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Projet de loi relatif à la prévention d'actes de terrorisme et au renseignement

20 juillet 2021 : Prévention d'actes de terrorisme et renseignement ( rapport - nouvelle lecture )

Rapport n° 778 (2020-2021) de M. Marc-Philippe DAUBRESSE et Mme Agnès CANAYER, fait au nom de la commission des lois, déposé le 20 juillet 2021

Disponible au format PDF (575 Koctets)


N° 778

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2020-2021

Enregistré à la Présidence du Sénat le 20 juillet 2021

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture, relatif à la prévention d'actes de terrorisme et au renseignement,

Par M. Marc-Philippe DAUBRESSE et Mme Agnès CANAYER,

Sénateurs

(1) Cette commission est composée de : M. François-Noël Buffet, président ; Mmes Catherine Di Folco, Marie-Pierre de La Gontrie, MM. Christophe-André Frassa, Jérôme Durain, Marc-Philippe Daubresse, Philippe Bonnecarrère, Mme Nathalie Goulet, M. Alain Richard, Mmes Cécile Cukierman, Maryse Carrère, MM. Alain Marc, Guy Benarroche, vice-présidents ; M. André Reichardt, Mmes Laurence Harribey, Jacky Deromedi, Agnès Canayer, secrétaires ; Mme Éliane Assassi, MM. Philippe Bas, Arnaud de Belenet, Mmes Catherine Belrhiti, Esther Benbassa, MM. François Bonhomme, Hussein Bourgi, Mme Valérie Boyer, M. Mathieu Darnaud, Mmes Françoise Dumont, Jacqueline Eustache-Brinio, M. Pierre Frogier, Mme Françoise Gatel, MM. Ludovic Haye, Loïc Hervé, Mme Muriel Jourda, MM. Patrick Kanner, Éric Kerrouche, Jean-Yves Leconte, Henri Leroy, Stéphane Le Rudulier, Mme Brigitte Lherbier, MM. Didier Marie, Hervé Marseille, Mme Marie Mercier, MM. Thani Mohamed Soilihi, Jean-Yves Roux, Jean-Pierre Sueur, Mmes Lana Tetuanui, Claudine Thomas, Dominique Vérien, M. Dany Wattebled.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (15ème législ.) :

Première lecture : 4104, 4153, 4185 et T.A. 622

Commission mixte paritaire : 4333

Nouvelle lecture : 4301, 4335 et T.A. 646

Sénat :

Première lecture : 672, 685, 690, 694, 695 et T.A. 131 (2020-2021)

Commission mixte paritaire : 762 et 763 (2020-2021)

Nouvelle lecture : 771 et 779 (2020-2021)

L'ESSENTIEL

Réunie le 20 juillet 2021 sous la présidence de François-Noël Buffet (Les Républicains - Rhône), la commission des lois du Sénat a examiné le rapport d'Agnès Canayer (Les Républicains - Seine Maritime) et de Marc-Philippe Daubresse (Les Républicains - Nord) sur le projet de loi n° 771 (2020-2021) relatif à la prévention d'actes de terrorisme et au renseignement, adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture.

I. UNE DIVERGENCE DU FOND LE SUIVI DES SORTANTS DE PRISON

Après l'échec de la commission mixte paritaire le 9 juillet 2021, l'Assemblée nationale a achevé le 13 juillet l'examen en nouvelle lecture des 19 articles restant en discussion du projet de loi relatif à la prévention d'actes de terrorisme et au renseignement. Sur les 36 articles que comprenait le projet de loi, l'Assemblée nationale a adopté 6 articles sans modifications dont l'article 19 relatif aux conditions d'accès aux archives publiques et confirmé une suppression. Elle a adopté les 12 articles restants avec des modifications, substantielles s'agissant des articles 2, 3, 5, 11, 13 et 15.

A. UN DÉSACCORD INSURMONTABLE : LES MODALITÉS DE SUIVI DES PERSONNES CONDAMNÉES POUR TERRORISME SORTANT DE DÉTENTION

La sortie de détention des personnes condamnées pour des actes de terrorisme constitue un enjeu majeur de sécurité publique. Les outils à la disposition des pouvoirs publics pour assurer le suivi de ces personnes sont en effet incomplets. Comme le soulignait Muriel Jourda dans son rapport n° 572 (2020-2021) sur la proposition de loi renforçant le suivi des condamnés terroristes sortant de détention, « les personnes condamnées pour des actes de terrorisme commis entre le 21 juillet 2016 et le 10 août 2020 ne disposeront pas des crédits de réduction de peine prévus à l'article 721 du code de procédure pénale - sur la durée desquels sont assis les dispositifs de surveillance judiciaire et de suivi post-peine - et ne sont généralement pas soumis à une peine de suivi socio-judiciaire. Sauf trouble psychiatrique avéré, aucun dispositif de suivi judiciaire ne leur sera donc applicable ou ne permettra un accompagnement adapté à leur profil à l'issue de leur détention »1(*).

C'est la raison pour laquelle le Parlement a adopté le 27 juillet 2020 la loi instaurant des mesures de sûreté à l'encontre des auteurs d'infractions terroristes à l'issue de leur peine2(*). Cette loi visait, à titre principal, à introduire une nouvelle mesure judiciaire de suivi et de surveillance post-sentencielle pour les individus condamnés pour des faits de terrorisme, à leur sortie de détention, poursuivant deux finalités : prévenir la récidive et accompagner leur réinsertion. Le Conseil constitutionnel, saisi a priori de la loi adoptée par le Parlement, a toutefois jugé que la mesure envisagée n'était ni adaptée ni proportionnée à l'objectif poursuivi et a donc déclaré la mesure de sûreté contraire à la Constitution.

