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Proposition de loi organique relative à la modernisation de la gestion des finances publiques

15 septembre 2021 : Modernisation de la gestion des finances publiques ( rapport - première lecture )

TITRE II
DISPOSITIONS RELATIVES AUX LOIS DE FINANCES

ARTICLE 2

Lois relatives aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année et lois de fin de gestion

Cet article renomme, dans le texte de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), les lois de règlement en lois relatives aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année et crée une nouvelle catégorie de lois de finances de fin de gestion, qui ne comporteraient pas de dispositions fiscales.

La commission a adopté cet article sans modification.

I. LE DROIT EXISTANT : LA DÉFINITION DE LA LOI DE RÈGLEMENT

L'article premier de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) prévoit que la loi de règlement fait partie de la catégorie des lois de finances. Cette loi présente des différences importantes par rapport aux autres lois de finances dans son contenu, dans sa forme et dans son calendrier.

A. LA LOI DE RÈGLEMENT FAIT PARTIE DE LA CATÉGORIE DES LOIS DE FINANCES

L'article premier de la LOLF définit les lois de finances.

En application du premier alinéa, les lois de finances s'appliquent à un exercice donné, c'est-à-dire à une année civile. Leur objet est la détermination de la nature, du montant et de l'affectation des ressources et des charges de l'État, ainsi que de l'équilibre budgétaire et financier qui en résulte.

En outre, les lois de finances « tiennent compte d'un équilibre économique défini, ainsi que des objectifs et des résultats des programmes qu'elles déterminent ». La mention des programmes, c'est-à-dire des politiques publiques financées par les crédits ouverts, est un apport de la LOLF.

Les alinéas suivants de l'article premier distinguent trois catégories de lois de finances :

1° la loi de finances de l'année, ou loi de finances initiale, discutée et votée dans les derniers mois de l'année précédente, et les lois de finances rectificatives qui, au cours de l'exercice, peuvent modifier les dispositions de la loi de finances initiale ;

2° la loi de règlement (voir infra) ;

3° les lois prévues à l'article 45 de la LOLF, c'est-à-dire dans le cas, prévu par le quatrième alinéa de l'article 47 de la Constitution, où le Gouvernement n'aurait pas déposé le projet de loi de finances initiale assez tôt pour que la loi de finances soit promulguée avant le début de l'exercice auquel elle s'applique.

B. LA LOI DE RÈGLEMENT A UN CONTENU ET UNE FORME DISTINCTS DE CEUX DES AUTRES LOIS DE FINANCES

Si l'article premier de la LOLF rattache la loi de règlement à la catégorie des lois de finances, sa forme et son contenu sont définis par l'article 37 ainsi que, pour certains points, par d'autres articles relatifs aux lois de finances.

En premier lieu (article 8 de la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques), la loi de règlement présente dans un article liminaire un tableau de synthèse retraçant le solde structurel et le solde effectif de l'ensemble des administrations publiques résultant de l'exécution de l'année à laquelle elle se rapporte. Cet article permet de constater les écarts aux prévisions de solde faites par la loi de finances initiale et les lois de finances rectificatives dans leurs articles liminaires respectifs.

La plupart des dispositions suivantes de la loi de règlement sont limitées au périmètre de l'État :

- la loi de règlement arrête le montant définitif des recettes et des dépenses du budget auquel elle se rapporte, ainsi que le résultat budgétaire qui en découle (I du même article 37) ;

- elle arrête le montant définitif des ressources et des charges de trésorerie ayant concouru à la réalisation de l'équilibre financier de l'année correspondante, présenté dans un tableau de financement (II du même article) ;

- elle approuve le compte de résultat de l'exercice, affecte le résultat comptable de l'exercice au bilan, constate l'établissement du bilan et approuve le compte général de l'État (III du même article).

Elle comporte également des dispositions facultatives (IV du même article) :

- si un décret d'avance a été pris depuis la dernière loi de finances, la loi de règlement ratifie les modifications qu'il a apportées aux crédits ouverts ;

- elle ouvre, le cas échéant, les crédits nécessaires pour régulariser les dépassements constatés pour chaque programme ou dotation du budget. Ces dépassements doivent résulter de circonstances de force majeure dûment justifiées ; il s'agit d'une circonstance assez rare, concernant généralement des programmes dotés de crédits évaluatifs5(*). En outre elle annule les crédits n'ayant été ni consommés, ni reportés, ce qui concerne chaque année de nombreux programmes ;

- elle majore, pour chaque compte spécial concerné, le montant du découvert autorisé au niveau du découvert constaté ;

- elle arrête les soldes des comptes spéciaux non reportés sur l'exercice suivant ;

- enfin, elle apure les profits et pertes survenus sur chaque compte spécial.

