Projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2020 : Compte d'affectation spéciale : participations financières de l'État

N° 743

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2020-2021

Enregistré à la Présidence du Sénat le 7 juillet 2021

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, de règlement du budget et d' approbation des comptes de l' année 2020 ,

Par M. Jean-François HUSSON,

Rapporteur général,

Sénateur

TOME II

CONTRIBUTIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

ANNEXE N° 21

Compte d'affectation spéciale : participations financières de l'État

Rapporteur spécial : M. Victorin LUREL

(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal , président ; M. Jean-François Husson , rapporteur général ; MM. Éric Bocquet, Emmanuel Capus, Bernard Delcros, Vincent Éblé, Charles Guené, Mme Christine Lavarde, MM. Dominique de Legge, Albéric de Montgolfier, Didier Rambaud, Jean-Claude Requier, Mmes Sophie Taillé-Polian, Sylvie Vermeillet , vice-présidents ; MM. Jérôme Bascher, Rémi Féraud, Marc Laménie, Stéphane Sautarel , secrétaires ; MM. Jean-Michel Arnaud, Arnaud Bazin, Mme Nadine Bellurot, M. Christian Bilhac, Mme Isabelle Briquet, MM. Michel Canévet, Vincent Capo-Canellas, Thierry Cozic, Philippe Dallier, Vincent Delahaye, Philippe Dominati, Mme Frédérique Espagnac, MM. Éric Jeansannetas, Patrice Joly, Roger Karoutchi, Christian Klinger, Antoine Lefèvre, Gérard Longuet, Victorin Lurel, Hervé Maurey, Sébastien Meurant, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Mme Vanina Paoli-Gagin, MM. Paul Toussaint Parigi, Georges Patient, Jean-François Rapin, Teva Rohfritsch, Pascal Savoldelli, Vincent Segouin, Jean Pierre Vogel .

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 15 ^ème législ.) :	4090 , 4195 et T.A. 628
Sénat :	699 (2020-2021)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

1. L'exécution du compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'État » a été fortement modifiée en raison de la crise sanitaire, se traduisant par un déficit de 781,5 millions d'euros . Alors que l'année 2020 devait être marquée par la concrétisation du projet de cession d'Aéroports de Paris (ADP), la situation économique et sanitaire a finalement nécessité l'ouverture d'une enveloppe exceptionnelle de 20 milliards d'euros de crédits au titre du plan d'urgence pour soutenir les entreprises stratégiques. Cette enveloppe a toutefois été ouverte sur un nouveau programme du budget général - le programme 358 -, donnant lieu à un versement échelonné sur le compte, au gré des besoins effectivement constatés.

2. L'enveloppe initiale a été fortement sous-exécutée : seulement 8,3 milliards d'euros ont été effectivement consommés pour financer trois principales opérations concernant EDF, Air-France-KLM et la SNCF. En soi, la non-utilisation de tous les crédits ouverts peut être interprétée comme une bonne nouvelle, en ce qu'elle peut témoigner d'une dégradation des bilans des entreprises stratégiques moins forte qu'anticipée.

3. L'analyse de l'exécution conduit toutefois à nuancer fortement cette première appréciation, pour deux raisons principales :

- d'une part, l'utilisation des crédits s'écarte parfois fortement des raisons ayant justifié l'accord du Parlement , dans la mesure où deux opérations (SNCF et EDF) ont un lien indirect avec les conséquences de la crise sanitaire ;

- d'autre part, les crédits non consommés en 2020 ont fait l'objet d'un report en 2021, pour un montant de 11,7 milliards d'euros . Or une partie de cette enveloppe a finalement été annulée par le décret d'avance du 19 mai dernier pour compenser les ouvertures opérées au titre de l'activité partielle et du fonds de solidarité.

L'exécution 2020 marque donc, une fois de plus, la mise sur la touche des prérogatives du Parlement et des principes budgétaires.

4. En définitive, l'exécution 2020 constitue avant tout le révélateur du caractère peu lisible et inadapté du vecteur budgétaire de l'État actionnaire, confirmant les analyses du rapporteur spécial depuis plusieurs années . Outre qu'il obère les pouvoirs du Parlement, le compte spécial n'est plus adapté au nouveau contexte de l'État actionnaire et sa viabilité n'est pas assurée sans versement du budget général. Le rapporteur spécial invite donc à engager rapidement une réflexion sur la refonte du cadre budgétaire de l'État actionnaire.

