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Projet de loi relatif à la gestion de la sortie de crise sanitaire

17 mai 2021 : Gestion de la sortie de crise sanitaire ( rapport - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er
Adaptation du régime de sortie de l'état d'urgence sanitaire

L'article 1er du projet de loi tend à permettre au Gouvernement de conserver des prérogatives exceptionnelles lui permettant de lutter contre la diffusion de l'épidémie de Covid-19 entre le 2 juin 2021 - date de la fin de l'état d'urgence sanitaire - et le 30 septembre 2021. Dans sa version originelle, le régime proposé, qui reprend celui en vigueur entre le 11 juillet et le 16 octobre 2020, diffère de l'état d'urgence sanitaire en ce qu'il ne permet pas au Gouvernement d'instaurer un couvre-feu ou un confinement.

L'article prévoit également de permettre la mise en oeuvre du « passe sanitaire » sur cette même période, en accord avec les négociations actuellement en cours au niveau européen.

Par l'adoption d'un amendement à l'Assemblée nationale, le Gouvernement s'est fait reconnaitre la possibilité d'instaurer un couvre-feu jusqu'au 30 juin 2021. Il en résulte que la différence entre les deux régimes jusqu'à cette date est essentiellement optique. Par souci de cohérence juridique, la commission a donc prolongé l'état d'urgence sanitaire jusqu'au 30 juin, et a instauré un véritable régime de transition entre le 1er juillet et le 15 septembre, dans lequel les prérogatives accordées par le législateur au Gouvernement seraient strictement adaptées et proportionnées à la gestion de la sortie de la crise sanitaire.

Elle s'est également attachée à mieux encadrer le passe sanitaire, afin de mieux protéger les droits et libertés individuels.

Elle a adopté l'article 1er ainsi modifié.

Alors que l'état d'urgence sanitaire, déclaré pour la deuxième fois à compter du 17 octobre 2020 et prorogé à deux reprises depuis cette date, expirera, sauf nouvelle intervention du législateur, au 1er juin prochain, le Gouvernement estime nécessaire de maintenir l'application de mesures permettant de limiter la propagation de l'épidémie de Covid-19 par l'instauration d'un régime intermédiaire entre l'état d'urgence sanitaire et le droit commun.

Tel est l'objet de l'article 1er du projet de loi, qui attribuerait au Premier ministre des prérogatives exceptionnelles lui permettant de prendre des mesures restrictives de liberté en vue de préserver la santé publique. Ce régime intermédiaire serait en vigueur à compter du 2 juin et jusqu'au 30 septembre 2021 - initialement prévu le 31 octobre 2021, le terme du régime intermédiaire a été ramené au 30 septembre en séance publique à l'Assemblée nationale -, soit pour une durée de quatre mois. Jusqu'au 30 juin 2021, le Gouvernement pourrait également imposer un couvre-feu.

L'Assemblée nationale a également, par l'adoption d'un amendement du Gouvernement en commission, institué la possibilité pour le Gouvernement de conditionner, pendant cette même période, l'accès à certains lieux, établissements ou événements à la présentation d'une preuve de vaccination, d'un examen ne concluant pas à une contamination par la Covid-19 ou d'un certificat de rétablissement à la suite d'une contamination par le virus (« passe sanitaire »).

1) L'instauration d'un régime intermédiaire entre l'état d'urgence sanitaire et le droit commun pour accompagner la sortie de crise sanitaire

1.1. La réactivation du régime transitoire de sortie de l'état d'urgence sanitaire en vigueur entre le 11 juillet et le 16 octobre 2020

a) La reprise des prérogatives attribuées au Gouvernement dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire, à l'exception de la possibilité d'interdire aux personnes de sortir de leur domicile

Alors que l'état d'urgence sanitaire prendra fin, sauf nouvelle intervention du législateur, au 1er juin 2021, le Gouvernement, à l'instar du Conseil scientifique Covid-19, estime nécessaire de « consacrer l'atténuation des mesures de police sanitaire par un dispositif intermédiaire à compter du mois de juin permettant d'accompagner de façon progressive la sortie de l'état d'urgence sanitaire et de répondre rapidement à une éventuelle reprise épidémique, tout en ouvrant la voie à un rétablissement des règles de droit commun »1(*).

Pour cela, l'article 1er du projet de loi propose de réactiver, moyennant quelques adaptations, le régime transitoire de sortie de l'état d'urgence sanitaire, en vigueur entre le 11 juillet et le 16 octobre dernier.

Ce régime permet au Premier ministre, par décret pris sur rapport du ministre de la santé, de prendre des mesures relatives aux déplacements (1°), aux établissements recevant du public (2°) et aux rassemblements de personnes (3°). Ces mesures peuvent s'appliquer sur l'ensemble du territoire national ou être territorialisées. Dans ce second cas, elles peuvent être déclinées ou décidées par les préfets.

Les mesures relatives aux déplacements, aux établissements recevant du public et aux rassemblements de personnes prévues dans le cadre du régime transitoire de sortie de l'état d'urgence sanitaire ont été jugées conformes à la Constitution par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2020-803 DC du 9 juillet 2020.

La principale différence2(*) entre ce régime transitoire et celui de l'état d'urgence sanitaire, tel que prévu par l'article L. 3131-15 du code de la santé publique, est l'impossibilité pour le Premier ministre de prendre des mesures visant à interdire aux personnes de sortir de leur domicile qui, comme l'ont souligné tant le Conseil constitutionnel3(*) que le Conseil d'État4(*), donnent un fondement légal aux mesures de couvre-feu et aux mesures de confinement.

b) Des possibilités de contrôle accrues des déplacements à destination des territoires métropolitains et ultramarins

S'agissant des mesures que peut prendre le Premier ministre pour règlementer les déplacements, le régime proposé par le Gouvernement dans l'article 1er du projet de loi diffère de celui adopté par le Parlement en juillet dernier sur un point : serait ajoutée la possibilité pour le Premier ministre d'imposer aux personnes souhaitant se déplacer à destination ou en provenance du territoire hexagonal, de la Corse ou de l'une des collectivités ultramarines de présenter le résultat d'un examen de dépistage virologique ne concluant pas à la contamination par la Covid-19, un justificatif de l'administration d'un vaccin contre ce virus, ou un certificat de rétablissement à l'issue d'une contamination par ce même virus.

Dans la loi du 9 juillet 2020, n'étaient visés que les déplacements par transports publics aériens - et non par tout moyen - et les résultats d'examens biologiques de dépistage virologique ne concluant pas à une contamination par la Covid-19.

L'introduction de cette disposition s'inscrit dans les discussions actuellement en cours au niveau européen visant à la mise en place d'un « certificat vert européen »5(*).

c) Les garanties entourant l'application des prérogatives exceptionnelles attribuées au Gouvernement

Les garanties entourant l'application des prérogatives du Gouvernement sont les mêmes que celles qui avaient été prévues par le législateur en juillet dernier.

Plus précisément :

- le nouveau régime est strictement limité dans le temps. Initialement fixée au 31 octobre 2021, soit cinq mois après la fin de l'état d'urgence sanitaire, son échéance a été ramenée au 30 septembre 2021 par l'Assemblée nationale en séance publique ;

- les mesures susceptibles d'être prescrites par le Premier ministre sont limitées à celles prises « aux seules fin de lutter contre la propagation de l'épidémie de Covid-19 », « dans l'intérêt de la santé publique ». Elles doivent également être strictement proportionnées aux risques sanitaires encourus et appropriées aux circonstances de temps et de lieu. Il doit y être mis fin sans délai lorsqu'elles ne sont plus nécessaires ;

- les mesures susceptibles d'être prescrites peuvent faire l'objet de recours devant le juge administratif dans le cadre des procédures de référé-suspension et de référé-liberté. Les mesures individuelles doivent par ailleurs faire l'objet d'une information immédiate du procureur de la République ;

- le comité de scientifiques serait maintenu pendant la durée d'application du nouveau régime, et serait chargé, comme pendant l'état d'urgence sanitaire, d'éclairer les décisions prises par le Gouvernement et le Parlement.

Le contrôle parlementaire serait quant à lui ponctuellement complété par rapport à celui prévu pendant la période d'application de ce régime entre le 11 juillet et le 16 octobre dernier. Par l'adoption d'un amendement de Sacha Houlié en commission, l'Assemblée nationale a en effet transposé au régime transitoire prévu par l'article 1er les nouvelles prérogatives accordées au Parlement dans la loi du 15 février 2021, soit la possibilité pour les commissions parlementaires de saisir le comité de scientifiques pendant la durée de son existence.

1.2. L'introduction par l'Assemblée nationale de la possibilité d'un couvre-feu jusqu'au 30 juin 2021

Par l'adoption d'un amendement du Gouvernement en commission, l'Assemblée nationale a autorisé le maintien d'un couvre-feu jusqu'au 30 juin 2021.

Le dépôt de cet amendement faisait suite à l'annonce du Président de la République du 29 avril 2021 du maintien d'un couvre-feu jusqu'à la fin du mois de juin. Il est malheureux que cette annonce n'ait pas été anticipée par le projet de loi, passé la veille en conseil des ministres...

Selon l'objet de l'amendement du Gouvernement, « compte tenu de la dynamique de l'épidémie observée ces dernières semaines, et de sa trajectoire prévisible d'ici la fin du mois de juin, il apparaît nécessaire [de maintenir] provisoirement des mesures moins contraignantes [que le confinement] mais pour autant très efficaces de couvre-feu ».

Il serait donc permis au Premier ministre, entre le 2 et le 30 juin 2021, d'interdire aux personnes de sortir de leur domicile entre 21 heures et 6 heures, soit 9 heures par jour, et à compter du 9 juin, entre 23 heures et 6 heures , sauf dans les territoires dans lesquels est constatée une circulation active du virus.

2) La position de la commission : adapter les prérogatives accordées au Gouvernement aux nécessités sanitaires, dans le respect de la gradation entre les différents régimes

2.1. Une différence essentiellement optique avec l'état d'urgence sanitaire

Si l'allègement des contraintes, tel qu'annoncé par le Président de la République le 29 avril dernier, devrait être réel à compter principalement du mois de juillet, la fin de l'état d'urgence sanitaire le 1er juin prochain n'affectera donc quasiment pas les restrictions auxquelles sont actuellement soumis les Français. Elle est d'abord un simple « effet d'annonce » sans changement concret de la situation.

Cette critique avait déjà été exprimée par la commission des lois à l'occasion de la discussion de la loi du 9 juillet 2020, qui dénonçait alors le fait que « la majorité des prérogatives attribuées aux pouvoirs publics, par le législateur, dans le cadre du régime de l'état d'urgence sanitaire pourront, en effet, continuer à être mises en oeuvre ».

Outre la possibilité pour le Gouvernement de réglementer les déplacements, les rassemblements et les établissements recevant du public, celui-ci peut en effet s'appuyer sur le régime prévu par les articles L. 3131-1 et suivants du code de la santé publique, applicables aux situations de menace sanitaire, pour continuer à prendre certaines mesures prescrites dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire. C'est en particulier le cas des mesures de quarantaine et de placement à l'isolement, des mesures de réquisition, des mesures visant à permettre la mise à disposition de médicaments, et des mesures tendant à adapter l'organisation et le fonctionnement du système de santé.

L'introduction au sein du régime transitoire de la possibilité, même de manière restreinte, d'interdire aux personnes de sortir de leur domicile réduit d'autant la différence du régime proposé avec l'état d'urgence sanitaire, au moins jusqu'au 30 juin 2021.

2.2. Adapter les prérogatives accordées dans le respect des différents régimes

Si la commission des lois admet la nécessité de maintenir des mesures de distanciation sociale au-delà du 1er juin 2021, date prévue de la fin de l'état d'urgence sanitaire, elle estime que le régime de sortie proposé par le Gouvernement dans l'article 1er du projet de loi est juridiquement trompeur. Compte tenu de la situation épidémiologique actuelle et envisageable pendant l'été, elle propose de faire une distinction nette entre la situation jusqu'au 30 juin et celle à compter du 1er juillet.

a) Prolonger l'état d'urgence sanitaire jusqu'au 30 juin 2021

Depuis la fin du troisième confinement, le 3 mai 2021, la situation sanitaire s'améliore rapidement. La situation reste malgré tout préoccupante, au regard notamment du nombre de personnes hospitalisées ou du taux d'occupation des lits de réanimation. Par ailleurs, le taux de couverture vaccinale augmente certes, mais à un rythme qui n'est pas suffisant pour assurer une couverture vaccinale large dès le 1er juin.

Le Gouvernement en convient, et c'est ce qui l'a conduit à demander au Parlement de maintenir la possibilité d'un couvre-feu jusqu'au 30 juin.

La commission des lois, fidèle à sa position depuis le début de la pandémie, n'entend pas refuser au Gouvernement les prérogatives dont il a besoin pour assurer une sortie progressive de la crise sanitaire permettant de limiter le risque de rebond de l'épidémie.

Ceci étant, l'intégration au sein d'un dispositif qui n'est plus un régime d'urgence d'une mesure limitant fortement la liberté d'aller et venir des individus peut apparaître disproportionnée. Elle n'est surtout pas de nature à favoriser la clarté et l'intelligibilité du droit, alors même que le régime d'état d'urgence sanitaire existe.

Aussi, afin de favoriser la compréhension du droit par nos concitoyens, et au vu de la situation sanitaire encore préoccupante, la commission des lois a, à l'initiative de son rapporteur, prolongé l'état d'urgence sanitaire jusqu'au 30 juin prochain (amendement COM-34).

Cette prolongation permettra au Gouvernement de mobiliser les mesures de couvre-feu dont il estime avoir besoin pour limiter le risque de reprise de l'épidémie, tout en l'adaptant, au besoin de manière territorialisée, à la situation sanitaire réellement observée.

b) Instituer un régime réellement transitoire jusqu'au 15 septembre 2021

À la date du 30 juin, la situation sanitaire devrait s'être significativement améliorée, à la fois sous l'influence des mesures de police administrative mais également du fait de la diffusion de la vaccination. À compter de cette date, le texte transmis par l'Assemblée nationale prévoit un retour au régime transitoire sans possibilité de couvre-feu.

Si la grande majorité des mesures proposées apparaissent légitime, la commission des lois a exprimé des doutes sur la possibilité qui serait donnée au Premier ministre, dans les parties du territoire dans lesquelles il est constaté une circulation active du virus, et pour cette seule raison, d'interdire la circulation des personnes et des véhicules et de fermer les établissements recevant du public.

Le Gouvernement justifie ces mesures par la nécessité de faire face à une recrudescence de l'épidémie qui serait localisée. Cet argument n'est pas recevable. La commission rappelle en effet que le Gouvernement conservera la possibilité, en cas de dégradation de la situation sanitaire qui justifierait que soient à nouveau imposées des mesures plus restrictives, de déclarer l'état d'urgence sanitaire par décret dans la ou les circonscriptions territoriales concernées.

La commission a donc, par l'adoption d'un amendement COM-34 de son rapporteur, supprimé la possibilité pour le Premier ministre d'interdire les déplacements et de fermer tous les établissements recevant du public dans les parties du territoire dans lesquelles est constatée une circulation active du virus. Le Premier ministre conserverait la possibilité d'interdire les déplacements internationaux, pour faire face à l'apparition de nouveaux variants par exemple, ainsi que la possibilité de fermer les établissements recevant du public lorsque ceux-ci accueillent des activités qui, par leur nature même, ne permettent pas de garantir la mise en oeuvre des mesures de nature à prévenir les risques de propagation du virus.

La commission a également, par l'adoption d'un amendement COM-66 de Marie-Pierre de la Gontrie, précisé que le Gouvernement ne pourra pas réglementer les parties des établissements accueillant du public qui n'ont pas vocation à accueillir un tel public. La commission a, ce faisant, repris une réserve d'interprétation formulée par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2020-803 DC du 9 juillet 2020.

La commission a également considéré que la durée d'application proposée, initialement fixée au 31 octobre et ramenée au 30 septembre en séance publique à l'Assemblée nationale, était excessive. Compte tenu de l'ampleur des restrictions susceptibles d'être imposées, une intervention régulière du législateur lui a paru nécessaire. Celle-ci permet en effet à la représentation nationale de s'assurer de la nécessité et de la proportionnalité des prérogatives confiées à l'exécutif. La commission a donc ramené le terme du régime transitoire au 15 septembre (même amendement COM-34 du rapporteur).

3) L'introduction d'un passe sanitaire

3.1. L'introduction par l'Assemblée nationale du passe sanitaire

Après avoir saisi pour avis le conseil scientifique Covid-19, le Gouvernement a déposé un amendement, adopté en commission à l'Assemblée nationale, permettant au Premier ministre de conditionner l'accès à certains lieux à la présentation d'un passe sanitaire, qui prendrait la forme d'un certificat de vaccination, d'un résultat d'un examen virologique ne concluant pas à une contamination, ou d'un certificat de rétablissement à la suite d'une contamination par la Covid-19.

Dans son avis rendu le 3 mai 2021 sur le sujet, le conseil scientifique a estimé que le passe sanitaire, « comme modalité nouvelle de protocole sanitaire, permet ainsi d'envisager de rouvrir et de reprendre, en contrôlant le risque sanitaire sans qu'il puisse être affirmé que ce dernier soit nul ou très faible, des activités rassemblant un nombre élevé de personnes ».

L'Assemblée nationale, par l'adoption d'un amendement de la présidente de la commission des lois, Yaël Braun-Pivet, a prévu que ce passe sanitaire ne pourrait être exigé dans d'autres cas que ceux prévus à l'article 1er du projet de loi.

Tel qu'adopté par l'Assemblée nationale, le dispositif du passe sanitaire est assorti de trois autres garanties :

- il serait en premier lieu temporaire, puisqu'il ne pourrait être exigé qu'entre le 2 juin et le 30 septembre ;

- il ne pourrait être exigé que pour l'accès à certains lieux, établissements ou événement impliquant de grands rassemblements de personnes. Le Gouvernement a indiqué que ce seuil serait fixé à 1 000 personnes ;

- il ne pourrait être exigé que pour l'accès à des activités de loisirs, des foires ou des salons professionnels, ce qui exclut tant les activités du quotidien, comme les restaurants ou les commerces, que les lieux habituels d'exercice des libertés fondamentales - telles que la liberté de manifester, de réunion politique ou syndicale, ou de religion.

3.2. Assurer le respect des libertés individuelles dans le cadre de la mise en oeuvre du passe sanitaire

a) Un passe sanitaire insuffisamment encadré

Alors que la commission des lois de l'Assemblée nationale devait examiner l'amendement introduisant le dispositif du passe sanitaire au texte le lendemain, le Gouvernement a saisi la commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) pour avis le 4 mai 2021.

Cet avis, publié le 12 mai, a dû être rendu dans un délai extrêmement bref, et n'a pu intervenir avant les débats à l'Assemblée nationale. La commission des lois déplore cette situation qui n'a pas permis aux députés de bénéficier de l'éclairage de la CNIL alors même que le principe d'un tel passe était évoqué par le Gouvernement de longue date.

Après avoir souligné le caractère sensible et inédit du dispositif, qui conditionnerait l'accès à certains lieux à une preuve de l'état de santé des personnes, la CNIL a rendu un avis précis et circonstancié sur le dispositif proposé par le Gouvernement6(*).

À la lecture de cet avis, il apparait que le passe sanitaire, tel que voté par l'Assemblée nationale, ne répond pas aux exigences de protection des libertés personnelles exigées par le droit européen et la loi Informatique et libertés. La CNIL demande à ce que « des garanties suffisantes pour protéger les droits et libertés des personnes » soient apportées au dispositif, « afin notamment de limiter strictement la divulgation d'informations privées et d'éviter tout risque de discriminations indues ».

b) La position de la commission : mieux protéger les droits et libertés individuels dans le cadre du passe sanitaire

La commission des lois, suivant en cela les recommandations de la CNIL, s'est attachée à renforcer les garanties attachées au passe sanitaire afin de mieux protéger les droits et libertés individuels.

Par l'adoption de deux amendements identiques COM-35 et COM-28 du rapporteur et de Catherine Deroche, présidente de la commission des affaires sociales, la commission des lois a apporté quatre garanties supplémentaires à la mise en oeuvre du passe sanitaire.

En premier lieu, elle a précisé que le passe sanitaire ne pourra être mis en oeuvre que dans les lieux, établissements et événements impliquant de grands rassemblements de personnes qui, en raison de leur configuration ou de la nature des activités qu'ils accueillent, ne permettent pas d'assurer le respect des gestes barrières. Il lui a en effet semblé pertinent que les événements ayant lieu en extérieur ne soient pas nécessairement traités comme ceux ayant lieu en intérieur, dans la mesure où l'état des connaissances scientifiques fait état d'une moindre contamination dans les premiers.

La commission a, en second lieu, expressément indiqué que le passe sanitaire pourra être présenté sous forme papier ou numérique. S'il devait être présenté sous forme numérique, il ne pourrait l'être qu'au sein de systèmes d'information numériques reconnus par décret, afin de faire obstacle au développement d'applications qui ne bénéficieraient pas d'un niveau de protection équivalent à celui prévu par les applications développées par l'État.

