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Proposition de loi tendant à appliquer vingt-quatre mesures urgentes pour lutter contre les fraudes sociales

3 mars 2021 : Lutter contre les fraudes sociales ( rapport - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES

TITRE IER

AMÉLIORER LES OUTILS DE LUTTE
CONTRE LA FRAUDE SOCIALE

CHAPITRE IER

RATIONALISER LA GESTION ET L'UTILISATION
DES INFORMATIONS DISPONIBLES

Article premier
Fusion du répertoire de la branche famille et du répertoire national commun de la protection sociale (RNCPS)

Cet article propose de fusionner le répertoire national commun de la protection sociale et le répertoire de la branche famille.

I - Le dispositif proposé : une mise en commun des dispositions relatives aux répertoires sociaux

A. Le répertoire national commun de la protection sociale, un outil de lutte contre la fraude sociale

Le présent article vise à modifier les dispositions relatives au répertoire national commun de la protection sociale (RNCPS) au sein du code de la sécurité sociale (CSS).

Le RNCPS a été créé par la loi de financement pour 20075(*) et mis en oeuvre à partir de 2009. Il permet, en identifiant une personne par son numéro d'inscription au répertoire (NIR) et son nom, de consulter les informations relatives à :

leur rattachement à l'organisme qui leur sert les prestations ou avantages ;

la nature des prestations ou avantages servis par les organismes (183 types de prestations) ;

- l'adresse déclarée aux organismes pour les percevoir ;

le montant agrégé des prestations tel que déclaré par les organismes dans le cadre du prélèvement à la source et stocké dans le dispositif ressources mensuelles (DRM).

La caisse nationale d'assurance vieillesse (CNAV) assure la gestion du RNCPS. Elle centralise et stocke physiquement les données de rattachement des individus que sont l'organisme national, l'organisme gestionnaire, les dates de début et de fin du rattachement ainsi que le motif de fin. Ces rattachements sont conservés pour une durée de cinq années après la fin du rattachement.

Les données relatives aux prestations ne sont pas stockées. En cela, le RNCPS n'est pas un répertoire comme on l'entend communément : il est une plateforme d'échanges d'informations permettant « d'appeler » dans les systèmes d'informations des organismes certaines données relatives à un individu.

Pour ce qui est des montants, le RNCPS est adossé au dispositif ressources mensuelles qui permet de récupérer les montants appartenant à une catégorie « prestation sociale ». Ces montants ne sont pas nécessairement retracés finement : un montant net peut concerner plusieurs prestations.

B. Une modification du contenu du RNCPS

Le 1° du I prévoit de modifier la rédaction de la deuxième phrase du onzième alinéa de l'article L. 114-12-1 du CSS, relatif au RNCPS.

Il serait ainsi précisé dans une nouvelle phrase que le répertoire « recense pour chaque bénéficiaire l'ensemble des prestations, y compris leur montant, et avantages en nature qui lui sont servis par les organismes ».

La phrase remplacée modifie la rédaction de la nouveauté apportée au RNCPS en 2016 qu'est l'ajout des montants des prestations en espèces servies.

C. Une fusion demandée des répertoires

Le 2° du I prévoit de modifier la rédaction de l'article L. 114-12-2 du CSS, article relatif à la gestion du RNCPS. Il entend fusionner le RNCPS et le répertoire de la branche famille.

L'article du CSS visé permet à un organisme de réaliser et gérer pour le compte d'autres organismes un système d'information. Le a) supprime la référence à un système d'information et désigne la mission éventuellement assurée par un organisme comme la réalisation et la gestion des échanges d'informations et données du RNCPS.

Le b) prévoit une coordination rédactionnelle.

Le II concerne l'entrée en vigueur des modifications du I, prévues pour le 1er janvier 2022.

II - La position de la commission

A. Un dispositif proposé qui n'atteint pas l'objectif attendu

L'article proposé présente différentes lacunes, ne renforçant pas le contenu du RNCPS sur le fond et, dans son dispositif, ne réalisant pas ce qu'il annonce.

