Projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2020 : Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation

N° 743

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2020-2021

Enregistré à la Présidence du Sénat le 7 juillet 2021

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, de règlement du budget et d' approbation des comptes de l' année 2020 ,

Par M. Jean-François HUSSON,

Rapporteur général,

Sénateur

TOME II

CONTRIBUTIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

ANNEXE N° 5

Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation

Rapporteur spécial : M. Marc LAMÉNIE

(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal , président ; M. Jean-François Husson , rapporteur général ; MM. Éric Bocquet, Emmanuel Capus, Bernard Delcros, Vincent Éblé, Charles Guené, Mme Christine Lavarde, MM. Dominique de Legge, Albéric de Montgolfier, Didier Rambaud, Jean-Claude Requier, Mmes Sophie Taillé-Polian, Sylvie Vermeillet , vice-présidents ; MM. Jérôme Bascher, Rémi Féraud, Marc Laménie, Stéphane Sautarel , secrétaires ; MM. Jean-Michel Arnaud, Arnaud Bazin, Mme Nadine Bellurot, M. Christian Bilhac, Mme Isabelle Briquet, MM. Michel Canévet, Vincent Capo-Canellas, Thierry Cozic, Philippe Dallier, Vincent Delahaye, Philippe Dominati, Mme Frédérique Espagnac, MM. Éric Jeansannetas, Patrice Joly, Roger Karoutchi, Christian Klinger, Antoine Lefèvre, Gérard Longuet, Victorin Lurel, Hervé Maurey, Sébastien Meurant, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Mme Vanina Paoli-Gagin, MM. Paul Toussaint Parigi, Georges Patient, Jean-François Rapin, Teva Rohfritsch, Pascal Savoldelli, Vincent Segouin, Jean Pierre Vogel .

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 15 ^ème législ.) :	4090 , 4195 et T.A. 628
Sénat :	699 (2020-2021)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

1. La mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation » comporte trois programmes d'ampleur très inégale :

- le programme 158 « Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale », qui représente 4 % des crédits budgétaires (88,32 millions d'euros), regroupe les trois dispositifs d'indemnisation en faveur des victimes de la Seconde Guerre mondiale et de leurs ayants-cause ;

- le programme 167 « Liens entre la Nation et son armée », qui rassemble 1% des crédits (25,58 millions d'euros), supporte une partie des dépenses rattachées à l'organisation des journées défense-citoyenneté (JDC) et du service militaire volontaire (SMV), ainsi qu'aux politiques de mémoire ;

- le programme 169 « Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant » qui représente 94,3 % des dotations (2,07 milliards d'euros), a pour objectif de témoigner la reconnaissance de la Nation à l'égard des anciens combattants et des victimes de guerre. Il finance notamment les pensions militaires d'invalidité (PMI) et les retraites du combattant.

2. Les crédits de la mission, consommés à hauteur de 2,19 milliards d'euros , ont fait l'objet en 2020 d'une surexécution de près de 26 millions d'euros par rapport à la prévision initiale , en raison notamment des besoins de financement des PMI et des retraites du combattant.

3. Cette situation inédite ne remet toutefois pas en cause la trajectoire pluriannuelle de baisse des crédits alloués à cette mission , dont l'exécution a finalement été en 2020 inférieure de 5 % (environ 158 millions) à celle de 2019.

La baisse des dépenses s'explique par la diminution continue du nombre de bénéficiaires des prestations mais aussi par une absence de volontarisme de la part du Gouvernement concernant la revalorisation des pensions. Le rapporteur spécial souhaite insister sur la nécessité d'un effort budgétaire en faveur des anciens combattants plus soutenu, notamment par une meilleure revalorisation des prestations.

4. L'exécution 2020 a également été marquée par les économies induites par la suspension des JDC pendant la crise sanitaire, dont le maintien durant cette période particulière a suscité le scepticisme du rapporteur spécial.

5. Le rapporteur spécial insiste par ailleurs sur la nécessité d'un meilleur recensement de l'ensemble des crédits et dépenses fiscales se rattachant à la mission.

6. Il sera enfin particulièrement attentif à la situation de l'ONAC-VG , dont la restructuration actuelle, couplée à une baisse des subventions pour charges de service public font peser un risque sur la qualité de la réalisation de ses missions.

I. I. EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION EN 2020

Crédits ouverts par la loi de finances initiale de l'année 2020

(en millions d'euros)

Intitulé du programme		Autorisations d'engagement (AE)	Crédits de paiement (CP)	En % du total (CP)
167	Liens entre la Nation et son armée	29,4	29,4	1,4 %
169	Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant	2 023,4	2 037,1	94,3 %
158	Indemnisations des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale	93,5	93,5	4,3 %
Total		2 146,3	2 160	100 %

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

A. UNE LÉGÈRE SURCONSOMMATION DES CRÉDITS OUVERTS EN LFI...

1. Une surconsommation modeste des crédits ouverts en LFI

La mission, dotée de 2,160 milliards d'euros en loi de finances initiale, a finalement occasionné près de 2,186 milliards d'euros de dépenses en 2020.

Elle a ainsi dégagé une surconsommation d'environ 26 millions d'euros par rapport à la programmation budgétaire initiale, qui a un peu réduit les économies programmées en loi de finances initiale (143 millions d'euros par rapport à la programmation pour 2019).

La surconsommation des crédits initiaux s'est concentrée sur le programme 169 (+ 34,9 millions d'euros). Elle est toutefois restée modeste, ne représentant que 1,7 % de la prévision.