En troisième lieu, la commission a restreint les informations médicales auxquelles auraient accès les personnes et services autorisés à contrôler le passe sanitaire ainsi que leurs prérogatives. Elle a ainsi indiqué que la présentation des documents devrait être réalisée sous une forme simplifiée ne permettant pas aux personnes et services concernés de connaître la nature du document présenté et les données qu'il contient. Il ne serait par ailleurs pas possible de discriminer l'accès aux lieux, établissements ou événements concernés en fonction du type de preuve (vaccin, test négatif ou certificat de rétablissement), ni de conserver les documents présentés par les personnes.

En quatrième lieu, la commission a renvoyé à un décret le soin de déterminer, après avis du conseil scientifique Covid-19, les éléments permettant d'établir les différents types de preuve et, après avis de la CNIL, les personnes et services autorisées à contrôler les documents.

La commission a également adopté un amendement de coordination COM-36 de son rapporteur.

La commission a adopté l'article 1er ainsi modifié.

Article 2
Modalités de prolongation d'un état d'urgence sanitaire
déclaré sur des circonscriptions territoriales
représentant mois de 10 % de la population nationale

L'article 2 du projet de loi vise à allonger la durée à l'issue de laquelle la prolongation de l'état d'urgence sanitaire nécessite l'intervention du Parlement, passant cette durée à deux mois lorsque les circonscriptions territoriales dans lesquelles l'état d'urgence sanitaire s'applique représentent moins de 10 % de la population nationale. Cette disposition, d'application temporaire, ne serait en vigueur qu'entre le 10 juillet et le 31 août 2021.

Considérant qu'il n'est pas envisageable de réduire les exigences du contrôle parlementaire, la commission a supprimé cette disposition, ne conservant au sein de l'article 2 que la précision selon laquelle le régime transitoire prévu par l'article 1er ne s'applique pas dans les parties du territoire où l'état d'urgence sanitaire est en cours d'application.

Elle a adopté l'article 2 ainsi modifié.

Le régime de la déclaration de l'état d'urgence sanitaire défini par l'article L. 3131-13 du code de la santé publique prévoit que, si l'état d'urgence peut être déclaré par décret en conseil des ministres pris sur le rapport du ministre chargé de la santé, il ne peut être prolongé au-delà d'un mois que par une loi.

Par dérogation et pour la seule période estivale, l'article 2 du projet de loi prévoit de porter à deux mois la durée au cours de laquelle l'état d'urgence sanitaire peut rester en vigueur avant d'être prolongé par une loi, lorsque les territoires dans lesquels il s'applique représentent moins de 10 % de la population nationale.

1) L'état d'urgence sanitaire : une nécessaire intervention du législateur au bout d'un mois

Le régime créé par la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de Covid-19 et codifié au chapitre Ier bis du titre III du livre Ier de la troisième partie du code de la santé publique prévoit que l'état d'urgence sanitaire peut être déclaré sur tout ou partie du territoire national en cas de catastrophe sanitaire mettant en péril, par sa nature et sa gravité, la santé de la population7(*).

La déclaration de l'état d'urgence sanitaire prend la forme d'un décret en conseil des ministres pris sur rapport du ministre chargé de la santé. Ce décret, qui doit être motivé, détermine la ou les parties du territoire concernées par l'entrée en vigueur de l'état d'urgence sanitaire.

La prorogation de l'état d'urgence sanitaire au-delà d'un mois doit toutefois être autorisée par la loi, après avis du comité de scientifiques8(*).

Pendant toute la durée de l'état d'urgence sanitaire, le Parlement est informé sans délai des mesures prises par le Gouvernement à ce titre, et peut requérir toute information complémentaire dans le cadre du contrôle et de l'évaluation de ces mesures.

2) Restreindre le contrôle parlementaire pendant la période estivale

2.1. L'article 2 du projet de loi : porter à deux mois le délai d'intervention du Parlement lorsque l'état d'urgence sanitaire est déclaré de manière localisée

L'article 2 du projet de loi prévoit, d'une part, que le régime prévu à l'article 1er n'est pas applicable dans les territoires dans lesquels l'état d'urgence sanitaire est en cours d'application (I de l'article).

Il prévoit, d'autre part, que le délai au terme duquel la prolongation de l'état d'urgence sanitaire nécessite l'intervention du Parlement est porté à deux mois (II de l'article). Deux conditions encadrent ce dispositif :

- il ne serait applicable que pour les déclarations d'état d'urgence sanitaire prises entre le 10 juillet et le 31 août 20219(*) ;

- et uniquement lorsque les circonscriptions territoriales dans lesquelles l'état d'urgence sanitaire s'applique représentent moins de 10 % de la population.

L'Assemblée nationale, après avoir supprimé ce dispositif en commission, l'a réintroduit en le précisant en séance publique.

Reprenant des précisions que le rapporteur souhaitait apporter en commission, le dispositif finalement adopté par l'Assemblée nationale prévoit, outre les conditions susmentionnées :

l'articulation des délais en cas de déclarations successives de l'état d'urgence sanitaire sur des circonscriptions représentant moins de 10 % de la population : le délai de deux mois commencerait à courir à la date de la publication du premier décret, dès lors que les déclarations successives n'ont pas pour effet de dépasser le seuil de 10 %. Dès que ce seuil serait dépassé, la loi devrait intervenir dans un délai maximal d'un mois ;

une information renforcée du Parlement : l'article 2 prévoit que, un mois après une déclaration de l'état d'urgence sanitaire couvrant un territoire représentant moins de 10 % de la population, le Gouvernement remet au Parlement un rapport sur la situation sanitaire dans la ou les circonscriptions concernées et sur les mesures prises pour y faire face.

2.2. La position de la commission des lois : refuser tout amoindrissement du contrôle parlementaire, y compris pendant la période estivale

Selon l'exposé des motifs de l'amendement du Gouvernement rétablissant le dispositif en séance publique à l'Assemblée nationale, « cette disposition permettra de répondre à une éventuelle dégradation grave et localisée de la situation sanitaire pendant la période estivale, en tenant compte des contraintes de l'ordre du jour parlementaire ».

Alors que, sur cette période, un régime transitoire prévu par l'article 1er permettra déjà au Gouvernement de prendre des mesures fortement attentatoires aux libertés, l'argument selon lequel la suspension parlementaire du mois d'août empêcherait le Parlement d'exercer ses missions constitutionnelles de contrôle du Gouvernement et de protection des droits et libertés constitutionnellement garantis n'est pas acceptable.

Le Gouvernement dispose, de par l'article 29 de la Constitution, de la possibilité de convoquer le Parlement en session extraordinaire à tout moment. La réinstauration de l'état d'urgence sanitaire dans certaines circonscriptions qui, compte tenu du régime prévu à l'article 1er du projet de loi, ne pourrait avoir pour objet que de réimposer un confinement ou un couvre-feu à la population, est un motif suffisamment grave pour convoquer le Parlement afin qu'il se prononce impérativement.

La commission des lois a donc supprimé le dispositif prévu au II de l'article 2 par l'adoption de deux amendements identiques COM-38 et COM-79 de son rapporteur et de Marie-Pierre de la Gontrie. Elle a par ailleurs adopté un amendement COM-37 de coordination également de son rapporteur.

La commission a adopté l'article 2 ainsi modifié.

Article 3
Application du régime transitoire prévu à l'article 1er
en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie

L'article 3 du projet de loi prévoit les adaptations nécessaires au régime transitoire prévu au I de l'article 1er en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie. Initialement prévues sous forme d'habilitation à légiférer par ordonnance, l'Assemblée nationale a, après avoir reçu les avis des commissions concernées, inscrit les adaptations nécessaires dans l'article.

La commission a adopté cet article en y ajoutant une coordination avec les amendements adoptés à l'article 1er.

L'article 1er précise, dans son VII, que le régime transitoire s'applique sur l'ensemble du territoire de la République. Des adaptations sont toutefois nécessaires en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie, car ces collectivités disposent de compétences larges en matière de santé.

Alors que le Gouvernement n'avait pas reçu les avis des collectivités concernées à la date de dépôt de son projet de loi, leur réception a permis l'inscription en commission à l'Assemblée nationale des adaptations nécessaires dans le corps du texte de l'article 310(*).

Ces adaptations sont de deux ordres :

- l'article permet en premier lieu au Premier ministre d'habiliter, en Polynésie française et en Nouvelle Calédonie, le haut-commissaire à prendre, dans le strict respect de la répartition des compétences, des mesures de mise en quarantaine des personnes de même que de placement et de maintien en isolement ;

- l'article prévoit en second lieu que Premier ministre, lorsqu'il prend des mesures applicables dans ces territoires, peut permettre au haut-commissaire de les adapter en fonction des circonstances locales ou à les décider lui-même, après consultation du Gouvernement de la collectivité.

La commission a adopté un amendement de coordination COM-39 de son rapporteur.

La commission a adopté l'article 3 sans modification.

Article 4
Adaptations du régime de l'état d'urgence sanitaire

L'article 4 du projet de loi adapte le régime de l'état d'urgence sanitaire sur deux points : il étend le régime de mise en quarantaine et de placement à l'isolement actuellement en vigueur au sein des territoires ultramarins à l'ensemble du territoire national, et il habilite de nouveaux agents à constater le non-respect des mesures édictées par le Premier ministre. Ces deux modifications, compte tenu des renvois prévus à l'article 1er du projet de loi et à l'article L. 3131-1 du code de la santé publique, seront également applicables dans le cadre du régime transitoire.

La commission a adopté cet article en le complétant afin d'assurer la lisibilité et la robustesse juridique du régime de l'état d'urgence sanitaire.

1) Renforcer les mesures de mise en quarantaine et de placement à l'isolement

1.1. Un régime précisé par le législateur en mai 2020

Le régime de quarantaine et d'isolement des personnes, défini au II de l'article L. 3131-15 et de l'article L. 3131-17 du code de la santé publique, a été entièrement réécrit à l'occasion de la loi n° 2020-546 du 11 mai 2020 prorogeant l'état d'urgence sanitaire et complétant ses dispositions. Le législateur a alors défini les circonstances dans lesquelles le Premier ministre peut ordonner la mise en oeuvre de mesures de quarantaine ou de placement et de maintien à l'isolement. Ce régime est applicable lorsque l'état d'urgence sanitaire est en application mais également en cas de menace sanitaire grave11(*).

Seules les personnes ayant séjourné dans le mois précédent dans une zone de circulation de l'infection peuvent être visées, dans trois cas limitativement énumérés :

- lorsqu'elles entrent sur le territoire national, en provenance d'un autre pays ;

- lorsqu'elles arrivent sur le territoire d'une collectivité ultramarine ou en Corse, en provenance d'une autre partie du territoire national ;

- lorsqu'elles arrivent sur le territoire hexagonal, en provenance de Corse ou d'une collectivité ultramarine.

La mise en oeuvre de mesures de quarantaine ou de placement ou de maintien à l'isolement est assortie de plusieurs garanties :

- elle est prononcée par le préfet sur proposition du directeur général de l'agence régionale de santé, l'isolement étant conditionné à la constatation médicale de l'infection de la personne concernée ;

- la durée initiale de la mesure ne peut excéder 14 jours, la mesure pouvant être renouvelée, après avis du juge des libertés et de la détention, dans la limite d'une durée maximale d'un mois. Il est mis fin à la mesure dès que l'état de santé de l'intéressé le permet ;

- les obligations pouvant être imposées à la personne dans le cadre de ces mesures sont limitativement énumérées par la loi ;

- les personnes et enfants victimes de violences ne peuvent être mis en quarantaine, placés ou maintenus en isolement dans le même logement ou lieu d'hébergement que l'auteur des violences ;

- la décision de placement en quarantaine ou de placement ou maintien à l'isolement peut à tout moment faire l'objet d'un recours devant le juge des libertés et de la détention, ce dernier pouvant également être saisi par le procureur de la République ou se saisir d'office.

Le législateur a également inscrit dans la loi, pour le territoire métropolitain, le principe du libre choix laissé à la personne concernée d'effectuer sa quarantaine ou son isolement dans son domicile ou dans un lieu d'hébergement spécialement mis à disposition par l'autorité publique.

Pour les territoires ultramarins à l'inverse, le IV de l'article 12 de la loi n° 2020-546 du 11 mai 2020 prorogeant l'état d'urgence sanitaire et complétant ses dispositions prévoit que le préfet peut s'opposer au choix du lieu retenu par l'intéressé s'il apparaît que ce lieu ne répond pas aux exigences sanitaires qui justifient son placement en quarantaine à son arrivée.

1.2. Étendre à l'ensemble du territoire national la possibilité pour le préfet de s'opposer au lieu choisi par l'intéressé

Alors que le Gouvernement a annoncé vouloir renforcer les mesures de quarantaine face au développement de variants, l'article 4 du projet de loi tend à étendre à l'ensemble du territoire national le dispositif actuellement en vigueur en outre-mer, permettant au préfet de s'opposer au lieu choisi par la personne dans des cas précis. Il reviendrait alors au préfet de déterminer le lieu de quarantaine ou d'isolement.

Par coordination avec cette disposition, l'article 5 du projet de loi abrogerait le IV de l'article 12 de la loi n° 2020-546 du 11 mai 2020 prorogeant l'état d'urgence sanitaire et complétant ses dispositions.

La différence existant entre le territoire national et le territoire ultramarin ne se justifie en effet pas. La commission estime donc pertinent d'y mettre fin, étant entendu que la loi précise que le préfet ne pourra s'opposer au lieu choisi par la personne que si celui-ci ne répond pas aux exigences visant à garantir l'effectivité de la mesure de placement en quarantaine ou en isolement, par exemple en exposant, du fait de sa configuration, d'autres personnes à un risque de contamination, et à permettre le contrôle de l'application de la mesure.

La commission a toutefois, par l'adoption d'un amendement COM-40 de son rapporteur, ajusté le régime des mesures de quarantaine et d'isolement afin de tenir compte d'une réserve d'interprétation formulée par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2020-800 DC du 11 mai 2020. Il serait ainsi précisé que de telles mesures ne peuvent être prolongées au-delà d'une durée de quatorze jours que sur autorisation du juge des libertés et de la détention, dès lors qu'elles imposent à la personne concernée de demeurer à son domicile ou dans son lieu d'hébergement pendant une plage horaire de plus de douze heures par jour, ce qui conduit à les qualifier de mesures privatives de liberté.

2) Habiliter de nouveaux agents à constater le non-respect des mesures prises par le Premier ministre dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire, du régime transitoire, et en cas de menace sanitaire grave

L'article L. 3136-1 du code de la santé publique définit le cadre répressif applicable en cas de non-respect des mesures prises en application de l'état d'urgence sanitaire ou pour faire face à des menaces sanitaires graves12(*).

Ce cadre serait également rendu applicable au non-respect des mesures prises en application du régime transitoire prévu par l'article 1er du projet de loi, à l'instar de ce qui avait été prévu en juillet dernier.

L'article 4 tend à prévoir la compétence de deux nouvelles catégories d'agents pour constater les infractions à l'ensemble de ces mesures :

- les agents des douanes pourraient constater les contraventions aux mesures prises en application de ces différents régimes, dès lors qu'elles ne nécessitent pas de leur part d'actes d'enquêtes ;

- les agents de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes pourraient contrôler les prescriptions édictées en matière d'établissements recevant du public.

3) Ajuster le régime de l'état d'urgence sanitaire afin d'en assurer la lisibilité et la robustesse juridique

La commission ayant prolongé, pour une durée d'un mois, l'état d'urgence sanitaire, il lui a semblé nécessaire, conformément à la position qui était la sienne lors de l'examen des précédents textes, de procéder à plusieurs modifications du régime de l'état d'urgence sanitaire défini par le code de la santé publique (même amendement COM-40 du rapporteur).

Ces modifications, qui sont de deux ordres, visent à assurer la lisibilité et la robustesse juridique du régime :

- en premier lieu, en interdisant expressément toute limitation des réunions dans les locaux d'habitation, qui se heurterait au droit au respect de la vie privée et au droit de mener une vie familiale normale, constitutionnellement garantis ;

- en deuxième lieu, en abrogeant la disposition habilitant le Premier ministre à « prendre des mesures temporaires de contrôle des prix de certains produits rendues nécessaires pour prévenir ou corriger les tensions constatées sur le marché de certains produits », à la seule condition d'en informer le Conseil national de la consommation. L'article L. 410-2 du code de commerce autorise déjà le Gouvernement à prendre des mesures de contrôle des prix, après avoir consulté ledit conseil, formalité qui ne paraît pas insurmontable dans le contexte actuel et qui garantit l'association des organisations professionnelles et des associations de consommateurs à la prise de décision.

La commission a adopté l'article 4 ainsi modifié.

Article 4 bis (nouveau)
Sécuriser le régime applicable aux menaces sanitaires graves

Introduit par la commission à l'initiative de son rapporteur, l'article 4 bis tend à préciser le champ d'application de l'article L. 3131-1 du code de la santé publique, qui confère au ministre de la santé, en cas de menace sanitaire grave, des prérogatives étendues.

Introduit par la commission à la suite de l'adoption d'un amendement COM-41 de son rapporteur, l'article 4 bis tend à clarifier et sécuriser le régime juridique applicable aux menaces sanitaires graves, prévu par l'article L. 3131-1 du code de la santé publique.

L'actuelle rédaction de l'article L. 3131-1 du code de la santé publique confère au ministre de la santé en cas de menace sanitaire grave la possibilité de prendre « toute mesure proportionnée aux risques courus et appropriée aux circonstances de temps et de lieu afin de prévenir et de limiter les conséquences des menaces possibles sur la santé de la population » et d'habiliter le préfet à prendre toute mesure d'application réglementaire et individuelle des mesures qu'il prescrit.

Ce régime, qui a été mis en oeuvre lors de la période d'application du régime transitoire entre le 11 juillet et le 16 octobre 2020, devrait être à nouveau mobilisé par le Gouvernement dès que le régime de sortie de l'état d'urgence sanitaire prévu par le projet de loi aura atteint son terme.

Or, la solidité juridique de la rédaction actuelle de cet article du code de la santé publique interroge puisqu'il ne précise pas les mesures susceptibles d'être prescrites et n'encadre pas, à l'exception d'une exigence générale de proportionnalité, les conditions de leur mise en oeuvre.

L'article 4 bis préciserait donc la nature des mesures susceptibles d'être prescrites par le ministre de la santé sur ce fondement. Celles-ci seraient limitées à deux catégories : d'une part, les mesures relatives au fonctionnement et à l'organisation du système de santé ; d'autre part, les mesures de placement en quarantaine et à l'isolement.

Cette nouvelle rédaction n'entraverait en rien les capacités d'action du ministre de la santé. L'ensemble des mesures prescrites par ce dernier entre le 11 juillet et le 16 octobre 2020 entraient en effet dans les deux catégories visées.

L'article tend par ailleurs à étendre l'obligation de nécessité et de stricte proportionnalité des mesures, actuellement limitée aux mesures prescrites par le ministre de la santé, à celles prescrites, au niveau local, par les préfets.

La commission a adopté l'article 4 bis ainsi rédigé.

Article 5
Versement au sein du système national des données de santé
des données personnelles recueillies dans le cadre
de la lutte contre l'épidémie de Covid-19

L'article 5 du projet de loi prévoit de verser au sein du système national des données de santé (SNDS) les données recueillies dans les systèmes d'information créés en application de l'article 11 de la loi n° 2020-546 du 11 mai 2020 prorogeant l'état d'urgence sanitaire et complétant ses dispositions, à savoir les traitements SI-DEP et Contact-Covid, ce qui aurait notamment pour effet d'allonger la durée de conservation des données à caractère personnel collectées, une fois pseudonymisées13(*).

La commission des lois a adopté cet article tout en assortissant le versement de ces données au SNDS de garanties supplémentaires.

1) Le système national des données de santé

Créé par la loi n° 2016-41 du 26 janvier 2016 de modernisation de notre système de santé et profondément remanié par la loi n° 2019-774 du 24 juillet 2019 relative à l'organisation et à la transformation du système de santé, le système national des données de santé (SNDS) rassemble, sous une forme pseudonymisée, un très grand nombre de données relatives à la santé des personnes résidant de manière permanente ou non en France, à des fins d'information, d'administration de la santé et de recherche.

1.1. Les données rassemblées au sein du SNDS

Alors qu'il ne regroupait initialement que des données à caractère médico-administratif issues du système national d'information interrégimes de l'assurance maladie (SNIIRAM), des systèmes d'informations hospitaliers (SIH), du système d'information commun aux maisons départementales des personnes handicapées (MDPH), de la base CépiDC relative aux causes de décès, ainsi que d'un échantillon représentatif des données de remboursement par bénéficiaire transmises par des organismes d'assurance maladie complémentaire, le SNDS a vu son contenu élargi par la loi du 24 juillet 2019 à l'ensemble des données cliniques recueillies par les professionnels de santé dans le cadre de leurs activités et liées aux actes ou prestations remboursés, ainsi qu'à diverses autres catégories de données (données d'enquêtes dans le domaine de la santé, données recueillies lors des visites médicales et de dépistage obligatoires en milieu éducatif ou lors des visites d'information et de prévention dans un cadre professionnel, données recueillies par les services de protection maternelle et infantile).