5. L'année 2020 a également consommé l'échec du fonds pour l'innovation et l'industrie (FII). Pour mémoire, ce mécanisme imaginé en 2017 en parallèle de la redéfinition de la stratégie de l'État actionnaire devait recevoir le produit des cessions à venir pour financer chaque année le soutien à l'innovation dite « de rupture ». En réalité, il correspond à une débudgétisation, en finançant des dépenses jusque-là supportées par des crédits budgétaires. Surtout, le faible montant des dividendes encaissés en 2020 et l'absence de perspective de cession d'ADP à court terme menacent son modèle de financement. C'est pourquoi le rapporteur spécial renouvelle sa demande de supprimer le FII et de revenir à un soutien à l'innovation par des dotations budgétaires.

I. I. EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION EN 2020

1. Une exécution fortement perturbée par les conséquences économiques de la crise sanitaire et marquée par une nette sous-consommation

Le compte d'affectation spéciale (CAS) « Participations financières de l'État » constitue le support budgétaire des opérations conduites par l'État en tant qu'actionnaire , via l'Agence des participations de l'État (APE).

Ses caractéristiques sont les suivantes :

- en recettes, il retrace à titre principal les produits des cessions de participations conduites par l'État actionnaire, ainsi que d'éventuels versements complémentaires du budget général ;

- en dépenses, il a pour objet de financer de nouvelles prises de participation ^{1 ( * )} et de contribuer au désendettement de l'État ^{2 ( * )} .

Pour des raisons de confidentialité tenant à la nature des interventions concernées, le compte fait l'objet d'une présentation notionnelle lors de l'examen du projet de loi de finances initiale, comme le détaille l'encadré ci-après.

L'exécution du compte en 2020 a été fortement modifiée en raison de la crise sanitaire , ce que détaille le tableau ci-dessous.

Évolution de l'équilibre du compte
de la prévision à l'exécution

(en millions d'euros)

	LFI 2020		Ouverture 2020		Exécution 2020		Taux d'exécution
Programme	Recettes	Crédits	Recettes	Crédits	Recettes	Crédits	Recettes	Crédits
731 - Opérations en capital intéressant les participations financières de l'État	-	10 180		25 200	-	11 701,1	-	46 %
732 - Désendettement de l'État et d'établissements publics de l'État	-	2 000		0	-	0	-	-
Total au niveau du compte	12 180	12 180	23 200	25 200	10 919,6	11 701,1	47 %	46 %
Solde du compte	0		- 2 000		- 781,5		-

NB : le taux d'exécution est renseigné à partir du total des crédits ouverts en 2020.

Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires

Le compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'État » :
une présentation notionnelle, rendant impossible la comparaison
de la prévision à l'exécution

Pour des raisons de confidentialité et d'opportunité, le Gouvernement refuse de s'engager sur un montant de cessions pour l'année à venir. Comme chaque année, le projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2020 indiquait ainsi que « pour des raisons de confidentialité, inhérentes notamment à la réalisation de cessions de titres de sociétés cotées, il n'est pas possible au stade de l'élaboration du projet de loi de finances de détailler la nature des cessions envisagées. La stratégie de cession dépend en effet très largement de la situation des marchés, très difficile à anticiper, des projets stratégiques des entreprises intéressées, de l'évolution de leurs alliances ainsi que des orientations industrielles retenues par le Gouvernement. Dans ce contexte, le responsable du programme évalue les opportunités, en ligne avec les lignes directrices de l'État actionnaire, et peut proposer au ministre de réaliser une opération ».

De ce fait, le compte spécial présente une particularité : de façon traditionnelle, la prévision de la loi de finances initiale est définie à l'équilibre, avec un montant équivalent de recettes et de dépenses, qui était traditionnellement fixé à cinq milliards d'euros.

Toutefois, pour tenir compte du programme de cessions prévu par la loi du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises, dite « PACTE » ^{3 ( * )} , les ressources et les charges du compte sont majorées depuis la loi de finances pour 2019. Pour mémoire, la loi « PACTE » autorisait le Gouvernement à céder la majorité du capital de la Française des jeux (FDJ) et d'Aéroports de Paris (ADP), dans l'objectif de mobiliser les recettes perçues pour doter le fonds pour l'innovation et l'industrie (FII).

Ainsi, la loi de finances pour 2020 prévoyait initialement un montant de recettes et de dépenses de 12,18 milliards d'euros, le compte étant présenté à l'équilibre.

Source : commission des finances du Sénat

L'orientation du compte et la stratégie de l'État actionnaire ont été radicalement différentes de celles prévues initialement.