Deux types de réponses existent pour renforcer le suivi des personnes condamnées pour terrorisme sortant de détention :

- le Gouvernement, suivi par l'Assemblée nationale, propose de porter la durée des mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance (MICAS) à deux ans pour les personnes condamnées pour des actes de terrorisme sortant de détention (article 3), afin d'assurer leur surveillance effective. Cet allongement serait complété d'une « mesure judiciaire de prévention de la récidive terroriste et de réinsertion », qui permettrait de soumettre les personnes condamnées pour terrorisme présentant une particulière dangerosité à des obligations visant à favoriser leur réinsertion à l'issue de leur peine (article 5) ;

- le Sénat, quant à lui, a choisi de renforcer les dispositifs de suivi judiciaire, car ceux-ci offrent des garanties plus importantes en matière de respect des droits et libertés des personnes. Il a donc, en première lecture, refusé l'allongement de la durée des MICAS, sur lequel pèse un risque constitutionnel fort, tout en créant une mesure de sûreté prononcée à l'issue de la détention de la personne qui comporterait des obligations tant d'accompagnement à la réinsertion que de surveillance.

Les discussions entre les rapporteurs, du Sénat et de l'Assemblée nationale, dans la perspective de la commission mixte paritaire du 9 juillet 2021, se sont concentrées sur la recherche d'un dispositif le plus adapté. Elles ont donné lieu à un grand nombre de propositions de compromis afin de parvenir à une adoption consensuelle d'un texte sur l'article 5. Alors que le Sénat tenait à conserver une mesure judiciaire qui soit une mesure d'ensemble, l'Assemblée nationale et le Gouvernement n'ont pas souhaité aller au-delà des obligations de réinsertions qu'ils avaient adoptées en première lecture. Cette profonde divergence de vues a conduit à l'échec de la commission mixte paritaire.

En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a intégralement rétabli son texte sur les articles 3 et 5, ne démontrant d'aucune volonté de trouver un consensus autour des modalités de suivi des personnes condamnées pour terrorisme à leur élargissement.

B. DES VOIES DE COMPROMIS QUI N'ONT PAS ÉTÉ RESPECTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

D'autres points de divergences auraient pu faire l'objet d'un accord entre les deux chambres.

Sur le terrorisme, il s'agissait essentiellement :

- de l'article 2, qui définit les locaux annexes aux lieux de culte qui pourraient faire l'objet d'une mesure de fermeture administrative si des stratégies de contournement de la mesure de fermeture initiale sont observées : la rédaction adoptée par le Sénat apparaît plus précise et par conséquent plus solide juridiquement ;

- sur l'article 6, la restriction de l'accès aux données relatives aux hospitalisations d'office aux services de renseignement du premier cercle et à ceux du second cercle qui exercent une mission de renseignement à titre principal semblait être une solution d'équilibre.

Sur le renseignement, deux points principaux de désaccord subsistaient entre les deux assemblées :

- l'accès à l'expérimentation sur l'interception des communications satellitaires (article 11) avait été limitée par le Sénat aux services de renseignement du premier cercle, tandis que l'Assemblée nationale souhaitait son ouverture aux services du second cercle ;

- l'extension de la technique de l'algorithme aux adresses complètes de ressources sur internet (URL) avait été rendue expérimentale par le Sénat (article 13).

Sur l'ensemble de ces sujets, l'Assemblée nationale a également, lors de l'examen du projet de loi en nouvelle lecture, intégralement rétabli son texte, ne prenant en compte aucun des apports du Sénat.

C. LE MAINTIEN PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE DE CERTAINS AJUSTEMENTS APPORTÉS PAR LE SÉNAT POUR GARANTIR L'ACCEPTABILITÉ ET LA SOLIDITÉ JURIDIQUE DES DISPOSITIFS

L'Assemblée nationale, en nouvelle lecture, n'a finalement conservé que les apports du Sénat qui permettaient de garantir l'acceptabilité ou la solidité juridique des dispositifs proposés.

En ce qui concerne tout d'abord les conséquences de l'arrêt de la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) du 6 octobre 2020 et de la décision French data Network et autres du Conseil d'État du 21 avril 2021, le Sénat avait souligné que le régime en matière de conservation des données proposé par l'article 15 du projet de loi risquait de remettre en cause les capacités d'enquête de l'autorité judiciaire pour les infractions pénales ne relevant pas de la « criminalité grave ». Alors que la lettre de l'arrêt de la Cour de justice ne permet pas de préserver l'ensemble de ces capacités d'enquête, le Sénat avait choisi de mieux définir la notion de criminalité grave qui comprendrait d'une part les crimes, et d'autre part les délits graves. Cette clarification a été conservée par l'Assemblée nationale.

De la même manière, sur l'articulation entre les principes constitutionnels de libre accès aux archives publiques et de protection de la défense nationale (article 19), le Sénat avait limité la protection des documents relatifs aux procédures opérationnelles ou aux capacités techniques des services de renseignement, aux seuls documents révélant de nouvelles informations. Lorsque ces procédures ou capacités techniques sont d'ores et déjà connues du grand public, le Sénat avait en effet considéré que leur appliquer une protection supplémentaire s'avérerait dépourvu de justification. L'Assemblée nationale a reconnu cet état de fait, et a donc adopté l'article 19 sans modification en nouvelle lecture.

Enfin, l'Assemblée nationale a conservé en nouvelle lecture les ajouts du Sénat permettant de garantir la solidarité juridique de différents dispositifs. Peuvent notamment être citées :

l'intégration d'une réserve d'interprétation du Conseil constitutionnel sur les mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance (article 3) ;

- la suppression de l'article 4 bis qui, en prévoyant l'anonymat des témoins en cas de visite domiciliaire, posait d'importantes questions en matière de droit à un recours juridictionnel effectif.

D. DES MODIFICATIONS APPORTÉES EN NOUVELLE LECTURE À L'ARTICLE 7 POUR TENIR COMPTE D'UNE RÉCENTE DÉCISION DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL

L'article 7 du projet de loi prévoit, d'une part, l'encadrement juridique de l'exploitation et de la transmission d'informations entre les services de renseignements, en fonction des finalités et des techniques ayant justifié ou permis leur obtention. Il redéfinit, d'autre part, le cadre de la transmission d'informations aux services de renseignement par les autorités administratives.