Concernant le 1° et le champ des informations contenues, la rédaction proposée ne conduirait pas à rendre disponibles sur le répertoire de nouvelles informations. La rédaction actuelle de l'article L. 114-12-1 du CSS prévoit déjà ce même contenu à la première phrase du onzième alinéa. L'ajout proposé serait donc satisfait.

Concernant le 2°, la modification ne conduit pas à une « fusion » des répertoires mentionnés dans l'exposé des motifs que sont le RNCPS et le répertoire de la branche famille. En effet, la rédaction actuelle supprime la possibilité de création et de gestion par un organisme de sécurité sociale d'un système d'information pour le compte d'autres organismes. Elle priverait les organismes d'opportunités de gestion sans modifier la structure des répertoires.

En outre, sur le fond, l'idée d'une fusion du RNCPS et du répertoire de la branche famille ne trouve pas de pertinence opérationnelle du fait de leur différence de nature. En effet, le RNCPS n'est pas un « fichier » ou une base de données, il est bien une plateforme permettant des requêtes - essentiellement individuelles - appelant les données contenues par les systèmes des organismes gestionnaires. Le répertoire de la branche famille, lui, vise à s'assurer qu'une même personne n'est pas allocataire de deux CAF différentes. Concrètement, le fichier des bénéficiaires des CAF est l'un des fichiers interrogés par lors d'une requête par le RNCPS : une fusion ne trouverait pas de sens en termes de gestion.

B. Une réflexion en cours sur l'évolution du RNCPS

1. Un rapport sur le RNCPS commandé pour 2020

L'article 80 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2020 a prévu la remise par le Gouvernement d'un rapport sur les modalités de gestion et d'utilisation du répertoire national commun de la protection sociale. Celui-ci devait être rendu dans un délai de neuf mois.

Interrogée sur la remise de ce rapport, la direction de la sécurité sociale a indiqué au rapporteur que la crise sanitaire n'avait pas permis de conduire une étude approfondie sur le sujet. Aussi, afin de répondre formellement à l'exigence de la LFSS pour 2020, l'annexe 2 du projet de loi de financement pour 2021 contenait une partie relative au RNCPS.

2. Un mission confiée à l'IGAS

À la demande du ministre de la santé et des solidarités et du ministre chargé des comptes publics, l'inspection générale des affaires sociales (IGAS) a été missionnée sur ce sujet. Celle-ci devrait rendre ses conclusions dans le courant de l'année 2021, ce rapport entendant répondre de manière étayée à la demande initiale du législateur en LFSS pour 2020.

· La préoccupation parlementaire d'une évaluation du RNCPS, non satisfaite par l'annexe au PLFSS pour 2021 devrait trouver des éléments approfondis dans le rapport de l'IGAS cette année.

La lettre de mission, transmise au rapporteur de la commission, dresse une feuille de route pertinente avec les questions :

- de l'élargissement du nombre d'acteurs pouvant alimenter ou consulter le répertoire ;

- de l'ajout de nouvelles informations au répertoire ;

- de l'opportunité de développer davantage les possibilités de requêtes collectives ;

- de l'articulation entre le RNCPS et le processus métier des organismes.

Le rapporteur et la commission suivront avec intérêt les conclusions de la mission de l'IGAS qui pourront si nécessaire trouver des débouchés législatifs lors du prochain projet de loi de financement de la sécurité sociale.

Pour l'ensemble de ces raisons, la commission a, sur proposition de son rapporteur (amendement COM-4), supprimé cet article.

Article 2
Remise d'un rapport bisannuel sur le RNCPS

Cet article propose de prévoir au sein du code de la sécurité sociale la remise tous les deux ans d'un rapport relatif au RNCPS.

I - Le dispositif proposé : un rapport bisannuel sur le RNCPS

L'article crée un nouvel article L. 114-12-5 au sein du code de la sécurité sociale. Celui-ci prévoirait la remise d'un rapport bisannuel au Parlement, à partir du premier trimestre 2022 « sur les modalités de gestion et d'utilisation du répertoire national commun » qu'est le répertoire national commun de la protection sociale (RNCPS) prévu à l'article L. 114-12-1.

