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Projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2020 : Cohésion des territoires - Logement et ville

7 juillet 2021 : Règlement du budget et approbation des comptes de l'année 2020 - Cohésion des territoires - Logement et ville ( rapport - première lecture )

N° 743

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2020-2021

Enregistré à la Présidence du Sénat le 7 juillet 2021

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2020,

Par M. Jean-François HUSSON,

Rapporteur général,

Sénateur

TOME II

CONTRIBUTIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

ANNEXE N° 6a

Cohésion des territoires - Logement et ville

(Programmes 177 « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables », 109 « Aide à l'accès au logement », 135 « Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat » et 147 « Politique de la ville »)


Rapporteur spécial : M. Philippe DALLIER

(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal, président ; M. Jean-François Husson, rapporteur général ; MM. Éric Bocquet, Emmanuel Capus, Bernard Delcros, Vincent Éblé, Charles Guené, Mme Christine Lavarde, MM. Dominique de Legge, Albéric de Montgolfier, Didier Rambaud, Jean-Claude Requier, Mmes Sophie Taillé-Polian, Sylvie Vermeillet, vice-présidents ; MM. Jérôme Bascher, Rémi Féraud, Marc Laménie, Stéphane Sautarel, secrétaires ; MM. Jean-Michel Arnaud, Arnaud Bazin, Mme Nadine Bellurot, M. Christian Bilhac, Mme Isabelle Briquet, MM. Michel Canévet, Vincent Capo-Canellas, Thierry Cozic, Philippe Dallier, Vincent Delahaye, Philippe Dominati, Mme Frédérique Espagnac, MM. Éric Jeansannetas, Patrice Joly, Roger Karoutchi, Christian Klinger, Antoine Lefèvre, Gérard Longuet, Victorin Lurel, Hervé Maurey, Sébastien Meurant, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Mme Vanina Paoli-Gagin, MM. Paul Toussaint Parigi, Georges Patient, Jean-François Rapin, Teva Rohfritsch, Pascal Savoldelli, Vincent Segouin, Jean Pierre Vogel.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (15ème législ.) :

4090, 4195 et T.A. 628

Sénat :

699 (2020-2021)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

1. La crise sanitaire a mis sous forte tension le secteur de l'hébergement, nécessitant une ouverture de crédits de 450 millions d'euros sur le programme 177 « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables ».

2. Cette ouverture de crédits est toutefois liée également au décalage entre la budgétisation initiale et les besoins, constaté chaque année et qui devrait être résorbé par un rebasage des crédits incluant des modalités pérennes d'adaptation des crédits à l'évolution des besoins.

3. La politique d'hébergement, malgré l'importance des crédits qui lui sont consacrés, n'atteint pas ses objectifs de réinsertion des personnes sans abri.

4. Le programme 109 « Aide à l'accès au logement » a nécessité une ouverture de crédits encore plus importante de 1,9 milliard d'euros, due au surcroît de dépenses lié à la crise sanitaire, mais aussi aux nouveaux reports de la réforme du calcul des aides, dus aussi bien à des raisons techniques qu'à la crise sanitaire elle-même.

5. Malgré ces reports, la mise en oeuvre en 2021 de la réforme se traduit par d'importants dysfonctionnements et retards de versement.

6. La sous-exécution des crédits du programme 135 « Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat » reflète la chute des agréments de logements sociaux et, plus largement, les difficultés du secteur du logement et de la construction.

7. Les effets négatifs de la réduction de loyer de solidarité (RLS) sur la situation des bailleurs sociaux et sur leurs décisions d'investissement ou de maintenance apparaissent de plus en plus clairement, et appellent à l'établissement d'un dialogue avec les parties prenantes en vue du rendez-vous prévu en 2022.

8. La politique de la ville, portée par le programme 147, ne parvient pas à réduire significativement les écarts de revenus entre les quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV) et les agglomérations dont ils font partie.

9. Le nouveau programme de renouvellement urbain (NPNRU) commence à produire ses premiers effets, malgré le faible engagement budgétaire de l'État.

