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Proposition de loi organique relative à la modernisation de la gestion des finances publiques

15 septembre 2021 : Modernisation de la gestion des finances publiques ( rapport - première lecture )

TITRE III
DISPOSITIONS RELATIVES À L'INFORMATION
ET AU CONTRÔLE SUR LES FINANCES PUBLIQUES

ARTICLE 9 A

Ajout de l'évaluation dans certains intitulés de la loi organique

Cet article ajoute au terme « contrôle » le terme « évaluation » dans l'intitulé d'un titre et d'un chapitre de la loi organique relative aux lois de finances.

La commission a adopté cet article modifié par un amendement rédactionnel.

Le titre V de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) porte l'intitulé « De l'information et du contrôle sur les finances publiques ».

Il comprend les articles 48 à 60, répartis en deux chapitres ayant respectivement pour titres « De l'information » (articles 48 à 56) et « Du contrôle » (articles 57 à 60).

Le présent article résulte de deux amendements adoptés par la commission spéciale de l'Assemblée nationale, présentés, pour l'un, par Mme Véronique Louwagie et plusieurs de ses collègues et, pour l'autre, par M. Jean-Noël Barrot et plusieurs de ses collègues.

Il ajoute le terme « évaluation » :

- dans l'intitulé du titre V, qui serait désormais « De l'information, de l'évaluation et du contrôle sur les finances publiques ». En séance publique, sur la proposition de M. Laurent Saint-Martin, rapporteur, l'Assemblée nationale a modifié l'ordre des mots, l'intitulé devenant « De l'information, du contrôle et de l'évaluation sur les finances publiques » ;

- dans celui du chapitre II de ce titre, qui serait désormais « Du contrôle et de l'évaluation ».

Selon les exposés des motifs de ces amendements, la modification tend à affirmer la fonction d'évaluation du Parlement.

La modification proposée a une portée symbolique, les intitulés de section n'ayant pas de valeur normative. En tout état de cause, l'article 24 de la Constitution prévoit déjà dans son premier alinéa que le Parlement évalue les politiques publiques.

Elle présente l'intérêt de mettre en cohérence les intitulés des sections concernées avec le contenu des articles qui les composent. L'article 57, qui ouvre le chapitre II, prévoit ainsi que « Les commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances suivent et contrôlent l'exécution des lois de finances et procèdent à l'évaluation de toute question relative aux finances publiques ». Les articles suivants mentionnent systématiquement la mission d'évaluation au même titre que celle de contrôle, qu'il s'agisse de solliciter l'assistance de la Cour des comptes (1° de l'article 58), de faire cesser une entrave à l'exercice de ces missions (article 59) ou d'imposer au Gouvernement de répondre à des observations qui lui sont notifiées (article 60).

L'intitulé proposé pour le titre V présente toutefois une difficulté sur le plan syntaxique, dans la mesure où il devrait être question de l'évaluation « des » finances publiques et non de l'évaluation « sur » les finances publiques. Cette difficulté existe d'ailleurs également dans le droit existant avec le substantif « contrôle ». La commission a donc adopté, sur la proposition des rapporteurs, un amendement rédactionnel COM-38 qui supprime la mention « sur les finances publiques », qui est implicite compte tenu de l'objet de la loi organique comme du contenu des articles du titre V. L'intitulé du titre V serait donc « De l'information, du contrôle et de l'évaluation ».

Décision de la commission : la commission des finances a adopté cet article ainsi modifié.

ARTICLE 9

Rapports sur les plafonds de crédits envisagés pour l'année à venir
et rapport sur la dette publique

Le présent article prévoit que le Gouvernement remet :

- avant le 15 juillet, un rapport comprenant notamment les plafonds de crédits par mission envisagés pour l'année à avenir, consacrant le « tiré-à-part » complétant actuellement le rapport préalable au débat sur l'orientation des finances publiques ;

- avant le début de la session ordinaire, un rapport sur la dette publique.

La commission a adopté cet article sans modification.

I. LE DROIT EXISTANT : LE GOUVERNEMENT REMET, EN MILIEU D'ANNÉE, UN RAPPORT SUR L'ORIENTATION DES FINANCES PUBLIQUES DONNANT GÉNÉRALEMENT LIEU À UN DÉBAT

L'article 48 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) prévoit que le Gouvernement remet, au cours du dernier trimestre de la session ordinaire, un rapport sur l'évolution de l'économie nationale et sur les orientations des finances publiques. Ce rapport donne généralement lieu à un débat à l'Assemblée nationale et au Sénat, dit « débat sur l'orientation des finances publiques » (DOFP).

Ce rapport comprend quatre éléments :

- une analyse des évolutions économiques constatées depuis l'établissement du rapport sur la situation et les perspectives économiques, sociales et financières de la nation (RESF) annexé au précédent projet de loi de finances initiale ;

- une description des grandes orientations de la politique économique et budgétaire du Gouvernement au regard des engagements européens de la France ;

- une évaluation à moyen terme des ressources de l'État ainsi que de ses charges ventilées par grandes fonctions ;

- la liste des missions, des programmes et des indicateurs de performances associés à chacun de ces programmes, envisagés pour le projet de loi de finances de l'année suivante.

En outre, le Gouvernement transmet au Parlement, avant l'organisation du débat en séance publique, un document intitulé « tiré-à-part » qui indique les plafonds de crédits par mission ou par ministère prévus en vue de la prochaine loi de finances.

Le contenu du « tiré-à-part » varie selon les années. Il contient parfois les prévisions d'évolution des emplois de l'État et la présentation des plafonds de crédits est donnée tantôt par ministère et tantôt par mission.

La transmission du « tiré-à-part » est souvent tardive. En 2021, il a été transmis aux commissions des finances des deux assemblées dans la nuit du 14 au 15 juillet, alors que le débat d'orientation des finances publiques se tenait le 15 juillet dans la matinée à l'Assemblée nationale, et dans l'après-midi au Sénat. En 2017, le Gouvernement n'a pas transmis ce document aux deux assemblées.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : L'INSCRIPTION DU « TIRÉ-À-PART » DANS LA LOI ORGANIQUE ET L'INTRODUCTION D'UN NOUVEAU RAPPORT SUR LA DETTE

Le présent article prévoit une nouvelle rédaction de l'article 48 de la LOLF, en modifiant le périmètre et le calendrier du rapport remis en application de cet article et en prévoyant la remise d'un nouveau rapport sur la dette publique.

A. LA DÉFINITION D'UN RAPPORT REPRENANT LE « TIRÉ-À-PART » AVANT LE 15 JUILLET

Pour mémoire, l'article premier de la présente proposition de loi organique prévoit l'intégration, au sein du rapport sur l'évolution de l'économie nationale et sur les orientations des finances publiques, publié désormais au mois d'avril, des deux premiers éléments prévus actuellement à l'article 48 précité de la LOLF, à savoir l'analyse des évolutions économiques constatées depuis l'établissement du dernier RESF et la description des grandes orientations de sa politique économique et budgétaire au regard des engagements européens de la France.

Le I du présent article retire en conséquent ces deux éléments du rapport prévu à l'article 48 de la LOLF et modifie la définition des deux autres composantes.