La date de 2022 s'entend a priori en cohérence avec la modification souhaitée à l'article 1er de la proposition de loi et tendant à modifier les dispositions relatives au RNCPS, pour lesquelles l'entrée en vigueur est fixée au 1er janvier 2022.

II - La position de la commission : un dispositif non nécessaire

La commission des affaires sociales demeure toujours réticente à commander au Gouvernement des rapports au Parlement. Aussi, une telle demande codifiée au sein du code de la sécurité sociale, ne paraît pas souhaitable au rapporteur.

Surtout, cette demande de rapport récurrent s'inscrit dans la logique de l'article 1er et de la modification souhaitée dans le rôle et le contenu du RNCPS. Par ailleurs, comme souligné précédemment6(*), l'inspection générale des affaires sociales a été missionnée par le Gouvernement concernant ce même sujet. Aussi, la pertinence d'une demande récurrente de rapport sur le RNCPS pourra être réévaluée le cas échéant après les évolutions qui seront éventuellement apportées au répertoire.

En cohérence avec la suppression de l'article 1er, la commission a, sur proposition de son rapporteur (amendement COM-5) supprimé cet article.

Article 3
Consultation du traitement automatisé avant délivrance du NIR

Cet article propose de prévoir une consultation systématique de l'application de gestion des dossiers des ressortissants étrangers en France (AGDREF) avant l'inscription au répertoire national d'identification des personnes physiques (RNIPP).

I - Le dispositif proposé : un conditionnement de l'attribution d'un NIR à un ressortissant étranger à la consultation préalable de l'AGDREF

Le présent article propose de compléter l'article L. 611-3 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (Ceseda) qui prévoit la possibilité de relever, mémoriser et appliquer un traitement automatisé aux empreintes digitales et aux photographies des ressortissants étrangers non communautaires (hors Union européenne, Espace économique européen et Suisse). A ainsi été mise en place l'application de gestion des dossiers des ressortissants étrangers en France ou AGDREF, gérée par le ministère de l'intérieur.

L'article 3 prévoit ainsi d'y ajouter un alinéa rendant obligatoire, pour l'organisme qui en a la charge, la consultation de ce fichier avant l'attribution d'un numéro d'inscription au répertoire national des personnes physiques (NIR, RNIPP) ou l'attribution d'un numéro d'inscription d'attente (NIA).

Il convient de noter que l'ordonnance n° 2020-1733 du 16 décembre 2020 portant partie législative du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile abroge l'article L. 611-3 au 1er mai 2021. Les dispositions, légèrement modifiées, sont transférées à l'article L. 142-1 du même code.

II - La position de la commission : la suppression de cet article satisfait par le droit existant

Lors des auditions menées par le rapporteur, tant la direction de la sécurité sociale que la CNAV, responsable par le service administratif national d'identification des assurés (Sandia) de l'inscription au RNIPP des ressortissants étrangers, ont mis en avant le caractère satisfait dans la pratique de la disposition proposée. En outre, d'un point de vue opérationnel, les accès requis ont été délivrés par le ministère de l'intérieur aux services compétents.

La question d'un accès à la photographie a été soulevée comme une évolution possible par la mission interministérielle de coordination anti-fraude (MICAF), alors que l'AGDREF doit être remplacé à moyen terme par un nouveau dispositif d'administration numérique des étrangers de France (ANEF).

Comme rappelé par la MICAF, les procédures des caisses suivent un guide d'identification établi par la direction de la sécurité sociale et l'INSEE. Deux pièces sont par ailleurs demandées par le Sandia pour procéder à l'immatriculation d'un demandeur : un document d'identité ainsi qu'un document d'état civil.