1.2. Pseudonymisation et appariement

Les données individuelles concernant des patients (à la différence de celles relatives aux professionnels de santé) ne peuvent être versées au SNDS que sous forme pseudonymisée : elles ne contiennent ni les nom et prénoms des personnes, ni leur numéro d'inscription au répertoire national d'identification des personnes physiques (NIR), ni leur adresse.

Cela n'interdit pas, pourtant, le rapprochement de données issues de sources distinctes et relatives à un même patient. En effet, les données individuelles versées au SNDS sont associées à un pseudonyme (à savoir un code non signifiant) obtenu, à partir du NIR, par un procédé cryptographique. Le rattachement à une même personne de données incluses dans le SNDS mais provenant de sources différentes est réalisé, selon des modalités fixées par le directeur général de la Caisse nationale de l'assurance maladie (CNAM), en concertation avec les organismes gérant les bases de données formant les composantes du SNDS. Par ailleurs, un utilisateur (administration, organisme de recherche...) qui dispose d'autres bases de données personnelles identifiantes peut croiser celles-ci avec celles du SNDS, selon une procédure complexe organisée de telle sorte qu'il ne puisse avoir connaissance de la clef de correspondance entre le NIR des personnes et leur pseudonyme dans le SNDS.

La procédure d'appariement direct de données identifiantes avec les données du SNDS

Lorsqu'une personne habilitée à accéder aux données du SNDS souhaite croiser celles-ci avec des données personnelles identifiantes en sa possession, elle fournit à la CNAM, pour chaque patient, en plus des informations d'identification qu'elle détient (NIR, date de naissance, sexe), un « numéro sujet » également appelé « identifiant d'accrochage » (par exemple NS_000001).

La CNAM procède à la traduction automatisée de l'identifiant en pseudonyme SNDS, grâce à l'outil FOIN (Fonction d'occultation des identifiants nominatifs).

Sur la base du pseudonyme, le responsable de la base de données SNDS procède à l'extraction des données pertinentes et les livre au demandeur en les associant au numéro sujet fourni (sans indiquer la correspondance entre ce numéro sujet et le pseudonyme SNDS).

Source : Caisse nationale de l'assurance maladie

Il existe aussi des appariements indirects ou probabilistes, lorsque le demandeur ne dispose pas de données directement identifiantes mais seulement d'informations sur les patients (âge, sexe, prescriptions, dates de soins...) qui peuvent être croisées avec les informations du même type figurant dans le SNDS.

1.3. Les finalités du SNDS

Le SNDS a pour finalité la mise à disposition de données afin de contribuer :

1° à l'information sur la santé ainsi que sur l'offre de soins, la prise en charge médico-sociale et leur qualité ;

2° à la définition, à la mise en oeuvre et à l'évaluation des politiques de santé et de protection sociale ;

3° à la connaissance des dépenses de santé, des dépenses d'assurance maladie et des dépenses médico-sociales ;

4° à l'information des professionnels, des structures et des établissements de santé ou médico-sociaux sur leur activité ;

5° à la surveillance, à la veille et à la sécurité sanitaires ;

6° à la recherche, aux études, à l'évaluation et à l'innovation dans les domaines de la santé et de la prise en charge médico-sociale.

La loi interdit expressément le traitement des données du SNDS à des fins de promotion de médicaments ou de produits de santé, ou encore d'exclusion de garanties de contrats d'assurance et de modification de cotisations ou de primes d'assurance.

1.4. L'accès aux données du SNDS

a) La publication de données anonymisées

Les données du SNDS ne peuvent être mises à la disposition du public qu'à la condition d'avoir été traitées pour prendre la forme de statistiques agrégées ou de données individuelles constituées de telle sorte que l'identification, directe ou indirecte, des personnes concernées y soit impossible, ce qui répond à la définition des informations anonymes non couvertes par le règlement européen du 27 avril 2016 dit « règlement général sur la protection des données » (RGPD)14(*).

b) Un accès limité aux données à caractère personnel

Par ailleurs, l'accès aux données à caractère personnel contenues dans le SNDS et le traitement de ces données est autorisé :

de manière permanente, pour l'accomplissement des missions des services de l'État, des établissements publics ou des organismes chargés d'une mission de service public limitativement énumérés à l'article R. 1461-12 du code de la santé publique (directions ministérielles, agences régionales de santé, caisses d'assurance maladie, établissements de recherche...) ;

de manière ponctuelle, par toute personne publique ou privée, pour un motif d'intérêt public se rattachant à l'une des finalités du SNDS et selon la procédure prévue à la section 3 du chapitre III du titre II de la loi du 6 janvier 1978 dite « informatique et libertés »15(*). Les demandes sont déposées auprès du groupement d'intérêt public dénommé « Plateforme des données de santé ».

Les traitements de données à caractère personnel dans le domaine de la santé

1° Le droit commun

Sauf dans les cas énumérés à l'article 65 de la loi « informatique et libertés » (qui concernent principalement les traitements à l'usage exclusif des professionnels de santé ou concourant à l'exercice de missions de service public), les traitements de données relatives à la santé des personnes ne peuvent être mis en oeuvre qu'en considération de la finalité d'intérêt public qu'ils présentent, et dans les conditions suivantes :

- sur simple déclaration préalable à la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL), s'il s'agit de traitements conformes aux référentiels établis par celle-ci, qui exerce alors son contrôle a posteriori ;

- sur autorisation préalable de la CNIL, dans le cas contraire (article 66 de la même loi).

En ce qui concerne plus particulièrement les traitements ayant une finalité de recherche ou d'étude, ils peuvent être mis en oeuvre :

- sur simple déclaration préalable à la CNIL, s'ils sont conformes à une méthodologie de référence homologuée et publiée par celle-ci ;

- sur son autorisation préalable, dans le cas contraire. La décision de la CNIL est rendue après avis du comité de protection des personnes s'il s'agit de recherches pratiquées sur l'être humain, ou du comité éthique et scientifique pour les recherches, les études et les évaluations dans le domaine de la santé, dans les autres cas (article 72 de ladite loi). Le secrétariat du comité éthique et scientifique est assuré par le GIP Plateforme des données de santé.

Toute personne a le droit de s'opposer à ce que des données à caractère personnel la concernant fassent l'objet de la levée du secret professionnel rendue nécessaire par un tel traitement.

2° Les exigences supplémentaires liées aux traitements de données issues du SNDS

À cette procédure, prévue par la loi « informatique et libertés » et commune à tous les traitements de données concernant la santé des personnes, s'ajoutent des règles spécifiques aux traitements de données issues du SNDS, définies par le code de la santé publique.

Tout d'abord, pour mettre en oeuvre un tel traitement, les personnes morales de droit privé produisant ou commercialisant des médicaments ou des produits de santé, les établissements de crédit ainsi que les entreprises du secteur de l'assurance doivent, soit démontrer que la finalité du traitement est incompatible avec celles que la loi interdit expressément, soit faire réaliser l'étude par un laboratoire de recherche ou un bureau d'étude indépendant.

Par ailleurs, l'accès aux données est subordonné :

- à la communication préalable par le demandeur au GIP Plateforme des données de santé de l'autorisation de la CNIL, d'une déclaration d'intérêts et du protocole d'analyse ;

- à l'engagement du demandeur de communiquer au GIP dans un délai raisonnable après la fin du traitement, de l'étude ou de l'évaluation, la méthode et (s'agissant des traitements à finalité de recherche) les résultats de l'analyse ainsi que les moyens d'en évaluer la validité.

Le GIP Plateforme des données de santé publie sans délai l'autorisation de la CNIL, la déclaration des intérêts, puis les résultats et la méthode.

2) Les systèmes d'information créés pour lutter contre l'épidémie de Covid-19

Les systèmes d'information des professionnels et établissements de santé, ceux de l'assurance-maladie et de l'administration sanitaire ont naturellement été mobilisés dans le cadre de la lutte contre l'épidémie de Covid-19.

De nouveaux traitements de données à caractère personnel ont également été créés. Ceux d'entre eux qui ont pour objet de faciliter le « traçage » des cas contacts, la remontée des chaînes de contamination et l'identification des clusters, dans le cadre de la stratégie « tester - tracer - isoler », ont nécessité l'intervention du législateur, car ils impliquaient que des personnes autres que les professionnels participant à la prise en charge d'une personne aient accès, sans son consentement, à des données personnelles la concernant, par dérogation au principe du secret médical.

Ainsi, l'article 11 de la loi n° 2020-546 du 11 mai 2020 prorogeant l'état d'urgence sanitaire et complétant ses dispositions a autorisé le traitement et le partage de données à caractère personnel concernant la santé relatives aux personnes atteintes par le virus et aux personnes ayant été en contact avec elles, le cas échéant sans le consentement des intéressés, dans le cadre de systèmes d'information créés par décret en Conseil d'État et mis en oeuvre par le ministre chargé de la santé.

Sur ce fondement, un décret du 12 mai 202016(*) a créé deux traitements de données à caractère personnel, le SI-DEP (système d'information national de dépistage) et Contact-covid, le premier étant destiné à rassembler les données relatives aux examens de dépistage, le second à réunir des informations sur les personnes infectées et celles ayant été en contact avec elles, à des fins principalement prophylactiques.

Le SI-DEP et Contact-covid

1° Le SI-DEP

a) Données traitées

Le SI-DEP, dont la gestion est assurée par l'Assistance publique-Hôpitaux de Paris pour le compte du ministre de la santé, rassemble les données liées aux examens de dépistage virologique ou sérologique de la Covid-19 : données d'identification des personnes ayant fait l'objet d'un test, informations sur leur situation nécessaires aux enquêtes sanitaires (s'il s'agit ou non de professionnels de santé, si elles résident dans un lieu d'hébergement collectif, etc.), coordonnées du patient ou d'une personne de confiance, données d'identification et coordonnées des médecins, caractéristiques techniques du prélèvement, informations relatives au résultat du test.

b) Alimentation

Le traitement est donc principalement alimenté par les laboratoires de biologie médicale qui réalisent les tests.

c) Finalités et droits d'accès

Les finalités principales du SI-DEP, directement liées à la lutte contre la propagation de l'épidémie, sont :

le suivi de l'évolution des contaminations et l'identification des cas groupés (clusters), afin de prendre les mesures prophylactiques qui s'imposent ;

le « traçage » des cas contacts : la consultation du SI-DEP permet aux organismes d'assurance-maladie et à leurs sous-traitants de prendre contact avec les personnes testées « positives » qui n'auraient pas déjà été prises en charge par un médecin ou un hôpital, afin de dresser avec elles la liste des personnes ayant été en contact avec elles, puis de se mettre en relation avec celles-ci (voir ci-après) ;

À ces deux titres, les données du SI-DEP sont accessibles au personnel habilité de l'assurance maladie et des agences régionales de santé, ainsi qu'aux médecins (en ce qui concerne leurs patients).

Des données pseudonymisées sont également communiquées à Santé publique France et aux agences régionales de santé à des fins de surveillance épidémiologique, à la direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques (DREES) du ministère de la santé, à des fins d'information statistique, ainsi qu'au GIP Plateforme des données de santé et à la Caisse nationale d'assurance maladie (CNAM) « aux seules fins de faciliter l'utilisation des données de santé pour les besoins de la gestion de l'urgence sanitaire et de l'amélioration des connaissances sur le virus »17(*).

2° Contact-covid

a) Données traitées

Le traitement de données Contact-covid, mis en oeuvre par la CNAM et inclus dans le système d'information « Ameli pro », comprend quant à lui, principalement, des données relatives aux personnes infectées et aux personnes ayant été en contact avec ces dernières.

b) Alimentation

Il est alimenté :

- en premier lieu, par les médecins de ville et les hôpitaux assurant la prise en charge des personnes infectées, qui dressent avec elles une première liste des personnes contacts ;

- en deuxième lieu, par les organismes d'assurance maladie et leurs sous-traitants, qui entrent en relation, d'une part, avec les personnes infectées déjà pris en charge par un médecin ou un hôpital, pour compléter avec elles la liste des personnes contacts, d'autre part, avec les autres personnes testées positives et figurant dans le SI-DEP, pour établir cette même liste ;

- en troisième lieu, par les agences régionales de santé, à l'occasion d'enquêtes sanitaires locales.

c) Finalités et droits d'accès

La consultation de Contact-covid permet à l'assurance-maladie de se mettre en relation avec les « personnes contacts », pour les inviter à se faire tester et à se mettre en quarantaine, et aux agences régionales de santé d'assurer un suivi des chaînes de contamination et des situations de contacts multiples. Les professionnels de santé y ont également accès, pour les besoins de l'identification et de l'orientation des personnes infectées ou susceptibles de l'être. Il en va de même des professionnels réalisant des tests de dépistage (l'identification comme « personne contact » valant à cet égard prescription) ainsi que des pharmaciens aux fins de dispenser les masques.

Enfin, Santé publique France, les agences régionales de santé, la DREES, le GIP Plateforme des données de santé, la CNAM et le service de santé des armées sont destinataires de données pseudonymisées à des fins de surveillance épidémiologique, d'information statistique, de pilotage et d'évaluation du dispositif, ainsi qu'à des fins de recherche sur le virus18(*).

Eu égard au caractère dérogatoire et particulièrement sensible de ces traitements, le législateur les a assortis d'importantes garanties, qui répondent aux exigences du RGPD. C'est d'ailleurs au regard de l'ensemble de ces garde-fous, et après leur analyse détaillée, que le Conseil constitutionnel a déclaré ces dispositions conformes à la Constitution19(*).

En particulier, les données à caractère personnel collectées par ces systèmes d'information ne peuvent être conservées au-delà de trois mois après leur collecte ou, sous une forme pseudonymisée et aux seules fins de surveillance épidémiologique aux niveaux national et local ou de recherche sur le virus et les moyens de lutter contre sa propagation, au-delà du 31 décembre 2021 (date à laquelle les traitements eux-mêmes cesseront d'être autorisés)20(*). Les exigences liées à la pseudonymisation sont rigoureuses et précises : doivent être supprimés les nom et prénoms des personnes, leur numéro d'inscription au répertoire national d'identification des personnes physiques, leur adresse et leurs coordonnées de contact téléphonique et électronique.

Les garanties encadrant le traitement des données de santé par les systèmes d'information destinés au suivi des contacts et à la lutte contre la Covid-19

À l'initiative du Parlement, et en particulier de la commission des lois du Sénat, les dispositions de l'article 11 de la loi du 11 mai 2020 précitée :

- circonscrivent le périmètre des données de santé pouvant être traitées (statut virologique ou sérologique de la personne à l'égard du virus et éléments probants de diagnostic clinique et d'imagerie médicale) ;

encadrent doublement dans le temps non seulement la durée de vie des systèmes d'information (jusqu'au 31 décembre 2021), mais également la durée de conservation des données personnelles collectées (trois mois après leur collecte ou, sous une forme pseudonymisée et aux seules fins de surveillance épidémiologique et de recherche, jusqu'au 31 décembre 2021) ;

- identifient les responsables de traitement pour les dispositifs envisagés (ministre de la santé, Santé publique France, l'assurance maladie et les agences régionales de santé) ;

- énumèrent limitativement les catégories de personnes pouvant avoir accès à ces informations (Santé publique France, organismes d'assurance maladie, agences régionales de santé, service de santé des armées, communautés professionnelles territoriales de santé, établissements de santé, maisons de santé, centres de santé et médecins concernés, laboratoires de biologie médicale...) ;

- définissent limitativement les finalités poursuivies (identification des personnes infectées et des personnes à risque, orientation et suivi de ces dernières, recherche et surveillance épidémiologique) ;

- imposent, pour la finalité de recherche et surveillance épidémiologique, que les données soient en outre pseudonymisées (les nom et prénoms des intéressés, leur numéro de sécurité sociale et leurs coordonnées de contact - adresse, téléphone, courriel - devant être supprimés) ;

- instaurent un « comité de contrôle et de liaison Covid-19 » chargé d'associer la société civile et le Parlement aux opérations de lutte contre la propagation de l'épidémie par suivi des contacts ainsi qu'au déploiement des systèmes d'information prévus à cet effet.

En revanche, les autres traitements de données à caractère personnel créés pour lutter contre l'épidémie, parce qu'ils ne nécessitaient pas de déroger au secret médical, ont été institués sur le fondement de la législation de droit commun et ne sont donc pas soumis aux mêmes garanties. Il en va ainsi :

- du traitement de données « StopCovid », qui a permis la mise en oeuvre de l'application du même nom (devenue « TousAntiCovid »), dont l'utilisation est libre et qui repose sur l'exploitation de données pseudonymisées et conservées pour une durée limitée ;

- du traitement de données « Vaccin Covid », qui rassemble de nombreuses données (y compris cliniques) relatives aux personnes vaccinées, et dont l'accessibilité est limitée. Toutefois, ces données sont également communiquées, sous une forme pseudonymisée, au GIP Plateforme des données de santé « aux seules fins de faciliter l'utilisation des données de santé pour les besoins de la gestion de l'urgence sanitaire et de l'amélioration des connaissances sur le virus ».

Enfin, il convient de noter que de nombreuses données, médico-administratives ou cliniques, relatives aux personnes infectées par le virus, sont également traitées dans le cadre des systèmes d'information habituels de l'assurance maladie, des établissements hospitaliers et des professionnels de santé, et versées à ce titre, sous une forme pseudonymisée, au sein du SNDS.

3) Le projet de loi : un versement des données au SNDS qui a pour effet d'élargir les finalités et d'allonger la durée de leur conservation et de leur traitement

L'article 5 du projet de loi prévoit que les données recueillies dans les traitements créés en application de la loi du 11 mai 2020 et « qui relèvent du champ du système national des données de santé » sont rassemblées au sein de celui-ci et soumises aux dispositions législatives qui le régissent.

Il en résulterait, tout d'abord, un allongement considérable de la durée de conservation de ces données, une fois pseudonymisées, puisqu'elles pourraient désormais être conservées vingt ans après leur collecte - et non plus jusqu'au 31 décembre 2021.

Ensuite, les finalités en vue desquelles ces données, une fois pseudonymisées, pourraient être consultées et traitées seraient plus larges que celles prévues par la loi du 11 mai 2020 : il s'agirait de l'une des six finalités du SNDS mentionnées précédemment, et non plus seulement de la surveillance épidémiologique ou de la recherche sur le virus.

Selon l'étude d'impact, toutes les données collectées dans le cadre des traitements SI-DEP et Contact-covid seraient concernées21(*).

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

4) La position de la commission des lois : assortir le versement des données au SNDS de garanties supplémentaires

L'intérêt des données collectées par les traitements SI-DEP et Contact-covid pour la recherche sur le virus comme pour l'évaluation de l'efficacité de la réponse sanitaire à l'épidémie n'est pas contestable. Elle peut justifier que le législateur renonce à ce que ces données, même sous forme pseudonymisée, soient supprimées à brève échéance, comme il l'avait d'abord décidé.

Néanmoins, la commission des lois a estimé indispensable d'assortir le versement de ces données au SNDS de garanties supplémentaires.

À cet effet, elle a adopté un amendement COM-29 de Catherine Deroche, présidente de la commission des affaires sociales, visant :

- à clarifier la portée des dispositions proposées, en inscrivant directement dans le code de la santé publique que les données recueillies lors de l'épidémie de Covid-19 et traitées dans les conditions prévues à l'article 11 de la loi du 11 mai 2020 sont rassemblées au sein du SNDS ;

- à n'autoriser le traitement de ces données que pour l'accomplissement des missions des services de l'État, des établissements publics ou des organismes chargés d'une mission de service public, ou pour contribuer à la recherche, aux études, à l'évaluation et à l'innovation dans le domaine de la santé pour un motif d'intérêt public (en excluant les autres finalités du SNDS) ;

- à n'autoriser l'accès aux données issues de Contact-covid, particulièrement sensibles, qu'aux services de l'État, aux établissements publics ou aux organismes chargés d'une mission de service public figurant sur une liste fixée par décret en Conseil d'État après avis de la CNIL.

En outre, la commission des lois a adopté un amendement COM-42 du rapporteur qui vise à imposer aux responsables des traitements de données concernés d'informer sans délai, individuellement et par tout moyen les personnes concernées du versement de leurs données au sein du SNDS et de ses conséquences, s'agissant notamment de leur durée de conservation, des personnes y ayant accès et des finalités des traitements autorisés, ainsi que de leur droit d'opposition au traitement de leurs données à des fins de recherche.

La commission a adopté l'article 5 ainsi modifié.

Article 6
Prolongation de diverses dispositions liées à la crise sanitaire

L'article 6 du projet de loi vise à prolonger l'application de diverses mesures de nature législative prises pour faire face aux conséquences de la crise sanitaire.

La commission n'a accepté de telles prolongations qu'avec circonspection et jusqu'au 15 septembre 2021 seulement.

1) Fonctionnement des copropriétés

Le I de l'article 6, dans sa rédaction initiale, tendait à prolonger jusqu'au 31 octobre 2021 trois mesures destinées à faciliter la tenue des assemblées générales de copropriétaires de manière totalement dématérialisée22(*). Ces mesures dérogatoires23(*) ont été instituées en mai 202024(*) et devaient initialement prendre fin le 31 janvier 2021. Elles ont déjà été prolongées à deux reprises, d'abord jusqu'au 1er avril, puis jusqu'au 1er juillet 202125(*), ce qui les rend applicables à la majorité des assemblées générales de copropriétaires qui ont à se prononcer sur l'exercice 2021. Leur prolongation n'aurait donc qu'un effet limité.