Il prévoit ainsi que le Gouvernement présente, avant le 15 juillet et non plus avant le 30 juin, un rapport comprenant :

- les plafonds de crédits envisagés pour l'année à venir pour chaque mission du budget général, ce qui correspond à l'actuel « tiré-à-part » ;

- l'état de la prévision de croissance de la dépense des administrations publiques exprimée en volume et de la prévision de dépense de l'ensemble des administrations publiques exprimée en milliards d'euros courants, chacune déclinée par sous-secteur d'administration publique. La commission spéciale a remplacé cet élément du rapport, sur la proposition de MM. Laurent Saint-Martin, rapporteur, et Éric Woerth, président, et par coordination avec l'article premier, par celle de l'état de la prévision de l'objectif, exprimé en volume, d'évolution de la dépense des administrations publiques et de la prévision, exprimée en milliards d'euros courants, de cette dépense en valeur, chacun décliné par sous-secteur d'administration publique ;

- les montants prévus des concours aux collectivités territoriales ;

- la liste des missions, des programmes et des indicateurs de performance associés à chacun de ces programmes, envisagés pour le projet de loi de finances de l'année suivante. Il s'agit du quatrième des éléments actuellement inclus dans le rapport DOFP. Cet élément, absent du texte d'origine de la proposition de loi organique, a été ajouté par la commission spéciale sur la proposition de MM. Laurent Saint-Martin, rapporteur, et Éric Woerth, président.

Le « tiré-à-part » serait donc désormais prévu par la loi organique.

Le troisième élément, à savoir une évaluation à moyen terme des ressources de l'État ainsi que de ses charges ventilées par grandes fonctions, ne figurerait ni dans le rapport présenté au mois d'avril, ni dans celui remis au mois de juillet.

B. LE RAPPORT RELATIF À LA DETTE PUBLIQUE

Le II du présent article, introduit par la proposition de loi organique dans son texte d'origine et non modifié par l'Assemblée nationale, prévoit que le Gouvernement présente, avant le début de la session ordinaire, un rapport analysant la trajectoire, les conditions de financement et la soutenabilité de la dette de l'ensemble des administrations publiques et de leurs sous-secteurs.

Il indique que ce rapport peut donner lieu à un débat à l'Assemblée nationale et au Sénat.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : APPROUVER CES DISPOSITIONS

A. LE RAPPORT REMIS AVANT LE 15 JUILLET, CONSÉCRATION DU « TIRÉ-À-PART »

S'agissant du I, par l'application conjointe de l'article premier et du présent article de la proposition de loi organique, le débat d'orientation des finances publiques qui se tient au mois de juillet, serait désormais regroupé avec celui prévu au printemps, sur le programme de stabilité au printemps. En revanche, le « tiré-à-part » ne serait pas encore communiqué à cette occasion.

La réduction du nombre des « rendez-vous » relatifs à l'appréciation générale de l'état des finances publiques peut être approuvée, dans la mesure où les données macroéconomiques disponibles au milieu de l'année ne diffèrent pas toujours fondamentalement de celles qui servent de fondement au programme de stabilité.

Par ailleurs, l'inscription dans la loi organique du « tiré-à-part », qui apporte des informations certes partielles, mais nécessaires, sur les grandes lignes du budget de l'État, est bienvenue car ce document n'est pas toujours présenté, ou l'est avec un contenu de nature variable. En particulier, la présentation des crédits par mission, plutôt que par ministère, est plus utile pour permettre au Parlement de disposer des premiers éléments sur le futur projet de loi de finances.

B. LE RAPPORT RELATIF À LA DETTE PUBLIQUE

Le rapport relatif à la dette publique, dont la remise serait prévue par le II de l'article 48 de la LOLF dans la rédaction prévue par le présent article, constituerait un nouveau rendez-vous budgétaire annuel, cette fois à la rentrée parlementaire d'octobre. Il devrait permettre d'apporter aux parlementaires des informations utiles au sujet de la dette publique.

L'utilité de l'organisation, chaque année au moment du début de la session ordinaire, d'un débat sur les éléments figurant dans ce rapport paraît en revanche plus relative. La dette publique fait déjà l'objet de débats en loi de finances au moment de la discussion générale et surtout de l'examen des crédits de la mission « Engagements financiers de l'État », qui porte la charge d'intérêts de l'État.

Le présent article n'impose toutefois pas la tenue d'un tel débat, qui relève en tout état de cause de la décision de chaque assemblée, mais prévoit simplement sa possibilité, comme c'est déjà le cas d'autres débats prévus par la loi organique.

Décision de la commission : la commission des finances a adopté cet article sans modification.

ARTICLE 9 bis

Présentation d'un « compteur des écarts » au sein du rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances

Le présent article prévoit de compléter le rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances afin d'y faire figurer un « compteur des écarts » entre l'objectif d'évolution des dépenses des administrations publiques institué par l'article 1er de la proposition de loi organique, d'une part, et la réalité de l'exécution ou de la prévision pour l'année à venir, d'autre part.

La commission propose d'adopter cet article sans modification.

I. LE DROIT EXISTANT : L'ABSENCE DE NORMATIVITÉ DES ORIENTATIONS PLURIANNUELLES EN MATIÈRE DE DÉPENSES PUBLIQUES

Ainsi que l'a rappelé le Conseil constitutionnel dans sa
décision n° 2012-658 DC du 13 décembre 2012, les orientations pluriannuelles des finances publiques relevant du domaine exclusif et obligatoire des LPFP ne présentent qu'un caractère programmatique. À cet égard, elles ne s'imposent pas en droit au contenu des lois de finances et de financement de la sécurité sociale.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : L'INSTITUTION D'UN « COMPTEUR DES ÉCARTS » EN DÉPENSE

Dans ce contexte, les auteurs de la proposition de loi organique ont, toutefois, souhaité introduire, à l'article 1er de la présente proposition de loi organique, un objectif d'évolution des dépenses des administrations publiques (ODAP) pour chaque année couverte par l'exercice de programmation. Celui-ci serait exprimé comme le taux de croissance annuel en volume des dépenses mais, également, comme une prévision en euros courants.

En complément, le présent article prévoit d'intégrer, au sein du rapport économique, social et financier (RESF) annexé au projet de loi de finances un « compteur des écarts » entre, d'une part, le niveau de dépenses, en milliards d'euros courants, exécutées (pour l'exercice N-1), autorisées (pour l'exercice N) et demandées (pour l'exercice N+1) et, d'autre part, la trajectoire de l'ODAP.

Il résulte de l'adoption par la commission spéciale de l'Assemblée nationale chargée d'examiner la proposition de loi organique d'un amendement n°140, portant article additionnel, à l'initiative des co-rapporteurs MM. Laurent Saint-Martin et Éric Woerth.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : UNE INFORMATION UTILE AU DÉBAT BUDGÉTAIRE

La création d'un « compteur des écarts » vise à permettre au Parlement de constater le respect, en exécution et en prévision, des orientations définies, en matière de dépenses publiques, en loi de programmation. Elle est ainsi bienvenue dans la mesure où, à cadre constitutionnel constant, il n'est pas envisageable de rendre contraignants les objectifs définis en loi de programmation.

Décision de la commission : la commission des finances a adopté cet article sans modification.

ARTICLE 10

Annexes explicatives au projet de loi de finances

Le présent article précise le contenu des annexes au projet de loi de finances concernant les mesures fiscales adoptées depuis le dépôt du dernier projet de loi de finances et les dépenses fiscales. Il prévoit également la présentation d'un budget triennal prévisionnel dans les projets annuels de performances.

La commission a approuvé ces modifications, en les complétant par une amélioration de la présentation du budget en section de fonctionnement et en section d'investissement.

I. LE DROIT EXISTANT : L'ARTICLE 51 DE LA LOI ORGANIQUE RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES DRESSE UNE LISTE D'ANNEXES DEVANT ÊTRE JOINTES AU PROJET DE LOI DE FINANCES DE L'ANNÉE

L'article 51 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) prévoit que sont joints au projet de loi de finances un ensemble de documents qui ont été présentés plus en détails supra, lors de la présentation de l'article 7 qui modifie les modalités de dépôt et de distribution de certains d'entre eux.

