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Proposition de loi visant à garantir effectivement le droit à l'eau par la mise en place de la gratuité sur les premiers volumes d'eau potable et l'accès pour tous à l'eau pour les besoins nécessaires à la vie et à la dignité

31 mars 2021 : Droit à l'eau ( rapport - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er

Reconnaissance du droit à l'eau potable et à l'assainissement

Objet : Cet article vise à reconnaître le droit d'accès à l'eau potable et à l'assainissement pour chaque personne, mis en oeuvre par l'État, les collectivités territoriales et leurs établissements publics.

I. Un droit déjà consacré, que les collectivités peuvent mettre en oeuvre dans le cadre de leur action publique locale

Le droit à l'eau potable est reconnu par plusieurs traités internationaux ratifiés par la France, à l'instar de la Convention relative aux droits de l'enfant du 20 novembre 1989 (article 24) ou la Convention relative aux droits des personnes handicapées du 13 décembre 2006 (article 28).

S'il n'existe pas de traités internationaux de portée générale reconnaissant le droit à l'eau potable et à l'assainissement comme un droit autonome, celui-ci a néanmoins été consacré au travers d'une résolution de l'Assemblée générale des Nations Unies, adoptée par 122 États (dont la France) le 28 juillet 20105(*) comme un « droit fondamental, essentiel à la pleine jouissance de la vie et à l'exercice de tous les droits de l'homme ». L'eau doit être potable, accessible, disponible, d'un coût abordable et fournie sans discrimination aucune.

Les États et organisations internationales sont invités par cette résolution à « apporter des ressources financières, de renforcer les capacités et de procéder à des transferts de technologies, grâce à l'aide et à la coopération internationales, en particulier en faveur des pays en développement, afin d'intensifier les efforts faits pour fournir une eau potable et des services d'assainissement qui soient accessibles et abordables pour tous ».

Dans l'ordre juridique interne, le droit d'accès à l'eau a été consacré par la loi n° 2006-1772 du 30 décembre 2006 sur l'eau et les milieux aquatiques (dite « LEMA ») qui prévoit que « chaque personne physique, pour son alimentation et son hygiène, a le droit d'accéder à l'eau potable dans des conditions économiquement acceptables par tous ». Cette disposition est codifiée à l'article L. 210-1 du code de l'environnement. Elle implique que l'eau doit être économiquement accessible, c'est-à-dire ne pas compromettre la capacité d'un individu à acquérir d'autres biens essentiels.

II. La proposition de loi initiale

L'article 1er de la présente proposition de loi vise à insérer dans le code de la santé publique un nouveau chapitre intitulé « Droit à l'eau potable et à l'assainissement » ainsi qu'un nouvel article L. 1314-1 visant à reconnaître le droit à l'eau potable et à l'assainissement.

Celui-ci se définit comme le droit, pour chaque personne physique :

· de disposer chaque jour gratuitement d'une quantité suffisante d'eau potable pour répondre à ses besoins élémentaires ;

· d'accéder aux équipements lui permettant d'assurer son hygiène, son intimité et sa dignité.

Par ailleurs, l'article 1er précise que l'État, les collectivités territoriales et leurs établissements publics concourent à la mise en oeuvre de ce droit.

III. La position de la commission

La commission partage l'objectif de cet article mais constate que le droit à l'eau est déjà consacré par le code de l'environnement, à l'article L. 210-1 qui dispose que « l'usage de l'eau appartient à tous et chaque personne physique, pour son alimentation et son hygiène, a le droit d'accéder à l'eau potable dans des conditions économiquement acceptables par tous. »

La distribution de l'eau entraîne, pour les communes et établissements publics de coopération intercommunale, des charges de gestion (coût d'adduction, de traitement, d'assainissement et entretien des réseaux). De plus, la commission craint que la gratuité d'une ressource limitée ne génère des comportements de gaspillage, alors qu'il est essentiel de préserver cette ressource, dans le cadre d'une gestion économe.

Pour ces raisons, la commission n'a pas adopté cet article.

Article 2

Obligation pour les collectivités territoriales et leurs groupements
de mettre gratuitement à disposition des équipements sanitaires
et de distribution d'eau potable

Objet : Cet article prévoit une obligation pour les collectivités territoriales ou les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) d'installer et d'entretenir des équipements de distribution gratuite d'eau potable ainsi que des toilettes publiques et douches gratuites, en fonction de seuils démographiques, dans un délai de cinq ans.

I. Le bloc communal, au coeur du service public de l'eau et de l'assainissement

En application des articles L. 2224-7-1 et L. 2224-8 du code général des collectivités territoriales (CGCT), les communes sont chargées d'assurer les services publics de distribution de l'eau et de l'assainissement.

La loi leur confie en effet une compétence obligatoire en matière de distribution d'eau potable et d'assainissement des eaux usées. À ce titre, elles doivent établir un schéma de distribution d'eau potable déterminant les zones desservies ainsi qu'un schéma d'assainissement collectif comprenant un descriptif détaillé des ouvrages de collecte et de transport des eaux usées.

Le transfert de cette compétence à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, qui se substitue alors à ses droits et obligations pour l'exercice de cette compétence, est obligatoire s'agissant des communautés urbaines (article L. 5215-20 du CGCT) et des métropoles (article L. 5217-2 du CGCT).

La loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République avait prévu le transfert obligatoire des compétences « eau » et « assainissement » aux communautés de communes et aux communautés d'agglomération à compter du 1er janvier 2020.

La loi n° 2018-702 du 3 août 2018 relative à la mise en oeuvre du transfert des compétences « eau » et « assainissement » aux communautés de communes a aménagé les modalités du transfert des compétences aux communautés de communes, sans remettre en cause le caractère obligatoire de celui-ci, au plus tard au 1er janvier 2026. Un mécanisme de minorité de blocage avait été instauré pour permettre le report du transfert obligatoire des compétences « eau » et/ou « assainissement » aux communautés de communes jusqu'au 1er janvier 2026, si 25 % des communes membres représentant 20 % de la population intercommunale s'opposaient à ce transfert avant le 1er juillet 2019. Cette faculté était réservée aux communautés de communes n'exerçant pas, à titre optionnel ou facultatif, les compétences « eau » et/ou « assainissement », à l'exception du service public d'assainissement non collectif.

La loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique a quant à elle introduit la faculté, pour une communauté de communes ou une communauté d'agglomération, de déléguer tout ou partie des compétences « eau », « assainissement des eaux usées » et « gestion des eaux pluviales urbaines » à l'une de ses communes membres ou à un syndicat existant au 1er janvier 2019 inclus en totalité dans le périmètre de l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre.

Les services publics d'eau et d'assainissement sont gérés financièrement comme des services publics à caractère industriel et commercial (SPIC), dont le financement doit être assuré par les redevances perçues auprès des usagers en contrepartie du service rendu, conformément à l'article L. 2224-11 du code général des collectivités territoriales. Les communes et leurs établissements publics de coopération ont le choix entre exercer leur compétence en matière d'eau potable ou d'assainissement en régie ou confier sa gestion à des entreprises privées par le biais d'une délégation de service public (affermage, concession).

II. La proposition de loi initiale

L'article 2 de la présente proposition de loi introduit un nouvel article L. 1314-2 dans le code de la santé publique qui prévoit une obligation pour les collectivités territoriales ou les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) compétents en matière de distribution d'eau potable et d'assainissement de satisfaire les besoins élémentaires en eau potable et assainissement des populations non raccordées aux réseaux de distribution d'eau potable.

Cet article décline trois types d'obligations qui s'appliquent aux collectivités en fonction de seuils démographiques :

· l'installation et l'entretien d'équipements de distribution gratuite d'eau potable dans l'ensemble des collectivités ;

· l'installation et l'entretien de toilettes publiques gratuites accessibles à tous dans les collectivités de plus de 3 500 habitants ;

· l'installation et l'entretien de douches gratuites, en rendant éventuellement accessibles des douches ou des laveries dans les collectivités de plus de 15 000 habitants.