Des obligations de vérification sont également déjà présentes dans la loi concernant l'affiliation aux assurances sociales, l'article L. 114-10-2 du code de la sécurité sociale prévoyant ainsi que les organismes de sécurité sociale sont « tenus de vérifier dès l'ouverture du dossier de demande d'affiliation et périodiquement que les assurés étrangers satisfont aux conditions de régularité de leur situation en France » et peuvent pour ce faire, avoir accès aux fichiers de l'État. Or, les organismes chargés de l'affiliation sont également ceux responsables de la collecte des pièces en vue de l'attribution du NIR7(*) et une demande d'immatriculation d'un ressortissant étranger ne se fait qu'après sollicitation d'une prestation auprès d'un organisme. Cette disposition peut donc apparaître redondante. De plus, alors que les organismes transmettant la demande d'immatriculation ont déjà eu à vérifier la condition de régularité du séjour, le Sandia peut procéder à une nouvelle vérification en cas de doute sur les pièces reçues.

Enfin, les textes encadrant le RNIPP sont, par nature, essentiellement réglementaires et ces dispositions ne relèvent ici pas du champ législatif.

Aussi, sur proposition de son rapporteur, la commission a supprimé cet article (amendement COM-6) qu'elle a estimé satisfait.

Article 4
Expérimentation sur l'utilisation d'informations accessibles sur les plateformes en ligne

Cet article propose une expérimentation visant à permettre des traitements automatisés d'informations accessibles en ligne.

I - Le dispositif proposé : une expérimentation reprenant pour la fraude sociale celle menée en matière fiscale

A. Une expérimentation sur le modèle de celle initiée par la loi de finances pour 2020

Le dispositif est proposé au présent article est identique sur la forme à celui adopté en loi de finances pour 20208(*) qui prévoit une telle expérimentation par l'administration fiscale et l'administration des douanes en matière de fraudes fiscale et douanière.

Aux termes du I, il est ainsi prévu, à titre expérimental, pour une durée de trois ans, de permettre la collecte et l'exploitation de contenus en ligne au moyen de traitements informatisés et automatisés.

Les traitements mobilisés ne peuvent utiliser de système de reconnaissance faciale.

De plus, les contenus collectés et exploités doivent être « librement accessibles » sur les sites des plateformes en ligne et « manifestement rendus publics par leurs utilisateurs ». Sont visées par la terminologie « plateforme en ligne », au sens de l'article du code de la consommation visé, les plateformes commerciales d'échanges de biens et de services, mais aussi les réseaux sociaux.

Les agents chargés de la mise en oeuvre des traitements informatisés et automatisés doivent appartenir aux équipes de contrôle des administrations et organismes sociaux visés à l'article L. 11416-3 du code de la sécurité sociale (CSS).

Certaines adaptations sont apportées au dispositif repris de la loi de finances pour 2020, comme la mention du secret professionnel auquel sont tenus les agents concernés (deuxième alinéa du I).

Les alinéas 3 à 8 prévoient l'encadrement de l'utilisation des données, notamment leurs conditions de conservation, de destruction et d'opposition à la personne concernée.

L'alinéa 9 prévoit le droit d'accès aux informations collectées, dans les conditions de la loi « informatique et libertés »9(*), quand l'alinéa 10 prévoit lui la non application du droit d'opposition porté dans la même loi.

Un décret en Conseil d'État, après avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL), doit préciser dans quelle mesure la mise en oeuvre du dispositif est « proportionnée aux finalités poursuivies », mais aussi en quoi les données sont « adéquates, pertinentes et (...) limitées à ce qui est strictement nécessaire » (alinéa 11).

Le II prévoit une analyse d'impact transmise à la CNIL

Le III prévoit une évaluation dix-huit mois avant le terme de l'expérimentation ainsi qu'un bilan définitif six mois avant le terme. Les deux doivent faire l'objet d'une transmission au Parlement et à la CNIL.

B. Des limites juridiques et techniques constatées sur l'expérimentation en cours

1. Des limites juridiques importantes

Saisi sur la loi de finances pour 2020, le Conseil constitutionnel a censuré une partie de l'article 154 et précisé ses exigences en matière d'application et de mise en oeuvre de ces dispositions10(*). Les requérants estimaient notamment que le dispositif porterait une « atteinte inconstitutionnelle au droit au respect de la vie privée, au droit à la protection des données personnelles et, dès lors qu'il conduirait les utilisateurs d'internet à s'autocensurer, à la liberté d'expression et de communication ».