Pour mémoire, ces documents peuvent être regroupés en trois catégories :

- les annexes explicatives, qui explicitent des dispositions contenues dans le projet de loi de finances ;

- les annexes générales, destinées à l'information et au contrôle du Parlement, couramment désignées sous le nom de « jaunes » budgétaires et de documents de politique transversale ;

- des informations diverses jointes au projet de loi de finances, telles que l'évaluation préalable de certains articles du projet de loi de finances et la présentation du budget en section de fonctionnement et d'investissement.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : UN ENRICHISSEMENT DE CERTAINES ANNEXES AU PROJET DE LOI DE FINANCES

Outre des modifications de nature rédactionnelle au du I du présent article, l'article 10 de la proposition de loi organique, dans son I, modifie l'article 51 précité de la LOLF afin de créer ou modifier plusieurs annexes au projet de loi de finances.

A. UNE NOUVELLE ANNEXE EXPLICATIVE RELATIVE AUX DISPOSITIONS FISCALES

Le du I du présent article prévoit, dans un 1° bis (nouveau) de l'article 51 de la LOLF, la remise par le Gouvernement d'une nouvelle annexe explicative récapitulant les dispositions relatives aux règles concernant l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures, adoptées depuis le dépôt du projet de loi de finances de l'année précédente.

L'annexe explicative prévue par le présent article porterait non seulement sur les recettes de l'État, mais aussi sur celles des collectivités territoriales et des tiers autres que les organismes de sécurité sociale, bénéficiaires de taxes affectées.

Cette disposition reprend le contenu de l'article 12 de la loi n° 2008-759 du 1er août 2008 de règlement des comptes et rapport de gestion pour l'année 2007, dont l'abrogation est prévue par l'article 4 de la proposition de loi portant diverses dispositions relatives au Haut Conseil des finances publiques et à l'information du Parlement sur les finances publiques, discutée conjointement avec la présente proposition de loi organique.

B. L'ENRICHISSEMENT DE L'ANNEXE EXPLICATIVE RELATIVE AUX DÉPENSES FISCALES

Le du I du présent article précise le contenu de l'annexe explicative analysant les prévisions de chaque recette budgétaire et présentant les dépenses fiscales, prévue par le 4° de l'article 51 de la LOLF. Cette annexe fait partie du document « Évaluation des voies et moyens » annexé à chaque projet de loi de finances initiale.

Ce 3° a été modifié par la commission spéciale, sur la proposition de M. Laurent Saint-Martin, rapporteur.

Les informations figurant dans cette annexe seraient ainsi, pour les dépenses fiscales :

- l'évaluation de leur montant et le nombre de bénéficiaires ;

- la liste de celles qui feront l'objet d'une évaluation dans l'année ;

- pour chaque mission, l'évaluation de l'écart entre le montant exécuté au titre d'une année et la prévision correspondant à cette année inscrite en projet de loi de finances ainsi que les éléments d'explication de cet écart ;

- la présentation, par mission, du ratio entre le montant prévisionnel des dépenses fiscales et le montant des crédits budgétaires.

C. L'INTRODUCTION D'UNE PRÉSENTATION TRIENNALE DES PROGRAMMES

Le du I du présent article modifie, au 5° de l'article 51 de la LOLF, la définition, sur le périmètre du budget général, des projets annuels de performances, aussi appelés couramment « bleus » budgétaires.

Pour mémoire, les projets annuels de performances contiennent, pour chaque programme, plusieurs sections dont une section comportant uniquement des tableaux de crédits et de dépenses fiscales (« Présentation des crédits et des dépenses fiscales ») et une section décrivant de manière développée les politiques publiques conduites à l'aide de ces crédits (« Justification au premier euro »).

La section comprenant les montants des crédits présentés par titre et les estimations de fonds de concours serait présentée non seulement pour l'année sur laquelle porte la loi de finances, mais aussi, à titre prévisionnel, sur les deux années ultérieures. La section décrivant et justifiant les crédits présenterait elle aussi les crédits alloués à titre prévisionnel pour les deux années suivant l'année considérée.

Par ailleurs, le texte d'origine du même 4° du I du présent article, dans le texte d'origine de la proposition de loi organique, prévoyait que les projets annuels de performances présentent les dépenses de fonctionnement et d'investissement des actions. La commission spéciale a toutefois choisi, sur la proposition de M. Laurent Saint-Martin, rapporteur, de ne pas inclure cette information dans les projets annuels de performances, par coordination avec l'article 5 de la proposition de loi organique qui prévoit un tableau récapitulatif de ces éléments, dont la production serait inscrite à l'article 34 de la LOLF (voir supra le commentaire de l'article 5).

Enfin, le du I du présent article prévoit également une présentation sur trois ans des crédits dans les projets annuels de performances des comptes spéciaux.

D. LA LIMITATION AUX LOIS DE FINANCES DE LA CRÉATION D'ANNEXES GÉNÉRALES AU PROJET DE LOI DE FINANCES

Le du I du présent article réserve aux lois de finances, au 7° de l'article 51, la possibilité de prévoir des annexes générales (« jaunes » budgétaires et documents de politique transversale).

Dans le droit existant, ces annexes générales peuvent être prévues par des lois ordinaires ou des règlements, ce qui était effectivement le cas avant que l'ensemble de ces documents ne soient regroupées à l'article 176 de la loi de finances pour 2020.

E. L'ENTRÉE EN VIGUEUR DE L'ARTICLE

Le II du présent article prévoit une entrée en vigueur en 2023 du présent article.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : APPROUVER LES DISPOSITIONS PROPOSÉES TOUT EN PRÉCISANT LA DÉFINITION DE LA PRÉSENTATION DU BUDGET EN SECTIONS DE FONCTIONNEMENT ET D'INVESTISSEMENT

Le présent article apporte des précisions bienvenues aux annexes prévues par l'article 51 de la LOLF.

S'agissant de l'annexe explicative relative aux dépenses fiscales, l'évaluation du montant et du nombre des bénéficiaires de celles-ci, ainsi que de l'écart entre le montant exécuté et la prévision figurent déjà dans le tome II de l'annexe « Voies et moyens », même si les chiffres ne sont souvent pas renseignés par manque de données.

La présentation par mission risque toutefois d'être d'un intérêt limité dans certains cas, en raison de la faible qualité des données à la disposition de l'administration concernant les dépenses fiscales, qui nuit à la fiabilité des regroupements.

Au total, cette disposition ajoutera des informations utiles dans l'annexe « Voies et moyens », dont la liste des dépenses fiscales qui feront l'objet d'une évaluation dans l'année et les éléments d'explication des écarts entre prévision et exécution.

Il est donc proposé d'approuver ces précisions.

La présentation, dans les projets annuels de performances, des crédits prévisionnels des deux années ultérieures permettrait de disposer d'un budget triennal pour chaque programme du budget général, des budgets annexes et des comptes spéciaux.

Si elle demeure de nature indicative, l'information compléterait utilement celle déjà mise à disposition du Parlement sur les perspectives de la politique publique soutenue par chaque programme budgétaire. Elle s'inscrit dans le développement d'une vision pluriannuelle du budget de l'État, qui sous-tend plusieurs dispositions de la présente proposition de loi organique.

Cette disposition n'a toutefois pas d'effet, en l'état, sur les budgets annexes, en raison des modifications apportées à l'article 51 de la LOLF par l'article 4 quinquies de la présente proposition de loi organique. Les rapporteurs proposent en conséquence, dans le cadre de ce dernier article, une modification de coordination avec le présent article.

Il convient enfin d'approuver l'introduction dans le domaine réservé des lois de finances de la création de nouvelles annexes générales au projet de loi de finances, afin de mieux assurer la cohérence de ces documents.

Enfin, en cohérence avec la position prise à l'article 5 (voir supra), la commission a adopté, sur la proposition des rapporteurs, un amendement COM-39 qui précise la définition du budget en section de fonctionnement et en section d'investissement, en retenant la définition du fonctionnement et de l'investissement proposée par l'Assemblée nationale à l'article 5.

Décision de la commission : la commission des finances a adopté cet article ainsi modifié.