I. I. L'EXÉCUTION DES PROGRAMMES DE LA MISSION

La mission « Cohésion des territoires » est composée de six programmes :

- le programme 177 « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables » met en oeuvre la politique d'hébergement et de veille sociale ;

- le programme 109 « Aide à l'accès au logement » porte principalement les crédits des aides personnelles au logement ;

- le programme 135 « Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat » finance les aides à la pierre et d'autres actions relatives au logement, à la construction, à l'urbanisme et à l'aménagement ;

- le programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » comprend le fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT), qui finance une partie des contrats de plan État-régions ainsi que divers dispositifs, dont les maisons France Service ;

- le programme 162 « Interventions territoriales de l'État » (PITE) porte sept actions régionales ou interrégionales dont deux, les actions 10 « Fonds interministériel pour la transformation de la Guyane » et 11 « Reconquête de la qualité des cours d'eau en Pays de la Loire », ont été ajoutées en 2020 ;

- le programme 147 « Politique de la ville » porte les moyens de l'État consacrés aux quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV) et au nouveau programme de renouvellement urbain (NPNRU).

A. LA MISSION « COHÉSION DES TERRITOIRES » CONSOMME PLUS DE 2 MILLIARDS D'EUROS DE PLUS QUE PRÉVU, PRINCIPALEMENT À CAUSE DU SURCOÛT DES AIDES AU LOGEMENT

Les crédits exécutés de la mission « Cohésion des territoires » se sont élevés en 2020 à 17,8 milliards d'euros en autorisations d'engagement et à 17,7 milliards d'euros en crédits de paiement, ce qui représente une augmentation de 0,3 milliard d'euros, soit 1,3 %, en autorisations d'engagement, et de 0,1 milliard d'euros, soit 0,8 %, en crédits de paiement par rapport à 2019.

Cette augmentation contraste avec la nette diminution prévue en loi de finances initiale, soit des crédits en baisse de 1,4 milliard d'euros en autorisations d'engagement et de 1,2 milliard d'euros en crédits de paiement.

Évolution des crédits de la mission « Cohésion des territoires » en 2020

(en millions d'euros et en pourcentage)

   

2019

2020

Exécution / prévision 2020

Exécution

2020 / 2019

Prévision

Exécution

Prévision

Exécution

en volume

en %

en volume

en %

109 - Aide à l'accès au logement

AE

13 442,6

14 069,5

+ 4,7 %

12 038,9

13 893,5

+ 1 854,6

+ 15,4 %

- 176,1

- 1,3 %

CP

13 442,6

14 069,5

+ 4,7 %

12 038,9

13 893,5

+ 1 854,6

+ 15,4 %

- 176,1

- 1,3 %

112 - Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire

AE

216,1

182,4

- 15,6 %

223,1

225,2

+ 2,1

+ 1,0 %

+ 42,8

+ 23,5 %

CP

257,6

229,3

- 11,0 %

259,1

266,6

+ 7,5

+ 2,9 %

+ 37,3

+ 16,3 %

135 - Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat

AE

744,3

688,1

- 7,6 %

814,4

592,6

- 221,8

- 27,2 %

- 95,5

- 13,9 %

CP

734,3

644,7

- 12,2 %

816,0

510,1

- 305,9

- 37,5 %

- 134,5

- 20,9 %

147 - Politique de la ville

AE

669,3

471,6

- 29,5 %

469,7

563,5

+ 93,8

+ 20,0 %

+ 91,9

+ 19,5 %

CP

509,3

473,3

- 7,1 %

494,7

565,1

+ 70,3

+ 14,2 %

+ 91,7

+ 19,4 %

162 - Interventions territoriales de l'État

AE

55,6

38,5

- 30,7 %

65,4

83,7

+ 18,3

+ 28,0 %

+ 45,2

+ 117,2 %

CP

45,7

47,4

+ 3,8 %

58,6

55,5

- 3,1

- 5,3 %

+ 8,0

+ 17,0 %

177 - Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables

AE

1 873,1

2 091,7

+ 11,7 %

1 965,4

2 411,9

+ 446,4

+ 22,7 %

+ 320,2

+ 15,3 %

CP

1 891,2

2 115,7

+ 11,9 %

1 991,2

2 434,0

+ 442,7

+ 22,2 %

+ 318,2

+ 15,0 %

Total mission

AE

17 000,9

17 541,8

+ 3,2 %

15 576,9

17 770,3

+ 2 193,5

+ 14,1 %

+ 228,6

+ 1,3 %

CP

16 880,5

17 580,0

+ 4,1 %

15 658,5

17 724,7

+ 2 066,1

+ 13,2 %

+ 144,7

+ 0,8 %

AE : autorisations d'engagement. CP : crédits de paiement. Prévision : prévision en loi de finances initiale, y compris les prévisions de fonds de concours (FDC) et attributions de produits (ADP). Exécution : consommation constatée dans le projet de loi de règlement.

