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Projet de loi constitutionnelle complétant l'article 1er de la Constitution et relatif à la préservation de l'environnement

30 juin 2021 : Article 1er de la Constitution et préservation de l'environnement ( rapport - deuxième lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

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MERCREDI 30 JUIN 2021

- Présidence de Mme Catherine Di Folco, vice-président -

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Nous sommes saisis en deuxième lecture du projet de loi constitutionnelle complétant l'article 1er de la Constitution et relatif à la préservation de l'environnement. Je constate avec regret que les conditions d'un accord entre les deux assemblées sur ce projet de révision constitutionnelle sont encore loin d'être réunies.

Pour mémoire, le texte déposé par le Gouvernement sur le bureau de l'Assemblée nationale était le suivant : « Elle [La France] garantit la préservation de l'environnement et de la diversité biologique et lutte contre le dérèglement climatique. » Il avait été adopté sans modification par l'Assemblée nationale en première lecture.

Saisie de ce texte en première lecture, la commission des lois du Sénat avait relevé que la rédaction proposée avait une portée juridique beaucoup trop incertaine pour pouvoir être adoptée en l'état. Les pouvoirs publics sont d'ores et déjà soumis à de fortes obligations de valeur constitutionnelle ayant pour objet la protection de l'environnement, en application de la Charte de l'environnement de 2004, qui fait partie intégrante du bloc de constitutionnalité. En revanche, compte tenu notamment de l'emploi du verbe « garantir » et du défaut d'articulation avec la Charte, il avait paru impossible à la commission de déterminer avec un tant soit peu de précision les effets des dispositions envisagées, d'une part, sur l'engagement de la responsabilité des personnes publiques, d'autre part, sur la validité des actes des pouvoirs publics. Le Conseil d'État nous avait alertés sur l'emploi du verbe « garantir », en indiquant qu'il impliquait une quasi-obligation de résultat, dont les contours, au demeurant, restaient flous.

En première lecture, pour préserver la sécurité juridique, le Sénat avait donc substitué aux dispositions proposées une phrase selon laquelle « Elle [La France] préserve l'environnement ainsi que la diversité biologique et agit contre le dérèglement climatique, dans les conditions prévues par la Charte de l'environnement de 2004 ». Cette rédaction supprimait la référence à la notion de « garantie » et levait, grâce à un renvoi exprès, tout problème d'articulation entre l'article 1er de la Constitution et la Charte de l'environnement. La substitution du verbe « agir » au verbe « lutter », déjà suggérée par le Conseil d'État, visait seulement, quant à elle, à éviter un effet rhétorique dénué de toute portée juridique.

En deuxième lecture, l'Assemblée nationale, sous couleur de rechercher un terrain de compromis avec le Sénat, a presque intégralement rétabli son texte initial, en acceptant seulement le remplacement du verbe « lutter » par le verbe « agir », point tout à fait accessoire. Le texte adopté par les députés, aux termes duquel « Elle [La France] garantit la préservation de l'environnement et de la diversité biologique et agit contre le dérèglement climatique », ne lève aucune des zones d'ombre du projet initial, et ses effets juridiques restent tout aussi indéterminés. Les députés n'ont pas cherché à répondre aux arguments juridiques exposés par la commission des lois du Sénat. Bien au contraire, les débats lors de la deuxième lecture à l'Assemblée nationale n'ont fait qu'entretenir le flou sur les effets que le Gouvernement et sa majorité attendent de ce projet de révision.

Ainsi, alors qu'il prétendait auparavant que le projet de révision visait à assigner aux pouvoirs publics une « quasi-obligation de résultat » en matière de protection de l'environnement, le Gouvernement ne parle plus désormais que d'une « obligation de moyens renforcée », expression qui n'est nullement synonyme... Nous flottons donc toujours dans l'incertitude.

Le rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale, quant à lui, prétend toujours que le texte aurait pour effet d'« ériger la protection de l'environnement en principe constitutionnel », ce qui est tout simplement faux, puisqu'il s'agit déjà d'un principe à valeur constitutionnelle. Il a également déclaré que le texte adopté par les députés pourrait constituer « le support d'actions en carence contre le législateur », ce qui, pour le coup, constituerait une nouveauté, puisque, dans notre État de droit et conformément à la conception française de la séparation des pouvoirs, aucune juridiction n'a le pouvoir d'adresser des injonctions au législateur ni de condamner l'État à réparer les dommages causés par d'éventuelles carences de ce dernier. Il est bien évident que la disposition proposée ne suffirait pas, à elle seule, à opérer un tel bouleversement.

La prétendue concession faite au Sénat en deuxième lecture serait l'expression, selon le rapporteur de l'Assemblée nationale, de « l'esprit de dépassement et de rassemblement » qui « anime » la majorité présidentielle. Nous sommes nous aussi soucieux de « dépassement » et de « rassemblement », et notre objectif est de participer activement à la protection de l'environnement. Pour autant, notre responsabilité de Constituant est, aussi, de mesurer les conséquences juridiques des modifications que nous pourrions adopter.

Je vous propose par conséquent de ne pas retenir la nouvelle rédaction adoptée par l'Assemblée nationale. L'amendement 3 que je vous soumets aujourd'hui diffère légèrement du texte adopté par le Sénat en première lecture, puisqu'il prévoit qu'« Elle [La France] agit pour la préservation l'environnement et de la diversité biologique et contre le dérèglement climatique, dans les conditions prévues par la Charte de l'environnement de 2004 ».

Mme Catherine Di Folco, présidente. - Pouvez-vous nous rappeler la procédure ? Pour modifier la Constitution, il faut que les deux chambres s'accordent sur un même texte...

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Oui, les deux assemblées doivent adopter un texte identique, après quoi c'est au Président de la République de décider s'il réunit le Congrès ou s'il soumet le projet à référendum.

M. Philippe Bas. - Merci au rapporteur du travail accompli depuis la première lecture. Les auditions ont été nombreuses, riches et très intéressantes, elles nous ont réellement éclairés.

Les auteurs de ce projet de révision constitutionnelle n'ont pas dévoilé clairement la portée juridique de ce texte. Au contraire, ils entretiennent le flou. Il me semble - et c'est ce qu'a dit le Conseil d'État - que ce texte a pour effet de changer les équilibres prévus par la Charte de l'environnement, notamment son article 6, qui définit ce qu'est le développement durable, lequel concilie la préservation de l'environnement, le développement économique et le progrès social. Il y a là une indication claire que trois impératifs constitutionnels doivent être rapprochés, articulés, pour déterminer ce qu'est une politique de développement durable et apprécier ce qu'est une loi respectueuse de la Charte de l'environnement, qui a valeur constitutionnelle - c'est le rôle du Conseil constitutionnel.

Si l'on écrit que la République garantit la préservation de l'environnement, on écrit quelque chose qui est contradictoire avec cet article 6 de la Charte et, quand le garde des sceaux nous dit que c'est justement le rôle du juge que de concilier l'inconciliable, il nous fait rentrer dans un raisonnement qui est tout simplement faux sur le plan juridique. En effet, quand le juge constitutionnel concilie des principes, c'est que la Constitution n'a pas elle-même créé de hiérarchie entre ceux-ci. La disposition qui nous est proposée introduirait une telle hiérarchie, puisque la garantie de la préservation de l'environnement ne serait plus appréciée au regard du principe de conciliation entre préservation de l'environnement, développement économique et progrès social. Ce serait entrer réellement dans un inconnu constitutionnel, avec un mandat que le Constituant donnerait au Conseil constitutionnel de faire prévaloir la garantie de la préservation de l'environnement sur tout autre principe. Ce n'est plus le raisonnement juridique que développe depuis maintenant cinquante ans le Conseil constitutionnel quand il doit concilier des principes conflictuels.

Ce saut dans l'inconnu, ou bien le Président de la République, le Gouvernement et la majorité parlementaire à l'Assemblée nationale ne l'ont pas perçu, ou bien ils le dissimulent, ce qui est plus grave encore. C'est pourquoi je souscris pleinement à la proposition de notre rapporteur, qui fait rentrer le fleuve dans son lit et permet, par la référence à la Charte de l'environnement, de mettre en avant l'article 6 de cette Charte pour servir de guide à la lecture de la modification proposée de l'article 1er de la Constitution. Nous faisons là un travail constructif et utile, car je ne crois pas que nos concitoyens veuillent sortir du concept de développement durable pour déterminer ce qu'est une politique de l'écologie dans notre pays. Comme la proposition de révision constitutionnelle nous en ferait sortir, nous ne pouvons pas l'accepter en l'état.

Nous affirmons, au-delà d'une position juridique, une position de fond sur la politique de l'écologie : la politique de l'écologie, c'est bien la conciliation de trois objectifs constitutionnels, et non la prééminence de la préservation de l'environnement sur les deux autres objectifs. Je regrette que le débat n'ait pas suffisamment fait ressortir cette question de fond. Voulons-nous décider de larguer les amarres et d'avoir une autre politique de l'écologie, qui serait inscrite dans la Constitution et qui, nécessairement, serait une politique de décroissance ? Ou bien refusons-nous cela ? En ce qui me concerne, je pense que nous devons le refuser, tout en montrant notre engagement dans l'accélération d'une politique de lutte contre le réchauffement climatique.