ARTICLE 11

Pouvoirs des rapporteurs spéciaux et des commissions des finances

Le présent article limite le contenu des questionnaires budgétaires aux questions qui portent exclusivement sur des demandes de renseignement d'ordre financier ou budgétaire ou ayant trait aux dépenses fiscales.

Il prévoit également que les autorités administratives indépendantes et les autorités publiques indépendantes peuvent être sollicitées par les commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances, sur toute question relative aux finances publiques.

La commission a approuvé le second point, tout en rejetant en revanche la limitation des contenus des questionnaires budgétaires jugée trop restrictive.

I. LE DROIT EXISTANT : L'INFORMATION DES COMMISSIONS PASSE NOTAMMENT PAR LES QUESTIONNAIRES BUDGÉTAIRES, SOURCE D'INFORMATION ESSENTIELLE EN VUE DE L'EXAMEN DU PROJET DE LOI DE FINANCES, ET LEURS ÉCHANGES AVEC LES ACTEURS ET GESTIONNAIRES DES FINANCES PUBLIQUES

L'article 49 de la loi organique relative aux lois de finances prévoit que, en vue de l'examen du projet de loi de finances de l'année, les commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances et les autres commissions concernées adressent des questionnaires au Gouvernement avant le 10 juillet de chaque année. Le contenu des questionnaires n'est pas défini par le texte.

Le Gouvernement répond par écrit à ces questionnaires au plus tard le 10 octobre.

En pratique, il est rare qu'un ministère ait répondu à la totalité des questions à cette date. Le taux de réponses au 10 octobre, qui est indiqué dans la plupart des rapports spéciaux de la commission des finances, varie considérablement entre 50 % et 60 %, pour certaines missions, et plus de 90 % pour d'autres.

Le contenu des réponses est toutefois extrêmement important pour les rapporteurs spéciaux de la commission des finances, ainsi que pour les rapporteurs pour avis des autres commissions. Ils apportent des informations factuelles absentes des documents budgétaires, ainsi qu'une description des politiques menées propre à aider les parlementaires à mieux évaluer la portée des autorisations de crédits et des mesures diverses contenues dans le projet de loi de finances.

Comme l'indique l'article 49 précité de la LOLF, cette disposition est complémentaire des autres moyens dont disposent les commissions pour leur information et le contrôle sur la gestion des finances publiques.

Ainsi, l'article 57 de la LOLF permet au président, au rapporteur général et, dans leurs domaines d'attribution, aux rapporteurs spéciaux de la commission des finances de procéder à toutes investigations sur pièces et sur place et à toutes auditions qu'ils jugent utiles et d'obtenir tous les renseignements et documents d'ordre financier et administratif qu'ils demandent.

Cet article prévoit également, dans son troisième et dernier alinéa que les commissions des finances des deux assemblées, dans le cadre de leur mission de contrôle et d'évaluation des questions relatives aux finances publiques, peuvent recevoir en audition toute personne dont l'audition est jugée nécessaire par le président et le rapporteur général. Ces personnes ont l'obligation de se soumettre à l'audition. Elles sont déliées du secret professionnel, sous réserve des sujets à caractère secret concernant la défense nationale et la sécurité intérieure ou extérieure de l'État et du respect du secret de l'instruction et du secret médical.

Enfin l'article 58 précise le contenu de la mission d'assistance au Parlement que l'article 47-2 de la Constitution confie à la Cour des comptes : en particulier, celle-ci doit répondre à toute demande d'assistance formulée par le président et le rapporteur général de la commission et les commissions chargées des finances peuvent demander à la Cour la réalisation d'enquêtes sur la gestion des services ou organismes qu'elle contrôle.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : LA LIMITATION DU CONTENU DES QUESTIONNAIRES BUDGÉTAIRES ET UNE NOUVELLE POSSIBILITÉ DE SOLLICITATION DES AUTORITÉS EXTÉRIEURES

Le I du présent article définit le contenu des questionnaires budgétaires prévus par l'article 49 précité de la LOLF.

Ceux-ci devraient comporter exclusivement des demandes de renseignement d'ordre financier ou budgétaire ou relatifs aux dépenses fiscales.

Le II modifie dans son l'article 57 de la LOLF pour indiquer que les domaines d'attribution des rapporteurs spéciaux sont définis par les commissions chargées des finances auxquels ils appartiennent.

Le du II insère un alinéa nouveau dans le même article 57 de la LOLF afin de prévoir que les autorités administratives indépendantes et les autorités publiques indépendantes peuvent être sollicitées par les commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances, sur toute question relevant de leurs compétences pour l'obtention d'informations entrant dans le champ des finances publiques.

Les AAI et les API

Les autorités administratives indépendantes (AAI) et autorités publiques indépendantes (API) sont des institutions créées par la loi, dotées d'une autonomie et chargées d'une mission de régulation dans un domaine économique ou social.

Certaines possèdent un pouvoir de contrôle et d'enquête ou un pouvoir de décision, sans pour autant constituer de véritables juridictions.

Les autorités publiques indépendantes disposent de la personnalité morale, ce qui les distingue des autres autorités administratives indépendantes66(*).

La loi n° 2017-55 du 20 janvier 2017 portant statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes a fixé leur statut. Un « jaune budgétaire » est consacré chaque année aux AAI et API.

Source : commission des finances

III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : MAINTENIR LA DÉFINITION ACTUELLE DES QUESTIONNAIRES BUDGÉTAIRES DANS LA LOI ORGANIQUE

En premier lieu, la définition proposée des questionnaires budgétaires résulte d'une volonté de limiter la taille des questionnaires budgétaires adressés chaque année à l'administration.

Elle paraît toutefois excessivement restrictive et risquerait de priver les commissions permanentes, aussi bien celle chargée des finances que les commissions qui se saisissent pour avis, des éléments permettant d'apprécier la nécessité des crédits demandés et la performance des politiques publiques financées par ces crédits.

La commission a donc adopté deux amendements identiques COM-13, présenté par Mme Vanina Paoli-Gagin et plusieurs de ses collègues, et COM-40, présenté par les rapporteurs, qui suppriment cette disposition.

S'agissant en second lieu de la définition des domaines d'attribution des rapporteurs spéciaux, la mention selon laquelle ils sont déterminés par les commissions est une simple clarification qui n'appelle pas d'objection.

Enfin, la faculté de sollicitation des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes doit être approuvée en ce qu'elle peut apporter aux commissions des finances des informations ponctuelles, sans nécessairement avoir à procéder à des auditions qui sont déjà possibles.

Décision de la commission : la commission des finances a adopté cet article ainsi modifié.

ARTICLE 11 bis

Informations transmises avec les projets de loi de finances rectificatives

Cet article prévoit qu'un état des crédits consommés, par programme et par titre, serait annexé aux projets de loi de finances rectificative et aux projets de loi de finances de fin de gestion.

La commission a adopté cet article sans modification.

I. LE DROIT EXISTANT : LES DOCUMENTS ANNEXÉS AU PROJET DE LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE

L'article 53 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) précise la liste des documents qui sont joints au projet de loi de finances rectificative ou, dans la rédaction résultant de l'article 6 de la présente proposition de loi organique, au projet de loi de finances de fin de gestion.

Comme il a été indiqué lors de la présentation du même article 6, ces documents, qui sont rassemblés dans un document unique avec le texte même du projet de loi de finances rectificative, sont :

1o un rapport présentant les évolutions de la situation économique et budgétaire justifiant les dispositions qu'il comporte ;

2o une annexe explicative détaillant les modifications de crédits proposées ;

3o des tableaux récapitulant les mouvements intervenus par voie réglementaire et relatifs aux crédits de l'année en cours ;

4o une étude d'impact pour les dispositions relatives aux ressources aux dépenses budgétaires de l'État, ainsi qu'à d'autres dispositions relevant du domaine facultatif des lois de finances relevant du 7° du II de l'article 34.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : PRÉVOIR LA REMISE D'UN ÉTAT DES CRÉDITS CONSOMMÉS ANNEXÉ AU PROJET DE LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE

Le présent article, créé par la commission spéciale sur la proposition de MM. Éric Woerth, président, et Laurent Saint-Martin, rapporteur, prévoit que seraient annexés aux projets de loi de finances rectificative et de fin de gestion un état des crédits consommés à la date de leur transmission au Conseil d'État.