Trois étapes doivent être distinguées :

- la loi de finances pour 2020 était établie en prévision de la concrétisation de la cession d'Aéroports de Paris (ADP), ce qui devait permettre de compléter la dotation en numéraire du fonds pour l'innovation et l'industrie (FII) ;

- la première loi de finances rectificative pour 2020 a annulé près de 7 milliards d'euros de crédits , correspondant à 4,98 milliards d'euros sur le programme 731 (dotation au FII) et à 2 milliards d'euros sur le programme 732 (contribution au désendettement) ;

- la deuxième loi de finances rectificative pour 2020 a inscrit 20 milliards d'euros de crédits sur le programme 731, par cohérence avec l'ouverture d'un montant analogue sur le nouveau programme 358 de la mission « Plan d'urgence face à la crise sanitaire ».

Pour mémoire, ces crédits n'ont pas fait l'objet d'un versement immédiat et intégral sur le compte : c'est le principe d'un abondement échelonné , au gré des opérations à financer, qui a été retenu.

Le graphique ci-après détaille l'évolution des dépenses prévues sur le compte après le vote des deux premières lois de finances rectificatives pour 2020. Les crédits n'ont pas été modifiés par la suite.

Évolution des dépenses du compte de la LFI aux LFR

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires

En conséquence, par rapport à la prévision initiale, seules deux opérations majeures sont réellement intervenues :

- la constitution du grand pôle financier associant l'État, la Caisse des dépôts et consignations, La Poste et CNP Assurances, conduisant à enregistrer une recette de 1,36 milliard d'euros ;

- le versement complémentaire de 1,9 milliard d'euros en dotation au FII , à partir du produit de la cession de la Française des jeux, comptabilisé en fin d'exercice 2019.

Toutefois, moins de la moitié des crédits ouverts en 2020 ont été effectivement consommés , ce qui traduit un besoin de financement inférieur à l'enveloppe de 20 milliards d'euros prévue au titre du plan d'urgence.

Le graphique ci-après illustre le caractère exceptionnel de l'exercice 2020, avec un montant inédit en dépenses comme en recettes par rapport aux années précédentes.

Exécution du compte depuis 2016

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires

2. Des recettes en forte hausse, portées essentiellement par les versements du budget général au titre du plan d'urgence

Pour l'exercice 2020, le total des recettes s'élève à 10,92 milliards d'euros, en forte progression par rapport à 2019 (2,8 milliards d'euros) , comme le détaille le tableau ci-après.

Cette hausse résulte essentiellement de versements du budget général , pour un montant de 9,4 milliards d'euros :

- 8,3 milliards d'euros ont été versés depuis le programme 358 « Renforcement exceptionnel des participations financières de l'État dans le cadre de la crise sanitaire » - ayant permis de financer trois opérations, détaillées ci-après ;

- 1,1 milliard d'euros ont été versés dans le cadre des Programmes d'investissement d'avenir (PIA 3).

Le produit de cession correspond essentiellement à la recette liée à la constitution du grand pôle financier à hauteur de 1,36 milliard d'euros.

Le tableau ci-après détaille l'évolution des recettes enregistrées sur le compte entre 2019 et 2020.

Évolution des recettes du compte spécial entre 2019 et 2020

(en millions d'euros)

	2019	2020
Cessions	1 989,6	1 425,9
Reversement de produits	37,4	2,8
Reversement de dotations en capital	395,8	10
Remboursement de créances rattachées à des participations financières	0	0
Autres remboursements de créances	29,5	85,4
Versements du budget de l'État	362,8	9 395,5
Total	2 815,1	10 919,6

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

3. Des dividendes réduits à portion congrue en 2020 en raison de la situation économique, correspondant toutefois à une érosion tendancielle depuis 2008

Le montant des dividendes versés s'établit à 330 millions d'euros en 2020, un niveau très nettement inférieur au montant perçu en 2019 (1,6 milliard d'euros).

Il résulte des engagements demandés par l'État aux grandes entreprises bénéficiant d'un dispositif de soutien public. Seules deux entreprises (FDJ et Orange), qui n'ont pas eu recours au dispositif d'activité partielle, ont versé un dividende en 2020.

Au-delà de la situation exceptionnelle, le graphique ci-dessous met en évidence une dynamique tendancielle d'érosion progressive des recettes perçues par l'État à ce titre , sous l'effet de deux facteurs conjugués :

- une réduction progressive du portefeuille de participations directement détenues par l'État, soit par la mise en oeuvre de cessions, soit par le transfert de titres au FII ;

- une concentration du portefeuille, accroissant la dépendance à la politique de distribution de quelques entreprises - en particulier EDF ces dernières années.