Comme le soulignaient les rapporteurs dans leur rapport en première lecture, l'encadrement des échanges entre les services de renseignement et entre les administrations et les services de renseignement était d'autant plus urgent qu'une question prioritaire de constitutionnalité relative à l'article L. 863-2 du code de la sécurité intérieure était en cours d'examen par le Conseil constitutionnel.

Dans sa décision n° 2021-924 QPC du 9 juillet 2021, le Conseil constitutionnel a jugé que si les modalités de partage d'informations entre services de renseignement définis par la loi étaient conformes à la Constitution, tel n'était pas le cas de l'encadrement de la communication d'informations aux services de renseignement.

Le Conseil constitutionnel a en effet souligné que le deuxième alinéa de l'article L. 863-2 du code de la sécurité intérieure, qui autorise certaines autorités administratives à communiquer des informations aux services de renseignement, prévoyait :

- que cette transmission pouvait avoir lieu, le cas échéant, « à la seule initiative d'autorités administratives dont les missions peuvent être sans lien avec celles des services de renseignement » ;

- que « peuvent être communiquées aux services de renseignement toutes les "informations utiles" à l'accomplissement des missions de ces derniers sans que le législateur n'ait précisé la nature des informations concernées » et que ces informations peuvent porter « sur toute catégorie de données à caractère personnel, dont notamment des informations relatives à la santé, aux opinions politiques et aux convictions religieuses ou philosophiques des personnes », sans que le législateur n'ait prévu de garanties encadrant ces transmissions d'informations.

Pour ces deux motifs, le Conseil constitutionnel a estimé que le deuxième alinéa de l'article L. 863-2 du code de la sécurité intérieure méconnaissait le droit au respect de la vie privée et était par conséquent contraire à la Constitution. Il a toutefois considéré que l'abrogation immédiate de ces dispositions entrainerait des conséquences manifestement excessives et a reporté au 31 décembre 2021 la date de leur abrogation.

L'article 7 entoure de plusieurs garanties la transmission d'informations aux services de renseignement par les autorités administratives :

- les informations transmises devraient être strictement nécessaires à l'exercice des missions du service concerné et susceptibles de concourir à la défense et la promotion des intérêts fondamentaux de la Nation ;

- les informations transmises seraient détruites dès qu'elles ne sont plus nécessaires à l'accomplissement des missions du service auquel elles ont été transmises ;

- les personnes destinataires de ces informations seraient tenues au secret professionnel dans les conditions et sous les peines prévues aux articles 226-13 et 226-14 du code pénal ;

- l'agent chargé d'assurer la traçabilité des échanges de renseignements entre services serait également chargé d'assurer la traçabilité de ces transmissions et de veiller au respect du cadre législatif.

Par l'adoption d'un amendement des rapporteurs en commission, l'Assemblée nationale, en nouvelle lecture, a renforcé ces garanties à la suite de la décision du Conseil constitutionnel précitée :

- serait supprimée la possibilité pour les autorités administratives de transmettre des informations aux services de renseignement de leur propre initiative ;

- la transmission des données les plus sensibles serait encadrée, puisqu'elle ne pourrait concerner des données génétiques ;

les exigences de traçabilité seraient renforcées, puisque les traitements de données à caractère personnel mis en oeuvre par les autorités administratives devraient assurer la traçabilité des transmissions en précisant leur date et leur finalité, la nature des données transmises ainsi que les services qui en ont été destinataires.

Ces précisions ont paru à la commission des lois du Sénat de nature à favoriser la constitutionnalité du dispositif proposé par l'article 7.

II. LA POSITION DE LA COMMISSION : AFFIRMER LA NÉCESSITÉ DE MESURES EFFICACES ET PROTECTRICES DES LIBERTÉS

Au regard des enjeux pour la sécurité de nos concitoyens et le fonctionnement des services de renseignement que porte ce projet de loi, la commission a souhaité que la discussion du texte soit conduite à son terme et ne pas rester sur le constat d'échec de la commission mixte paritaire.

La commission a soutenu la pérennisation des mesures administratives de lutte contre le terrorisme et les quelques ajustements qui leurs sont apportés tel l'élargissement proposé de la mesure de fermeture administrative des lieux de culte aux « locaux annexes » afin de faire face aux stratégies de contournement parfois observées, ou la possibilité de saisir des supports informatiques lorsque, à l'occasion d'une visite domiciliaire, la personne fait obstacle à l'accès aux données informatiques concernées ou à leur copie. Ces ajustements reprennent des recommandations formulées par la commission elle-même à l'occasion de ses travaux d'évaluation de la loi SILT. À son initiative, le Sénat les avait d'ailleurs adoptés dès octobre 2020 et l'on ne peut que regretter le délai de neuf mois qui s'est écoulé depuis.

La question des modalités de suivi des personnes condamnées pour des actes de terrorisme sortant de détention est plus complexe. Elle repose sur un constat partagé : les dispositifs existants ne permettent pas d'assurer un suivi satisfaisant de ces individus, qui représentent pourtant une menace majeure pour notre société.

La divergence porte sur les moyens d'assurer ce suivi de manière efficace et juridiquement solide. Face à l'alternative posée entre la solution du Gouvernement et de l'Assemblée nationale et celle du Sénat, la commission des lois a souhaité continuer à oeuvrer dans l'esprit de compromis qui avait été celui des rapporteurs préalablement à la commission mixte paritaire.

S'agissant de l'article 3, au regard des interrogations fortes qui demeurent quant à la constitutionnalité de la mesure, elle a à nouveau supprimé l'extension à vingt-quatre mois des mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance lorsqu'elles sont prononcées dans les six mois à compter de l'élargissement d'une personne condamnée pour des actes de terrorisme à une peine de prison d'une durée supérieure à cinq ans (ou à trois ans lorsque l'infraction a été commise en état de récidive légale) - amendement COM-13 des rapporteurs.

À l'article 5, la commission a rétabli une mesure judiciaire de sûreté qui ait une dimension d'ensemble (amendement COM-14 des rapporteurs).