Ces dispositions ont le mérite de faciliter la tenue des assemblées générales en temps de crise sanitaire et de permettre aux copropriétaires de continuer à prendre les décisions nécessaires à la bonne gestion de leurs immeubles. Il n'en demeure pas moins qu'elles dessaisissent les copropriétaires de certaines de leurs prérogatives au profit du syndic en laissant celui-ci décider de la tenue totalement dématérialisée d'une assemblée générale et en choisir les modalités.

L'Assemblée nationale a accepté leur prolongation jusqu'au 30 septembre 2021 (par cohérence avec la date choisie pour l'échéance du régime de sortie de crise sanitaire).

Par cohérence, la commission a fixé cette date au 15 septembre 2021 (amendement COM-43 du rapporteur).

2) Procédures applicables devant les juridictions judiciaires statuant en matière non pénale et devant les juridictions administratives

Dans sa rédaction transmise au Sénat26(*), le II de l'article 6 tend à maintenir jusqu'au 30 septembre 2021 plusieurs dispositions dérogatoires de l'ordonnance n° 2020-1400 du 18 novembre 202027(*) adaptant le fonctionnement des juridictions judiciaires en matière non pénale en raison du contexte sanitaire. Seraient ainsi prolongés l'article 3 permettant le déroulement des audiences en publicité restreinte, voire en chambre du conseil, l'article 5 permettant la tenue des audiences ou auditions par visioconférence ou tout autre moyen de télécommunication sans l'accord des parties, et l'article 7 autorisant la prestation de serment par écrit.

Le II bis de l'article 6 tend également à maintenir jusqu'au 30 septembre 2021 certaines dispositions aménageant la procédure devant les juridictions administratives en raison du contexte sanitaire qui avaient vocation à ne plus être applicables après le 1er juin 2021. Il s'agit de l'organisation des audiences par visioconférence ou tout autre moyen électronique, ainsi que de la possibilité de statuer sans audience en référé et dans le cadre des contentieux relevant de l'article L. 441-2-3-1 du code de la construction et de l'habitation (dit « DALO injonction »).

Comme la commission des lois l'a déjà relevé, le recours à la visioconférence sans l'accord des parties ne lui semble respectueuse des droits de la défense et du droit à un procès équitable qu'à la condition que cette procédure dérogatoire soit suffisamment encadrée. Elle estime que la rédaction actuelle des ordonnances ne l'est pas28(*). Dans ces conditions, elle a adopté l'amendement COM-44 du rapporteur qui soumet le recours à ces procédures dématérialisées à l'accord exprès des parties.

Par ailleurs, la date d'échéance a été fixée au 15 septembre 2021 (amendement COM-43 du rapporteur).

3) Procédures applicables aux juridictions statuant en matière pénale

Le III de l'article 6 tend à modifier l'ordonnance n° 2020-1401 du 18 novembre 2020 portant adaptation des règles applicables aux juridictions de l'ordre judiciaire statuant en matière pénale. Il vise, plus précisément, à prolonger l'application des articles 3 à 9 de ladite ordonnance, qui cesseraient à défaut de s'appliquer à l'expiration d'un délai d'un mois à compter de la fin de l'état d'urgence sanitaire, soit le 2 juillet prochain29(*).

Dans la version initiale du texte, leur application devait être prolongée jusqu'au 31 octobre 2021. Sur proposition de son rapporteur Jean-Pierre Pont, la commission des lois de l'Assemblée nationale a d'abord apporté au texte des modifications rédactionnelles. Puis l'Assemblée nationale a décidé en séance publique, comme pour les autres mesures prévues à l'article 6, de fixer la date d'échéance au 30 septembre 2021.

Les articles 3 à 9 de l'ordonnance du 18 novembre 2020 avaient déjà prolongé certaines mesures prises, dans le cadre de l'ordonnance n° 2020-303 du 25 mars 2020 portant adaptation de règles de procédure pénale, sur le fondement de la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de Covid-19. Ils assouplissent certaines dispositions du code de procédure pénale afin de faciliter le fonctionnement des juridictions dans le contexte de la crise sanitaire.

Ainsi, l'article 3 autorise le premier président de la cour d'appel à désigner, par ordonnance, un autre tribunal du ressort pour connaître de tout ou partie de l'activité d'une juridiction de première instance qui se trouverait dans l'incapacité, totale ou partielle, de fonctionner du fait de la crise sanitaire. La date de fin de validité des futures ordonnances serait fixée au plus tard au 30 septembre 2021.

L'article 4 prévoit que le chef de la juridiction définit les conditions d'accès à la juridiction, aux salles d'audience et aux services accueillant du public. Surtout, il autorise le président de la formation de jugement à décider, avant l'ouverture de l'audience, que les débats ou le prononcé du jugement se dérouleront en publicité restreinte, des journalistes pouvant toutefois être autorisés à assister à l'audience. La publicité restreinte se distingue du huis clos en ce qu'elle permet à un nombre limité de personnes, des proches des parties par exemple, d'assister au procès.

Les articles 6 à 8 disposent que peuvent se tenir à juge unique toutes les audiences de la chambre de l'instruction, du tribunal correctionnel, de la chambre des appels correctionnels et de la chambre spéciale des mineurs, du tribunal de l'application des peines, de la chambre de l'application des peines et du tribunal pour enfants (sans les assesseurs non professionnels). Dans toutes ces hypothèses, le président de la juridiction peut renvoyer l'affaire à une formation collégiale si ce renvoi lui paraît justifié en raison de la complexité ou de la gravité des faits. L'article 5 de l'ordonnance subordonne cependant cette dérogation aux règles de collégialité à la publication d'un décret « constatant la persistance d'une crise sanitaire de nature à compromettre le fonctionnement des juridictions », en dépit des autres mesures figurant dans l'ordonnance. Ce décret n'ayant jamais été pris, les articles 6 à 8 sont restés lettre morte.

Enfin, l'article 9 permet au président du tribunal judiciaire de désigner un magistrat du siège pour exercer les fonctions de juge d'instruction lorsque le ou les juges d'instruction sont absents, malades ou autrement empêchés. Cette disposition vise à éviter que l'instruction se retrouve à l'arrêt si, dans une petite juridiction, l'ensemble des juges d'instruction sont touchés par le Covid-19 ou sont cas contact.

La commission estime que certaines des dispositions prévues par l'ordonnance du 18 novembre 2020 peuvent conserver leur utilité dans la phase de sortie de la crise sanitaire. La possibilité de décider la publicité restreinte demeure par exemple utile pour éviter que des salles d'audience se retrouvent bondées, empêchant le respect des gestes barrières. Par cohérence, elle a fixé la date d'échéance au 15 septembre 2021 (amendement COM-43 du rapporteur).

Elle s'interroge en revanche sur la nécessité de prolonger au-delà de la fin de l'état d'urgence sanitaire les dispositions des articles 6 à 8, relatifs à la possibilité de statuer à juge unique. La collégialité constitue une garantie essentielle pour le justiciable et d'éventuelles dérogations ne peuvent être envisagées qu'avec la plus grande prudence. En outre, si ces dispositions n'ont pas été mises en oeuvre même lorsque le pays a été reconfiné au mois d'avril 2021, il est peu probable qu'elles trouvent à s'appliquer à l'issue de la période de l'état d'urgence. Même si une résurgence de l'épidémie était constatée localement dans les prochains mois, il paraît parfaitement possible de réunir des formations de jugement collégiales en toute sécurité sur le plan sanitaire, grâce au port de masques, au maintien d'une distanciation adéquate, éventuellement par l'installation de séparations en plexiglas et par l'aération des locaux. Si une petite juridiction était provisoirement empêchée de fonctionner, l'ajournement des procès ou le transfert du contentieux à un autre tribunal dans le ressort de la cour d'appel sont les solutions qu'il conviendrait de privilégier.

Pour ces raisons, la commission a adopté l'amendement COM-46 du rapporteur afin que les articles 5 à 8 de l'ordonnance cessent de s'appliquer, comme c'est aujourd'hui prévu, à l'expiration d'un délai d'un mois après la cessation de l'état d'urgence sanitaire.

En ce qui concerne l'article 2 de l'ordonnance du 18 novembre 2020, relatif à la possibilité de recourir à la visioconférence devant l'ensemble des juridictions pénales, la commission observe que le projet de loi ne prévoit pas de prolonger son application. Cet article cesserait donc de s'appliquer un mois après la fin de l'état d'urgence sanitaire.

Dans sa décision n° 2020-872 QPC du 15 janvier 2021, le Conseil constitutionnel a cependant censuré les dispositions analogues qui figuraient au premier alinéa de l'article 5 de l'ordonnance n° 2020-303 du 23 mars 2020. Le Conseil a constaté que le champ d'application de ces dispositions était très vaste, puisqu'il s'étend à toutes les juridictions pénales, sauf les juridictions criminelles, sans que le recours à un moyen de télécommunication audiovisuel ne soit soumis à des conditions. Eu égard à l'importance de la garantie qui peut s'attacher à la présentation physique de l'intéressé devant la juridiction pénale, notamment devant le tribunal correctionnel, la chambre des appels correctionnels ou les juridictions pour mineurs, et compte tenu des conditions dans lesquelles s'exerce le recours à ces moyens de télécommunication, il en a déduit que ces dispositions portaient une atteinte aux droits de la défense que ne pouvait justifier le contexte sanitaire.

Attentive au respect des droits de la défense, la commission a tiré les conséquences de cette décision en adoptant l'amendement COM-45 du rapporteur qui abroge l'article 2 de l'ordonnance du 18 novembre 2020. Ainsi, les dispositions de droit commun prévues par le code de procédure pénale concernant le recours à la visioconférence redeviendront applicables dès la promulgation de la présente loi, sans attendre l'expiration du délai d'un mois après la fin de l'état d'urgence sanitaire. L'article 706-71 du code de procédure pénale autorise le recours à la visioconférence dans de nombreuses hypothèses, l'accord du justiciable étant requis dans certaines d'entre elles, ce qui préserve la souplesse dont ont besoin les juridictions dans la phase de sortie de la crise sanitaire tout en garantissant le respect des droits de la défense.

4) Fonctionnement des établissements publics et instances collégiales administratives

Le IV de l'article 6 du projet de loi tend à prolonger jusqu'au 30 septembre 2021 (initialement, au 31 octobre 2021) l'application de certaines des dispositions de l'ordonnance n° 2020-1507 du 2 décembre 2020 adaptant le droit applicable au fonctionnement des établissements publics et des instances collégiales administratives pendant l'état d'urgence sanitaire.

Initialement en vigueur jusqu'au 1er juillet 202130(*), ce texte prévoit diverses mesures permettant à certaines personnes morales de droit public de déroger à leurs règles habituelles de fonctionnement pour s'adapter aux circonstances de la crise sanitaire. Ces mesures sont en grande partie empruntées à l'ordonnance n° 2020-347 du 27 mars 2020 portant le même intitulé31(*).

Le projet de loi tend à prolonger l'application de l'article 1er de l'ordonnance du 2 décembre 2020 précitée qui, reprenant les dispositions de l'article 2 de l'ordonnance du 27 mars 2020 précitée, tend à appliquer ce texte aux conseils d'administration ou organes délibérants en tenant lieu, organes collégiaux de direction ou collèges des entités suivantes :

- les établissements publics, quel que soit leur statut ;

- la Banque de France ;

- les groupements d'intérêt public (GIP) ;

- les autorités administratives indépendantes (AAI) et les autorités publiques indépendantes (API), « y compris notamment l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution »32(*), dans la mesure où elles exercent des attributions au titre de compétences relevant de l'État ;

- les organismes de droit privé chargés d'une mission de service public administratif.

L'ordonnance s'applique également aux commissions administratives et à toute autre instance collégiale administrative ayant vocation à adopter des avis ou des décisions, notamment les instances de représentation des personnels, quels que soient leurs statuts, et les commissions d'attribution des logements HLM.

Elle ne concerne pas, en revanche, les organes délibérants des collectivités territoriales et de leurs groupements ni les établissements publics, instances et organismes relevant de la compétence de la Nouvelle-Calédonie et des collectivités régies par l'article 74 de la Constitution33(*). Elle ne s'applique pas non plus à certains groupements d'intérêt public de Nouvelle-Calédonie ou certains organismes polynésiens34(*).

L'article 1er de l'ordonnance reprend les dispositions de l'ordonnance du 27 mars 2020 précitée et généralise le recours possible aux conférences téléphoniques ou audiovisuelles pour les réunions des instances entrant dans son champ d'application, selon les modalités déjà établies par l'ordonnance du 6 novembre 201435(*) et ses dispositions d'application. Elle prévoit que « cette faculté s'exerce nonobstant la circonstance que les dispositions législatives ou réglementaires propres à ces organismes ou instances, y compris leurs règles internes, ne prévoient pas de possibilités de délibération à distance ou les excluent »36(*).

L'ordonnance autorise que « les modalités d'enregistrement et de conservation des débats ou des échanges ainsi que les modalités selon lesquelles des tiers peuvent être entendus »37(*) soient exceptionnellement adoptées au cours d'une réunion elle-même dématérialisée afin d'éviter qu'une réunion « physique » soit organisée pour fixer les règles applicables aux réunions dématérialisées suivantes38(*). La délibération relative aux règles applicables aux réunions dématérialisées est exécutoire dès son adoption, et doit faire l'objet d'un compte rendu écrit.

En revanche, ne serait pas prolongé l'article 2 de l'ordonnance du 2 décembre 2020 précitée qui permettait de proroger exceptionnellement certains mandats de membres ou de dirigeants au plus tard jusqu'au 30 avril 2021.

Par cohérence, la commission a fixé la date de fin de prolongation de ces dispositions au 15 septembre 2021 (amendement COM-43 du rapporteur).

5) Fonctionnement des personnes morales et entités de droit privé

Le V de l'article 6 vise à prolonger, jusqu'au 30 septembre 2021 (initialement, au 31 octobre 2021), l'application des dispositions d'une ordonnance du 25 mars 2020 qui a adapté au contexte de crise sanitaire les règles de réunion et de délibération des assemblées et organes dirigeants des personnes morales de droit privé, ainsi que des entités dépourvues de personnalité morale de droit privé, notamment en autorisant la tenue des assemblées à distance et en élargissant les conditions sous lesquelles des décisions d'assemblée ou d'organes dirigeants peuvent être prises par consultation écrite de leurs membres39(*).

En application de l'article 11 de cette ordonnance, son application ne peut être prolongée, par voie réglementaire, au-delà du 31 juillet 2021.

Le V de l'article 6 du projet de loi vise à fixer directement ce terme au 30 septembre 2021, y compris à Wallis-et-Futuna où cette prolongation doit être expressément étendue.

Par cohérence, la commission a retenu la date du 15 septembre 2021 (amendement COM-43 du rapporteur).

6) Règles de réunion et de délibération des assemblées délibérantes des collectivités territoriales

Dans leur rédaction issue des délibérations de l'Assemblée nationale, les VI et VII de l'article 6 du projet de loi tendent à proroger au 30 septembre 2021 l'applicabilité de plusieurs dispositions facilitant les réunions des collectivités territoriales et de leurs groupements.

Le 1° du VI prolonge ainsi l'application de deux dispositions prévues par l'article 6 de la loi n° 2020-1379 du 14 novembre 2020 autorisant la prorogation de l'état d'urgence sanitaire et portant diverses mesures de gestion de la crise sanitaire :

- la possibilité pour le maire, le président de l'organe délibérant de la collectivité territoriale ou du groupement concerné, lorsque le lieu de réunion de l'organe délibérant « ne permet pas d'assurer sa tenue dans des conditions conformes aux règles sanitaires en vigueur », de décider de réunir celui-ci en tout lieu, sous réserve que ce lieu ne contrevienne pas au principe de neutralité, offre les conditions de sécurité et d'accessibilité nécessaires et permette d'assurer la publicité des séances40(*) ;

- la faculté pour le maire, le président de l'organe délibérant de la collectivité territoriale ou du groupement concerné, « pour assurer la tenue de la réunion de l'organe délibérant dans des conditions conformes aux règles sanitaires en vigueur », de limiter le public autorisé à assister à ses séances, à la condition que la publicité des débats soit garantie en assurant leur accessibilité de manière électronique41(*).

De façon analogue, le 2° du VI tend à prolonger jusqu'au 30 septembre 2021 l'application de l'assouplissement des conditions de quorum - abaissement de la moitié au tiers des membres en exercice - et des délégations de vote - chaque membre pouvant être porteur de deux pouvoirs - pour la réunion des organes délibérants, commissions permanentes et bureaux des collectivités territoriales et de leurs groupements42(*).

Enfin, le VII de l'article 6 du présent projet de loi vise en l'état de sa rédaction à proroger jusqu'au 30 septembre 2021 la possibilité pour les organes délibérants des collectivités territoriales et de leurs groupements de tenir leurs réunions par téléconférence43(*).

Répondant à la nécessité d'assurer la continuité du fonctionnement des organes délibérants des collectivités territoriales, ces dérogations au régime juridique de droit commun de la tenue des réunions des organes délibérants des collectivités territoriales et de leurs groupements44(*) ont initialement été prévues, selon les cas, par la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de Covid-1945(*), l'ordonnance n° 2020-391 du 1er avril 2020 visant à assurer la continuité du fonctionnement des institutions locales et de l'exercice des compétences des collectivités territoriales et des établissements publics locaux afin de faire face à l'épidémie de Covid-1946(*), ou l'ordonnance n° 2020-562 du 13 mai 2020 visant à adapter le fonctionnement des institutions locales et l'exercice des compétences des collectivités territoriales et des établissements publics locaux à la prolongation de l'état d'urgence sanitaire dans le cadre de l'épidémie de Covid-1947(*).

La permanence d'une situation sanitaire dégradée avait rendu nécessaire la reconduction de ces mesures au-delà des échéances, initialement envisagées pour ces mesures dérogatoires, des 30 août 2020 ou 30 octobre 202048(*). Jugeant le recours à des ordonnances superfétatoire sur de telles dispositions, la commission des lois avait ainsi inscrit « en dur » ces dispositions dans le cadre de l'examen du projet de loi autorisant la prorogation de l'état d'urgence sanitaire et portant diverses mesures de gestion de la crise sanitaire en octobre 2020 et prévu leur applicabilité jusqu'au terme de l'état d'urgence sanitaire.

Au vu des difficultés qu'éprouvent, encore à l'heure actuelle, les collectivités territoriales et leurs groupements pour garantir la tenue des réunions de leurs organes délibérants dans des conditions sanitaires satisfaisantes, une nouvelle prorogation de ces mesures dérogatoires ne paraît pas poser de difficulté majeure. Il a néanmoins semblé opportun à la commission des lois, au regard du nécessaire retour à un fonctionnement normal des assemblées locales, de limiter cette nouvelle prolongation à l'échéance du 15 septembre 2021 (amendement COM-43 du rapporteur).

Néanmoins, la commission a refusé l'extension, par l'adoption d'un amendement du Gouvernement en séance publique à l'Assemblée nationale, de l'assouplissement supplémentaire des conditions de quorum pour l'élection des présidents et commissions permanentes des conseils régionaux et départementaux ainsi que de la collectivité de Corse, de la collectivité territoriale de Guyane et de la collectivité territoriale de Martinique. En l'état de sa rédaction, le VI de l'article 6 prévoit ainsi que par dérogation aux dispositions de droit commun49(*) pour ces élections, chaque membre présent pourrait être porteur de deux pouvoirs et que la condition de quorum serait abaissée à un tiers des membres présents. Ce second assouplissement paraît particulièrement problématique.

En premier lieu, pour les réunions donnant lieu à ces élections, le code général des collectivités territoriales prévoit précisément une condition de quorum spécifique de présence des deux tiers des membres en exercice50(*). L'importance des décisions prises au cours de ces réunions - élection du président, détermination du nombre de membres de la commission permanente et désignation de ces membres -, qui engagent en début de mandature la collectivité pour les six années à venir, est précisément la justification d'une telle condition de quorum. L'intention du législateur en la matière a donc été clairement exprimée et un abaissement de ce quorum au tiers des membres présents ne paraît pas proportionné à l'objectif poursuivi.

En second lieu, pour justifier l'introduction de cette disposition, le Gouvernement a fait valoir que les règles de quorum et de délégation de pouvoirs avaient été assouplies selon les mêmes modalités pour l'élection des maires et des adjoints à la suite du renouvellement des conseils municipaux au mois de juin 2020 en présence d'une situation sanitaire comparable. Une telle analogie est néanmoins trompeuse puisque la condition de quorum pour l'élection du maire et des adjoints, fixée par le législateur à la présence de la majorité des membres en exercice, est celle de droit commun pour les réunions du conseil municipal. Or le législateur a manifestement fait un choix différent pour les élections des exécutifs et des commissions permanentes des conseils régionaux, départementaux, de la collectivité de Corse, de la collectivité territoriale de Guyane et de la collectivité territoriale de Martinique, pour lesquelles il a pris le soin de retenir une condition de quorum dérogatoire fixée à la présence des deux tiers des membres en exercice. En remettant en cause ce choix, le Gouvernement contrevient donc à l'intention du législateur, qui a précisément reconnu la spécificité de ces réunions.