Exécution des crédits de la mission en 2020

(en millions d'euros)

Programme		Crédits votés en LFI 2020	Crédits disponibles en 2020	Crédits exécutés en 2020	Exécution 2020/Crédits votés en LFI
167	AE	29,4	28,7	25,8	- 3,6
	CP	29,4	29,2	25,6	- 3,8
169	AE	2 023,4	2 060,0	2 058,7	+ 35,3
	CP	2 037,1	2 073,7	2 071,9	+ 34,8
158	AE	93,5	98,6	88,4	- 5,1
	CP	93,5	98,6	88,3	- 5,2
Total	AE	2 146,3	2 187,3	2 172,9	+ 26,3
	CP	2 160,0	2 201,5	2 185,8	+ 25,8

Note : les crédits disponibles en 2020 cumulent les crédits de la loi de finances initiale, les attributions de produits et rattachements de fonds de concours et les mouvements de crédits consolidés intervenus au cours de l'année.

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

2. Cette surconsommation s'explique principalement par l'ouverture de crédits supplémentaires en loi de finances rectificative

La mission a bénéficié en cours d'exécution de ressources supplémentaires à hauteur de 41,1 millions d'autorisations d'engagement supplémentaires et de 41,6 millions de crédits de paiement, portant le total de crédits disponibles au titre de l'année 2020 à 2 201 millions.

Ces mouvements infra-annuels correspondent à 9,31 millions de crédits 2019 reportés, 1,98 millions de fonds de concours et 30,35 millions de crédits ouverts par la loi de finances rectificative du 30 novembre 2020. Les crédits disponibles ont ainsi finalement excédé les ouvertures de la loi de finances initiale (+ 1,9 % des crédits initiaux ont été finalement ouverts).

Il convient de souligner que cet abondement de crédits n'est pas imputable aux conséquences de la crise, qui a au contraire conduit à de moindres dépenses nettes évaluées à près de 7,83 millions d'euros. Une partie de ces économies a par ailleurs conduit à des annulations de crédits à hauteur de 2,5 millions d'euros en loi de finances rectificative.

Les mouvements infra-annuels de crédits ont finalement abouti à suréquilibrer les besoins, un reliquat de crédits finalement disponibles sur les dépenses étant constaté pour 15,9 millions d'euros.

Globalement, ces modifications n'ont toutefois apporté que peu d'évolutions à la programmation initiale (en considérant la masse des mouvements, 2,5 % pour les crédits de paiement), ainsi que le montre le tableau ci-après.

Mouvements infra annuels de crédits

(en millions d'euros)

	P 167		P 169		P 158		Total
	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP
LFI	29,4	29,4	2 023,3	2 037	93,6	93,6	2 146,3	2 160
Total des mouvements de crédits (cumul)	5,5	6,1	36,7	36,7	11,5	11,5	53,7	54,3
Dont
Reports	0 ,4	1	NS	NS	8,3	8,3	8,7	9,3
Virements	- 0,6	- 0,6	+ 0,6	+ 0,6
Annulations (-) et ouvertures (+) (LFR) )	- 2,5	- 2,5	+ 36,1	+ 36,1	- 3,2	- 3,2	+ 30,4	+ 30,4
Fonds de concours (pour mémoire)	2	2	NS	NS	0	0	2	2

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

3. Une tension sur l'exécution des crédits qui s'est manifestée sur le programme 169

Cette « tension » a épargné les programmes 167 et 158 pour se concentrer sur le programme prépondérant de la mission en masses financières, le programme 169.

Ainsi, le programme 158 a connu un taux d'exécution des crédits initiaux de 94,5 %, les reports de l'exercice précédent offrant, en outre, certaines marges de manoeuvre restées inutilisés. Les reports de crédits entrants avaient été particulièrement importants sur le programme 158, atteignant environ 8,9 % des dotations initiales, ce qui traduit une certaine difficulté à anticiper et gérer les interventions de ce programme, qui, ainsi que le rapporteur spécial s'en est largement expliqué dans son rapport consacré à la réparation des spoliations antisémites, porte une dette latente qu'il importe particulièrement d'honorer.

Le programme 167 a connu le taux d'exécution le plus faible des trois programmes de la mission avec 87 % des crédits initiaux consommés, les reports de crédits entrants accentuant une sous consommation, qui si l'on ajoute les fonds de concours, aurait atteint 20 % des crédits finalement disponibles hors annulations intervenues en gestion. Les effets de la crise sanitaire ont contribué à la sous-exécution de ce programme, causée principalement par la suspension des JDC de mars à août 2020 et la reprise sous un format adapté avant le deuxième confinement. Il convient également de noter que l'impact de la crise sanitaire sur le service militaire volontaire (SMV) a globalement été maitrisé.

Finalement, l'exécution considérée comme la plus tendue a concerné les crédits du programme 169 dont les dotations de la loi de finances initiale ont été perçues comme insuffisantes et sur lequel des ouvertures ont dû intervenir en loi de finances rectificative (pour plus de 36 millions d'euros). Cette surexécution résulte d'une augmentation de la valeur du point d'indice de la pension militaire d'invalidité (+ 0,11 euro) plus élevée qu'anticipé (+ 0,02 euro estimé initialement) et d'une baisse du nombre de bénéficiaires de la retraite du combattant moins prononcée que prévu.

Les dépenses de la mission ont donc atteint 2 185,8 millions d'euros pour un total de crédits de paiement ouverts en début d'exercice de 2 160 millions, portés en gestion à 2 201,5 millions d'euros, une fois pris en compte les mouvements de crédits . Les crédits initiaux ont ainsi été consommés à hauteur de 101,7 %. Cependant, le taux de consommation des crédits disponibles n'a été que de 99,3 %, soit un montant légèrement inférieur aux années précédentes.