Les mesures de suivi judiciaire présentent plusieurs avantages :

- prononcées par un juge, elles offrent des possibilités de surveillance plus longue et potentiellement plus contraignante ;

- elles présentent des garanties plus importantes pour les individus concernés, car elles sont prononcées à l'issue d'une procédure contradictoire ;

- elles permettent d'associer aux mesures de surveillance des mesures sociales visant à favoriser la réinsertion de la personne.

La commission a donc modifié l'article 5 pour prévoir la possibilité de prononcer tant des mesures de surveillance que des mesures de réinsertion. Cependant, afin d'assurer la bonne articulation entre mesures judiciaires et mesures administratives, la rédaction proposée prévoit que lorsque la mesure de sûreté comprend des obligations qui sont similaires à celles prononcées dans le cadre des MICAS, les premières ne peuvent prendre effet que lorsque les secondes sont levées.

Obligations susceptibles d'être imposées :
comparatif entre les MICAS, la rédaction initiale de l'article 5, la rédaction du Sénat
et la rédaction de nouvelle lecture

Obligations

MICAS

Rédaction initiale de l'article 5

Rédaction retenue par le Sénat de l'article 5

Rédaction adoptée par la commission en nouvelle lecture

Accompagnement socio-judiciaire

Répondre aux convocations
du juge de l'application des peines
ou du service pénitentiaire d'insertion
et de probation désigné
(1° article 132-44 CP)

 

X

X

X

Recevoir les visites du service pénitentiaire d'insertion et de probation et lui communiquer les renseignements ou documents de nature à permettre le contrôle de ses moyens d'existence et de l'exécution de ses obligations
(2° article 132-44 CP)

 

X

X

X

Respecter les conditions
d'une prise en charge sanitaire, sociale, éducative ou psychologique, destinée à permettre sa réinsertion et l'acquisition des valeurs de la citoyenneté
(20° article 132-45 CP)

 

X

X

X

Emploi

Prévenir le service pénitentiaire d'insertion et de probation
de ses changements d'emploi
(3° article 132-44 CP)

   

X

X

Obtenir l'autorisation préalable du juge de l'application des peines
pour tout changement d'emploi ou de résidence, lorsque ce changement
est de nature à mettre obstacle à l'exécution de ses obligations
(5° article 132-44 CP)

   

X

X
(après les MICAS)

Exercer une activité professionnelle ou suivre un enseignement ou une formation professionnelle
(1° article 132-45 CP)

 

X

X

X

Ne pas se livrer à l'activité dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de laquelle l'infraction a été commise ou ne pas exercer une activité impliquant un contact habituel avec des mineurs
(8° article 132-45 CP)

 

X

X

X

Résidence

Prévenir le service pénitentiaire d'insertion et de probation
de ses changements de résidence
ou de tout déplacement dont la durée excéderait quinze jours
et rendre compte de son retour
(4° article 132-44 CP)

   

X

X

Obtenir l'autorisation préalable
du juge de l'application des peines
pour tout changement d'emploi
ou de résidence, lorsque ce changement est de nature à mettre obstacle
à l'exécution de ses obligations
(5° article 132-44 CP)

   

X

X
(après les MICAS)

Établir sa résidence en un lieu déterminé
(2° article 132-45 CP)

 

X

X
(2e palier)

X
(après les MICAS)

Contrôle des déplacements

Informer préalablement
le juge de l'application des peines de tout déplacement à l'étranger
(6° article 132-44 CP)

   

X

X

Obtenir l'autorisation préalable
du juge de l'application des peines
pour tout déplacement à l'étranger
(19° article 132-45 CP)

   

X
(2e palier)

X
(après les MICAS)

Faire l'objet d'un placement
sous surveillance électronique

X

     

Obligation de se présenter périodiquement aux services de police ou aux unités de gendarmerie (pointage)

X

     

Interdire à la personne de se déplacer à l'extérieur d'un certain périmètre géographique (assignation à résidence) ou d'accéder à certains lieux

X

     

Interdictions de paraître ou de fréquenter certains lieux

S'abstenir de paraître en tout lieu, toute catégorie de lieux ou toute zone spécialement désignés
(9° article 132-45 CP)

X

 

X
(2e palier)

X
(après les MICAS)

Contrôle des fréquentations des personnes

Ne pas fréquenter certains condamnés, notamment les auteurs ou complices de l'infraction
(12° article 132-45 CP)

   

X

X
(après les MICAS)

S'abstenir d'entrer en relation avec certaines personnes, dont la victime, ou certaines catégories de personnes, et notamment des mineurs, à l'exception,
le cas échéant, de ceux désignés par la juridiction
(13° article 132-45 CP)

   

X

X
(après les MICAS)

Interdiction d'entrer en relation avec certaines personnes dont il existe des raisons sérieuses de penser
que leur comportement constitue une menace pour la sécurité publique

X

     

Autres interdictions

Ne pas détenir
ou porter une arme
(14° article 132-45 CP)

   

X

X

Source : commission des lois du Sénat

La commission a également, à l'article 2, rétablit sa caractérisation plus précise des locaux annexes au lieu de culte qu'il sera possible de fermer s'il existe des raisons sérieuses de penser qu'ils seraient utilisés pour faire échec à l'exécution de la mesure de fermeture du lieu de culte (amendement COM-12 des rapporteurs). Il s'agirait des locaux gérés, exploités ou financés, directement ou indirectement, par une personne physique ou morale gestionnaire du lieu de culte dont la fermeture a été prononcée, qui accueillent habituellement des réunions publiques. Dans une perspective de conciliation avec l'Assemblée nationale, elle a cependant supprimé la mention de l'accueil habituel de réunions publiques. Étant entendu que les mesures de police administrative ne peuvent concerner des lieux privés, cette mention semble satisfaite.

Dans le même esprit, la commission des lois a accepté l'extension souhaitée par l'Assemblée nationale de l'expérimentation de la captation des données de communication satellitaire aux services de renseignement du second cercle. Elle a par contre considéré, à l'article 13, que les incertitudes tant techniques que, surtout, juridiques liées à l'atteinte aux libertés que représente la possibilité d'utiliser les URL parmi les données traitées par algorithme imposent de rendre cette extension expérimentale (amendements COM-8 de Jean-Yves Leconte et COM-15 des rapporteurs).

À l'article 15, la commission des lois a rétabli la précision qu'elle avait introduite en première lecture afin que les catégories de données conservées par les opérateurs dans le cadre de leur obligation de conservation permanente - c'est-à-dire les données relatives à l'identité de l'abonné, ses coordonnées de contact et de paiement, et les adresses IP - restent accessibles aux autorités judiciaires dans le cadre des procédures de réquisitions habituelles, hors procédure d'injonction de conservation rapide (amendement COM-16 des rapporteurs). Celle-ci ne serait nécessaire, conformément à l'arrêt de la Cour de Justice de l'Union européenne du 6 octobre 2020, que pour accéder aux données de connexion les plus sensibles, conservées sur injonction du Premier ministre.

La commission a par ailleurs adopté les amendements de clarification rédactionnelle COM-11 et COM-17 des rapporteurs, aux articles 1er bis et 15. Elle a également adopté l'amendement COM-1 de Jean-Yves Leconte qui rétablit l'inscription à l'article 1er bis d'une réserve d'interprétation du Conseil constitutionnel concernant le caractère non discriminatoire des vérifications opérées dans le cadre des périmètres de protection.

*

* *

La commission a adopté texte ainsi modifié.

Le projet de loi sera examiné en nouvelle lecture en séance publique
le mercredi 21 juillet 2021.

EXAMEN EN COMMISSION

__________

MARDI 20 JUILLET 2021

M. François-Noël Buffet, président. - Nous examinons à présent, en nouvelle lecture, le projet de loi relatif à la prévention d'actes de terrorisme et au renseignement.

M. Marc-Philippe Daubresse, rapporteur. - Après l'échec de la commission mixte paritaire (CMP) le 9 juillet 2021, l'Assemblée nationale a achevé le 13 juillet dernier l'examen, en nouvelle lecture, du projet de loi relatif à la prévention d'actes de terrorisme et au renseignement. Sur les 36 articles que comprenait le projet de loi, 19 restaient encore en discussion. L'Assemblée nationale a adopté 6 articles sans modification et confirmé une suppression. Elle a adopté les 12 articles restants avec des modifications substantielles, en revenant, pour l'essentiel, à sa rédaction initiale, alors que nous avions beaucoup travaillé avant la commission mixte paritaire. Nous sommes donc face à un écueil pour les dispositions relatives au terrorisme, qu'il s'agisse de l'article 2 ou des articles 3 et 5 qui sont liés entre eux.

Avec mon homologue de l'Assemblée nationale, nous étions très proches d'un accord de principe avant la commission mixte paritaire. Mais l'intransigeance du Gouvernement a rendu inévitable l'échec de la commission mixte paritaire. Cette intransigeance s'est confirmée en nouvelle lecture, car les députés sont revenus au texte initial comme si le Sénat n'avait rien fait !

Je rappelle que notre principal point de désaccord porte sur les modalités de suivi des personnes condamnées pour des actes de terrorisme sortant de détention. Notre commission a déjà beaucoup travaillé sur ce sujet à l'occasion de l'examen de textes qui ont été discutés au Parlement et fait l'objet des mêmes argumentations au Sénat comme à l'Assemblée nationale. Le dernier texte discuté a été proposé par le président Buffet et rapporté par notre collègue Muriel Jourda.

Nous sommes d'accord avec les députés et le Gouvernement sur le constat : les dispositifs existants ne permettent pas d'assurer un suivi satisfaisant de ces personnes, qui représentent pourtant une menace majeure pour notre société. Je rappelle que le procureur du parquet national antiterroriste (PNAT) a estimé à près d'un quart des terroristes sortant de détention le risque de récidive et le nombre de personnes d'une extrême dangerosité. Cela représente, pour les trois ans à venir, 60 personnes sur 240, que l'on ne peut pas laisser dans la nature.

Deux réponses existent : le Gouvernement et l'Assemblée nationale proposent d'allonger la durée des mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance (Micas) à deux ans afin d'assurer la surveillance de ce public, tout en instaurant une mesure judiciaire qui se concentrerait sur leur réinsertion. Nous proposons, quant à nous, de remettre la loi votée en juillet dernier sur le métier, en instaurant une mesure judiciaire d'ensemble à visée non pas seulement de réadaptation sociale, mais également de surveillance de l'individu.

Nous étions éventuellement prêts à envisager une évolution sur les deux ans, malgré nos doutes quant à la constitutionnalité de la mesure - la jurisprudence du Conseil constitutionnel et le commentaire qui en a été fait et que nous avons maintes fois rappelés fait regarder comme inconstitutionnel l'article 3 tel qu'il a été adopté par l'Assemblée nationale - mais uniquement si parallèlement était mis en place un suivi judiciaire renforcé. Nous considérons en effet que les mesures de suivi judiciaire présentent plusieurs avantages : prononcées par un juge, elles offrent des possibilités de surveillance plus longue et potentiellement plus contraignante ; elles présentent des garanties plus importantes pour les individus concernés, car elles sont prononcées à l'issue d'une procédure contradictoire ; enfin, elles permettent d'associer aux mesures de surveillance des mesures sociales visant à favoriser la réinsertion de la personne, ce qui leur confère un caractère d'ensemblier.

L'Assemblée nationale n'a pas souhaité donner suite à nos multiples propositions de compromis : pas moins de six de notre côté, autant que nos collègues députés, qui sont chaque fois revenus à leur texte initial, légèrement modifié. Nous avons tout tenté, et l'on nous a clairement fait comprendre que l'opposition frontale émanait du Gouvernement.

Face à cette position de la majorité gouvernementale, nous vous proposerons de supprimer les prolongations des Micas à l'article 3 pour des raisons de cohérence, mais d'adopter à l'article 5 la nouvelle proposition de rédaction discutée avec les députés préalablement à la CMP, témoin de notre volonté d'avancer. Il s'agit, en vue d'assurer la bonne articulation entre les mesures judiciaires et les mesures administratives, de prévoir que, lorsque la mesure de sûreté comprend des obligations qui sont similaires à celles qui sont prononcées dans le cadre des Micas, les premières ne peuvent entrer en vigueur que lorsque les secondes sont levées.

Nous vous proposons également de rétablir le texte du Sénat sur l'article 2 : il permet une caractérisation plus précise des locaux annexes au lieu de culte qu'il sera possible de fermer s'il existe des raisons sérieuses de penser qu'ils seraient utilisés pour faire échec à l'exécution de la mesure de fermeture du lieu de culte. Dans une perspective de conciliation avec l'Assemblée nationale, nous suggérons de supprimer la mention de l'accueil habituel de réunions publiques. Étant entendu que les mesures de police administrative ne peuvent concerner des lieux privés, cette mention semble satisfaite.

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - La partie relative au renseignement soulève moins de difficultés. Elle avait fait l'objet d'un accord entre les rapporteurs, accord qui n'a malheureusement pas survécu à l'échec de la CMP. Ainsi, les députés ont rétabli l'accès des services du second cercle pour l'expérimentation relative à l'interception des données satellitaires, tel que prévu à l'article 11. Ce rétablissement ne constitue pas pour nous un point de blocage, car il faisait partie de l'accord que nous avions trouvé avec le rapporteur de l'Assemblée nationale, d'autant que celle-ci a précisé que les services du second cercle concernés sont ceux dont les missions le justifient et qui seront déterminés « par un décret en Conseil d'État pris après avis de la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR). » Dans ces conditions, un tel compromis sur la participation des services du second cercle nous paraît satisfaisant.

En revanche, l'Assemblée nationale a supprimé, en dépit de notre accord sur ce point, le caractère expérimental de l'extension du traitement par algorithme des URL. Or, tant du point de vue technique que, surtout, du point de vue juridique, cette extension ne nous paraît pas possible sans expérimentation préalable. Je rappelle que les URL sont des données de nature mixte qui relèvent à la fois des données de connexion et du contenu des communications et qu'elles font donc légitimement l'objet d'une protection renforcée. La nécessité d'une expérimentation avait été soulignée par la délégation parlementaire au renseignement (DPR) dans son dernier rapport, et je regrette que nous n'ayons pas trouvé d'accord sur ce point. Nous vous proposerons donc de rétablir la version du Sénat à l'article 13.

Outre de nombreuses modifications rédactionnelles, les députés sont revenus sur une précision que nous avions apportée à l'article 15 sur la conservation des données. Vous le savez, le régime français a été nettement remis en cause par la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE), notamment sur l'impact potentiellement très important s'agissant des enquêtes judiciaires. C'est pourquoi nous avions souhaité préciser dans le texte que les données conservées par les opérateurs dans le cadre de leur obligation de conservation permanente - les données relatives à l'identité, les coordonnées de contact et de paiement - restent accessibles aux autorités judiciaires dans le cadre des procédures de réquisitions habituelles, hors procédure d'injonction de conservation rapide. Ces précisions sont importantes pour faciliter le travail des enquêteurs. Nous vous proposons donc de les rétablir.

Enfin, les députés ont renforcé les garanties prévues à l'article 7 relatif à la communication d'information aux services de renseignement par les autorités administratives, et entre services de renseignement, à la suite d'une décision du Conseil constitutionnel du 9 juillet 2021. Ces transmissions de renseignements par les autorités administratives pourront avoir lieu non pas de leur propre initiative, mais uniquement à la demande des services de renseignement. De plus, la transmission des données les plus sensibles sera encadrée ; enfin, les exigences de traçabilité seront renforcées.

Ces précisions paraissent de nature à renforcer l'encadrement de la transmission d'informations par les autorités administratives aux services de renseignement. Je vous propose donc de les adopter en l'état.

Les députés ont par ailleurs adopté conforme l'article 19 relatif aux archives. Nos débats ont été très approfondis sur ce sujet ; le dialogue doit se poursuivre entre les représentants de la profession, les ministères et services concernés, mais nous ne sommes pas appelés à en rediscuter en nouvelle lecture.

M. Jean-Yves Leconte. - Je remercie les rapporteurs de ne pas avoir cédé à la mode des questions préalables pour des raisons de convenance d'agenda, d'autant que le sujet a suscité un certain nombre de convergences entre les deux assemblées. Nous regrettons néanmoins que n'ait pas été prise en compte la dernière jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH) relative aux échanges de renseignements avec les services étrangers.

Concernant l'article 15, les dispositions prévues ne sont pas suffisantes pour faire face aux enjeux d'accès aux données de connexion. Par ailleurs, nous déplorons que le texte ait été adopté conforme s'agissant de l'accès aux archives. Pour ce qui est de l'expérimentation des nouvelles techniques de renseignement, en particulier les URL, nous soutenons la position de la rapporteur.

En outre, le texte tel qu'il résulte des travaux du Sénat ou de l'Assemblée nationale ne prend pas suffisamment en compte la nécessité de conjuguer les mesures administratives et les mesures judiciaires qui s'imposent à d'anciens condamnés. Même si nous n'avons pas déposé d'amendements à ce stade, nous considérons que cet élément est important pour garantir l'efficacité et le respect des droits.

M. François-Noël Buffet, président. - Nous avons raté la marche de peu ! Nous le regrettons sincèrement, car nous avions quasiment trouvé un accord sur le renseignement. Nos points d'achoppement ont été les articles 3 et 5, en particulier la durée des Micas.

En application du vade-mecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, adopté par la Conférence des présidents, il nous revient d'arrêter le périmètre indicatif du projet de loi.

Au regard de la règle de l'entonnoir, je vous propose de préciser que ce périmètre comprend les dispositions relatives aux articles restant en discussion ayant trait aux mesures administratives de lutte contre le terrorisme issues de la loi renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme (SILT) ; à l'institution d'une mesure de sûreté à destination des personnes condamnées pour terrorisme sortant de détention ; à l'exploitation et la transmission de renseignements entre services de renseignement et aux services de renseignement ; aux techniques de renseignement ; à la conservation des données par les opérateurs de communications électroniques ; enfin, aux prérogatives de la délégation parlementaire au renseignement.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1erbis

M. Marc-Philippe Daubresse, rapporteur. - L'amendement COM-1 reprend à juste titre une réserve d'interprétation du Conseil constitutionnel qui excluait toute discrimination entre les personnes. Dans la mesure où les députés ont décidé de revenir à leur texte initial, nous approuvons le rétablissement de cette mesure : avis favorable.

L'amendement COM-1 est adopté.

L'amendement de clarification rédactionnelle COM-11 est adopté.

Article 2

M. Marc-Philippe Daubresse, rapporteur. - L'amendement COM-12 tend à rétablir le texte adopté par le Sénat en première lecture : il prévoit une caractérisation plus précise des locaux annexes au lieu de culte qu'il sera possible de fermer, la notion de « locaux dépendants » étant trop imprécise. Dans une perspective de conciliation avec l'Assemblée nationale, l'amendement proposé supprime la mention de l'accueil habituel de réunions publiques.

L'amendement COM-12 est adopté.

Article 3

M. Marc-Philippe Daubresse, rapporteur. - Puisque l'Assemblée nationale est revenue à son texte initial alors que nous avions accepté le pari de la prolongation des Micas à deux ans, le dispositif se heurte désormais à des obstacles constitutionnels. L'amendement COM-13 tend donc à supprimer la prolongation de cette durée maximale.

L'amendement COM-13 est adopté.

Article 5

M. Marc-Philippe Daubresse, rapporteur. - Conformément à la cinquième version de compromis que j'avais proposé au rapporteurs de l'Assemblée nationale, l'amendement COM-14 vise à garantir une meilleure articulation entre la nouvelle mesure de sûreté et les mesures administratives. Il s'agit ainsi de rétablir une mesure de sûreté qui ait une dimension d'ensemble pour le suivi des sortants de prison. Néanmoins, lorsque la mesure de sûreté comprend des obligations similaires à celles qui sont prononcées dans le cadre des Micas, les premières ne peuvent entrer en vigueur que lorsque les secondes sont levées.

M. François-Noël Buffet, président. - Cet amendement est un signe de conciliation envoyé à nos collègues députés.

L'amendement COM-14 est adopté.

Article 7

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement COM-4 prévoit la remise d'un rapport sur la définition d'un cadre légal pour les échanges avec les services de renseignement étrangers. Il est contraire à la position du Sénat en première lecture. Certes, le sujet est particulièrement sensible, mais la DPR va s'en emparer. Donc avis défavorable.

L'amendement COM-4 n'est pas adopté.

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement COM-2 vise à subordonner l'ensemble des transmissions de renseignement entre services à une autorisation du Premier ministre après avis de la CNCTR. Le dispositif proposé par l'article 7 étant suffisamment équilibré, j'émets un avis défavorable.

L'amendement COM-2 n'est pas adopté.

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - Même avis défavorable à l'amendement COM-3.

L'amendement COM-3 n'est pas adopté.

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement COM-18 prévoit la détermination, par le Premier ministre, d'orientations sur les échanges d'information avec les services étrangers. Comme nous l'avions indiqué, la DPR s'est saisie de cette question délicate : retrait, sinon avis défavorable.

M. François-Noël Buffet, président. - La délégation parlementaire au renseignement, dont la présidence est désormais assurée par le Sénat et qui comprend parmi ses membres M. Vaugrenard, s'est réunie le 1er juillet dernier, postérieurement à l'examen du texte en première lecture. Cette question difficile a été évoquée ; elle fera l'objet d'un examen attentif de la part de la délégation.

L'amendement COM-18 n'est pas adopté.

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - Retrait, sinon avis défavorable à l'amendement COM-19.

L'amendement COM-19 n'est pas adopté.

Article 11

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement COM-6 nous paraît satisfait par la rédaction de l'article. Nous en demandons donc le retrait, et à défaut, émettrons un avis défavorable.

L'amendement COM-6 n'est pas adopté.

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement COM-5 reprend la position du Sénat en première lecture. Nous avions estimé qu'il était techniquement prématuré de faire participer les services du second cercle à la captation des données de communications satellitaires. Mais compte tenu de l'équilibre que nous avons trouvé avec l'Assemblée nationale, nous sollicitons le retrait de cet amendement, et à défaut, émettrons un avis défavorable.

L'amendement COM-5 n'est pas adopté.

Article 13

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement COM-7 nous paraît satisfait par le texte même de l'article, puisque les finalités prévues par le I de l'article sont effectivement les seules qui permettront la levée de l'anonymat des données : retrait sinon défavorable.

L'amendement COM-7 n'est pas adopté.

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - Les amendements COM-8 et COM-15 tendent à rendre expérimental le traitement des URL par voie électronique. Nous sommes favorables à l'amendement COM-8, sous réserve de sa modification en vue de le rendre identique au nôtre.

M. Jean-Yves Leconte. - J'accepte la modification de mon amendement en ce sens.

Les amendements identiques COM-8 et COM-15 sont adoptés.

Article 15

L'amendement de coordination COM-16 est adopté.

L'amendement rédactionnel COM-17 est adopté.

Article 17 bis

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement COM-9 prévoit la possibilité pour la DPR de disposer, chaque année, d'un bilan des recommandations adressées par la CNCTR. Cela pourrait conduire la délégation à être destinataire d'informations sur les opérations en cours.

M. François-Noël Buffet, président. - Ce qui n'est pas possible.

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - Donc retrait, sinon avis défavorable.

L'amendement COM-9 n'est pas adopté.

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement COM-10 prévoit une audition annuelle du Premier ministre par la DPR. Cette mesure est déjà satisfaite en pratique : retrait, sinon avis défavorable.

L'amendement COM-10 n'est pas adopté.