Évolution des dividendes versés depuis 2008

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires

4. Des dépenses en forte hausse, en raison du plan d'urgence face à la crise sanitaire

Le montant des dépenses s'élève à 11,7 milliards d'euros en 2020 , soit un montant dix fois supérieur à celui constaté en 2019 (1,12 milliard d'euros).

Le tableau ci-après détaille les dépenses financées par le compte en 2020, dont près de 10 milliards d'euros d'opérations en capital. Au titre des opérations en capital, trois opérations doivent être relevées :

- l'augmentation de capital réalisée par la SNCF , souscrite intégralement par l'État le 15 décembre 2020, pour un montant de 4,05 milliards d'euros ;

- l'avance d'actionnaire à Air France-KLM de 3 milliards d'euros , effectivement versée en deux tranches - 1 milliard d'euros le 30 novembre 2020 et 2 milliards d'euros le 15 décembre 2020 - par la suite transformée en titres de dette subordonnée , conformément aux annonces faites au printemps 2021 ;

- le versement d'une dotation en numéraire de 1,9 milliard d'euros au FII , à partir du produit de cession de la Française des jeux (FDJ) enregistré en fin d'exercice 2019 et ayant conduit l'État à reprendre une partie de la dotation en actions EDF.

Les deux premières opérations (SNCF et Air France-KLM) ont été financées à partir de l'enveloppe exceptionnelle de 20 milliards d'euros prévue pour faire face aux conséquences économiques de la crise sanitaire.

Une partie de ces crédits a également été utilisée pour une troisième opération de souscription d'obligations vertes (OCEANE) émises par EDF en septembre 2020, à hauteur de 1,03 milliard d'euros.

Dépenses du compte spécial en 2020

(en millions d'euros)

		Dépenses
Augmentations de capital		9 912,4
dont...
Périmètre APE	SNCF (augmentation de capital)	4 050
	Air France-KLM (prêt d'actionnaire)	3 000
	Fonds pour l'innovation et l'industrie	1 900
	Laboratoire français du fractionnement et de biotechnologies (LFB)	221,1
	Naval Group	76,7
	Imprimerie nationale	65,0
	Société pour le logement intermédiaire (SLI)	49,5
	Radio France et France Télévisions	27,7
	Le Nickel SLN	10,0
Hors APE	PIA3	450
	Banques multilatérales de développement	53,91
	Instex	1,48
Achats ou souscriptions de titres		1 142,0
dont...
EDF (obligations à option de conversion et/ou d'échange en actions nouvelles ou existantes - OCEANE)		1 027,6
Safran (OCEANE)		114,3
Autres		646,5
Prestations de services		0,2
Désendettement de l'État		0
Total		11 701,1

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

5. Un solde du compte légèrement déficitaire en 2020

Au total, la différence entre les dépenses et les recettes fait apparaître un solde légèrement déficitaire en 2020, à hauteur de - 781,5 millions d'euros, ainsi que le détaille le tableau ci-après.

Solde des exercices 2019 et 2020

(en millions d'euros)

	2019	2020
Recettes	2 815,1	10 919,6
Dépenses	1 122,1	11 701,1
Solde de l'exercice	1 693	- 781,5

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

Depuis 2017, seul l'exercice 2019 s'est soldé par un excédent .

Pour autant, les résultats 2019 et 2020 doivent être interprétés de façon complémentaire, car ils reflètent le décalage entre deux opérations liées : l'encaissement du produit de cession de la FDJ en 2019 et son versement en dotation au FII en 2020, pour un montant de 1,9 milliard d'euros.

Ainsi que l'illustre le graphique ci-dessous, le solde cumulé du compte retrouve un niveau traditionnel, avec 2,46 milliards d'euros de trésorerie .

Évolution du solde cumulé du compte depuis 2013

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

Compte tenu du caractère inédit de l'exercice 2020, il est possible de distinguer le résultat du compte en fonction du lien des opérations avec la crise sanitaire ou non . C'est ce que propose le tableau ci-après.

Solde du compte en 2020 en fonction de la nature des opérations

(en millions d'euros)

	Opérations hors crise sanitaire	Opérations liées à la crise sanitaire	Total
Recettes	2 615,6	8 304,0	10 919,6
Dépenses	3 616,9	8 084,2	11 701,1
Solde	- 1 001,3	+ 219,8	- 781,5

Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires

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* ¹ Ces opérations relèvent alors du programme 731 « Opérations en capital intéressant les participations financières de l'État ».

* ² Ces opérations relèvent alors du programme 732 « Désendettement de l'État et d'établissements publics de l'État ».

* ³ Loi n° 2019-486 du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises.