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Projet de loi relatif à la prévention d'actes de terrorisme et au renseignement

20 juillet 2021 : Prévention d'actes de terrorisme et renseignement ( rapport - nouvelle lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

__________

MARDI 20 JUILLET 2021

M. François-Noël Buffet, président. - Nous examinons à présent, en nouvelle lecture, le projet de loi relatif à la prévention d'actes de terrorisme et au renseignement.

M. Marc-Philippe Daubresse, rapporteur. - Après l'échec de la commission mixte paritaire (CMP) le 9 juillet 2021, l'Assemblée nationale a achevé le 13 juillet dernier l'examen, en nouvelle lecture, du projet de loi relatif à la prévention d'actes de terrorisme et au renseignement. Sur les 36 articles que comprenait le projet de loi, 19 restaient encore en discussion. L'Assemblée nationale a adopté 6 articles sans modification et confirmé une suppression. Elle a adopté les 12 articles restants avec des modifications substantielles, en revenant, pour l'essentiel, à sa rédaction initiale, alors que nous avions beaucoup travaillé avant la commission mixte paritaire. Nous sommes donc face à un écueil pour les dispositions relatives au terrorisme, qu'il s'agisse de l'article 2 ou des articles 3 et 5 qui sont liés entre eux.

Avec mon homologue de l'Assemblée nationale, nous étions très proches d'un accord de principe avant la commission mixte paritaire. Mais l'intransigeance du Gouvernement a rendu inévitable l'échec de la commission mixte paritaire. Cette intransigeance s'est confirmée en nouvelle lecture, car les députés sont revenus au texte initial comme si le Sénat n'avait rien fait !

Je rappelle que notre principal point de désaccord porte sur les modalités de suivi des personnes condamnées pour des actes de terrorisme sortant de détention. Notre commission a déjà beaucoup travaillé sur ce sujet à l'occasion de l'examen de textes qui ont été discutés au Parlement et fait l'objet des mêmes argumentations au Sénat comme à l'Assemblée nationale. Le dernier texte discuté a été proposé par le président Buffet et rapporté par notre collègue Muriel Jourda.

Nous sommes d'accord avec les députés et le Gouvernement sur le constat : les dispositifs existants ne permettent pas d'assurer un suivi satisfaisant de ces personnes, qui représentent pourtant une menace majeure pour notre société. Je rappelle que le procureur du parquet national antiterroriste (PNAT) a estimé à près d'un quart des terroristes sortant de détention le risque de récidive et le nombre de personnes d'une extrême dangerosité. Cela représente, pour les trois ans à venir, 60 personnes sur 240, que l'on ne peut pas laisser dans la nature.

Deux réponses existent : le Gouvernement et l'Assemblée nationale proposent d'allonger la durée des mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance (Micas) à deux ans afin d'assurer la surveillance de ce public, tout en instaurant une mesure judiciaire qui se concentrerait sur leur réinsertion. Nous proposons, quant à nous, de remettre la loi votée en juillet dernier sur le métier, en instaurant une mesure judiciaire d'ensemble à visée non pas seulement de réadaptation sociale, mais également de surveillance de l'individu.

Nous étions éventuellement prêts à envisager une évolution sur les deux ans, malgré nos doutes quant à la constitutionnalité de la mesure - la jurisprudence du Conseil constitutionnel et le commentaire qui en a été fait et que nous avons maintes fois rappelés fait regarder comme inconstitutionnel l'article 3 tel qu'il a été adopté par l'Assemblée nationale - mais uniquement si parallèlement était mis en place un suivi judiciaire renforcé. Nous considérons en effet que les mesures de suivi judiciaire présentent plusieurs avantages : prononcées par un juge, elles offrent des possibilités de surveillance plus longue et potentiellement plus contraignante ; elles présentent des garanties plus importantes pour les individus concernés, car elles sont prononcées à l'issue d'une procédure contradictoire ; enfin, elles permettent d'associer aux mesures de surveillance des mesures sociales visant à favoriser la réinsertion de la personne, ce qui leur confère un caractère d'ensemblier.

L'Assemblée nationale n'a pas souhaité donner suite à nos multiples propositions de compromis : pas moins de six de notre côté, autant que nos collègues députés, qui sont chaque fois revenus à leur texte initial, légèrement modifié. Nous avons tout tenté, et l'on nous a clairement fait comprendre que l'opposition frontale émanait du Gouvernement.

Face à cette position de la majorité gouvernementale, nous vous proposerons de supprimer les prolongations des Micas à l'article 3 pour des raisons de cohérence, mais d'adopter à l'article 5 la nouvelle proposition de rédaction discutée avec les députés préalablement à la CMP, témoin de notre volonté d'avancer. Il s'agit, en vue d'assurer la bonne articulation entre les mesures judiciaires et les mesures administratives, de prévoir que, lorsque la mesure de sûreté comprend des obligations qui sont similaires à celles qui sont prononcées dans le cadre des Micas, les premières ne peuvent entrer en vigueur que lorsque les secondes sont levées.

Nous vous proposons également de rétablir le texte du Sénat sur l'article 2 : il permet une caractérisation plus précise des locaux annexes au lieu de culte qu'il sera possible de fermer s'il existe des raisons sérieuses de penser qu'ils seraient utilisés pour faire échec à l'exécution de la mesure de fermeture du lieu de culte. Dans une perspective de conciliation avec l'Assemblée nationale, nous suggérons de supprimer la mention de l'accueil habituel de réunions publiques. Étant entendu que les mesures de police administrative ne peuvent concerner des lieux privés, cette mention semble satisfaite.

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - La partie relative au renseignement soulève moins de difficultés. Elle avait fait l'objet d'un accord entre les rapporteurs, accord qui n'a malheureusement pas survécu à l'échec de la CMP. Ainsi, les députés ont rétabli l'accès des services du second cercle pour l'expérimentation relative à l'interception des données satellitaires, tel que prévu à l'article 11. Ce rétablissement ne constitue pas pour nous un point de blocage, car il faisait partie de l'accord que nous avions trouvé avec le rapporteur de l'Assemblée nationale, d'autant que celle-ci a précisé que les services du second cercle concernés sont ceux dont les missions le justifient et qui seront déterminés « par un décret en Conseil d'État pris après avis de la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR). » Dans ces conditions, un tel compromis sur la participation des services du second cercle nous paraît satisfaisant.

En revanche, l'Assemblée nationale a supprimé, en dépit de notre accord sur ce point, le caractère expérimental de l'extension du traitement par algorithme des URL. Or, tant du point de vue technique que, surtout, du point de vue juridique, cette extension ne nous paraît pas possible sans expérimentation préalable. Je rappelle que les URL sont des données de nature mixte qui relèvent à la fois des données de connexion et du contenu des communications et qu'elles font donc légitimement l'objet d'une protection renforcée. La nécessité d'une expérimentation avait été soulignée par la délégation parlementaire au renseignement (DPR) dans son dernier rapport, et je regrette que nous n'ayons pas trouvé d'accord sur ce point. Nous vous proposerons donc de rétablir la version du Sénat à l'article 13.

Outre de nombreuses modifications rédactionnelles, les députés sont revenus sur une précision que nous avions apportée à l'article 15 sur la conservation des données. Vous le savez, le régime français a été nettement remis en cause par la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE), notamment sur l'impact potentiellement très important s'agissant des enquêtes judiciaires. C'est pourquoi nous avions souhaité préciser dans le texte que les données conservées par les opérateurs dans le cadre de leur obligation de conservation permanente - les données relatives à l'identité, les coordonnées de contact et de paiement - restent accessibles aux autorités judiciaires dans le cadre des procédures de réquisitions habituelles, hors procédure d'injonction de conservation rapide. Ces précisions sont importantes pour faciliter le travail des enquêteurs. Nous vous proposons donc de les rétablir.

Enfin, les députés ont renforcé les garanties prévues à l'article 7 relatif à la communication d'information aux services de renseignement par les autorités administratives, et entre services de renseignement, à la suite d'une décision du Conseil constitutionnel du 9 juillet 2021. Ces transmissions de renseignements par les autorités administratives pourront avoir lieu non pas de leur propre initiative, mais uniquement à la demande des services de renseignement. De plus, la transmission des données les plus sensibles sera encadrée ; enfin, les exigences de traçabilité seront renforcées.

Ces précisions paraissent de nature à renforcer l'encadrement de la transmission d'informations par les autorités administratives aux services de renseignement. Je vous propose donc de les adopter en l'état.

Les députés ont par ailleurs adopté conforme l'article 19 relatif aux archives. Nos débats ont été très approfondis sur ce sujet ; le dialogue doit se poursuivre entre les représentants de la profession, les ministères et services concernés, mais nous ne sommes pas appelés à en rediscuter en nouvelle lecture.

M. Jean-Yves Leconte. - Je remercie les rapporteurs de ne pas avoir cédé à la mode des questions préalables pour des raisons de convenance d'agenda, d'autant que le sujet a suscité un certain nombre de convergences entre les deux assemblées. Nous regrettons néanmoins que n'ait pas été prise en compte la dernière jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH) relative aux échanges de renseignements avec les services étrangers.

Concernant l'article 15, les dispositions prévues ne sont pas suffisantes pour faire face aux enjeux d'accès aux données de connexion. Par ailleurs, nous déplorons que le texte ait été adopté conforme s'agissant de l'accès aux archives. Pour ce qui est de l'expérimentation des nouvelles techniques de renseignement, en particulier les URL, nous soutenons la position de la rapporteur.

En outre, le texte tel qu'il résulte des travaux du Sénat ou de l'Assemblée nationale ne prend pas suffisamment en compte la nécessité de conjuguer les mesures administratives et les mesures judiciaires qui s'imposent à d'anciens condamnés. Même si nous n'avons pas déposé d'amendements à ce stade, nous considérons que cet élément est important pour garantir l'efficacité et le respect des droits.

M. François-Noël Buffet, président. - Nous avons raté la marche de peu ! Nous le regrettons sincèrement, car nous avions quasiment trouvé un accord sur le renseignement. Nos points d'achoppement ont été les articles 3 et 5, en particulier la durée des Micas.

En application du vade-mecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, adopté par la Conférence des présidents, il nous revient d'arrêter le périmètre indicatif du projet de loi.

Au regard de la règle de l'entonnoir, je vous propose de préciser que ce périmètre comprend les dispositions relatives aux articles restant en discussion ayant trait aux mesures administratives de lutte contre le terrorisme issues de la loi renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme (SILT) ; à l'institution d'une mesure de sûreté à destination des personnes condamnées pour terrorisme sortant de détention ; à l'exploitation et la transmission de renseignements entre services de renseignement et aux services de renseignement ; aux techniques de renseignement ; à la conservation des données par les opérateurs de communications électroniques ; enfin, aux prérogatives de la délégation parlementaire au renseignement.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1erbis

M. Marc-Philippe Daubresse, rapporteur. - L'amendement COM-1 reprend à juste titre une réserve d'interprétation du Conseil constitutionnel qui excluait toute discrimination entre les personnes. Dans la mesure où les députés ont décidé de revenir à leur texte initial, nous approuvons le rétablissement de cette mesure : avis favorable.

L'amendement COM-1 est adopté.

L'amendement de clarification rédactionnelle COM-11 est adopté.