Pour se conformer à ces nouvelles obligations, les collectivités disposent d'un délai de cinq ans à compter de la promulgation de la loi. À cette fin, elles peuvent recourir aux équipements sanitaires existants situés dans des bâtiments et équipements publics ou qu'elles subventionnent. L'article prévoit également qu'elles peuvent bénéficier d'aides à la création de nouveaux équipements sanitaires, en particulier des agences de l'eau.

III. La position de la commission

La commission constate que la mise en oeuvre de ces obligations nouvelles reposerait sur les collectivités territoriales et leurs groupements, sans qu'il soit tenu compte des différences pouvant exister d'un territoire à l'autre. Certaines collectivités ont déjà développé un accès à l'eau gratuite en installant des bornes-fontaines, pour répondre aux problématiques propres à leur population et tenir compte des besoins locaux, qui varient d'un territoire à l'autre en fonction du climat, de la densité, de l'urbanisme et de la structure des habitats, etc.

Le respect de ces obligations entraînerait de nouvelles charges financières pour l'ensemble des collectivités, qu'elles auraient à assumer indépendamment de l'existence d'un besoin ou d'une nécessité locale. La commission estime qu'il est préférable que chaque collectivité puisse déterminer librement la nécessité ou non d'installer ces équipements d'accès à l'eau, en vertu du principe de subsidiarité.

Pour ces raisons, la commission n'a pas adopté cet article.

Article 3

Instauration de la gratuité des premiers volumes d'eau

Objet : Cet article prévoit d'instaurer la gratuité de l'eau potable et de l'assainissement pour l'alimentation et l'hygiène de chaque personne physique, dont le volume est fixé chaque année par décret pris en Conseil d'État, après avis du Comité national de l'eau.

I. Une gratuité des premiers volumes d'eau déjà possible à droit constant

A. Le principe de la facturation des usagers et les aides départementales et communales aux ménages en difficulté

En application des articles L. 2224-12-1 et L. 2224-12-4 du code général des collectivités territoriales, toute fourniture d'eau potable, quel qu'en soit le bénéficiaire, fait l'objet d'une facturation, qui comprend une part proportionnelle, calculée en fonction du volume réellement consommé par l'abonné et éventuellement une part fixe, calculée en fonction des charges fixes du service et des caractéristiques du branchement, notamment du nombre de logements desservis.

L'article 6 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement prévoit la création, dans chaque département, d'un fonds de solidarité pour le logement (FSL) qui « accorde [...] des aides au titre des dettes de loyer et de factures d'énergie, d'eau, de téléphone et d'accès à internet, y compris dans le cadre de l'accès à un nouveau logement ». La gestion des FSL relève de la responsabilité des départements, qui décident du niveau des ressources qu'ils y affectent et fixent les règles d'attribution et le montant des aides sur la base d'un règlement intérieur.

L'article L. 115-3 du code de l'action sociale et des familles dispose également que « dans les conditions fixées par la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement, toute personne ou famille éprouvant des difficultés particulières, au regard notamment de son patrimoine, de l'insuffisance de ses ressources ou de ses conditions d'existence, a droit à une aide de la collectivité pour disposer de la fourniture d'eau, d'énergie, d'un service de téléphonie fixe et d'un service d'accès à internet ».

Les personnes en difficulté peuvent demander à bénéficier d'une aide financière versée par le FSL afin régler leurs factures d'eau impayées. De telles aides peuvent également être versées par les centres communaux d'action sociale (CCAS).

