Commission européenne et les États membres, devraient bientôt commencer sur ce sujet. La première discussion en comitologie est d'ores et déjà prévue pour le mois d'avril 2021.

2. Un article prévoyant une interdiction des granulés de plastique sur les terrains de sport synthétiques à compter du 1er janvier 2026

La rapporteure considère que les mesures de « confinement » envisagées par l'ECHA ne présentent qu'une garantie limitée en matière environnementale, en comparaison des mesures d'interdiction qui pourraient également être prises. Par ailleurs, des alternatives à l'emploi des granulés de plastique existent sous la forme de liège ou de noyaux d'olives broyés.

C'est pourquoi la commission a adopté un amendement (COM-6) de la rapporteure, tendant à insérer un article additionnel16(*), visant à ce que l'emploi de ces granulés sur les terrains de sport synthétiques soit interdit, à compter du 1er janvier 2026, date d'encadrement la plus ambitieuse retenue par le rapport de l'ECHA. La rapporteure estime que le délai de mise en oeuvre ainsi accordé doit permettre de massifier l'utilisation des solutions alternatives précitées.

La rapporteure invite le Gouvernement à retenir cette position ambitieuse dans le cadre des négociations qui se dérouleront dans les mois à venir au niveau européen.

La commission a adopté l'article 2 bis ainsi rédigé.

Article 3 - Lâcher de ballons de baudruche en plastique assimilé à l'abandon de déchets dans l'environnement

Cet article vise à assimiler le lâcher de ballons de baudruche en plastique à l'abandon de déchets dans l'environnement.

Considérant que le code de l'environnement permet d'ores et déjà de considérer un lâcher de ballons intentionnel comme un abandon de déchets dans l'environnement, mais estimant nécessaire de clarifier le droit en vigueur, la commission a adopté deux amendements rédactionnels visant, d'une part, à n'assujettir les lâchers de ballon à ce régime juridique que dans les cas où le lâcher est intentionnel et, d'autre part, à rendre explicite le renvoi au régime de sanctions prévu à l'article L. 541-46 du code de l'environnement.

1. Lâchers de ballons de baudruche : un encadrement environnemental spécifique limité

Les lâchers de ballons de baudruche en plastique provoquent une pollution plastique sur terre et en mer. Leur explosion en altitude conduit à des retombées de fragments pouvant être ingérés par la faune et provoquant des obstructions ou des occlusions digestives conduisant à la mort des animaux.

Ces lâchers ne font à ce jour l'objet que d'un encadrement environnemental spécifique limité.

L'article L. 541-15-10 du code de l'environnement interdit depuis le 1er janvier 2021 la mise à disposition de tiges de support en plastique pour les ballons de baudruche.

Les lâchers de ballons sont par ailleurs interdits localement par certaines préfectures : c'est notamment le cas dans les Bouches-du-Rhône, en Saône-et-Loire, dans les Alpes-Maritimes et à La Réunion. Ces restrictions peuvent être prises sur le fondement du pouvoir de police administrative préfectoral17(*). Néanmoins, aucune disposition législative ou réglementaire ne prévoit d'interdiction à portée générale.

Enfin, la directive «? plastique ?» du 5 juin 201918(*) prévoit que les ballons de baudruche fassent l'objet d'une filière à responsabilité élargie du producteur (REP) faisant reposer sur les professionnels qui mettent ces produits sur le marché la responsabilité d'assurer la prévention et la gestion des déchets qui leur sont associés.

Pour autant, aucune REP dédiée au ballon de baudruche n'est inscrite à l'article L. 541-10-1 du code de l'environnement. Dans sa réponse au questionnaire adressé par la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable dans le cadre des travaux sur la loi AGEC19(*), la direction générale de la prévention des risques (DGPR) avait affirmé « qu'il [n'était] pas prévu de créer une filière spécifique pour les ballons de baudruche, car les ballons de baudruche [pouvaient] être assimilés à des jouets et [seraient] donc logiquement intégrés à la nouvelle filière REP sur les jouets ».

2. Un article visant à assimiler le lâcher de ballons à l'abandon de déchets dans l'environnement

L'article 3 de la proposition de loi vise à insérer un article L. 541-49-2 dans le code de l'environnement, disposant que « le fait de procéder à un lâcher de ballons de baudruche en plastique sans s'assurer qu'ils retomberont dans des lieux appartenant à la personne qui l'accomplit ou à des personnes qui y ont préalablement consenti est assimilé, au regard des peines encourues, au fait de jeter des déchets ?».

3. Une disposition procédant à une clarification du droit en vigueur

Le site du ministère de la transition écologique précise que « l'organisateur de lâchers de ballons est considéré comme producteur de déchets. À ce titre, l'article L. 541-2-120(*) s'applique et le producteur de déchets, outre les mesures de prévention qu'il prend, est tenu d'organiser la gestion de ses déchets »21(*). En principe, la pollution plastique découlant d'un lâcher de ballons est donc passible de sanctions pénales au titre de l'article L. 541-46 du code de l'environnement, dès lors que le lâcher est intentionnel.