La commission des lois a donc jugé nécessaire de trouver un équilibre entre, d'une part, la garantie de conditions sanitaires satisfaisantes pour la réunion des organes délibérants concernés et, d'autre part, le bon fonctionnement de la démocratie locale. En conséquence, elle a choisi de conserver la possibilité pour chaque membre de l'organe délibérant de porter deux pouvoirs tout en rehaussant, par l'adoption d'un amendement COM-47 proposé par le rapporteur, la condition de quorum à la présence de la majorité des membres en exercice.

7) Accords d'entreprise sur le renouvellement de contrats courts

Le VIII de l'article 6 prolonge jusqu'au 30 septembre 2021 (initialement, au 31 octobre 2021) la possibilité pour un accord d'entreprise de modifier les règles relatives au nombre de renouvellements et au délai de carence applicables aux contrats à durée déterminée (CDD) et aux contrats de travail temporaire (CTT), qui relèvent normalement de la convention de branche. Cette possibilité, ouverte jusqu'au 31 décembre 2020 par l'article 41 de la loi n° 2020-734 du 17 juin 202051(*), a déjà été prolongée jusqu'au 30 juin 202152(*).

Cette souplesse accordée aux entreprises est nécessaire et bienvenue afin notamment de sécuriser les relations de travail pendant cette période incertaine.

Néanmoins, par cohérence, la commission a fixé la date d'échéance au 15 septembre 2021 (amendement COM-43 du rapporteur).

8) Prêt de main d'oeuvre

L'article 52 de la loi du 17 juin 2020 a prévu un assouplissement temporaire des règles relatives au prêt de main d'oeuvre. Aux termes de cet article, une même convention peut porter sur la mise à disposition de plusieurs salariés. L'avenant au contrat de travail peut ne pas comporter les horaires d'exécution du travail mais se borner à préciser un volume hebdomadaire en heures, laissant l'entreprise utilisatrice fixer les horaires en accord avec le salarié. Enfin, les entreprises prêteuses qui ont recours à l'activité partielle sont autorisées à facturer un montant inférieur aux coûts salariaux, voire nul, sans que l'opération soit regardée comme ayant un but lucratif.

Ces dispositions dérogatoires étaient initialement prévues jusqu'au 31 décembre 2020. Cette date a été portée au 30 juin 2021 par l'ordonnance du 16 décembre 202053(*). Le IX de l'article 6 prévoit de repousser à nouveau la date d'échéance de ces dérogations, en la fixant au 30 septembre 2021 (initialement, au 31 octobre 2021).

N'y voyant pas d'objection de principe, la commission a fixé la date d'échéance au 15 septembre 2021 (amendement COM-43 du rapporteur).

9) Prise des congés payés et jours de repos

L'ordonnance n° 2020-323 du 25 mars 202054(*) avait prévu qu'un accord collectif puisse déterminer les conditions dans lesquelles l'employeur est autorisé à imposer la prise de jours de congés payés à un salarié ou à modifier unilatéralement les dates de prise de ses congés payés. Initialement ouverte jusqu'au 31 décembre 2020, cette possibilité a déjà été prolongée jusqu'au 30 juin 2021. Le X de l'article 6 du projet de loi la prolonge à nouveau jusqu'au 30 septembre 2021 (initialement, jusqu'au 31 octobre 2021).

En outre, alors que le Sénat avait limité cette possibilité à 6 jours dans la loi d'habilitation du 23 mars 2020, le projet de loi propose de porter à 8 jours le plafond de jours de congés pouvant être imposés ou modifiés sans que cette modification soit motivée dans l'étude d'impact ou l'exposé des motifs.

La commission des lois a adopté un amendement COM-93 d'Esther Benbassa supprimant ce relèvement du plafond.

10) Réunions à distance du comité social et économique

L'ordonnance n° 2020-389 du 1er avril 202055(*) a autorisé, pendant la période d'état d'urgence sanitaire ouverte le 23 mars 2020, le recours à la visioconférence pour l'ensemble des réunions du comité social et économique (CSE), normalement limité à trois par année civile en l'absence d'accord, après que l'employeur en a informé ses membres. En revanche, la limite de trois réunions par an a continué à s'appliquer aux réunions organisées en dehors de la période d'état d'urgence sanitaire. L'ordonnance a également autorisé, à titre dérogatoire et temporaire, l'organisation de réunions du CSE par conférence téléphonique ou par messagerie instantanée après information de leurs membres.

La même souplesse a été autorisée par l'ordonnance n° 2020-1441 du 25 novembre 2020 s'agissant de la période d'état d'urgence sanitaire ouverte le 14 octobre dernier, et ce jusqu'à son expiration. En revanche, cette ordonnance a limité le recours aux conférences téléphoniques ou à la messagerie instantanée à certaines informations et consultations du CSE.

Le XI de l'article 6 du projet de loi prolonge cette mesure, indépendamment de l'état d'urgence sanitaire, jusqu'au 30 septembre 2021 (initialement, jusqu'au 31 octobre 2021).

La commission a fixé cette échéance au 15 septembre 2021 (amendement COM-43 du rapporteur).

11) Fonctionnement et financement des établissements et services médico-sociaux

Le XII de l'article 6 du projet de loi modifie le V de l'article 7 de l'ordonnance du 9 décembre 202056(*), relatif à son application dans le temps. En conséquence :

- serait prolongée jusqu'au 30 septembre 2021 (initialement, jusqu'au 31 octobre 2021) l'application des I, II et III de cet article 7, qui assouplissent les modalités de fonctionnement des établissements et services médico-sociaux. Ils autorisent ces établissements à adapter leurs conditions d'organisation, à dispenser des prestations non prévues dans leur acte d'autorisation, à recourir à un lieu d'exercice différent ou à une répartition différente des activités et des personnes prises en charge, à déroger aux qualifications des professionnels et au taux d'encadrement requis, ou encore à atteindre jusqu'à 150 % de leur capacité d'accueil autorisée en veillant à maintenir des conditions de sécurité suffisantes ;

- serait en revanche bornée à la période d'état d'urgence sanitaire l'application du IV de cet article, qui obligeait les autorités de tarification à maintenir le niveau de financement des établissements médico-sociaux de l'article L. 312-1 du code de l'action sociale et les lieux de vie et d'accueil en cas de fermeture temporaire ou de sous-activité57(*).

Le XIII de l'article 6 du projet de loi dispose que l'effet sur les taux d'occupation des baisses d'activité liées à la crise sanitaire sur tout ou partie de l'année 2021 n'est pas pris en compte dans la fixation des financements, pour l'exercice 2022, des centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS), des établissements d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (Ehpad) et des établissements pour personnes handicapées sous contrat pluriannuel d'objectifs et de moyens, par dérogation aux dispositions de l'article L. 313-11-2, du IV ter de l'article L. 313-12 et des articles L. 313-12-2 et L. 314-2 du code de l'action sociale et des familles.

La commission des lois a accepté ces dispositions et s'est bornée à modifier le XII pour fixer la date d'échéance au 15 septembre 2021 (amendement COM-43 du rapporteur).

12) Conditions d'exercice des services de santé au travail

Le XIV de l'article 6 prolonge jusqu'au 30 septembre 2021 (initialement, jusqu'au 31 octobre 2021) les mesures relatives aux services de santé au travail (SST) initialement prises en avril  2020 et reconduites par l'ordonnance n° 2020-1502 du 2 décembre 202058(*). Elles prévoient notamment la participation des SST à la lutte contre l'épidémie et élargissent à titre dérogatoire les missions des médecins du travail en les autorisant en particulier à établir des arrêts de travail en cas d'infection ou de suspicion d'infection au Covid-19 ; en conséquence, certaines visites médicales relevant du suivi individuel de l'état de santé des salariés peuvent être reportées.

La commission des lois a fixé la date d'échéance au 15 septembre 2021 (amendement COM-43 du rapporteur).

13) Décisions individuelles relatives aux gens de mer

Le XV de l'article 6 du projet de loi tend à prolonger la validité de certaines décisions individuelles relatives aux gens de mer et prévues par le code des transports. Il s'agit des décisions attestant leur aptitude médicale rendues obligatoire par les articles L. 5521-1 et L. 5521-2 de ce code en ce qui concerne les marins et par l'article L. 5549-1 en ce qui concerne les gens de mer qui ne sont pas marins.

Le XV précité précise que la prorogation est applicable aux décisions arrivées à échéance à compter du 12 mars 2020 et dont la durée de validité a déjà été prorogée en application de l'article 3 de l'ordonnance « délais » du 25 mars 202059(*). La durée de cette prorogation serait fixée par décret, au plus tard jusqu'au 31 décembre 2021.

Le dernier alinéa du XV précité précise que la prorogation des décisions administratives concernées sera « déterminée selon des priorités tenant compte des circonstances, des impératifs de la sécurité maritime et de protection du milieu marin, des nécessités du service et des formalités d'instruction, de visite ou de contrôle préalables requises ». Le rapporteur relève que ces critères ne sont pas nécessairement précis et objectifs mais que la marge de manoeuvre laissée au pouvoir réglementaire est, en tout état de cause, encadrée par le délai limite fixé par ce texte.

14) Durée de validité des avoirs proposés par les salles de spectacle, les enceintes sportives et les salles de sport

Des dispositions ont été prises depuis le début de la crise sanitaire, par voie d'ordonnance, afin de venir en aide aux professionnels du spectacle vivant et du sport placés dans l'incapacité d'honorer leurs contrats avec les consommateurs.

En application d'une ordonnance n° 2020-1599 du 16 décembre 2020, en effet, les personnes morales de droit privé exerçant les activités d'entrepreneur de spectacles vivants, d'organisateur ou propriétaire des droits d'exploitation de manifestations sportives ou exploitant les établissements dans lesquels sont pratiquées des activités physiques et sportives, faisant l'objet d'une limitation ou d'une interdiction d'accueil du public au titre de l'état d'urgence sanitaire, peuvent notifier à leurs clients la résolution des contrats conclus avec eux pour impossibilité d'exécution et, au lieu de rembourser immédiatement leurs clients, leur proposer un avoir dont le montant est égal à l'intégralité des paiements effectués au titre de prestations non réalisées. Cette proposition doit être faite au plus tard 30 jours après la notification de la résolution du contrat.

En outre, dans un délai de trois mois suivant cette même date, le professionnel doit proposer au client une nouvelle prestation permettant l'utilisation de cet avoir ; il précise alors la durée pendant laquelle le client peut accepter ou non cette proposition, durée qui ne peut être supérieure à :

- dix mois pour les contrats d'accès aux salles de sport ;

- douze mois pour les billets de spectacle vivant ainsi que les abonnements correspondants ;

- dix-huit mois pour les billets d'accès à une manifestation sportive et les abonnements correspondants.

Jusqu'à l'expiration de cette durée, le client ne peut pas exiger le remboursement des sommes qu'il a payées. En revanche, après ce terme et si l'avoir n'est pas utilisé, les professionnels ont l'obligation de procéder au remboursement. Ces dispositions - dont la rédaction est peut-être inutilement complexe60(*) - sont de nature à protéger la trésorerie des entreprises des secteurs du spectacle vivant et du sport professionnel ou amateur, sans porter une atteinte excessive aux droits des consommateurs qui, à terme, conservent le droit d'être remboursés.

Le XVI de l'article 6 du projet de loi prévoit que si, « au terme de la période initiale de validité de l'avoir », les professionnels n'ont « pas été en mesure de proposer une nouvelle prestation » en raison des règles sanitaires applicables, ils peuvent « proposer une prolongation supplémentaire de six mois ».

Cette rédaction, peu cohérente avec celle de l'ordonnance, répond cependant à un objectif clair : reporter de six mois la date à laquelle les clients pourront exiger le remboursement des sommes qu'ils ont payées. Le Conseil d'État y a vu une atteinte excessive aux situations légalement acquises, c'est-à-dire aux droits contractuels des clients61(*).

En première lecture, l'Assemblée nationale a accepté ce dispositif en se contentant d'adopter, en commission, un amendement rédactionnel du rapporteur.

La commission des lois en a également accepté le principe. Au vu de la modicité des sommes dues individuellement aux consommateurs, il lui est apparu que l'atteinte temporaire portée à leurs droits n'était pas disproportionnée à l'objectif d'intérêt général consistant à éviter l'aggravation des problèmes de liquidité auxquels font face les entreprises des secteurs de la culture et du sport.

Elle a néanmoins adopté un amendement COM-48 de clarification rédactionnelle du rapporteur.

La commission a adopté l'article 6 ainsi modifié.

Article 6 bis A
Prolongation de la protection des petites entreprises
contre les conséquences d'impayés de loyers
et de factures d'eau, d'électricité ou de gaz

Introduit par l'Assemblée nationale en première lecture, par l'adoption en séance publique d'un amendement du Gouvernement, l'article 6 bis A du projet de loi vise à prolonger, pour la durée d'application du nouveau régime de sortie de la crise sanitaire, la protection accordée aux petites entreprises contre les conséquences liées, pour elles, au retard de paiement ou au défaut de paiement de leurs loyers commerciaux ou professionnels, ainsi que de leurs factures d'eau, d'électricité ou de gaz62(*), en application de l'article 14 de la loi n° 2020-1379 du 14 novembre 2020 autorisant la prorogation de l'état d'urgence sanitaire et portant diverses mesures de gestion de la crise sanitaire (qui avait elle-même pris la suite d'une ordonnance du 25 mars 2020).

Le rapporteur exprime une nouvelle fois ses réserves sur des dispositions qui consistent à faire peser sur des particuliers, notamment sur les bailleurs, le soutien accordé par les pouvoirs publics aux petites entreprises. De nombreux petits propriétaires vivent des loyers commerciaux ou professionnels qu'ils perçoivent, et sont placés en grande difficulté par les mesures adoptées depuis plus d'un an pour protéger leurs locataires.

Dans la continuité des votes précédents du Sénat, la commission des lois a du moins estimé légitime de rendre aux bailleurs la faculté de pratiquer des mesures conservatoires à l'encontre du preneur en cas d'impayés de loyers, à condition d'y être autorisés en justice (amendement COM-49 du rapporteur).

La commission a adopté l'article 6 bis A ainsi modifié.

Article 6 bis
Prolongation de la suspension du « jour de carence »
dans la fonction publique

Introduit par l'Assemblée nationale en première lecture, par l'adoption en commission d'un amendement du rapporteur, l'article 6 bis du projet de loi visait, dans sa rédaction initiale, à prolonger jusqu'au 31 octobre 2021 la suspension du « jour de carence » dans la fonction publique. En séance publique, les députés ont adopté deux amendements rédactionnels de la commission et un amendement de seconde délibération du Gouvernement, fixant la date d'échéance au 30 septembre 2021.

Pour mémoire, en application du I de l'article 115 de la loi n° 2017-1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018, les agents publics civils et militaires en congé de maladie ne bénéficient en principe du maintien de leur traitement ou de leur rémunération qu'à compter du deuxième jour de ce congé63(*).

À l'initiative de Jean-François Husson, rapporteur général de la commission des finances du Sénat, la loi de finances pour 2021 a permis de déroger, dans des conditions définies par décret, à cette règle du « jour de carence » pendant la durée de l'état d'urgence sanitaire64(*).

Un décret du 8 janvier 2021, modifié depuis, fait courir la suspension du jour de carence des agents publics jusqu'au 1er juin 2021. Pour en bénéficier, l'agent ou le salarié doit avoir effectué un test positif de détection du SARS-CoV-2 par RT-PCR ou par détection antigénique, inscrit à la nomenclature des actes de biologie médicale65(*).

L'article 6 bis du projet de loi, tout en inscrivant directement ces critères dans la loi, tend à prolonger cette dérogation.

Approuvant ce choix, la commission a fixé la date d'échéance au 15 septembre 2021 (amendement COM-50 du rapporteur).

La commission a adopté l'article 6 bis ainsi modifié.

Article 7
Habilitation à légiférer par ordonnance

L'article 7 du projet de loi prévoit d'habiliter le Gouvernement à légiférer par ordonnance en matière d'activité partielle, de « trêve hivernale » et de revenu de remplacement pour les intermittents du spectacle.

En ce qui concerne l'activité partielle, la commission a considéré que seule l'habilitation à légiférer par ordonnance en matière d'activité partielle ordinaire se justifiait par la nécessité d'adapter progressivement le dispositif, et a donc supprimé l'habilitation relative à l'activité partielle de longue durée.

Considérant que l'habilitation permettant de prolonger la « trêve hivernale » n'était pas justifiée, le Gouvernement ayant annoncé qu'il souhaitait y mettre fin au 31 mai 2021, comme le prévoit le droit actuel, la commission l'a également supprimée.

En ce qui concerne enfin les revenus de remplacement pour les intermittents du spectacle, la commission a inscrit leur prolongation dans le texte de loi et a par conséquent supprimé l'habilitation.

Alors que le Gouvernement a pris 95 ordonnances depuis mars 2020 sur la base des différentes lois d'urgence sanitaire, il demande à nouveau à être habilité à légiférer par ordonnance dans trois domaines : l'activité partielle, la « trêve hivernale », et les revenus de remplacement pour les intermittents du spectacle.

Par cohérence avec l'article 1er, le Gouvernement demande à être habilité jusqu'au 30 septembre 2021. La commission a donc, par l'adoption d'un amendement COM-51 de son rapporteur, ramené cette date au 15 septembre 2021. Les projets de loi de ratification des ordonnances devront être déposés devant le Parlement dans un délai de trois mois à compter de la publication de chacune des ordonnances.

1) Les habilitations en matière d'activité partielle

1.1. L'habilitation relative à l'activité partielle et à l'activité réduite pour le maintien en emploi

Le a) du 1° du I tend à habiliter le Gouvernement à prendre jusqu'au 30 octobre 2021 des ordonnances permettant d'adapter et de prolonger, si nécessaire de manière territorialisée, les dispositions législatives en matière d'activité partielle et d'activité partielle de longue durée (APLD).

L'APLD, ou activité réduite pour le maintien en emploi, a été créée par l'article 53 de la loi du 17 juin 2020, introduit par amendement au Sénat. Elle est destinée, dans le contexte de la crise économique déclenchée par la pandémie de Covid-19, à assurer le maintien dans l'emploi dans les entreprises confrontées à une réduction d'activité durable mais n'étant pas de nature à compromettre leur pérennité. Ce dispositif est accessible sous réserve de la conclusion d'un accord d'entreprise ou d'un accord de branche étendu complété d'un document établi par l'entreprise. Dans ce cadre, le pourcentage de l'indemnité et le montant de l'allocation d'activité partielle peuvent être majorés. Les dispositions de l'article 53 sont applicables aux accords et documents transmis à l'autorité administrative au plus tard le 30 juin 2022.

1.2. L'habilitation relative à l'indemnité d'activité partielle des structures d'insertion par l'activité économique

Le b) du 1° du I tendait initialement à habiliter le Gouvernement à prendre jusqu'au 31 octobre 2021 des ordonnances permettant d'adapter et de prolonger, si nécessaire de manière territorialisée, la détermination de l'indemnité d'activité partielle des salariés des structures d'insertion par l'activité économique (SIAE).

Le II de l'article 5 de la loi du 17 juin 2020, inséré par amendement au Sénat66(*), a sécurisé l'accès des salariés des associations intermédiaires (AI) et des entreprises de travail temporaire d'insertion (ETTI) à l'activité partielle en précisant le mode de calcul de l'indemnité pendant la première période d'état d'urgence sanitaire.

L'ordonnance n° 2020-1639 du 21 décembre 2020 a renouvelé ces dispositions pour une durée n'excédant pas six mois à compter de la fin de l'état d'urgence sanitaire ouvert le 14 octobre dernier.

En séance publique, l'Assemblée nationale a, par l'adoption d'un amendement du Gouvernement, supprimé cette habilitation pour inscrire directement dans l'article 7 la prolongation des règles applicables au calcul de l'activité partielle pour les salariés en associations intermédiaires, telles qu'elles résultent de la loi n° 2020-734 du 17 juin 2020 relative à diverses dispositions liées à la crise sanitaire, à d'autres mesures urgentes ainsi qu'au retrait du Royaume-Uni de l'Union européenne modifiée.

La date de terme des dispositifs inscrits dans la loi a été fixée, par cohérence avec le terme du régime transitoire, au 30 septembre 2021. Par cohérence avec les modifications réalisées à l'article 1er, la commission a ramené cette date au 15 septembre 2021 (même amendement COM-51 du rapporteur).

1.3. L'habilitation relative aux mesures exceptionnelles de placement en activité partielle

L'article 20 de la loi de finances rectificative du 25 avril 2020 a prévu le placement en position d'activité partielle, sans condition d'ancienneté, des salariés vulnérables, parents d'un enfant faisant l'objet d'un mesure d'isolement ou de maintien à domicile. Ces dispositions s'appliquent jusqu'au 31 décembre 2020 au plus tard. L'ordonnance du 21 décembre 2020 a reporté cette date au 31 décembre 2021, tout en la modifiant à la marge.

Le c) du 1° du I tend à autoriser le Gouvernement à prendre par ordonnances, jusqu'au 31 octobre 2021, toute mesure « permettant, afin de tenir compte de la situation sanitaire et de ses conséquences et d'accompagner la reprise d'activité, si nécessaire de manière territorialisée, l'adaptation et la prolongation de ces dispositions ».