Le projet de loi est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

Article 1er bis

M. LECONTE

1

Caractère non discriminatoire des vérifications opérées dans le cadre d'un périmètre de protection

Adopté

M. DAUBRESSE, rapporteur

11

Clarification rédactionnelle

Adopté

Article 2

M. DAUBRESSE, rapporteur

12

Qualification des lieux annexes au lieu de culte

Adopté

Article 3

M. DAUBRESSE, rapporteur

13

Suppression de la prolongation des MICAS

Adopté

Article 5

M. DAUBRESSE, rapporteur

14

Rétablissement d'un suivi judiciaire comportant des mesures de surveillance, mises en oeuvre après la fin des MICAS, et des mesures de réinsertion

Adopté

Article 7

M. VAUGRENARD

4

Remise d'un rapport sur la définition d'un cadre légal pour les échanges avec les services de renseignement étrangers

Rejeté

M. LECONTE

2

Subordination de toute transmission entre services de renseignement à une autorisation du Premier ministre après avis de la CNCRT

Rejeté

M. LECONTE

3

Délai de conservation par les services de renseignement des données issues des autorités administratives

Rejeté

M. VAUGRENARD

18

Détermination par le Premier ministre d'orientations sur les échanges d'information avec les services étrangers

Rejeté

M. VAUGRENARD

19

Contrôle de la commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité sur le respect des orientations données par le premier ministre concernant les échanges d'information avec les services étrangers

Rejeté

Article 11

M. LECONTE

6

Nécessité de répondre aux objectifs de l'article pour autoriser l'identification d'une personne

Rejeté

M. LECONTE

5

Suppression du recours de la participation des services du second cercle à l'expérimentation

Rejeté

Article 13

M. LECONTE

7

Nécessité de respecter les finalités prévues pour établir un lien avec une personne

Rejeté

M. LECONTE

8

Caractère expérimental de traitement des URL par voie électronique

Adopté

Mme CANAYER, rapporteur

15

Caractère expérimental de traitement des URL par voie électronique

Adopté

Article 15

Mme CANAYER, rapporteur

16

Accès des autorités judiciaires aux catégories de données conservées par les opérateurs

Adopté

Mme CANAYER, rapporteur

17

Clarification rédactionnelle

Adopté

Article 17 bis

M. VAUGRENARD

9

Possibilité pour la DPR de disposer, chaque année, d'un bilan des recommandations adressées par la CNCTR, afin de savoir si des techniques de renseignement ont été accordées, mises en oeuvre ou exploitées en méconnaissance du livre VIII du code de la sécurité intérieure.

Rejeté

M. VAUGRENARD

10

Audition annuelle du Premier ministre par la DPR

Rejeté

RÈGLES RELATIVES À L'APPLICATION DE L'ARTICLE 45
DE LA CONSTITUTION ET DE L'ARTICLE 44 BIS
DU RÈGLEMENT DU SÉNAT (RÈGLE DE L'ENTONNOIR)

Aux termes du premier alinéa de l'article 45 de la Constitution : « Tout projet ou proposition de loi est examiné successivement dans les deux Assemblées du Parlement en vue de l'adoption d'un texte identique. Sans préjudice de l'application des articles 40 et 41, tout amendement est recevable en première lecture dès lors qu'il présente un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis ».

Le Conseil constitutionnel considère qu'il ressort de l'économie de ces dispositions que « les adjonctions ou modifications qui peuvent être apportées après la première lecture par les membres du Parlement et par le Gouvernement doivent être en relation directe avec une disposition restant en discussion ».

Cette règle dite de « l'entonnoir » est reprise à l'article 48, alinéa 6, du Règlement du Sénat, aux termes duquel : « il ne sera reçu, au cours de la deuxième lecture ou des lectures ultérieures, aucun amendement ni article additionnel qui remettrait en cause, soit directement, soit par des additions qui seraient incompatibles, des articles ou des crédits budgétaires votés par l'une et l'autre assemblée dans un texte ou avec un montant identique. De même est irrecevable toute modification ou adjonction sans relation directe avec une disposition restant en discussion. »

Elle est assortie de trois exceptions, énoncées par le Conseil constitutionnel et mentionnées à l'article 48, alinéa 7, du Règlement du Sénat, qui permettent d'admettre la recevabilité des amendements et sous-amendements destinés à assurer le respect de la Constitution, à opérer une coordination avec d'autres textes en cours d'examen ou à corriger une erreur matérielle.

En application des articles 17 bis et 44 bis du Règlement du Sénat, il revient à la commission saisie au fond de se prononcer sur les irrecevabilités résultant de l'article 45 de la Constitution, étant précisé que le Conseil constitutionnel les soulève d'office lorsqu'il est saisi d'un texte de loi avant sa promulgation.

En application du vademecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, adopté par la Conférence des Présidents, la commission des lois a arrêté, lors de sa réunion du 20 juillet 2021, le périmètre indicatif du projet de loi n° 771 (2020-2021), adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture, relatif à la prévention d'actes de terrorisme et au renseignement.

Elle a conclu que ce périmètre comprend les dispositions relatives aux articles restant en discussion relatifs :

- aux mesures administratives de lutte contre le terrorisme issues de la loi « SILT » ;

- à l'institution d'une mesure de sûreté à destination des personnes condamnées pour terrorisme sortant de détention ;

- à l'exploitation et la transmission de renseignements entre services de renseignement et aux services de renseignement ;

- aux techniques de renseignement ;

- à la conservation des données par les opérateurs de communications électroniques ;

- aux prérogatives de la délégation parlementaire au renseignement.

LA LOI EN CONSTRUCTION

Pour naviguer dans les rédactions successives du texte, le tableau synoptique de la loi en construction est disponible sur le site du Sénat à l'adresse suivante :

http://www.senat.fr/dossier-legislatif/pjl20-672.html


* 1 Rapport n° 572 (2020-2021) de Muriel Jourda, déposé le 12 mai 2021. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/dossier-legislatif/ppl20-469.html.

* 2 Loi n° 2020-1023 du 10 août 2020 instaurant des mesures de sûreté à l'encontre des auteurs d'infractions terroristes à l'issue de leur peine.