Article 2

M. Marc-Philippe Daubresse, rapporteur. - L'amendement COM-12 tend à rétablir le texte adopté par le Sénat en première lecture : il prévoit une caractérisation plus précise des locaux annexes au lieu de culte qu'il sera possible de fermer, la notion de « locaux dépendants » étant trop imprécise. Dans une perspective de conciliation avec l'Assemblée nationale, l'amendement proposé supprime la mention de l'accueil habituel de réunions publiques.

L'amendement COM-12 est adopté.

Article 3

M. Marc-Philippe Daubresse, rapporteur. - Puisque l'Assemblée nationale est revenue à son texte initial alors que nous avions accepté le pari de la prolongation des Micas à deux ans, le dispositif se heurte désormais à des obstacles constitutionnels. L'amendement COM-13 tend donc à supprimer la prolongation de cette durée maximale.

L'amendement COM-13 est adopté.

Article 5

M. Marc-Philippe Daubresse, rapporteur. - Conformément à la cinquième version de compromis que j'avais proposé au rapporteurs de l'Assemblée nationale, l'amendement COM-14 vise à garantir une meilleure articulation entre la nouvelle mesure de sûreté et les mesures administratives. Il s'agit ainsi de rétablir une mesure de sûreté qui ait une dimension d'ensemble pour le suivi des sortants de prison. Néanmoins, lorsque la mesure de sûreté comprend des obligations similaires à celles qui sont prononcées dans le cadre des Micas, les premières ne peuvent entrer en vigueur que lorsque les secondes sont levées.

M. François-Noël Buffet, président. - Cet amendement est un signe de conciliation envoyé à nos collègues députés.

L'amendement COM-14 est adopté.

Article 7

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement COM-4 prévoit la remise d'un rapport sur la définition d'un cadre légal pour les échanges avec les services de renseignement étrangers. Il est contraire à la position du Sénat en première lecture. Certes, le sujet est particulièrement sensible, mais la DPR va s'en emparer. Donc avis défavorable.

L'amendement COM-4 n'est pas adopté.

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement COM-2 vise à subordonner l'ensemble des transmissions de renseignement entre services à une autorisation du Premier ministre après avis de la CNCTR. Le dispositif proposé par l'article 7 étant suffisamment équilibré, j'émets un avis défavorable.

L'amendement COM-2 n'est pas adopté.

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - Même avis défavorable à l'amendement COM-3.

L'amendement COM-3 n'est pas adopté.

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement COM-18 prévoit la détermination, par le Premier ministre, d'orientations sur les échanges d'information avec les services étrangers. Comme nous l'avions indiqué, la DPR s'est saisie de cette question délicate : retrait, sinon avis défavorable.

M. François-Noël Buffet, président. - La délégation parlementaire au renseignement, dont la présidence est désormais assurée par le Sénat et qui comprend parmi ses membres M. Vaugrenard, s'est réunie le 1er juillet dernier, postérieurement à l'examen du texte en première lecture. Cette question difficile a été évoquée ; elle fera l'objet d'un examen attentif de la part de la délégation.

L'amendement COM-18 n'est pas adopté.

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - Retrait, sinon avis défavorable à l'amendement COM-19.

L'amendement COM-19 n'est pas adopté.

Article 11

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement COM-6 nous paraît satisfait par la rédaction de l'article. Nous en demandons donc le retrait, et à défaut, émettrons un avis défavorable.

L'amendement COM-6 n'est pas adopté.

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement COM-5 reprend la position du Sénat en première lecture. Nous avions estimé qu'il était techniquement prématuré de faire participer les services du second cercle à la captation des données de communications satellitaires. Mais compte tenu de l'équilibre que nous avons trouvé avec l'Assemblée nationale, nous sollicitons le retrait de cet amendement, et à défaut, émettrons un avis défavorable.

L'amendement COM-5 n'est pas adopté.

Article 13

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement COM-7 nous paraît satisfait par le texte même de l'article, puisque les finalités prévues par le I de l'article sont effectivement les seules qui permettront la levée de l'anonymat des données : retrait sinon défavorable.