1.4. La position de la commission

Le régime de droit commun de l'activité partielle a été adapté par ordonnance tout au long de la crise sanitaire, ce qui était nécessaire compte tenu des incertitudes pesant sur l'évolution de l'épidémie et l'activité économique. De nouvelles habilitations à légiférer par ordonnance paraissent donc justifiées par la nécessité d'adapter progressivement les dispositifs afin d'assurer une sortie progressive des dispositifs d'aide exceptionnelle.

À l'inverse, les dispositions relatives à l'APLD ont été inscrites dans la loi du 17 juin67(*) et n'ont pas nécessité d'adaptations depuis. Cette habilitation constituerait donc un précédent que le Gouvernement devrait justifier avec plus de précision.

C'est la raison pour laquelle la commission, par l'adoption d'un amendement COM-7 de la présidente de la commission des affaires sociales, Catherine Deroche, a supprimé l'habilitation à adapter par ordonnance le régime d'activité partielle de longue durée afin d'inviter le Gouvernement à présenter un amendement modifiant directement la loi ou une demande d'habilitation circonscrite au strict nécessaire.

2) Les habilitations en matière de « trêve hivernale »

Les a) et b) 2° du I de l'article 7 tendent à habiliter le Gouvernement à prendre toute mesure relevant du domaine de la loi pour adapter les dispositions de l'article L. 115-3 du code de l'action sociale et des familles ainsi que des articles L. 412-6, L. 611-1, L. 621-4, L. 631-6 et L. 641-8 du code des procédures civiles d'exécution pour l'année 2021.

Par ces dispositions, le Gouvernement souhaite de nouveau se donner la possibilité de prolonger la « trêve hivernale », qui permet de surseoir aux expulsions locatives et à la cessation de prestations essentielles telles que l'alimentation en eau et énergie en cas d'impayé. Alors que cette période court habituellement chaque année du 1er novembre de l'année N au 31 mars de l'année N+1, la trêve hivernale est en vigueur presque sans interruption depuis le 1er novembre 2019 en raison de la crise sanitaire68(*). Il était prévu que cette période exceptionnelle se termine le 31 mai 202169(*).

Le rapporteur estime inopportun de prolonger cette trêve au-delà du 31 mai 2021, considérant que cette dérogation porte, par sa durée, une atteinte disproportionnée au droit de propriété et à la liberté contractuelle. Si la crise a pu justifier cette mesure exceptionnelle, il n'est pas acceptable de faire peser le droit de disposer d'un logement décent sur les propriétaires, parmi lesquels on compte de nombreux particuliers aux revenus modestes. De surcroît, cette demande du Gouvernement est contradictoire avec son annonce dans la presse de ne pas prolonger la trêve hivernale70(*). Convaincue par ces arguments, la commission a supprimé ces dispositions par l'adoption de l'amendement COM-52.

Le c) du même 2° tend à habiliter le Gouvernement en vue de prendre par ordonnances toute mesure permettant « d'aménager les conditions d'engagement de la responsabilité de l'État pour refus d'apporter le concours de la force publique à l'exécution d'une décision de justice ordonnant l'expulsion des occupants d'un logement ». Le Gouvernement souhaite indemniser les propriétaires pendant l'éventuelle prolongation de la trêve hivernale, alors que cette période est en principe exclue de toute indemnisation71(*). Même s'il approuve ces mesures sur le principe, le rapporteur observe que le Gouvernement a déjà pris de telles dispositions dans l'ordonnance du 10 février 2021 pour la période de prolongement de la trêve hivernale, sans toutefois y avoir été habilité par le Parlement72(*) ce qui est étonnant et pour le moins fragile juridiquement. La commission a toutefois supprimé ces dispositions devenues sans objet en l'absence de prolongation de la trêve hivernale par le même amendement COM-52.

3. Les habilitations en matière de revenu de remplacement pour les intermittents du spectacle

L'ordonnance n° 2020-324 du 25 mars 2020, dans sa rédaction résultant de l'ordonnance n° 2020-1142 du 25 novembre 2020, a prévu un maintien des droits à l'indemnisation du chômage pour les demandeurs d'emploi dont les droits arrivaient à échéance alors que les restrictions sanitaires ne leur permettaient pas de retrouver un emploi.

En l'état actuel du droit, les demandeurs d'emploi dont les droits sont arrivés à expiration pendant la première vague de l'épidémie de Covid-19 ont pu bénéficier d'une prolongation de leurs droits jusqu'au 31 mai 2020. Ceux dont les droits ont expiré à compter du 30 octobre 2020 bénéficient d'une prolongation jusqu'à la fin de l'état d'urgence sanitaire.

Les demandeurs d'emploi relevant du régime des intermittents du spectacle peuvent, eux, bénéficier d'une prolongation de leurs droits jusqu'au 31 août 2021.

Le II de l'article 7 du projet de loi tend à habiliter le Gouvernement à prolonger par ordonnance le maintien des droits des intermittents du spectacle, avec les adaptations nécessaires « afin de tenir compte de l'état de la situation sanitaire et d'accompagner la reprise de l'activité ». Or, le Gouvernement a publiquement annoncé que cette prolongation serait prévue jusqu'au 31 décembre 2021.

Dès lors, la commission, par l'adoption d'un amendement COM-8 de la présidente de la commission des affaires sociales Catherine Deroche, a supprimé l'habilitation et inscrit cette date dans la loi en modifiant l'ordonnance du 25 mars 2020.

La commission a adopté l'article 7 ainsi modifié.

Article 7 bis (nouveau)
Prolongation de l'expérimentation
du contrat « multi-remplacement »

Inséré par la commission des lois, par l'adoption d'un amendement COM-15 rectifié de Frédérique Puissat et plusieurs de ses collègues, l'article 7 bis du projet de loi vise à rouvrir une période d'expérimentation du contrat à durée déterminée ou du contrat de travail temporaire « multi-remplacement ».

L'article 53 de la loi n° 2018-771 du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel, en effet, a prévu qu'entre le 1er janvier 2019 et le 31 décembre 2020, les employeurs du secteur privé pourraient, à titre expérimental et dans les secteurs définis par décret, recruter une seule personne en contrat à durée déterminée ou en contrat de travail temporaire pour remplacer plusieurs salariés absents.

Or, du fait de la publication tardive du décret73(*), la durée de cette expérimentation a été réduite à la seule année 2020. Qui plus est, elle a été fortement perturbée par l'irruption de la crise sanitaire, à compter de la fin de l'hiver 2020.

Aussi l'article 7 bis vise-t-il à rouvrir une période d'expérimentation de ce dispositif, entre le lendemain de la publication de la loi et le 1er janvier 2023. La date limite de dépôt devant le Parlement du rapport d'évaluation du Gouvernement serait donc repoussée du 1er juin 2021 au 1er février 2023.

La commission a adopté l'article 7 bis ainsi rédigé.

Article 8
Organisation des élections départementales et régionales

L'article 8 du projet de loi vise à faciliter l'organisation des élections départementales et régionales, ainsi que des élections à l'Assemblée de Corse et aux assemblées de Guyane et de Martinique, prévues les 20 et 27 juin prochain, en modifiant diverses règles relatives à la propagande, à la campagne électorale et aux opérations de vote.

La commission l'a adopté en le modifiant, notamment, pour que les aménagements aux règles d'organisation de l'élection proposées n'aient pas un caractère pérenne, et pour y ajouter des dispositions facilitant l'établissement de procurations.

1) Dispositions relatives à la propagande et à la campagne électorale

1.1. La dématérialisation des « professions de foi »

L'article 8 prévoit d'abord que, à l'occasion des élections du mois de juin 2021, les circulaires ou « professions de foi » des candidats, adressées aux électeurs par les commissions de propagande, puissent également être diffusées sous forme dématérialisée (1° du I). Plus précisément, les binômes et listes de candidats pourraient remettre à la commission une version électronique de leur profession de foi ; la commission, après s'être assurée que cette version électronique est identique à la version papier déposée par ailleurs et conforme aux prescriptions légales et réglementaires, la transmettrait au représentant de l'État, qui assurerait sa publication sur un site Internet dédié.

L'Assemblée nationale a adopté, en commission, un amendement rédactionnel du rapporteur.

La commission des lois a approuvé ce dispositif.

1.2. L'allongement de la durée d'affichage

Le Gouvernement propose également d'allonger la période d'affichage des affiches électorales des binômes et des listes de candidats.

Pendant les six mois précédant une élection, tout affichage relatif à celle-ci est prohibé en dehors des panneaux d'affichage d'expression libre, lorsqu'il en existe, ou des emplacements spéciaux réservés par l'autorité municipale (les « panneaux d'affichage électoraux »). Selon l'article L. 51 du code électoral, ces emplacements spéciaux ne sont mis à disposition que pendant la durée de la campagne officielle, c'est-à-dire en principe à compter du deuxième lundi précédant le scrutin (mais, pour les élections du mois de juin, le commencement de la campagne électorale a été anticipé d'une semaine)74(*).

Par dérogation, le 3° du I prévoit que les panneaux d'affichage électoraux soient mis à disposition des candidats dès la publication par le représentant de l'État de l'état ordonné des listes des binômes et des listes de candidats, qui doit intervenir, quant à elle :

- pour les élections départementales, au plus tard le quatrième jour suivant la date-limite de dépôt des candidatures, elle-même fixée par arrêté préfectoral et d'ores et déjà passée75(*) ;

- pour les élections régionales, ainsi que les élections à l'Assemblée de Corse et aux assemblées de Guyane et de Martinique, au plus tard le troisième samedi qui précède le premier tour76(*), soit le samedi 5 juin 2021.

Pour compléter ce dispositif, l'article 9 du projet de loi, inséré par l'Assemblée nationale en première lecture, prévoit d'anticiper d'une semaine la date-limite de délivrance du récépissé des déclarations de candidature aux élections régionales, ainsi qu'aux élections à l'Assemblée de Corse et aux assemblées de Guyane et de Martinique. Le droit commun impose au représentant de l'État de délivrer ce récépissé définitif au plus tard le quatrième vendredi précédant le jour du scrutin, à midi. L'article 9 prévoit de fixer la date-limite au cinquième vendredi précédant le jour du scrutin (soit le vendredi 21 mai) ou, si la loi entre en vigueur après cette date, le lendemain de sa publication ; cette disposition dérogatoire ne s'appliquerait pas si la loi entrait en vigueur après la date-limite de droit commun (soit après le vendredi 28 mai).

Les députés ont, en effet, supposé que l'administration préfectorale, ayant enregistré définitivement les candidatures et délivré les récépissés, serait en mesure de publier l'état ordonné des listes de candidats avant le terme fixé par voie réglementaire, ce qui permettrait aux dispositions dérogatoires relatives à l'affichage électoral de prendre effet plus rapidement. Il serait d'autant plus légitime, selon eux, de demander aux préfectures cet effort de célérité que la date-limite de dépôt des candidatures a elle-même été anticipée d'une semaine par la loi n° 2021-191 du 22 février 2021 précitée.

Prises ensemble, ces dispositions, d'une complexité certaine, répondent certes à un objectif louable, mais n'auraient qu'un effet très limité, compte tenu du fait que la durée de la campagne électorale a déjà été allongée d'une semaine, et eu égard au calendrier d'examen du présent projet de loi. Dans l'hypothèse la plus favorable77(*), les panneaux d'affichage électoraux seraient mis à disposition des candidats une semaine plus tôt que prévu.

En outre, elles soumettraient les communes, chargées de l'installation des panneaux d'affichage, à un calendrier beaucoup trop aléatoire, puisque ces panneaux devraient être mis à disposition des candidats :

- dès le lendemain de la publication de la loi, en ce qui concerne les élections départementales ;

- à une date comprise entre le 21 mai et le 5 juin, en fonction des diligences de l'administration préfectorale, pour ce qui est des élections régionales.

Tout retard pris par une commune dans l'installation des panneaux pourrait être source de contentieux.

La commission des lois a donc estimé plus sage de supprimer le 3° du I de l'article 8 (amendement COM-54 du rapporteur), ainsi que l'article 9, par coordination.

1.3. La couverture audiovisuelle de la campagne

Il n'existe pas de « campagne audiovisuelle officielle » pour les élections régionales et départementales, au sens où la loi n'impose pas au service public de la communication audiovisuelle de mettre à disposition des candidats une certaine durée d'émission pour la diffusion de « clips de campagne » (comme c'est le cas pour l'élection présidentielle, les élections législatives et les élections européennes).

Pour tenir compte de la difficulté de faire campagne en période de crise sanitaire, l'article 12 de la loi n° 2021-191 du 22 février 2021 précitée a seulement prévu que, pendant la campagne officielle, des programmes du service public audiovisuel soient consacrés à expliquer le rôle et le fonctionnement des conseils départementaux, des conseils régionaux, de l'Assemblée de Corse et des assemblées de Guyane et de Martinique ainsi que les modalités et les dates des scrutins, dans des conditions fixées par le Conseil supérieur de l'audiovisuel.

Afin d'améliorer la couverture de la campagne électorale, le II de l'article 8 du projet de loi prévoyait, dans sa rédaction initiale, que le service public audiovisuel et radiophonique organise, dans chaque région, ainsi qu'en Corse, en Guyane et en Martinique, un débat entre les candidats têtes de liste ou leurs représentants, diffusé au cours de la semaine précédant chaque tour de scrutin. Suivant une recommandation du Conseil d'État, il était également prévu que ce débat reste accessible sur le site internet de la chaîne qui l'aurait diffusé jusqu'à la fin de la campagne électorale. Aucune disposition n'était prévue, en revanche, pour les élections départementales : il aurait été difficile, en effet, d'exiger du service public l'organisation et la diffusion d'un débat entre les binômes de candidats dans chaque canton.

Sous couvert de « préciser les obligations relevant du service public » et de les étendre aux élections départementales, le Gouvernement a fait adopter par l'Assemblée nationale, en première lecture et en commission, un amendement substituant à cette rédaction une disposition beaucoup plus vague selon laquelle « Le service public audiovisuel assure une couverture du débat électoral relatif au renouvellement général des conseils régionaux, de l'Assemblée de Corse et des assemblées de Guyane et de Martinique ainsi qu'au renouvellement général des conseils départementaux organisés en juin 2021 ». Cela n'impose rien d'autre aux chaînes du service public que de rendre compte de la campagne, notamment dans leurs émissions d'information, ce qui est bien la moindre des choses. Même si l'exposé des motifs mentionne encore la diffusion d'un débat entre les candidats aux élections régionales avant chaque tour de scrutin, il ne s'agirait plus d'une obligation juridique.

La commission des lois a rétabli sur ce point la rédaction initiale du projet de loi, tout en y ajoutant une obligation expresse, pour le service public audiovisuel et radiophonique, d'assurer une couverture du débat électoral relatif au renouvellement général des conseils départementaux (amendements identiques COM-57 du rapporteur et COM-22 rectifié bis d'Eric Kerrouche).

2) Dispositions relatives aux opérations de vote

Plusieurs dispositions de l'article 8 visent à faciliter les opérations de vote pour tenir compte du contexte sanitaire.

2.1. Le vote à l'extérieur d'un bâtiment

Suivant une recommandation du conseil scientifique Covid-19, le Gouvernement entend permettre que ces opérations se déroulent en plein air. Quoique le code électoral ne l'interdise pas expressément, il mentionne à plusieurs reprises la « salle de scrutin », ce qui implique que le vote ait lieu à l'intérieur d'un bâtiment. Pour mémoire, il appartient au préfet de répartir les électeurs en bureaux de vote et de fixer, pour chaque bureau, le « lieu de vote » (par exemple, une école ou un gymnase).

Le 2° du I de l'article 8 autorise donc le maire, lors des élections du mois de juin et par dérogation au droit commun, à décider que les opérations aient lieu « à un emplacement, y compris à l'extérieur des bâtiments, permettant une meilleure sécurité sanitaire », à condition que cet emplacement soit situé « dans les limites de l'emprise du lieu de vote » désigné par arrêté préfectoral, et que « l'ensemble des prescriptions régissant le déroulement de ces opérations puisse y être respecté ». L'étude d'impact mentionne, à titre d'exemple, un barnum installé dans une cour d'école.

Cet assouplissement a paru bienvenu à la commission qui, à l'initiative de son rapporteur, a précisé que l'article L. 70 du code électoral, aux termes duquel « Les dépenses résultant des assemblées électorales tenues dans les communes sont à la charge de l'État », était applicable aux dépenses supplémentaires que pourrait engendrer l'organisation des opérations de vote à l'extérieur, par exemple la location d'un barnum (amendement COM-53).

2.2. La limitation du nombre d'isoloirs

Afin de garantir le secret du vote, l'article L. 62 du code électoral impose aux électeurs de passer par l'isoloir avant de voter et fixe le nombre d'isoloirs qui doivent être mis à leur disposition dans chaque bureau de vote, soit un isoloir pour 300 électeurs inscrits (le total étant arrondi à l'entier supérieur). Cette dernière règle n'est pas prescrite à peine de nullité78(*), mais les opérations électorales peuvent être annulées ou le résultat du vote réformé par le juge de l'élection si le secret du vote n'a pas été respecté, notamment en raison de l'insuffisance du nombre d'isoloirs79(*).

Le code électoral ne précise pas si le nombre d'isoloirs doit être multiplié par le nombre de scrutins ayant lieu concomitamment dans la même salle. Le cas s'est pourtant produit à plusieurs reprises depuis le début de la Ve République, et il est même désormais de règle que le renouvellement général des conseils généraux et régionaux ait lieu le même jour80(*). Jusqu'à présent, la règle fixée à l'article L. 62 du code électoral semble avoir été interprétée comme imposant le dédoublement du nombre d'isoloirs en cas d'organisation de deux scrutins le même jour en un même lieu. Il est vrai que, jusqu'ici, les bureaux de vote mis en place pour les différentes élections étaient clairement distingués, même lorsque les opérations avaient lieu dans la même salle. À cet égard, le décret n° 2021-118 du 4 février 202181(*) a changé la donne, puisque, lorsque deux scrutins se tiennent concomitamment, une même personne peut exercer les fonctions de président des deux bureaux de vote lorsque les opérations se déroulent dans la même salle ; il en va de même des fonctions de secrétaire et même, dans les communes équipées de machines à voter, des assesseurs.

Le 1° du III de l'article 8 du projet de loi tend à modifier ce même article L. 62 du code électoral, en énonçant que la règle imposant la présence d'un isoloir pour trois cents électeurs inscrits dans chaque bureau de vote s'applique « y compris lorsque deux scrutins sont organisés simultanément dans la même salle ». Toutefois, selon l'étude d'impact, il ne serait « précisé à l'ensemble des maires qu'un isoloir ne peut servir que pour un scrutin afin de ne pas semer de confusion dans l'esprit de l'électeur ».

Cette disposition suscite des réserves de la part du rapporteur. En effet, si l'on peut comprendre l'intention d'alléger les préparatifs des scrutins pour les communes, il n'en reste pas moins que cette disposition conduirait, en pratique, à diminuer de moitié le nombre d'isoloirs, rapporté au nombre de votes susceptibles d'être émis. Cela allongerait inévitablement les files d'attente et pourrait même provoquer l'annulation de certains scrutins, si tous les électeurs n'avaient pas été mis en mesure de passer par l'isoloir avant de voter82(*).

Par pragmatisme, et dans un souci de compromis, la commission des lois a substitué à la modification proposée du code électoral une dérogation applicable aux seules élections du mois de juin 2021, fixant le nombre total d'isoloirs pour les deux scrutins à un pour trois cents électeurs inscrits (amendement COM-55 du rapporteur).

2.3. Le déplafonnement du nombre de tables de dépouillement

L'article L. 65 du code électoral dispose que, pour chaque bureau de vote, le nombre de tables de dépouillement ne peut être supérieur au nombre d'isoloirs, lui-même fixé à l'article L. 62 en fonction du nombre d'électeurs inscrits. Cette règle, issue de la loi n° 88-1262 du 30 décembre 198883(*), avait été introduite dans le but d' « éviter la multiplication des tables de dépouillement qui rend la fraude plus facile en multipliant les allées et venues et complique la surveillance en nécessitant un nombre plus élevé de scrutateurs84(*) ».

Le Gouvernement propose aujourd'hui de la supprimer (2° du III de l'article 8 du projet de loi), au motif - selon l'étude d'impact - qu'il s'agirait d'une « rigidité » inutile. L'Assemblée nationale, en première lecture, a accepté cette suppression.

Le rapporteur observe que le droit électoral est plein de « rigidités » qui ont pour objet de garantir la sincérité des scrutins et, partant, le bon fonctionnement des institutions démocratiques. Certes, en période d'épidémie, il est souhaitable d'espacer autant que possible les opérations de dépouillement, et le déplafonnement du nombre de tables par rapport au nombre d'isoloirs est d'autant plus nécessaire que celui-ci sera réduit de moitié, en application d'une disposition précédente. En revanche, ce n'est pas ici le lieu de modifier de manière pérenne nos règles électorales, à l'occasion d'un projet de loi répondant à des circonstances exceptionnelles, que le Parlement est appelé à examiner en quelques jours seulement.

Plutôt que de modifier le code électoral, il a donc paru préférable à la commission de déroger exceptionnellement au droit commun, en prévoyant que le plafonnement du nombre de tables de dépouillement ne s'appliquera pas aux élections prévues au mois de juin 2021 (même amendement COM-55 du rapporteur).