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

La mission connaît ainsi une sur-exécution, par rapport aux crédits ouverts en loi de finances initiale pour 2020, de 2,2 milliards d'euros en autorisations d'engagement et de 2,1 milliards d'euros en crédits de paiement, largement imputable aux surcoûts des aides au logement.

Le programme 109 « Aide à l'accès au logement » contient en effet 78,4 % des crédits de paiement consommés sur la mission, contre 13,4 % pour le programme 177 « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables » et 7,9 % pour l'ensemble des quatre autres programmes.

La très grande majorité des crédits de la mission correspondent donc soit à des dépenses de guichet (programme 109), soit à des dépenses largement déterminées par l'évolution de la situation économique et sociale (programme 177) et donc difficilement pilotables.

Les programmes de la mission « Cohésion des territoires »

(surfaces proportionnelles au montant des
crédits de paiement exécutés en 2020)

UTAH : Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat
AT : 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » - T : 162 « Interventions territoriales de l'État »

Source : commission des finances, à partir du projet de loi de règlement

En outre, en raison du remplacement du commissariat général à l'égalité des territoires (CGET), dont les dépenses de personnel relevaient du programme 362 pour près de 20 millions d'euros par an, par l'Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) financée par le biais d'une subvention pour charges de service public, la mission comporte très peu de dépenses de personnel. Le montant des crédits de paiement de titre 2 exécuté en 2020 est de 1,7 million d'euros, exclusivement imputés sur le programme 147 « Politique de la ville » au titre de la masse salariale des délégués du préfet.

Comme chaque année, le programme 135 est celui qui a été le plus concerné par les mouvements de crédits en cours d'année, hors lois de finances rectificatives, en raison d'une part du financement par fonds de concours des projets relevant du fonds national d'aide à la pierre (FNAP, voir infra), et d'autre part de la nature pluriannuelle des projets qui a pour effet un report élevé de crédits d'année en année.

L'année 2020 a toutefois été marquée par l'adoption de quatre lois de finances rectificatives, qui se sont traduites par l'ouverture de crédits supplémentaires à hauteur de 2,4 milliards d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement, principalement sur les programmes 109 et 177, en raison d'une part d'un nouveau report de la mise en oeuvre de l'adaptation en temps réel du niveau des aides au logement et d'autre part de l'augmentation considérable des besoins en hébergement.

Mouvements de crédits intervenus en gestion pendant l'exercice 2020

(en millions d'euros)

   

Ouverts LFI
(hors FDC et ADP)

Ouverts / annulés après la LFI

Total crédits ouverts

Crédits consommés

Crédits annulés en loi de règlement

Crédits reportés à 2021

   

Reports de la gestion précédente

Mouvements
réglementaires

FDC et ADP

LFR

177 - Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables

AE

1 965,4

1,7

+ 0,2

 

449,9

2 417,2

2 411,9

1,6

3,7

CP

1 991,2

2,3

+ 0,2

 

449,2

2 443,0

2 434,0

0,0

9,0

109 - Aide à l'accès au logement 

AE

12 038,9

     

1 854,7

13 893,6

13 893,5

0,1

0,0

CP

12 038,9

     

1 854,7

13 893,6

13 893,5

0,1

0,0

135 - Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat 

AE

344,9

85,9

- 84,4

651,2

- 9,0

988,5

592,6

280,3

115,7

CP

346,5

250,8

- 84,4

413,6

- 19,1

907,3

510,1

0,3

397,0

112 - Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire

AE

208,1

8,0

+ 17,3

9,3

0,0

242,7

225,2

15,4

2,1

CP

244,1

8,6

+ 17,3

9,3

0,0

279,4

266,6

3,6

9,2

162 - Interventions territoriales de l'État

AE

45,4

28,2

+ 3,6

34,9

- 1,4

110,7

83,7

0,7

26,4

CP

38,6

12,3

+ 3,3

13,9

- 1,4

66,6

55,5

0,2

11,0

147 - Politique de la ville

AE

469,4

27,3

- 15,5

0,4

86,4

567,9

563,5

1,7

2,7

CP

494,4

5,8

- 15,5

0,4

85,4

570,4

565,1

0,2

5,2

Total mission

AE

15 072,0

151,2

- 78,9

695,7

2 380,6

18 220,6

17 770,3

299,8

150,5

CP

15 153,6

279,9

- 79,2

437,1

2 368,9

18 160,3

17 724,7

4,3

431,3

Source : commission des finances du Sénat d'après le rapport annuel de performances et l'annexe 1 au projet de loi de règlement pour 2020. FDC et ADP : fonds de concours et attributions de produit