L'amendement COM-7 n'est pas adopté.

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - Les amendements COM-8 et COM-15 tendent à rendre expérimental le traitement des URL par voie électronique. Nous sommes favorables à l'amendement COM-8, sous réserve de sa modification en vue de le rendre identique au nôtre.

M. Jean-Yves Leconte. - J'accepte la modification de mon amendement en ce sens.

Les amendements identiques COM-8 et COM-15 sont adoptés.

Article 15

L'amendement de coordination COM-16 est adopté.

L'amendement rédactionnel COM-17 est adopté.

Article 17 bis

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement COM-9 prévoit la possibilité pour la DPR de disposer, chaque année, d'un bilan des recommandations adressées par la CNCTR. Cela pourrait conduire la délégation à être destinataire d'informations sur les opérations en cours.

M. François-Noël Buffet, président. - Ce qui n'est pas possible.

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - Donc retrait, sinon avis défavorable.

L'amendement COM-9 n'est pas adopté.

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement COM-10 prévoit une audition annuelle du Premier ministre par la DPR. Cette mesure est déjà satisfaite en pratique : retrait, sinon avis défavorable.

L'amendement COM-10 n'est pas adopté.

Le projet de loi est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

Article 1er bis

M. LECONTE

1

Caractère non discriminatoire des vérifications opérées dans le cadre d'un périmètre de protection

Adopté

M. DAUBRESSE, rapporteur

11

Clarification rédactionnelle

Adopté

Article 2

M. DAUBRESSE, rapporteur

12

Qualification des lieux annexes au lieu de culte

Adopté

Article 3

M. DAUBRESSE, rapporteur

13

Suppression de la prolongation des MICAS

Adopté

Article 5

M. DAUBRESSE, rapporteur

14

Rétablissement d'un suivi judiciaire comportant des mesures de surveillance, mises en oeuvre après la fin des MICAS, et des mesures de réinsertion

Adopté

Article 7

M. VAUGRENARD

4

Remise d'un rapport sur la définition d'un cadre légal pour les échanges avec les services de renseignement étrangers

Rejeté

M. LECONTE

2

Subordination de toute transmission entre services de renseignement à une autorisation du Premier ministre après avis de la CNCRT

Rejeté

M. LECONTE

3

Délai de conservation par les services de renseignement des données issues des autorités administratives

Rejeté

M. VAUGRENARD

18

Détermination par le Premier ministre d'orientations sur les échanges d'information avec les services étrangers

Rejeté

M. VAUGRENARD

19

Contrôle de la commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité sur le respect des orientations données par le premier ministre concernant les échanges d'information avec les services étrangers

Rejeté

Article 11

M. LECONTE

6

Nécessité de répondre aux objectifs de l'article pour autoriser l'identification d'une personne

Rejeté

M. LECONTE

5

Suppression du recours de la participation des services du second cercle à l'expérimentation

Rejeté

Article 13

M. LECONTE

7

Nécessité de respecter les finalités prévues pour établir un lien avec une personne

Rejeté

M. LECONTE

8

Caractère expérimental de traitement des URL par voie électronique

Adopté

Mme CANAYER, rapporteur

15

Caractère expérimental de traitement des URL par voie électronique

Adopté

Article 15

Mme CANAYER, rapporteur

16

Accès des autorités judiciaires aux catégories de données conservées par les opérateurs

Adopté

Mme CANAYER, rapporteur

17

Clarification rédactionnelle

Adopté

Article 17 bis

M. VAUGRENARD

9

Possibilité pour la DPR de disposer, chaque année, d'un bilan des recommandations adressées par la CNCTR, afin de savoir si des techniques de renseignement ont été accordées, mises en oeuvre ou exploitées en méconnaissance du livre VIII du code de la sécurité intérieure.

Rejeté

M. VAUGRENARD

10

Audition annuelle du Premier ministre par la DPR

Rejeté