3) Dispositions relatives au vote par procuration

Enfin, la commission a souhaité reproduire ici des dispositions déjà adoptées par le Parlement à l'occasion du second tour des élections municipales et communautaires de juin 202085(*), visant à mettre en place un véritable « service public des procurations » pour encourager la participation aux prochaines élections départementales et régionales (amendement COM-56 du rapporteur).

Plus précisément, les personnes qui, en raison de l'épidémie de Covid-19, ne peuvent pas comparaître devant les officiers et agents de police judiciaire habilités à établir les procurations ou leurs délégués disposeraient du droit à ce que les autorités compétentes se déplacent à domicile pour établir ou retirer leur procuration. Elles pourraient saisir les autorités compétentes par voie postale, par téléphone ou, le cas échéant, par voie électronique et devraient seulement indiquer la raison de leur impossibilité de se déplacer, sans qu'il leur soit nécessaire de fournir un justificatif.

La commission a adopté l'article 8 ainsi modifié.

Article 9 (supprimé)
Date-limite de délivrance du récépissé des déclarations
de candidature aux élections régionales

Inséré par l'Assemblée nationale en première lecture, par l'adoption en commission de deux amendements identiques du rapporteur et des membres du groupe La République en marche, l'article 9 du projet de loi prévoit d'anticiper d'une semaine la date-limite de délivrance du récépissé des déclarations de candidature aux élections régionales, ainsi qu'aux élections à l'Assemblée de Corse et aux assemblées de Guyane et de Martinique.

Pour les raisons déjà exposées86(*), la commission a supprimé cet article par l'adoption d'un amendement COM-58 du rapporteur.

La commission a supprimé l'article 9.

Article 10
Remboursement des dépenses de propagande engagées
en vue d'élections législatives partielles reportées

Inséré par l'Assemblée nationale en première lecture, par l'adoption en commission d'un amendement du Gouvernement, l'article 10 du projet de loi vise à autoriser le remboursement par l'État des dépenses de propagande engagées en vue d'un scrutin pour une élection législative partielle qui a dû être annulé en raison du contexte sanitaire.

La loi organique n° 2020-1669 du 24 décembre 2020 relative aux délais d'organisation des élections législatives et sénatoriales partielles a permis au Gouvernement, en cas de vacance d'un siège de député constatée avant le 13 mars 2021, de déroger à l'obligation qui lui incombe, en principe, d'organiser une élection législative partielle dans un délai de trois mois suivant cette vacance. Le premier tour de l'élection partielle doit être organisé aussitôt que la situation sanitaire le permet et, au plus tard, le 13 juin 2021 (afin de tenir compte de la règle qui interdit l'organisation d'élections législatives partielles dans l'année précédant l'expiration des pouvoirs de l'Assemblée nationale).

En application de cette disposition, le Gouvernement a également pu annuler des scrutins initialement prévus, en raison de l'évolution du contexte sanitaire, afin de les réorganiser à une date plus propice. Ainsi, le premier tour de scrutin pour l'élection des députés de la 6e circonscription du Pas-de-Calais et de la 15e circonscription de Paris, prévu le dimanche 4 avril 2021, a été annulé in extremis, puis convoqué à nouveau pour le dimanche 30 mai 202187(*).

Pour les candidats qui obtiendront au moins 5 % des suffrages exprimés à ce premier tour, le surcroît de dépenses occasionné par ce report sera couvert, au moins en partie, par le relèvement du plafond des dépenses de campagne prévu par le législateur : en effet, pour toutes les élections partielles organisées au-delà du délai normal de trois mois, les plafonds de dépenses sont majorés de 5 % pour chaque période d'un mois entamée au-delà de ce délai88(*).

S'agissant en revanche des dépenses de propagande stricto sensu, liées à l'établissement et à l'acheminement des bulletins de vote, affiches et circulaires, aucune disposition légale ne permet de couvrir les surcoûts liés au report du scrutin.

Ces dépenses sont de deux types :

- le coût du papier, les frais d'impression des bulletins de vote, affiches, circulaires ainsi que les frais d'affichage, qui sont intégralement remboursés par l'État aux candidats ayant obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés au premier tour ; 

- les dépenses exposées par les commissions de propagande électorale (chargées de recueillir et de distribuer aux électeurs les bulletins de vote et les circulaires des candidats), c'est-à-dire à la fois leurs frais de fonctionnement et les dépenses de mise sous pli et d'envoi postal, directement pris en charge par l'État89(*).

En raison de l'annulation très tardive des scrutins prévus dans le Pas-de-Calais et à Paris, les bulletins, circulaires et affiches avaient déjà été imprimés et expédiés pour les uns, affichés pour les autres. Or, dans le cas où les candidats ne seraient pas les mêmes que ceux qui s'étaient déclarés en vue du premier tour prévu le 4 avril, de nouveaux documents de propagande devront être établis et imprimés, et les opérations de mise sous pli et d'envoi devront être recommencées.

C'est pourquoi l'article 10 prévoit le remboursement des dépenses de propagande engagées à l'occasion des élections législatives partielles annulées, tout en précisant que « les documents imprimés et finalement utilisés ne peuvent faire l'objet que d'un seul remboursement ».

La commission a adopté l'article 10 sans modification.

Article 11
Suppression des enquêtes de recensement en 2021

Inséré par l'Assemblée nationale en première lecture, par l'adoption en commission d'un amendement du Gouvernement, l'article 11 du projet de loi prévoit de supprimer les opérations de recensement de la population en 2021.

Pour mémoire, le recensement de la population est opéré :

- chaque année, par sondage, dans les communes d'au moins 10 000 habitants ;

- tous les cinq ans, exhaustivement, dans les communes de moins de 1 000 habitants90(*).

La collecte d'informations a lieu habituellement aux mois de janvier et février (en février et mars à La Réunion). Cela permet à l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE), après vérification et croisement avec d'autres données (notamment issues de fichiers administratifs), d'établir les chiffres de la population légale, authentifiés en fin d'année par décret et qui servent de base à l'application de nombreuses règles relevant de corpus juridiques divers (droit électoral, droit des collectivités territoriales, dotations de l'État aux collectivités, etc.).

Or, cette année, en raison du contexte sanitaire, la collecte d'informations n'a pu avoir lieu qu'à Mayotte (où il s'agissait de la première enquête de recensement annuelle).

Afin de tenir compte de cette situation, l'article 11 du projet de loi prévoit :

- de déroger à l'obligation légale de procéder à des enquêtes de recensement annuel en 2021 ;

- de décaler d'un an la période quinquennale de recensement dans les communes de moins de 10 000 habitants ;

- de supprimer la dotation forfaitaire attribuée à ce titre par l'État aux communes ou aux établissements publics de coopération compétents, pour la seule année 2021.

Cette disposition ne serait pas applicable à Mayotte91(*).

La commission a adopté un amendement rédactionnel COM-59 du rapporteur.

La commission a adopté l'article 11 ainsi modifié.

Article 12
Report éventuel de certaines élections consulaires et conséquences
sur le renouvellement de l'Assemblée des Français de l'étranger
et la composition du collège électoral sénatorial

Introduit par l'Assemblée nationale en première lecture, par l'adoption en séance publique d'un amendement du Gouvernement, l'article 12 du projet de loi vise à parer aux conséquences de l'impossibilité matérielle où pourrait se trouver l'administration d'organiser dans toutes les circonscriptions l'élection des conseillers des Français de l'étranger et des délégués consulaires, prévue les 29 et 30 mai prochains, y compris en ce qui concerne le renouvellement de l'Assemblée des Français de l'étranger et la composition du collège électoral sénatorial.

La commission a adopté cet article dans une rédaction entièrement remaniée.

1) L'impossibilité éventuelle d'organiser toutes les élections consulaires prévues à la fin mai 2021

La crise sanitaire liée à l'épidémie de Covid-19 a déjà conduit à reporter au mois de mai 2021 l'élection des conseillers consulaires92(*), ainsi que des délégués consulaires qui s'ajoutent à eux pour former le collège des électeurs des sénateurs représentant les Français établis à l'étranger, élection qui était initialement prévue en mai 2020.

Plus précisément, la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020, modifiée par la loi n° 2020-760 du 22 juin 2020, a prorogé les mandats de conseillers consulaires et de délégués consulaires en cours jusqu'à mai 2021 ; un décret du 26 février 202193(*), pris après avis du conseil scientifique Covid-19, a fixé la date du renouvellement général au samedi 29 mai 2021 dans les ambassades et les postes consulaires situés sur le continent américain et au dimanche 30 mai 2021 dans le reste du monde.

Or la situation sanitaire, qui demeure extrêmement critique dans certaines parties du monde, comme en Inde ou à Madagascar, pourrait empêcher la tenue du scrutin. Certes, pour les élections consulaires, il est possible de voter non seulement à l'urne ou par procuration (dans l'un des bureaux de vote ouverts à cet effet par les ambassades et postes consulaires), mais aussi par correspondance électronique94(*), ce qui devrait faciliter les choses. Il n'en reste pas moins que la validité du scrutin suppose, dans chaque circonscription, que tous les bureaux de vote prévus aient été ouverts95(*) ; il existe également un important risque contentieux dans le cas où, en pratique, les bureaux ne seraient pas accessibles aux électeurs, en raison notamment de la limitation des déplacements.

La non-tenue du scrutin dans certaines circonscriptions aurait une incidence directe sur le renouvellement de l'Assemblée des Français de l'étranger, dont les membres sont élus par les conseillers consulaires dans le mois suivant leur renouvellement96(*).

Enfin, les mandats actuels ayant expiré, les circonscriptions où l'élection n'aurait pas pu avoir lieu ne pourraient être représentées au sein du collège électoral des sénateurs établis hors de France, qui doit pourtant se réunir en septembre 2021 pour l'élection de six sénateurs97(*).

2) La solution proposée par le Gouvernement : proroger les mandats en cours et organiser des élections partielles avant quatre mois

Afin de parer à cette éventualité, l'article 12 du projet de loi, dans sa rédaction adoptée par l'Assemblée nationale, prévoit que, dans les circonscriptions où l'élection consulaire prévue les 29 et 30 mai 2021 « n'a pas pu être organisée du fait de la situation locale », le mandat en cours des conseillers et délégués consulaires est prorogé jusqu'à la date de l'élection partielle qui devra être organisée dans un délai de quatre mois suivant la publication de la loi.

Dans le cas où une élection partielle devrait être organisée, et pour accélérer ou simplifier les opérations préélectorales, l'article 12 prévoit :

- que les électeurs soient convoqués par décret au plus tard 45 jours avant le scrutin (au lieu de 90 jours) ;

- que les électeurs soient informés de la date de l'élection, des conditions dans lesquelles ils pourraient voter ainsi que des candidats ou de la liste de candidats, par envoi électronique ou, à défaut, par envoi postal, au plus tard 30 jours avant la date du scrutin (au lieu de 50 jours) ;

- que les déclarations de candidatures déjà enregistrées restent valables sauf manifestation expresse des candidats.

Le mandat des conseillers et délégués consulaires élus lors de l'élection partielle expirerait en même temps que celui des conseillers et délégués élus lors du renouvellement général, soit en mai 2026.

Quant à l'Assemblée des Français de l'étranger, dans le cas où les élections consulaires n'auraient pas pu se tenir dans toutes les circonscriptions, son renouvellement serait reporté au mois suivant la dernière élection partielle organisée en application des dispositions précédentes, et ses membres actuels verraient leur mandat prorogé d'autant.

3) La position de la commission

Cet article a laissé le rapporteur de la commission des lois très circonspect.

Le Gouvernement agit tardivement pour parer aux conséquences de l'impossibilité éventuelle de tenir les élections consulaires partout dans le monde à la fin mai 2021, alors que la commission des lois alerte sur ce risque depuis des mois98(*).

Puisqu'il n'est plus temps de préciser les conditions de fond et de procédure selon lesquelles l'administration pourrait être conduite à annuler le scrutin dans une circonscription99(*), l'article 12 considère la non-tenue du scrutin comme une situation de fait, dont seraient tirés des effets de droit.

Le Gouvernement agit si tard que les nouvelles dispositions n'entreraient en vigueur, dans le meilleur des cas, que quelques jours avant le scrutin prévu les 29 et 30 mai prochains, alors que le vote par correspondance électronique aura déjà commencé. Dans ces conditions, une annulation in extremis du scrutin se prêterait aux accusations de manipulation électorale...

Pis encore, il n'est pas exclu que ces dispositions entrent en vigueur après le 31 mai 2021, alors que les mandats des conseillers et délégués consulaires en fonction auront expiré. Faire revivre des mandats expirés serait une innovation juridique pour le moins hasardeuse...

Le calendrier prévu pour d'éventuelles élections partielles laisse également dubitatif. Beaucoup de nos compatriotes résidant à l'étranger rentrent en France pendant les vacances estivales, et ne pourraient donc voter (du moins à l'urne) si une élection partielle était convoquée en juillet100(*) ou en août. Par ailleurs, des élections doivent avoir lieu en septembre 2021 pour l'élection des sénateurs des Français de l'étranger ; on imagine mal comment la campagne électorale pourrait se tenir dans des conditions satisfaisantes, alors que certains électeurs (c'est-à-dire certains conseillers et délégués consulaires) ne seraient connus que quelques semaines, voire quelques jours avant le scrutin.

Ces considérations ont conduit la commission des lois à adopter l'amendement COM-60 du rapporteur réécrivant intégralement l'article.

Selon cet amendement, dans les circonscriptions où l'élection consulaire prévue les 29 et 30 mai 2021 n'aurait pas pu être organisée du fait de la situation locale, une élection partielle devrait être organisée entre le mois d'octobre et le mois de décembre 2021, dès que la situation sanitaire le permettrait.

La rédaction adoptée par la commission conserve l'abrègement des délais de convocation et d'information des électeurs. Elle prévoit également que les candidatures déjà enregistrées restent valables, sauf manifestation de volonté contraire, mais elle rouvre un délai pour le dépôt de nouvelles candidatures, entre la convocation des électeurs et le trente-cinquième jour précédant le scrutin. La commission a également prévu que les procurations établies en vue de l'élection du mois de juin restent valables.

Le mandat des conseillers et délégués élus lors d'une telle élection partielle expirerait en mai 2026.

Dans ces mêmes circonscriptions, les mandats en cours seraient prolongés, à condition que la loi entre en vigueur avant leur expiration ; dans le cas contraire, la circonscription resterait dépourvue de conseil consulaire jusqu'à l'élection partielle, ce qui peut déjà arriver en cas d'annulation des opérations électorales.

Conformément au choix fait par l'Assemblée nationale, l'Assemblée des Français de l'étranger serait renouvelée dans un délai d'un mois suivant la dernière élection partielle, et les mandats en cours prorogés jusque-là.

Enfin, l'amendement vise à « geler » partiellement le corps électoral sénatorial en vue des élections sénatoriales de septembre 2021, en prévoyant d'en rendre membres les conseillers consulaires et délégués consulaires en fonctions le 29 mai 2021 dans les circonscriptions où le scrutin prévu les 29 et 30 mai 2021 n'aurait pas pu avoir lieu101(*) et dans celles où les opérations électorales auraient été définitivement annulées par le juge de l'élection. Cette rédaction a donc le mérite de couvrir également le cas d'une annulation juridictionnelle des opérations électorales, auquel la législation en vigueur ne pourvoit pas102(*).

Dans l'hypothèse où le scrutin prévu les 29 et 30 mai n'aurait pas pu avoir lieu dans un si grand nombre de circonscriptions que le collège électoral sénatorial ne serait que trop partiellement renouvelé pour que les élections sénatoriales de septembre 2021 puissent se tenir103(*), il appartiendrait au législateur organique de prendre les dispositions nécessaires. Cette hypothèse paraît néanmoins peu probable, la majorité des conseillers et délégués consulaires provenant de circonscriptions situées en Europe et en Amérique du Nord, où le risque épidémique semble suffisamment maîtrisé104(*).

La commission a adopté l'article 12 ainsi modifié.

*

* *

La commission des lois a adopté le projet de loi ainsi modifié.


* 1 Exposé des motifs du projet de loi.

* 2 La possibilité de décider du recours à des mesures de quarantaine et d'isolement existe de par le renvoi opéré au II de l'article L. 3131-15 du code de la santé publique par l'article 3131-1 du même code, lorsque le ministre en charge de la santé décide de recourir à des mesures analogues du fait d'une menace sanitaire grave.

* 3 Conseil constitutionnel n° 2020-803 DC du 9 juillet 2020, cons. 15.

* 4 Avis n° 401.919 du 11 janvier 2021 du Conseil d'État sur le projet de loi autorisant la prorogation de l'état d'urgence sanitaire et reportant la date de caducité des régimes institués pour faire face à la crise sanitaire.

* 5 Voir la proposition de règlement relatif à un cadre pour la délivrance, la vérification et l'acceptation de certificats interopérables de vaccination, de test et de rétablissement afin de faciliter la libre circulation pendant la pandémie de COVID-19 (certificat vert numérique), présentée par la Commission européenne le 17 mars 2021 et amendée par le Parlement européen le 29 avril 2021.

* 6 Commission nationale de l'informatique et des libertés, délibération n° 2021-054 du 12 mai 2021 portant avis sur le projet de mise en place d'un passe sanitaire conditionnant l'accès à certains lieux, événements ou établissements impliquant de grands rassemblements de personnes.

* 7 Article L. 3131-12 du code de la santé publique.

* 8 Article L. 3131-13 du code de la santé publique.

* 9 Le projet de loi prévoyait initialement une période allant du 2 juin au 31 août 2021.

* 10 Le Gouvernement demandait initialement à être habilité par ordonnance à procéder à ces adaptations.

* 11 Par renvoi de l'article L. 3131-1 du code de la santé publique.

* 12 Mesures prises en application de l'article L. 3131-1 du code de la santé publique.

* 13En outre, le 2° de l'article 5 prévoit une coordination avec l'extension à l'ensemble du territoire national du dispositif actuellement en vigueur en outre-mer, permettant au représentant de l'État de s'opposer au lieu choisi par la personne soumise à une mesure de quarantaine ou de placement à l'isolement, prévue à l'article 4. Il en a été question dans le commentaire de cet article.

* 14 Règlement (UE) 2016/679 du Parlement européen et du Conseil du 27 avril 2016 relatif à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données, et abrogeant la directive 95/46/CE.

* 15 Loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés.

* 16 Décret n° 2020-551 du 12 mai 2020 relatif aux systèmes d'information mentionnés à l'article 11 de la loi n° 2020-546 du 11 mai 2020 prorogeant l'état d'urgence sanitaire et complétant ses dispositions.

* 17 Le service public d'information en santé est également destinataire de données relatives aux médecins, aux laboratoires et aux caractéristiques techniques des tests réalisés.

* 18 Les cellules des préfectures dédiées à l'accompagnement social des personnes dans le cadre de la gestion de l'épidémie de Covid-19 sont également destinataires de certaines données.

* 19 Conseil constitutionnel, décision n° 2020-800 DC du 11 mai 2020.

* 20 Cette date a été plusieurs fois reportée depuis l'adoption de la loi n° 2020-546 du 11 mai 2020 précitée.

* 21 Il n'est pourtant pas évident que les données relatives aux personnes contacts, traitées par Contact-covid, se rattachent à l'une des catégories de données relevant du SNDS. Sans doute le Gouvernement considère-t-il que, parce que l'inscription au sein de Contact-covid en tant que personne contact vaut prescription de réaliser un examen de dépistage et d'obtenir des masques de protection en pharmacie, de telles données font partie des « données destinées aux professionnels et organismes de santé recueillies à l'occasion de [leurs] activités donnant lieu à la prise en charge des frais de santé en matière de maladie ou de maternité ».

* 22 Articles 22-2, 22-4 et 22-5 de l'ordonnance n° 2020-304 du 25 mars 2020 portant adaptation des règles applicables aux juridictions de l'ordre judiciaire statuant en matière non pénale et aux contrats de syndic de copropriété.

* 23 Outre la faculté accordée à un mandataire d'exercer plus de trois délégations de vote dans la limite d'un total de voix qui ne peut excéder 15 % des voix du syndicat des copropriétaires, contre 10 % en temps normal , il s'agit d'autoriser le syndic : 1° à organiser l'assemblée générale des copropriétaires par visioconférence ou, en cas d'impossibilité de recourir à celle-ci ou à tout autre moyen de communication électronique permettant leur identification, de prévoir uniquement un vote de résolutions par correspondance, et 2° à décider lui-même des moyens techniques et des supports permettant l'organisation d'une assemblée générale dématérialisée.

* 24 Ordonnance n° 2020-595 du 20 mai 2020 modifiant l'ordonnance n° 2020-304 du 25 mars 2020 portant adaptation des règles applicables aux juridictions de l'ordre judiciaire statuant en matière non pénale et aux contrats de syndic de copropriété.

* 25 Ordonnance n° 2021-142 du 10 février 2021 portant prorogation de certaines dispositions de l'ordonnance n° 2020-304 du 25 mars 2020 portant adaptation des règles applicables aux juridictions de l'ordre judiciaire statuant en matière non pénale et aux contrats de syndic de copropriété.