Dans sa décision, le Conseil constitutionnel a notamment rappelé que les « contenus librement accessibles » excluaient, conformément aux travaux parlementaires « les contenus accessibles seulement après saisie d'un mot de passe ou après inscription sur le site en cause »11(*), ce qui met hors du champ les plateformes comme Facebook ou Instagram par exemple. En outre, le Conseil a précisé que les contenus « manifestement rendus publics » d'une personne ne pouvaient être que ceux que celle-ci « a, délibérément, divulgués ».

Ces restrictions, qui interdisent l'accès à certains des réseaux sociaux les plus utilisés, pourraient réduire de manière substantielle l'efficacité potentielle d'un tel dispositif. Il convient de noter que les plateformes de commerce en ligne de biens ou services (comme « Le bon coin ») sont, elles, bien dans le champ.

Dans leurs travaux préparatoires aux mesures d'application, la CNIL et le Conseil d'État ont également complété, dans la lignée de la décision du Conseil constitutionnel, l'encadrement juridique nécessaire à la mise en oeuvre du dispositif.

2. Une mise en oeuvre complexe

La direction générale des finances publiques (DGFiP) comme la mission interministérielle de coordination anti-fraude (MICAF) ont souligné la complexité de la mise en oeuvre de cette expérimentation, l'année 2020 ayant été consacrée à la finalisation du cadre juridique du projet et à l'engagement des travaux techniques préparatoires.

Preuve des difficultés rencontrées, le décret12(*) d'application du dispositif a été pris le 11 février 2021, plus d'un an après le vote de l'expérimentation.

La DGFiP a indiqué au rapporteur que, compte tenu des restrictions juridiques constatées, les travaux envisagés par l'administration fiscale seront recentrés sur la seule recherche des activités économiques non déclarées.

II - La position de la commission : un maintien de l'article à ce stade, une réflexion à poursuivre

Le rapporteur estime qu'un premier bilan de l'expérimentation menée pour la fraude fiscale doit être attendu avant d'envisager un tel dispositif.

Le dispositif paraît a priori très lourd pour les organismes de sécurité sociale : la complexité constatée pour la mise en oeuvre de l'expérimentation en cours se trouverait renforcée pour ce qui est de la sphère sociale en raison du nombre d'organismes concernés au sein desquels il serait nécessaire de développer des traitements automatisés voire un outil commun.

En outre, les restrictions juridiques connues empêchant l'accès à certains sites pourraient être de nature à limiter de manière importante la portée des recherches pertinentes en matière sociale.

Le groupe opérationnel national anti-fraude (GONAF) dédié à la fraude à la résidence suit la mise en oeuvre de ce dispositif. Une évaluation des extensions possibles à la sphère sociale y est prévue, qui éclairera utilement des choix futurs.

Aussi, malgré les réserves évoquées, la commission, sur proposition de son rapporteur et à la demande de l'auteur, a adopté cet article seulement modifié par trois précisions rédactionnelles (amendement COM-7).


* 5 Article 138 de la loi n° 2006-1640 du 21 décembre 2006 de financement de la sécurité sociale pour 2007.

* 6 Voir commentaire de l'article 1er de la présente proposition de loi.

* 7 Article R. 161-1 du code de la sécurité sociale.

* 8 Article 154 de la loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020.

* 9 Loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés.

* 10 Décision n° 2019-796 DC du 27 décembre 2019.

* 11 Paragraphe 87.

* 12 Décret n° 2021-148 du 11 février 2021 portant modalités de mise en oeuvre par la direction générale des finances publiques et la direction générale des douanes et droits indirects de traitements informatisés et automatisés permettant la collecte et l'exploitation de données rendues publiques sur les sites internet des opérateurs de plateforme en ligne.