M. Éric Kerrouche. - On continue à se cacher derrière le droit au détriment du fond. La vraie question est celle des difficultés écologiques que nous rencontrons. Dans l'hémicycle du Sénat, les conceptions divergent sur cet enjeu pourtant essentiel pour l'humanité. Les priorités de la droite de l'hémicycle ne sont pas compatibles avec celles de la gauche. Cela n'exonère en rien de ses responsabilités le Président de la République, vu la manière dont il a lancé le débat. Nous assistons à un jeu de poker menteur, pour savoir qui va endosser le blâme, au final, pour avoir révisé, ou non, la Constitution. Nous savons tous qu'au moment où la discussion a été lancée, nous avions peu de chances d'aboutir, eu égard à la date de l'élection présidentielle. La transition écologique se retrouve l'otage de considérations politiques qui n'ont rien à voir avec elle.

Sur le fond, nous continuons à disserter d'avancées juridiques qui cachent complètement l'enjeu final. Les spéculations autour des mots « agir » ou « garantit » peuvent se prolonger à l'infini. Je rappelle toutefois que le verbe « garantir » n'a pas forcément la même signification en droit constitutionnel qu'en droit pénal ou en droit civil : lors de son audition, le professeur Dominique Rousseau avait bien insisté sur l'autonomie des significations dans les différentes branches du droit.

Nous ne sommes pas d'accord sur la forme avec l'Assemblée nationale, et la partie d'échecs peut continuer à se dérouler dans le temps. Au final, il n'y aura que peu de conséquences. En ce qui nous concerne, au vu de cette difficulté à avancer, qui est manifeste, nous maintiendrons notre position initiale, c'est-à-dire, l'idée d'introduire la notion de biens communs dans la Constitution. Il est manifeste que nous n'arriverons pas à un accord entre l'Assemblée nationale et le Sénat. C'était exactement le but visé ! Nous verrons bien, à la fin, qui endossera le blâme politique. Le jeu politique est assez négatif en la matière, et la seule conséquence est que nous retarderons les nécessaires amodiations de notre droit pour faire en sorte que la protection de l'environnement soit réelle - elle n'est pas assurée par la Charte de l'environnement, sinon cela se saurait ! Du début jusqu'à la fin, on peut regretter aussi bien la forme que le fond de ce processus qui va se finir, probablement, par un désaccord entre les deux assemblées.

M. Guy Benarroche. - Le jeu de dupes politique décrit par notre collègue Kerrouche continue, et il continuera jusqu'à l'élection présidentielle. Il est orchestré depuis le départ par Emmanuel Macron et sa majorité, mais le terrain de jeu a été récupéré par la droite sénatoriale. Au fond, M. Bas a raison, la question est politique. Le saut vers l'inconnu n'est pas un saut constitutionnel, c'est le saut qui consiste à continuer à penser qu'aujourd'hui, sans un certain nombre de mesures fondamentales, y compris constitutionnelles, nous allons arriver à combattre le dérèglement climatique et à tenir compte de la finitude de notre modèle de société, encore démontrée par le Groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat (GIEC) dans sa dernière étude. L'utopie consiste à considérer que nous pouvons continuer sans rien changer.

J'aimerais faire comprendre à un certain nombre de parlementaires et de citoyens que nous n'y arriverons pas sans un changement de modèle de société profond, réel, complet. Et il ne s'agit absolument pas de prêcher un modèle de décroissance - ce qui ne veut pas dire grand-chose, d'ailleurs. Certains domaines décroîtront, d'autres seront en croissance. Il faudrait déjà commencer par définir de quelle croissance et de quelle décroissance nous parlons, mais la décroissance est surtout un épouvantail rhétorique et politique.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Il y a deux visions différentes de la préservation de l'environnement : la mise en place d'un système de décroissance assumée, et la préservation de l'environnement dans un cercle vertueux, tout en continuant le développement économique et social.

Cela dit, notre responsabilité, au moment de modifier la Constitution, est de bien en mesurer les effets juridiques. Le Conseil d'État nous a mis en garde. Certes, le mot « garantie » n'a pas nécessairement le même sens en droit constitutionnel qu'en droit civil. Mais le risque est bien là, comme l'ont bien souligné les professeurs de droit constitutionnel que nous avons auditionnés : ils nous ont dit que la rédaction proposée par le Gouvernement était de nature à bouleverser les équilibres issus de la Charte de l'environnement, qui, je le répète, a valeur constitutionnelle et sur laquelle le Conseil constitutionnel fonde ses décisions. Pour préserver ces équilibres, je vous propose l'amendement que j'ai évoqué. Sur le fond, l'Assemblée nationale n'a rien modifié !

En tous cas, ce texte est mal parti - je n'ose dire mal né. Le Gouvernement a voulu donner à un groupe de citoyens tirés au sort plus de pouvoir qu'au Parlement. C'est pourtant au Parlement qu'incombe la responsabilité de modifier la Constitution, et non à une groupe de citoyens, aussi sympathiques soient-ils. Nous contenter d'adopter telle quelle l'une de ses propositions pour qu'elle soit soumise à référendum serait irresponsable de notre part.

EXAMEN DES ARTICLES

Article unique

L'amendement n°  3 est adopté.