* 26 Le texte initial du Gouvernement confondait ces dispositions en un même paragraphe II et fixait la date d'échéance au 31 octobre 2021. Il a été modifié par l'Assemblée nationale, en première lecture, par l'adoption en commission d'un amendement de cohérence légistique du rapporteur puis, en séance publique, par un amendement de seconde délibération du Gouvernement modifiant la date d'échéance.

* 27 Ordonnance n° 2020-1400 du 18 novembre 2020 portant adaptation des règles applicables aux juridictions de l'ordre judiciaire statuant en matière non pénale et aux copropriétés.

* 28 Parmi les griefs qui peuvent être reprochés : aucune condition de présence de l'avocat ou de l'interprète auprès des parties et possibilité pour les personnels de justice de se tenir dans des lieux distincts.

* 29 Ou le 31 juillet prochain si, comme le prévoit le texte de la commission des lois, l'état d'urgence sanitaire est prolongé jusqu'au 30 juin.

* 30 L'article 1er de l'ordonnance vise « l'expiration de la période de l'état d'urgence sanitaire déclaré par le décret du 14 octobre 2020 susvisé et prorogé par la loi du 14 novembre 2020 susvisée, augmentée d'une durée d'un mois ».

* 31 Voir le rapport d'information n° 607 (2019-2020) fait, au nom de la commission des lois par MM. Philippe Bas, François-Noël Buffet, Pierre-Yves Collombat, Mmes Nathalie Delattre, Jacqueline Eustache-Brino, Françoise Gatel, MM. Loïc Hervé, Patrick Kanner, Alain Richard, Jean-Pierre Sueur et Dany Wattebled, 10 premiers jours d'état d'urgence sanitaire : premier constats, p. 77. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante :

http://www.senat.fr/rap/r19-607/r19-6071.pdf.

* 32 Article 2 de l'ordonnance n° 2020-347 du 27 mars 2020.

* 33 Article 3 de l'ordonnance n° 2020-1507 du 2 décembre 2020 adaptant le droit applicable au fonctionnement des établissements publics et des instances collégiales administratives pendant l'état d'urgence sanitaire.

* 34 Ibidem.

* 35 Ordonnance n° 2014-1329 du 6 novembre 2014 relative aux délibérations à distance des instances administratives à caractère collégial.

* 36 Article 2 de l'ordonnance n° 2020-347 du 27 mars 2020 précitée.

* 37 Article 4 de l'ordonnance n° 2014-1329 du 6 novembre 2014 précitée.

* 38 Article 2 de l'ordonnance n° 2020-347 du 27 mars 2020 précitée.

* 39 Ordonnance n° 2020-321 du 25 mars 2020 portant adaptation des règles de réunion et de délibération des assemblées et organes dirigeants des personnes morales et entités dépourvues de personnalité morale de droit privé en raison de l'épidémie de Covid-19. Pour une présentation détaillée de cette ordonnance, voir le rapport d'information n° 607 (2019-2020) précité, p. 104-107. Cette ordonnance a fait l'objet de quelques retouches par l'ordonnance n° 2020-1497 du 2 décembre 2020.

* 40 Voir le I de l'article 6 de la loi n° 2020-1379 du 14 novembre 2020 précitée.

* 41 Voir le II du même article.

* 42 Ces dispositions sont prévues au IV du même article 6 de la loi n° 2020-1379 du 14 novembre 2020 précitée.

* 43 L'applicabilité de ces dispositions aux communes, établissements publics de coopération intercommunale et syndicats mixtes de Polynésie française et aux communes, syndicats de communes et syndicats mixtes de Nouvelle-Calédonie est assurée par le 2° du VII de l'article 6 du projet de loi.

* 44 Les dispositions de droit commun, codifiées dans le code général des collectivités territoriales ne prévoyaient en effet que peu de mécanismes dérogatoires permettant d'assouplir les conditions de réunion des organes délibérants des collectivités territoriales et de leurs groupements pour tenir compte de la situation sanitaire. La possibilité de tenir des réunions d'organe délibérant par téléconférence n'était ainsi prévue que pour les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre (article L. 5211-11-1 du code général des collectivités territoriales, issu de l'article 11 de la loi dite « Engagement et proximité »). S'agissant du lieu de réunion des organes délibérants, son choix est régi par les articles L. 2121-7, L. 3121-9, L. 4132-8 et L. 5211-11 du code général des collectivités territoriales pour les communes, départements, régions et intercommunalités respectivement. Enfin, le principe de la publicité des séances est posé par les articles L. 2121-18, L. 3121-11 et L. 4132-10 du code général des collectivités territoriales.

* 45 L'article 10 de la loi prévoyait ainsi l'assouplissement des conditions de quorum et délégations de vote.

* 46 Ce régime, distinct de celui préexistant pour les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre prévu à l'article L. 5211-11-1 du code général des collectivités territoriales, a été instauré par l'article 6 de l'ordonnance n° 2020-391 du 1er avril 2020. Il a vu son application prorogée une première fois par la loi n° 2020-760 du 22 juin 2020, puis une seconde fois par la loi n° 2020-1379 du 14 novembre 2020.

* 47 Les articles 9 et 10 de l'ordonnance, dans leur rédaction résultant de la loi n° 2020-760 du 22 juin 2020 tendant à sécuriser l'organisation du second tour des élections municipales et communautaires de juin 2020 et à reporter les élections consulaires, prévoyaient respectivement la possibilité de réunir l'organe délibérant en tout lieu et la faculté de limiter la présence du public aux réunions de l'organe délibérant.

* 48 Avant leur reconduction par la loi n° 2020-1379 du 14 novembre 2020, parmi ces mesures, seul le recours à la téléconférence avait été autorisé par le législateur jusqu'au 30 octobre 2020 ; les autres dispositions avaient vu leur applicabilité s'éteindre au 30 août 2020.

* 49 Cette dérogation prendrait fin dans les mêmes conditions que les autres dérogations prévues en la matière au même article, soit au 30 septembre 2021 dans le texte issu des délibérations de l'Assemblée nationale.

* 50 Pour chaque collectivité territoriale concernée, cette condition est explicitement prévue ou implicitement induite aux articles L. 3122-1, L. 3122-4, L. 4133-1, L. 4133-4, L. 4422-8, L. 4422-9, L. 4422-18, L. 7123-1, L. 7123-4, L. 7223-1, L. 7223-2 et L. 7224-2 du code général des collectivités territoriales.

* 51 Loi n° 2020-734 du 17 juin 2020 relative à diverses dispositions liées à la crise sanitaire, à d'autres mesures urgentes ainsi qu'au retrait du Royaume-Uni de l'Union européenne.

* 52 Ordonnance n° 2020-1597 du 16 décembre 2020 portant mesures d'urgence en matière de congés payés et de jours de repos, de renouvellement de certains contrats et de prêt de main-d'oeuvre.

* 53 Ibidem.

* 54 Ordonnance n° 2020-323 du 25 mars 2020 portant mesures d'urgence en matière de congés payés, de durée du travail et de jours de repos.

* 55 Ordonnance n° 2020-389 du 1er avril 2020 portant mesures d'urgence relatives aux instances représentatives du personnel.

* 56 Ordonnance n° 2020-1553 du 9 décembre 2020 prolongeant, rétablissant ou adaptant diverses dispositions sociales pour faire face à l'épidémie de Covid-19.

* 57 Outre le changement de date d'échéance, l'Assemblée nationale a adopté, en première lecture et en commission, un amendement de précision rédactionnelle de son rapporteur.

* 58 Ordonnance n° 2020-1502 du 2 décembre 2020 adaptant les conditions d'exercice des missions des services de santé au travail à l'urgence sanitaire. Ces mesures avaient déjà été prolongées jusqu'en août 2021 par l'ordonnance n° 2021-135 du 10 février 2021 portant diverses mesures d'urgence dans les domaines du travail et de l'emploi.

* 59 Ordonnance n° 2020-306 du 25 mars 2020 relative à la prorogation des délais échus pendant la période d'urgence sanitaire et à l'adaptation des procédures pendant cette même période.

* 60 Il aurait été préférable de fixer la durée de validité de l'avoir, plutôt que la durée au cours de laquelle la proposition de prestation destinée à utiliser l'avoir peut être acceptée, vu l'incertitude où sont longtemps demeurés les professionnels sur les prestations qu'ils étaient en mesure de programmer. L'ordonnance mêle d'ailleurs, ici et là, ces deux notions.

* 61 Il est vrai que l'avant-projet soumis au Conseil d'État prévoyait un report de neuf mois.

* 62 Voir la présentation détaillée de ces mesures dans le rapport n° 78 (2020-2021) fait, au nom de la commission des lois, sur le projet de loi autorisant la prorogation de l'état d'urgence sanitaire et portant diverses mesures de gestion de la crise sanitaire, consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/l20-078/l20-0781.pdf. Les conditions d'éligibilité ont été fixées par le décret n° 2020-1766 du 30 décembre 2020 relatif aux bénéficiaires des dispositions de l'article 14 de la loi n° 2020-1379 du 14 novembre 2020 autorisant la prorogation de l'état d'urgence sanitaire et portant diverses mesures de gestion de la crise sanitaire et portant sur les loyers et charges locatives, ainsi que le décret n° 2021-474 du 20 avril 2021 relatif au paiement des factures d'eau, de gaz et d'électricité afférents aux entreprises dont l'activité est affectée par une mesure de police administrative en réponse à l'épidémie de Covid-19.

* 63 Il en va de même, selon cet article, des salariés « pour lesquels l'indemnisation de ce congé n'est pas assurée par un régime obligatoire de sécurité sociale ou est assurée par un régime spécial de sécurité sociale », ce qui ne vise en pratique que les bénéficiaires de régimes spéciaux. La situation des salariés relevant du régime général de la sécurité sociale est réglée par l'article R. 323-1 du code de la sécurité sociale (qui fixe au quatrième jour d'arrêt le point de départ du versement des indemnités journalières).

* 64 Article 217 de la loi n° 2020-1721 du 29 décembre 2020 de finances pour 2021.

* 65 Décret n° 2021-15 du 8 janvier 2021 relatif à la suspension du jour de carence au titre des congés de maladie directement en lien avec la Covid-19 accordés aux agents publics et à certains salariés. Un décret du même jour a également permis le versement d'indemnités journalières dès le premier jour aux salariés de droit privé se trouvant dans l'impossibilité de travailler, y compris à distance, en raison de l'épidémie (décret n° 2021-13 du 8 janvier 2021), en application de l'article L. 16-10-1 du code de la sécurité sociale qui autorise le Gouvernement, en cas de risque sanitaire grave et exceptionnel, à prendre des mesures d'urgence pour renforcer la prise en charge des frais de santé.

* 66 Amendement identiques de Mme Delattre et de M. Bonhomme adoptés en séance publique avec avis favorable de la commission et avis défavorable du Gouvernement.

* 67 Lors de l'examen de cette loi, le Gouvernement avait initialement souhaité demander une habilitation extrêmement large et vague pour créer par ordonnance un dispositif spécifique d'activité partielle, que le Sénat avait refusé de voter. Le Gouvernement avait dans un second temps accepté de présenter au Sénat un dispositif inscrit directement dans la loi.

* 68 Seule la période du 11 juillet au 31 octobre 2020 n'était pas concernée.

* 69 Ordonnance n° 2021-141 du 10 février 2021 relative au prolongement de la trêve hivernale, prise sur le fondement du 1° du I de l'article 10 de la loi n° 2020-1379 du 14 novembre 2020 autorisant la prorogation de l'état d'urgence sanitaire et portant diverses mesures de gestion de la crise sanitaire, renvoyant elle-même au e du 1° du I de l'article 11 de la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de Covid-19.

* 70 Le Figaro, « Le Gouvernement ne prolongera pas la trêve hivernale après le 31 mai », Guillaume Évrard, 7 mai 2021, consultable à l'adresse suivante :

https://immobilier.lefigaro.fr/article/le-gouvernement-ne-prolongera-pas-la-treve-hivernale-apres-le-31-mai_59c56d50-ae5a-11eb-bae3-2236c379ca50/

* 71 Il ne saurait être reproché aux services de l'État une quelconque défaillance lorsqu'ils n'exécutent pas une mesure en application de la loi.

* 72 Le e du 1° du I de l'article 11 de la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de Covid-19 ne permettait nullement de moduler les conditions d'engagement de la responsabilité de l'État.

* 73 Décret n° 2019-1388 du 18 décembre 2019 définissant les secteurs d'activité autorisés à mettre en oeuvre l'expérimentation sur le remplacement de plusieurs salariés par un seul salarié titulaire d'un contrat à durée déterminée ou d'un contrat de travail temporaire.

* 74 Article 7 de la loi n° 2021-191 du 22 février 2021 portant report, de mars à juin 2021, du renouvellement général des conseils départementaux, des conseils régionaux et des assemblées de Corse, de Guyane et de Martinique.

* 75 Article R. 109-2 du code électoral. Il semble que la date du mercredi 5 mai 2021 ait été arrêtée dans tous les départements.

* 76 Articles R. 184, R. 192 et R. 352 du code électoral.

* 77 C'est-à-dire en cas d'accord entre les deux assemblées après une commission mixte paritaire conclusive, d'absence de saisine du Conseil constitutionnel, de publication de la loi dès la fin de la semaine du 17 mai, et si l'état ordonné des listes de candidats aux élections régionales était publié immédiatement après la date-limite de délivrance des récépissés (alors même que l'administration dispose ordinairement d'un délai de huit jours après celle-ci et que rien ne l'obligerait à être plus diligente puisque le terme du délai fixé par voie réglementaire pour cette publication - soit le troisième samedi précédant le premier tour - resterait inchangé).

* 78 Conseil d'État, 8 février 1965, Élections municipales de Vico, Lebon, p. 945.

* 79 L'inobservation de la règle du passage par l'isoloir, doit, même en l'absence de fraude, entraîner l'annulation d'un nombre de votes correspondant au nombre des électeurs n'ayant pas respecté cette prescription (Conseil d'État, 21 février 1968, n° 70838). Cela peut conduire, ou non, à l'annulation de l'élection (comparer Conseil d'État, 21 décembre 2001, nos 234978 et 235152 et 8 février 2002, n° 234807).

* 80 Article L. 336 du code électoral. Le Conseil constitutionnel autorise la concomitance de plusieurs scrutins, à condition qu'elle s'accompagne de « modalités matérielles d'organisation destinées à éviter toute confusion dans l'esprit des électeurs » (décision n° 90-280 DC du 6 décembre 1990).

* 81 Décret n° 2021-118 du 4 février 2021 portant application de l'article 10 de l'ordonnance n° 2020-1304 du 28 octobre 2020 portant diverses mesures institutionnelles relatives à la création de la Collectivité européenne d'Alsace, modifiant les délais de dépôt des déclarations de candidatures et de remise de la propagande électorale pour le second tour des élections des conseillers départementaux et adaptant les opérations de vote en cas de scrutins concomitants.

* 82 Sur la forme, la rédaction du Gouvernement peut sembler revêtir une signification inverse au résultat recherché, puisque, en cas de concomitance de deux scrutins, il y a bien deux bureaux de vote distincts, même si ses membres peuvent être en tout ou partie les mêmes. Cette difficulté d'interprétation est liée à l'ambiguïté de l'expression « bureau de vote » qui, dans le code électoral, désigne tantôt un sous-ensemble des électeurs d'une même commune, tantôt le lieu où ces électeurs votent, tantôt l'autorité chargée du scrutin dans ce lieu.

* 83 Loi n° 88-1262 du 30 décembre 1988 modifiant diverses dispositions du code électoral et du code des communes relatives aux procédures de vote et au fonctionnement des conseils municipaux.

* 84 Rapport n° 120 (1988-1989) de M. Raymond Bouvier, fait au nom de la commission des lois du Sénat, consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/1988-1989/i1988_1989_0120.pdf.

* 85 Article 1er de la loi n° 2020-760 du 22 juin 2020 tendant à sécuriser l'organisation du second tour des élections municipales et communautaires de juin 2020 et à reporter les élections consulaires.

* 86 Voir le commentaire de l'article 8.

* 87 Décret n° 2021-338 du 29 mars 2021 annulant la convocation des électeurs le 4 avril 2021 pour l'élection de deux députés à l'Assemblée nationale et décret n° 2021-433 du 13 avril 2021 portant convocation des électeurs pour l'élection de quatre députés à l'Assemblée nationale.

* 88 Article 3 de la loi n° 2020-1670 du 24 décembre 2020 relative aux délais d'organisation des élections municipales partielles et des élections des membres des commissions syndicales.

* 89 Article L. 167 du code électoral.

* 90 Article 156 de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité.

* 91 Non plus qu'en Polynésie Française, à Wallis-et-Futuna et en Nouvelle-Calédonie, où il n'est pas prévu d'étendre l'application de l'article 11. Sur ces territoires, il est procédé à un recensement exhaustif tous les cinq ans ; selon les informations recueillies par le rapporteur, aucune enquête de recensement n'y était prévue en 2021.

* 92 Ceux-ci porteront, à compter du prochain renouvellement général, le titre de « conseillers des Français de l'étranger », en application de l'article 111 de la loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique.

* 93 Décret n° 2021-231 du 26 février 2021 portant convocation des électeurs pour l'élection des conseillers des Français de l'étranger et des délégués consulaires.

* 94 Article 22 de la loi n° 2013-659 du 22 juillet 2013 relative à la représentation des Français établis hors de France.

* 95 Leur nombre a été fortement réduit par rapport à la normale, par l'arrêté du 4 mai 2021 fixant la liste des bureaux de vote ouverts par les ambassades et les postes consulaires pour l'élection des conseillers des Français de l'étranger et des délégués consulaires.

* 96 Article 14 de la loi n° 2013-659 du 22 juillet 2013 précitée. Par dérogation à leur durée normale de six ans, les mandats en cours expirent dans le mois suivant le renouvellement général des conseillers des Français de l'étranger et des délégués consulaires, reporté (article 3 de l'ordonnance n° 2020-307 du 25 mars 2020 relative à la prorogation des mandats des conseillers consulaires et des délégués consulaires et aux modalités d'organisation du scrutin).

* 97 Article 1er de la loi organique n° 2020-976 du 3 août 2020 portant report de l'élection de six sénateurs représentant les Français établis hors de France et des élections partielles pour les députés et les sénateurs représentant les Français établis hors de France.

* 98 Voir le rapport d'information n° 241 (2020-2021) de Mme Jacky Deromedi, MM. Christophe-André Frassa et Jean-Yves Leconte, 16 propositions pour garantir les élections consulaires en 2021, consultable à l'adresse suivante :

https://www.senat.fr/rap/r20-241/r20-2411.pdf.

* 99 Au contraire, la loi n° 2020-760 du 22 juin 2020 tendant à sécuriser l'organisation du second tour des élections municipales et communautaires de juin 2020 et à reporter les élections consulaires avait strictement encadré les conditions dans lesquelles le Gouvernement était habilité à annuler les élections municipales et communautaires dans une partie seulement des communes, par des conditions de fond (situation sanitaire rendant la tenue du scrutin impossible, seuil maximal fixé à 5 % des communes où un second tour était nécessaire) et de procédure (décret après avis circonstancié et public du comité de scientifique et information de l'Assemblée nationale et du Sénat).

* 100 Compte tenu du délai prévu pour la convocation des électeurs, aucune élection partielle ne pourrait être organisée avant la mi-juillet. En tout état de cause, il est peu probable que la situation sanitaire locale se soit nettement améliorée avant plusieurs semaines.

* 101 Toutefois, dans le cas où la loi entrerait en vigueur avant le 1er juin 2021 et où les mandats actuels auraient pu être prolongés, cette disposition n'aurait pas lieu d'être et les personnes qui, le cas échéant, auraient été appelés à remplacer les conseillers et délégués en fonctions à la date du 29 juin 2021 en application des règles de remplacement de droit commun, siègeraient à leur place au collège électoral sénatorial.

* 102 Au contraire, dans les communes où les opérations électorales ont été annulées et où une délégation spéciale remplit les fonctions du conseil municipal, la loi prévoit que ce sont les anciens conseillers municipaux (dont le mandat a pourtant expiré) qui élisent, le cas échéant, les délégués sénatoriaux (article L. 290 du code électoral).

* 103 Le Conseil constitutionnel refuse que les sénateurs soient désignés par un « collège en majeure partie composé d'élus exerçant leur mandat au-delà de son terme normal » (décision n° 2005-529 DC du 15 décembre 2005).

* 104 Le corps électoral des sénateurs représentant les Français de l'étranger est composé de 538 personnes, dont 11 députés, 12 sénateurs et 515 personnes élues lors des élections consulaires (447 conseillers des Français de l'étranger et 68 délégués consulaires). Comme le rappelle le rapport précité de la commission des lois (p. 17), « les 27 circonscriptions comportant le plus d'électeurs - qui se situent majoritairement en Europe et en Amérique du Nord - élisent 231 conseillers des Français de l'étranger et délégués consulaires, soit 44 % du total. À l'inverse, les 20 circonscriptions les moins peuplées élisent 20 conseillers et délégués, soit 3,8 % du total ». À titre d'exemple, l'Inde ne compte que 6 conseillers des Français de l'étranger ; un report des élections dans ce pays n'aurait donc pas d'impact sur les élections sénatoriales.