Cet état récapitulerait, pour chaque mission du budget général, chaque budget annexe et chaque compte spécial, par programme et par action, ainsi qu'en fonction des sept titres dans lesquels les dépenses sont classifiées à l'article 5 de la LOLF, le montant des autorisations d'engagement et des crédits de paiement consommés et disponibles. Ces montants s'apprécieraient au jour de la transmission du projet de loi au Conseil d'État.

Lors de l'examen en séance publique, l'Assemblée nationale a adopté un amendement présenté par M. Laurent Saint-Martin et supprimant la présentation par action.

Les crédits consommés seraient donc présentés au niveau des programmes budgétaires, qui correspondent à l'unité de vote budgétaire.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : APPROUVER CETTE PRÉSENTATION DES CRÉDITS CONSOMMÉS

Le présent article apporte une information utile à l'examen des projets de loi de finances examinés en cours d'exercice. Elle permettra de comparer le montant des crédits dont l'ouverture est demandée par un collectif budgétaire au montant des crédits encore disponibles.

Comme l'a fait observer le Gouvernement lors des débats à l'Assemblée nationale, le Parlement dispose certes d'un accès partiel au système d'information Chorus, lui permettant d'obtenir à tout instant un état des crédits consommés. Cet accès est toutefois soumis à des modalités particulières, notamment à l'emploi d'un certificat électronique et à la prise en main d'un logiciel spécifique, ce qui ne rend pas aisée l'obtention des informations.

De manière plus importante, il paraît utile de faire figurer dans le projet de loi de finances rectificative ou de fin de gestion lui-même, ou dans les documents qui lui sont annexés, les informations les plus importantes à l'appréciation de la nécessité d'ouvrir des crédits nouveaux.

Ainsi, cette disposition enrichit les données mise à disposition de tous les parlementaires mais aussi de l'ensemble des citoyens.

Décision de la commission : la commission des finances a adopté cet article sans modification.

ARTICLE 11 ter A (nouveau)

Publication de tableaux récapitulant le nombre d'emplois
rémunérés par l'État par ministère

Le présent article, créé par la commission, prévoit que des tableaux récapitulant le nombre d'emplois rémunérés par l'État, ainsi que sa variation par rapport aux deux exercices budgétaires précédents, sont joints au projet de loi de finances de l'année.

La commission propose d'adopter cet article additionnel ainsi rédigé.

La loi de finances de l'année fixe, dans sa première partie, le plafond d'autorisation des emplois rémunérés par l'État (6° du I de l'article 34 de la loi organique relative aux lois de finances) et, dans sa seconde partie, le plafond des autorisations d'emplois par ministère et par budget annexe (2° du II même article).

L'information relative aux emplois est précisée dans les projets annuels de performances de chaque mission. En application du e du 5° de l'article 51 de la même loi organique, ces documents présentent, par catégorie, par corps ou par métier, ou par type de contrat, la répartition prévisionnelle des emplois rémunérés par l'État et la justification des variations par rapport à la situation existante.

Une information relativement précise est donc apportée pour chaque programme. Elle est toutefois dépourvue de dimension pluriannuelle et ne fait pas l'objet de document synthétique pour l'ensemble du budget de l'État.

C'est pourquoi la commission a adopté l'amendement COM-1 déposé par Mme Sylvie Vermeillet, portant article additionnel pour prévoir la remise, parmi les annexes au projet de loi de règlement prévues par l'article 51 précité de la loi organique relative aux lois de finances, de tableaux récapitulant le nombre d'emplois rémunérés par l'État, ainsi que sa variation par rapport aux deux exercices budgétaires précédents. Ces tableaux seraient spécialisés par ministère.

Le nombre d'emplois s'apprécierait au jour de la transmission du projet de loi au Conseil d'État.

Ces tableaux amélioreraient l'information disponible pour le Parlement et lui permettraient d'apprécier, dans un document unique pour l'ensemble des ministères, l'évolution récente des emplois de l'État.

Décision de la commission : la commission des finances a adopté un article additionnel ainsi rédigé.

ARTICLE 11 ter

Cadre normatif de référence de la certification des comptes de l'État

Cet article prévoit que les vérifications opérées par la Cour des comptes en vue de la certification des comptes de l'État s'effectuent au regard des règles de la comptabilité générale.

La commission l'a adopté en la complétant par une mesure de coordination.

I. LE DROIT EXISTANT : LA COUR DES COMPTES A POUR MISSION DE CERTIFIER LES COMPTES DE L'ÉTAT

L'un des apports importants de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) est la mise en place d'une comptabilité générale de l'ensemble des opérations de l'État, en application de l'article 27 de cette loi.

Le même article précise que les comptes de l'État « doivent être réguliers, sincères et donner une image fidèle de son patrimoine et de sa situation financière ».

Cette comptabilité générale, contrairement à la comptabilité budgétaire qui se limite aux encaissements et aux décaissements, se fonde sur la constatation des droits et obligations, en application de l'article 30 de la même loi. Ses règles sont, pour l'essentiel, celles applicables aux entreprises, dont elle reprend d'ailleurs en grande partie le plan comptable général.

Afin de garantir l'effectivité de ces règles, l'article 58 de la loi organique prévoit dans son 5° que, dans le cadre de sa mission d'assistance au Parlement, la Cour des comptes certifie la régularité, la sincérité et la fidélité des comptes de l'État.

Cette certification est annexée au projet de loi de règlement. Elle est accompagnée du compte rendu des vérifications opérées.

Comme l'indique la Cour dans son rapport, la certification consiste à collecter les éléments nécessaires à l'obtention d'une assurance raisonnable sur la conformité des comptes aux règles et principes applicables.

Cette certification est assortie de réserves dont le nombre varie selon les années. Pour l'exercice 2020, la Cour des comptes a ainsi certifié que, au regard des règles et principes comptables qui lui sont applicables, le compte général de l'État « est régulier et sincère, et donne une image fidèle de la situation financière et du patrimoine de l'État sous quatre réserves ». Ces réserves portent sur :

- des limites générales dans l'étendue des vérifications : la Cour souligne ici les limitations du système d'information Chorus ;

- des anomalies relatives dans l'évaluation des stocks militaires et des immobilisations corporelles, notamment les infrastructures civiles et militaires ;

- des anomalies relatives aux immobilisations financières (la Cour exprime son incertitude ou son désaccord sur la valeur de certains actifs appartenant au patrimoine financier de l'État) ;

- des anomalies relatives aux charges et aux produits régaliens : des insuffisances affectent la comptabilisation de certaines données (charges de personnel, charges d'intervention et produits régaliens).

Ces réserves ont été jugées « substantielles », mais pas au point de conduire la Cour à refuser de certifier les comptes de l'État.

Le nombre de ces réserves a d'ailleurs diminué progressivement depuis l'entrée en vigueur de la LOLF, puisqu'il est passé de 13 en 2006 à 7 en 2010, 5 en 2013, 4 en 2016 et 4 également en 202067(*).

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : PRÉCISER L'ARTICULATION ENTRE LA DÉFINITION DES OPÉRATIONS DE CERTIFICATION ET LES RÈGLES DE LA COMPTABILITÉ GÉNÉRALE

Lors de l'examen de la proposition de loi en séance publique, l'Assemblée nationale a adopté, sur la proposition du Gouvernement et avec l'accord de la commission, un amendement insérant le présent article 11 ter, afin de préciser que les vérifications opérées par la Cour des comptes dans sa mission de certification des comptes de l'État suivent le cadre normatif fixé par l'article 30 de la loi organique, c'est-à-dire celles de la comptabilité générale de l'État.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION : APPROUVER CETTE DISPOSITION DE CLARIFICATION ET PROPOSER UNE COORDINATION

Le présent article apporte une clarification sur l'articulation entre les opérations de certification des comptes de l'État et la définition, à l'article 30, de la comptabilité générale de l'État. Il n'appelle pas d'observation particulière.