Il est donc permis de s'interroger sur la nécessité de prévoir un tel article. Néanmoins, la rapporteure estime que l'article 3 de la proposition de loi présenterait l'avantage de clarifier le droit en vigueur.

Afin de renforcer la sécurité juridique du dispositif, la commission a adopté deux amendements identiques  COM-2 de Mme Havet et COM-7 de la rapporteure précisant qu'un lâcher de ballons ne peut être assimilé à un abandon de déchets dans l'environnement et n'est donc passible des sanctions pénales prévues à l'article L. 541-46 du code de l'environnement que dans les cas où le lâcher est intentionnel.

Par ailleurs, elle a adopté un amendement rédactionnel  COM-8 de la rapporteure visant à rendre explicite le renvoi au régime de sanctions prévu par l'article L. 541-46 du code de l'environnement.

La commission a adopté l'article 3 ainsi modifié.

Article 4 - Demande de rapport sur les impacts sanitaires, environnementaux et sociétaux de l'utilisation dans l'industrie textile de fibres plastiques pouvant être à l'origine de microfibres dans l'environnement

Cet article prévoit la remise par le Gouvernement d'un rapport au Parlement sur les impacts sanitaires, environnementaux et sociétaux de l'utilisation dans l'industrie textile de fibres plastiques pouvant être à l'origine de microfibres dans l'environnement.

La commission a adopté l'article 4 sans modification.


* 6 Rapport n° 217 (2020-2021) de Mme Angèle Préville, sénatrice et M. Philippe Bolo, député, fait au nom de l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques, Pollution plastique : une bombe à retardement ?, 10 décembre 2020.

* 7 Loi n° 2020-105 du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et à l'économie circulaire.

* 8 https://www.vie-publique.fr/consultations/278337-projet-decret-prevention-pertes-granules-plastiques-industriels

* 9 Règlement (CE) n° 1272/2008 du Parlement européen relatif à la classification, à l'étiquetage et à l'emballage des substances chimiques et des mélanges.

* 10 Rapport n° 217 (2020-2021) de Mme Angèle Préville, sénatrice et M. Philippe Bolo, député, fait au nom de l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques, Pollution plastique : une bombe à retardement ?, 10 décembre 2020.

* 11 ECHA, Annex XV Restriction Reports - Microplastics, 22 août 2019.

* 12 Règlement (CE) n° 1907/2006 du Parlement européen et du Conseil du 18 décembre 2006 concernant l'enregistrement, l'évaluation et l'autorisation des substances chimiques, ainsi que les restrictions applicables à ces substances (REACH), instituant une agence européenne des produits chimiques, modifiant la directive 1999/45/CE et abrogeant le règlement (CEE) n° 793/93 du Conseil et le règlement (CE) n° 1488/94 de la Commission ainsi que la directive 76/769/CEE du Conseil et les directives 91/155/CEE, 93/67/CEE, 93/105/CE et 2000/21/CE de la Commission.

* 13 La publication de ce décret est envisagée en décembre 2021.

* 14 Loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages.

* 15 Règlement (CE) n° 1907/2006 du Parlement européen et du Conseil du 18 décembre 2006 concernant l'enregistrement, l'évaluation et l'autorisation des substances chimiques, ainsi que les restrictions applicables à ces substances (REACH), instituant une agence européenne des produits chimiques, modifiant la directive 1999/45/CE et abrogeant le règlement (CEE) n° 793/93 du Conseil et le règlement (CE) n° 1488/94 de la Commission ainsi que la directive 76/769/CEE du Conseil et les directives 91/155/CEE, 93/67/CEE, 93/105/CE et 2000/21/CE de la Commission.

* 16 L'article ainsi inséré prévoit l'inscription d'un nouveau paragraphe à l'article L. 541-15-12 du code de l'environnement, introduit par l'article 82 de la loi AGEC, qui interdit divers microplastiques intentionnellement ajoutés.

* 17 Article L. 2215-1 du code général des collectivités territoriales, permettant au représentant de l'État de prévenir les atteintes à l'ordre, à la sûreté, à la sécurité et à la salubrité publiques.

* 18 Directive (UE) 2019/904 du Parlement européen et du Conseil du 5 juin 2019 relative à la réduction de l'incidence de certains produits en plastique sur l'environnement.

* 19 Loi n° 2020-105 du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et à l'économie circulaire.

* 20 Le I de l'article L. 541-2-1 du code de l'environnement dispose que « les producteurs de déchets, outre les mesures de prévention des déchets qu'ils prennent, et les détenteurs de déchets en organisent la gestion en respectant le principe de proximité et la hiérarchie des modes de traitement définis au II de l'article L. 541-1 ».

* 21 https://www.ecologie.gouv.fr/lachers-ballons-et-environnement