B. L'expérimentation et la pérennisation de la tarification sociale de l'eau

L'article 28 de la loi n° 2013-312 du 15 avril 2013 visant à préparer la transition vers un système énergétique sobre et portant diverses dispositions sur la tarification de l'eau et sur les éoliennes (dite loi « Brottes ») a introduit la possibilité pour les collectivités compétentes de mettre en place, sur une période de cinq ans, des expérimentations « en vue de favoriser l'accès à l'eau et de mettre en oeuvre une tarification sociale de l'eau ». Cette expérimentation pouvait porter sur la mise en place d'une tarification sociale de l'eau tenant compte de la composition ou des revenus du foyer, d'une aide au paiement des factures d'eau ou d'une aide à l'accès à l'eau. Par décret n° 2015-46 en date du 14 avril 2015 (modifié par le décret n° 2015-962 du 31 juillet 2015), le Gouvernement a arrêté la liste des 50 collectivités autorisées à participer à l'expérimentation de mise en oeuvre d'une tarification sociale de l'eau.

L'article 15 de la loi du 27 décembre 2019 relative à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique a généralisé le principe d'une tarification sociale de l'eau pour toutes les collectivités volontaires, avec un panel de possibilités d'intervention (définition de tarifs tenant compte de la composition ou des revenus du foyer, attribution d'une aide au paiement des factures d'eau, aide à l'accès à l'eau, accompagnement pour des mesures d'économie d'eau, tarifs incitatifs définis en fonction de la quantité d'eau consommée) qu'il leur appartient de mobiliser en fonction des spécificités de leur territoire et des besoins de leur population.

Par ailleurs, cette même loi a introduit à l'article L 2224-12-4 du CGCT une disposition qui prévoit que « la tarification de l'eau potable aux abonnés domestiques peut tenir compte du caractère indispensable de l'eau potable et de l'assainissement pour les abonnés en situation particulière de vulnérabilité en prévoyant un tarif progressif pouvant inclure une première tranche de consommation gratuite ».

II. La proposition de loi initiale

L'article 3 de la présente proposition de loi modifie l'article L. 210-1 du code de l'environnement, qui dispose que « l'usage de l'eau appartient à tous et chaque personne physique, pour son alimentation et son hygiène, a le droit d'accéder à l'eau potable dans des conditions économiquement acceptables par tous », afin d'étendre ce droit d'accès à l'assainissement et de remplacer la notion de « conditions économiquement acceptables » par l'instauration de la gratuité des volumes d'eau nécessaires pour les besoins essentiels à la vie et à la dignité.

À cette fin, le volume d'eau considéré comme répondant aux besoins essentiels sera fixé annuellement par décret pris en Conseil d'État, après avis du Comité national de l'eau.

III. La position de la commission

La commission n'est pas favorable à l'instauration de la gratuité d'un volume d'eau potable pour tous, indépendamment de la composition et des capacités financières des ménages. Le bilan des expériences menées en ce sens, notamment en Flandre (Belgique) de 1997 à 2016, a mis en évidence un certain nombre d'effets pervers : la gratuité a augmenté le coût marginal de l'eau, n'a pas permis d'atteindre l'objectif d'équité et a généré des formes de surconsommation.

La commission relève par ailleurs que la fixation d'une volumétrie d'eau unique pour couvrir les besoins essentiels est source de complexité, alors qu'il existe de fortes disparités de consommation d'un endroit à l'autre du territoire. Le choix d'un volume unique n'offre pas la souplesse nécessaire pour tenir compte des usages envisagés (boisson, cuisine, hygiène, toilettes), du nombre de personnes composant le ménage et du type d'habitat. Il s'agit en effet d'une donnée culturelle, dépendante du climat, de la physiologie individuelle ainsi que des usages sociaux et des habitudes des ménages.

Pour ces raisons, la commission n'a pas adopté cet article.

Article 4

Gages financiers

L'article 4 vise à gager les dispositions de la présente proposition de loi pour assurer sa recevabilité financière au regard de l'article 40 de la Constitution, à la fois pour les collectivités territoriales et pour l'État.

La commission, par coordination, n'a pas adopté cet article.


* 5 https://www.fp2e.org/userfiles/files/publication/institution/ONU_Droit%20%C3%A0%20l'eau_28%20juill_2010.pdf