La commission a adopté, sur la proposition des rapporteurs, un amendement de coordination COM-41.

Décision de la commission : la commission des finances a adopté cet article sans modification.

ARTICLE 12

Haut Conseil des finances publiques et mécanisme de correction

Au surplus d'intégrer plusieurs des dispositions de la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques au sein de la LOLF, le présent article prévoit d'élargir les missions du Haut Conseil des finances publiques en lui permettant de se prononcer sur :

- le réalisme des prévisions de croissance, de recettes et de dépenses des projets de lois financières ;

- les conséquences financières, à la demande exclusive du Gouvernement, des dispositions des projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale.

La commission propose de substituer à la notion de « réalisme » celle de « cohérence », déjà connue dans le droit en vigueur, et de supprimer les dispositions tendant à confier au Haut Conseil une mission de « contre-chiffrage ».

Toutefois, elle souhaite voir la compétence du Haut Conseil étendue en lui confiant un rôle de « comité d'alerte » de l'exécution des dépenses en cours d'exercice, à l'occasion des avis qu'il rend.

Enfin, elle a estimé nécessaire de prévoir explicitement le droit des présidents et rapporteurs généraux des commissions des finances et des affaires sociales de se voir communiquer, à leur demande, les documents transmis par le Gouvernement au Haut Conseil en vue de l'élaboration de ses avis.

I. LE DROIT EXISTANT : LE HAUT CONSEIL DES FINANCES PUBLIQUES, UN ORGANISME INDÉPENDANT CRÉÉ POUR SATISFAIRE AUX OBLIGATIONS RÉSULTANT DU TSCG

A. LA CRÉATION DU HCFP : UNE RÉPONSE AUX EXIGENCES DU TSCG

Ainsi que cela est rappelé au commentaire de l'article 1er de la proposition de loi organique, l'article 3 du traité sur la stabilité, la coordination et la Gouvernance (TSCG) du 2 mars 2012 impose aux États parties qu'ils :

- présentent un solde structurel des administrations publiques supérieur à - 0,5 point de PIB si l'endettement public excède 60 % du PIB et
à - 1 point de PIB en cas contraire ;

- à défaut, respectent une trajectoire d'ajustement du solde structurel vers cet « objectif de moyen terme » proposée par la Commission européenne en tenant compte des risques pesant sur la soutenabilité des finances publiques ;

- instituent un mécanisme de correction mis en oeuvre automatiquement pour corriger les « écarts importants » à l'objectif de moyen terme ou à la trajectoire d'ajustement en tenant compte, le cas échéant, de la survenue de « circonstances exceptionnelles » ;

- assurent l'observance des règles du traité « au moyen de dispositions contraignantes et permanentes, de préférence constitutionnelles » ;

- chargent une ou des institutions au niveau national de vérifier en toute indépendance le respect des règles d'équilibre et de correction des écarts précisées ci-avant.

Afin de satisfaire cette dernière exigence, l'article 11 de la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques (LOPGFP) a institué un Haut Conseil des finances publiques, organisme indépendant, placé auprès de la Cour des comptes et présidé par son Premier président.

B. LE MANDAT ET LES PRÉROGATIVES DU HAUT CONSEIL DES FINANCES PUBLIQUES

Les missions confiées aux HCFP sont précisées par les dispositions des articles 13 à 23 de la loi organique du 17 décembre 2012.

1. Un avis sur les différents textes et documents financiers

À titre principal et en application des dispositions des articles 13 à 17 de la loi organique du 17 décembre 2012, le HCFP rend des avis portant sur les avant-projets de lois financières et les documents programmatiques produits dans le cadre de nos engagements européens.

Ces avis contribuent, notamment, à éclairer le débat parlementaire mais servent, également, au Conseil constitutionnel pour apprécier la sincérité des textes financiers68(*).

En premier lieu, l'article 13 de la LOPGFP prévoit que le HCFP rend un avis sur les prévisions macroéconomiques, l'estimation du niveau du PIB potentiel retenues pour élaborer la loi de programmation des finances publiques et la cohérence de la programmation envisagée au regard de l'objectif à moyen terme retenu et des engagements européens de la France.

En deuxième lieu, l'article 14 de la LOPGFP prévoit que le HCFP rend un avis unique portant sur :

- les prévisions macroéconomiques retenues pour l'élaboration du projet de loi de finances et le projet de loi de financement de la sécurité sociale ;

- la cohérence de l'article liminaire du projet de loi de finances de l'année au regard des orientations pluriannuelles de solde structurel définies dans la loi de programmation des finances publiques.

En troisième lieu, l'article 15 de la LOPGFP prévoit que le HCFP est informé par le Gouvernement des prévisions macroéconomiques retenues pour l'élaboration des projets de loi de finances ou de financement rectificatives. Il rend un avis appréciant la cohérence du projet de loi, notamment de son article liminaire, au regard des orientations pluriannuelles de solde structurel définies dans la loi de programmation des finances publiques.

En quatrième lieu, l'article 16 de la LOPGFP prévoit que le HCFP est informé de la révision des prévisions macroéconomiques retenues pour l'élaboration d'un projet de loi de programmation des finances publiques, d'un projet de loi de finances ou d'un projet de loi de financement de la sécurité sociale en cours d'examen. Il rend un avis sur ces nouvelles prévisions avant l'adoption du projet de loi.

En cinquième lieu, l'article 17 de la LOPGFP prévoit que le HCFP rend un avis, quinze jours avant la transmission du document, sur les prévisions macroéconomiques sur lesquelles repose le projet de programme de stabilité mentionnée à l'article 3 du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques.

2. L'avis sur le projet de loi de règlement et le cas du mécanisme de correction

Si en application des dispositions de l'article 23 de la LOPGFP, le HCFP rend, également, un avis sur le projet de loi de règlement, celui-ci présente une dimension particulière dans la mesure où il constitue, par ailleurs, l'un des supports du mécanisme de correction prévu par le TSCG.

En effet, pour mémoire, le TSCG dispose que les États parties doivent instituer un mécanisme de correction mis en oeuvre automatiquement pour corriger les « écarts importants » à l'objectif de moyen terme ou à la trajectoire d'ajustement de solde structurel.

À cette fin, l'article 23 de la LOPGFP prévoit qu'il revient au HCFP, à l'occasion de l'avis qu'il rend sur le projet de loi de règlement, de constater l'existence d'écarts importants - c'est-à-dire supérieurs à 0,5 % du PIB
ou à 0,25 % par an en moyenne sur une période de deux ans - entre, d'une part, les résultats de solde structurel constaté en exécution et, d'autre part, la prévision inscrite en loi de programmation des finances publiques.

Le cas échéant, il appartient au Gouvernement de justifier ces écarts lors de l'examen du projet de loi de règlement, d'indiquer, dans le rapport d'orientation des finances publiques (DOFP), les mesures de correction envisagées et de rendre un rapport annexé au projet de loi de finances et de financement de la sécurité sociale de l'année comportant une analyse des mesures de correction envisagées.

Dans ce cadre, l'avis rendu par le HCFP sur le projet de loi de finances et de financement de la sécurité sociale en application de l'article 13 de la LOPGFP comporte une appréciation de ces mesures de correction.

3. Le rôle du Haut Conseil dans l'activation de la clause de sauvegarde prévue par le TSCG

L'article 3 du TSCG précise que les États membres peuvent s'écarter temporairement de leurs objectifs respectifs en cas de « circonstances exceptionnelles ».

Ces circonstances sont définies, au même article, comme des « faits inhabituels, indépendants de la volonté (des États) et ayant des effets sensibles sur la situation financières des administrations publiques » ou encore comme « des périodes de graves récessions économiques ».

L'article 23 de la LOPGFP prévoit que le Gouvernement peut demander au HCFP de constater la survenue de telles circonstances exceptionnelles. Le Haut Conseil rend alors un avis sans délai.

Le cas échéant, l'article liminaire du premier projet de loi de
finances - à l'exception de la loi de règlement - peut déclarer la situation de circonstances exceptionnelles.

L'existence de circonstances exceptionnelles est, par la suite, pris en compte par le Haut Conseil à l'occasion de son avis portant sur la loi de règlement en support duquel il lui revient de constater d'éventuels écarts importants entre les orientations pluriannuelles et les résultats d'exécution.

4. Les moyens et prérogatives du HCFP

Pour lui permettre d'exercer ses missions, la loi organique du 17 décembre 2012 reconnait au HCFP plusieurs prérogatives, notamment :

- le droit de procéder à l'audition des représentants de l'ensemble des administrations compétentes dans le domaine des finances publiques, de la statistique et de la prévision économique ;

- la faculté de faire appel à des organismes ou des personnalités extérieurs à l'administration ;

- la compétence d'adresser toute demande d'information au Gouvernement auxquelles ce dernier doit déférer ;

- la garantie, également accordée au Parlement, d'être informé à chaque examen du projet de loi de finances des engagements financiers de l'État significatifs nouvellement autorisés n'ayant pas d'implication immédiate sur le solde structurel.

Enfin, l'article 22 de la LOPGFP prévoit que les crédits du HCFP sont retracés au sein d'un programme dédié de la mission « Conseil et contrôle de l'État ».

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : UN ÉLARGISSEMENT DES COMPÉTENCES DU HAUT CONSEIL DES FINANCES PUBLIQUES

A. LE TRANSFERT AU SEIN DE LA LOLF DES DISPOSITIONS DE LA LOI ORGANIQUE DU 17 DÉCEMBRE 2012

À l'instar de l'article 1er de la proposition de loi organique, le présent article transfère dans le corps de la loi organique du 1er août 2001 les dispositions relatives au HCFP.

Certaines de ces dispositions ayant été regardées comme dépourvues d'une nature organique par le Conseil constitutionnel à l'occasion de sa décision n° 2012-658 DC du 13 décembre 2012, il est proposé par l'Assemblée nationale de les inscrire dans la proposition de loi ordinaire portant diverses dispositions relatives au Haut Conseil des finances publiques et à l'information du Parlement sur les finances publiques, qui fait l'objet d'un examen conjoint.

B. LA RÉVISION DU MANDAT ET DES MOYENS DU HCFP

1. Concernant les lois de programmations des finances publiques, les lois de finances, de financement de la sécurité sociale, de finances rectificative et de financement rectificatives de la sécurité sociale

Les alinéas 23 à 26 et 28 du présent article69(*) élargissent le champ des compétences dont dispose le HCFP lorsqu'il rend un avis sur les lois de finances, de financement de la sécurité sociale, de finances rectificatives et de financement rectificatives de la sécurité sociale.

En effet, au surplus des éléments déjà prévus par la loi organique du 17 décembre 2012, il appartiendrait au Haut Conseil de se prononcer sur :

- la cohérence de l'article liminaire du projet de loi de finances à l'objectif de dépenses des administrations publiques introduit à l'article 1er de la proposition de loi ;

- le réalisme des prévisions de recettes et de dépenses inscrites aux projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale ;

- le rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances de l'année.

Par ailleurs, les alinéas 27 et 32 du présent article prévoit que le HCFP pourrait, au stade de l'examen de l'avant-projet de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale et de leurs éventuels textes rectificatifs, se prononcer sur les conséquences financières des dispositions des projets de lois de finances et de financement de la sécurité sociale que le Gouvernement lui demanderait d'évaluer.

La commission spéciale chargée d'examiner la proposition de loi organique a adopté quatre amendements n°97, 127, 128, 130 concernant les dispositions décrites ci-avant, à l'initiative des co-rapporteurs MM. Laurent Saint-Martin et Éric Woerth.

L'amendement n°97 prévoit que le HCFP est saisi au minimum quinze jours avec l'examen de l'avant-projet de loi de programmation des finances publiques par le Conseil d'État. Actuellement, ce délai est limité
à une semaine.

Les amendements n° 127 et 130 prévoient que le HCFP rend également un avis sur les projets de loi de finances de fin de gestion, nouvelle catégorie de loi de finances introduite à l'article 2 de la proposition de loi organique.

L'amendement n° 128 prévoit que le HCFP rend deux avis distincts portant respectivement sur le projet de loi de finances et le projet de loi de financement de la sécurité sociale. Actuellement, un avis unique est rendu sur ces deux textes dont les hypothèses macroéconomiques sous-jacentes sont identiques, compte-tenu du fait qu'ils sont déposés à des dates très rapprochées.

2. Sur les lois de règlement

L'alinéa 59 du présent article prévoit que le HCFP complète l'avis qu'il rend sur le projet de loi d'approbation des comptes et des résultats de gestion d'une analyse du respect, en exécution, de l'objectif d'évolution de la dépense des administrations publiques institué à l'article 1er de la proposition de loi.

Par ailleurs, au moins une fois tous les quatre ans, l'avis porterait, également, sur les éventuels écarts entre les prévisions en matière macroéconomique, de dépenses et de recettes des lois de financement de la sécurité sociale et l'exécution.

D'après les rapporteurs de la commission spéciale de l'Assemblée nationale, cette disposition doit permettre au HCFP d'identifier des « biais de projection » en travaillant sur une période suffisante pour enrichir son analyse.

3. Sur les lois de programmation sectorielle

L'alinéa 37 du présent article propose que le HCFP soit saisi et rende un avis sur toute disposition d'un projet de loi de programmation sectorielle ayant une incidence sur les finances publiques.

Il lui appartiendrait d'évaluer la compatibilité des dispositions de la loi de programmation sectorielle avec l'objectif d'évolution des dépenses des administrations publiques inscrit en LPFP. À cette fin, le HCFP serait
saisi 15 jours au plus tard avant la présentation de l'avant-projet de loi en Conseil d'État.

4. Sur la gestion budgétaire du HCFP

Par un amendement n° 7 adopté à l'initiative de notre collègue député M. Daniel Labaronne, rapporteur spécial des crédits de la mission « Conseil et contrôle de l'État », la commission spéciale a supprimé la disposition selon laquelle les crédits du HCFP devait être retracés au sein d'un programme dédié.

L'intention exprimée par l'auteur est de permettre le suivi de ces crédits comme une action du programme 164 « Cour des comptes et autres juridictions financières ».

III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : ACCEPTER L'ÉVOLUTION DES MISSIONS DU HAUT CONSEIL TOUT EN APPORTANT CERTAINES CORRECTIONS ET AJOUTS

La commission des finances prend acte du souhait de l'Assemblée nationale de voir évoluer le mandat et les conditions de gestion financière du Haut Conseil des finances publiques.

Toutefois, elle exprime des réserves sur certaines des dispositions et, à l'inverse, estime que les missions du Haut Conseil devraient être élargies à d'autres aspects.

A. L'APPRÉCIATION DU « RÉALISME » DES PRÉVISIONS DE RECETTES ET DE DÉPENSES APPARAIT ÊTRE UNE NOTION DÉLICATE À MANIER

La commission des finances n'estime pas souhaitable de faire évoluer la mission du Haut Conseil en lui confiant l'appréciation du « réalisme » des prévisions de recettes et de dépenses.

D'une part, cette notion n'existe pas en droit, à l'inverse de celles de « cohérence » et de « sincérité » et son usage dans le texte organique sans que ne soit, du reste, proposé aucune définition, ce qui apparait comme une source de confusion.

D'autre part, il apparait souhaitable de préciser la nature et la portée des avis du HCFP.

On peut, en effet, se demander sur quelles bases et au recours de quelles ressources et compétences techniques, le Haut Conseil pourrait se trouver en situation de dire si une prévision de recettes et de dépenses présente un caractère « réaliste » ou « irréaliste ».

En matière de prévisions économiques et financières, le fort niveau d'incertitude mais aussi le caractère évolutif des modèles et des connaissances, invite à une grande prudence.

À cet égard, le Haut Conseil avait, dans son avis sur le projet de loi de finances pour 2017, estimé que le prévision de croissance du Gouvernement (+ 1,5 %) le conduisait « à s'écarter du principe de prudence qui permet d'assurer au mieux le respect des objectifs et des engagements pris en matière de finances publiques ». La croissance en 2017 avait finalement atteint + 2,2 %.

Plutôt que d'engager le Haut Conseil dans la voie d'un exercice de contre-prévision qui comporte un risque d'erreur élevé, il apparait plus utile au débat budgétaire de bénéficier d'un éclairage de la part du Haut Conseil quant à la « cohérence » des prévisions de recettes et de dépenses au regard des données macro-économiques dont le Haut Conseil peut disposer.

À cette fin, la commission des finances a adopté un amendement COM-42 substituant la notion d'analyse de la cohérence des prévisions à celle de réalisme et précisant la portée de cette notion.

B. LA COMMISSION DES FINANCES NE SOUHAITE PAS CONFIER AU HAUT CONSEIL UNE MISSION DE CHIFFRAGE DES MESURES FINANCIÈRES

La commission des finances estime, également, qu'il n'est pas souhaitable de prévoir que le HCFP se prononce, à la demande du Gouvernement, sur les « conséquences financières de toute disposition du projet de loi » de finances ou de financement de la sécurité sociale.

D'une part, il n'apparait pas pertinent qu'une telle prérogative de saisine du HCFP ne porte que sur les seuls exercices de chiffrage que le Gouvernement accepte de voir soumis à une contre-expertise, ce qui contreviendrait à l'indépendance de l'institution.

D'autre part, la commission des finances s'interroge sur les moyens et les compétences dont dispose le HCFP pour remplir le rôle qui lui serait confié par la loi organique alors que le Parlement peut déjà recourir à la compétence d'instituts de recherche indépendants en mesure de renforcer ses capacités de contre-expertise.

En cohérence, la commission des finances a adopté un amendement COM-43 qui supprime les dispositions instituant cette nouvelle compétence.

C. LE HAUT CONSEIL POURRAIT JOUER LE RÔLE DE « COMITÉ D'ALERTE » EN CAS DE RISQUE DE DÉRAPAGE DE L'EXÉCUTION DES DÉPENSES

A l'inverse, il serait utile de confier au Haut Conseil un rôle de « comité d'alerte » sur l'exécution des dépenses en cours d'exercice.

Ainsi, et afin de renforcer l'information du Parlement et le suivi de l'exécution des dépenses en cours d'année, la commission des finances a adopté un amendement COM-44 prévoyant que le Haut Conseil des finances publiques complète les avis qu'il rend sur le projet de loi de finances de l'année à venir et sur le projet de loi d'approbation des comptes de l'année passée d'une analyse du risque que les résultats en matière de solde s'écartent de la prévision pour l'année en cours inscrite à l'article liminaire de la loi de finances en vigueur.

D. UN RENFORCEMENT DE L'INFORMATION DU PARLEMENT EST SOUHAITABLE

La commission des finances considère qu'il est utile de prévoir explicitement dans la loi organique le droit dont doivent disposer les commissions financières de se voir communiquer les documents transmis par le Gouvernement au Haut Conseil.

À cette fin, la commission des finances a adopté un amendement COM-45 prévoyant que tous les éléments d'information et documents transmis par le Gouvernement au Haut Conseil des finances publiques en vue de l'élaboration d'un des avis mentionnés au présent article sont communiqués, sur leur demande, aux présidents et rapporteurs généraux des commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances et des affaires sociales.

Décision de la commission : la commission des finances a adopté cet article ainsi modifié.

ARTICLE 12 bis (nouveau)

Désignation des impositions de toutes natures

Cet article additionnel de nature rédactionnelle, introduit par la commission, harmonise la désignation des impositions de toutes natures dans le texte de la loi organique relative aux lois de finances.

L'expression « impositions de toute nature » apparaît tantôt au singulier, tantôt au pluriel dans la loi organique relative aux lois de finances (LOLF).

La commission spéciale de l'Assemblée nationale a adopté, sur la proposition de M. Charles de Courson et Mme Jeanine Dubié, un amendement qui harmonise cette appellation au pluriel au sein de l'article 10 de la présente proposition de loi organique. L'appellation figure ainsi au pluriel chaque fois qu'elle est utilisée dans le texte transmis au Sénat, sauf lorsque le terme « imposition » est lui-même au singulier au 3° de l'article 3.

L'usage ne semble pas constant et il serait possible de débattre, sur le plan linguistique, de l'opportunité de retenir le singulier ou le pluriel. Constatant toutefois que la Constitution utilise cette expression au pluriel dans ses articles 34 et 72-2, la commission a adopté, sur la proposition des rapporteurs, un amendement COM-46 tendant à uniformiser le texte de la loi organique en retenant un intitulé au pluriel.

Décision de la commission : la commission des finances a adopté cet article additionnel.

ARTICLE 13

Modalités d'exécution de la loi organique relative aux lois de finances

Cet article, rajouté par l'Assemblée nationale lors de l'examen en séance publique, rétablit un article de la loi organique relative aux lois de finances supprimé par la proposition de loi organique dans son texte d'origine, prévoyant que les modalités d'exécution de la loi organique relative aux lois de finances sont fixées par décret en conseil d'État.

La commission a adopté cet article sans modification.

Le titre VI « Entrée en vigueur et application de la loi organique » de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) contient huit articles, à savoir les articles 61 à 68.

Les articles 61 à 67 contiennent des dispositions transitoires qui n'ont plus d'objet.

L'article 68 prévoit que des décrets en Conseil d'État pourvoient, en tant que de besoin, à l'exécution de la loi organique.

Or l'article 12 de la présente proposition de loi organique réécrit entièrement le titre VI de la loi organique en le remplaçant par des dispositions relatives au Haut Conseil des finances publiques et au mécanisme de correction. Le contenu actuel des articles 61 à 68 n'est donc pas repris.

En conséquence, la commission spéciale de l'Assemblée nationale a adopté un amendement, présenté par M. Charles de Courson, tendant à rétablir l'article 68, qui porterait désormais le numéro 63, à l'intérieur d'un titre VII (nouveau) intitulé « Application de la loi organique ».

Lors de l'examen en séance publique, l'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel sur cet article.

Il convient d'approuver ce rétablissement des modalités d'application de la loi organique.

Décision de la commission : la commission des finances a adopté cet article sans modification.


* 66 Rapport n° 332 (2015-2016) de M. Jacques Mézard sur la proposition de loi de loi portant statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes, fait au nom de la commission des lois du Sénat, déposé le 27 janvier 2016.

* 67 Cour des comptes, Rapport de certification des comptes de l'État pour l'exercice 2020.

* 68 « Considérant, en premier lieu, que la sincérité de la loi de programmation des finances publiques devra s'apprécier notamment en prenant en compte l'avis du Haut Conseil des finances publiques ; qu'il en ira de même de l'appréciation de la sincérité des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale », cons. 52 in décision n° 2012-658 DC du 13 décembre 2012.

* 69 Sauf mention contraire, les alinéas mentionnés correspondent à ceux du texte initialement déposé.