L'ensemble de ces mesures sont des dispositions de constatation, puisqu'elles portent sur la gestion budgétaire et comptable de l'exercice passé.

La loi de règlement peut toutefois contenir certaines mesures normatives :

- elle peut comporter des dispositions relatives à l'information et au contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques, ainsi qu'à la comptabilité de l'État et au régime de la responsabilité pécuniaire des agents des services publics (V du même article 37) ;

- elle ratifie les décrets prévoyant la rémunération de services rendus par l'État6(*), si de tels décrets ont été pris depuis la dernière loi de finances rectificative (article 4 de la LOLF) ;

- elle évalue et autorise les conséquences sur l'équilibre financier des dispositions d'ordre législatif ou réglementaire susceptibles d'affecter les ressources ou les charges de l'État dans le courant de l'année, dans le cas où de telles dispositions auraient été prises depuis la dernière loi de finances rectificative (article 33 de la LOLF).

La loi de règlement est donc un « miroir » des lois de finances initiale et rectificative en ce qu'elle permet de constater si l'autorisation parlementaire a été respectée formellement, c'est-à-dire en particulier que les crédits n'ont pas été consommés au-delà des enveloppes ouvertes à l'issue de la dernière loi de finances rectificative. Elle permet également de comparer l'exécution avec les prévisions concernant le solde public, l'équilibre budgétaire et financier et les recettes de l'État. La loi de règlement présente en effet les dépenses comme les recettes sous la forme d'états conçus pour pouvoir être facilement comparés avec ceux figurant dans les lois de finances initiale et rectificatives.

Son contenu porte également sur une matière absente des autres lois de finances puisqu'elle constate l'exécution comptable, telle que mesurée par la comptabilité générale de l'État au travers du compte de résultat et du bilan, éléments qui ne figurent pas dans les autres lois de finances.

Elle est très différente des autres lois de finances en ce que son contenu normatif est extrêmement limité. Elle ne comprend pas de dispositions fiscales et n'autorise en principe pas de dépenses nouvelles.

S'agissant de sa forme, elle n'est pas divisée en deux parties, car il n'y a pas de nécessité, dans un texte de constatation, de voter les recettes de l'année avant les dépenses.

C. LA LOI DE RÈGLEMENT A UN CALENDRIER MOINS CONTRAINT QUE CELUI DES AUTRES LOIS DE FINANCES

Le vote de la loi de règlement relative à un exercice intervenant après l'exécution de cet exercice, son calendrier ne fait pas l'objet de dispositions aussi strictes que pour les lois de finances initiale et rectificatives.

L'article 46 de la LOLF prévoit seulement que le projet de loi de règlement, y compris ses documents annexés, est déposé et distribué avant le 1er juin de l'année suivant celle de l'exécution du budget auquel il se rapporte.

Le vote de la loi de règlement ne peut toutefois pas être repoussé indéfiniment : en application de l'article 41, une assemblée qui n'aurait pas voté en première lecture le projet de loi de règlement de l'exercice précédent ne pourrait discuter le projet de loi de finances relatif à l'exercice ultérieur. Cette disposition correspond à une notion couramment désignée comme le « chaînage vertueux des lois de finances » : la discussion d'un projet de loi de finances initiale doit être éclairée par les constats résultant de l'examen de l'exécution budgétaire du dernier exercice clos.

D. LE NOM DE LA LOI DE RÈGLEMENT

Le terme « loi de règlement » est celui utilisé par la LOLF dans toutes les dispositions qui mentionnent cette catégorie de lois de finances, à savoir les articles 1er, 37, 41, l'intitulé du chapitre II « Du projet de loi de règlement » du titre IV « De l'examen et du vote des projets de loi de finances », les articles 46, 54, 58, 61 et 64.

Cette désignation ne constitue toutefois pas une contrainte pour l'intitulé de la loi effectivement discutée. Les lois de règlement promulguées depuis 2006 ont ainsi eu des titres, variables selon les années, indiquant de manière plus complète leur contenu mais reprenant systématiquement le terme « règlement » au début de leur intitulé.

Évolution des titres des lois de règlement
de 2006 à 2020

Loi de règlement du budget de l'année

2006

Loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour l'année

2007, 2008, 2009, 2010, 2011

Loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année

2012, 2013, 2014, 2015, 2017, 2018, 2019, 2020

Source : commission des finances, à partir des intitulés des lois de règlement promulguées

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : UN RENOMMAGE DE LA LOI DE RÈGLEMENT ET L'INTRODUCTION D'UNE NOUVELLE CATÉGORIE DE LOIS DE FINANCES

A. LE TEXTE INITIAL DE LA PROPOSITION DE LOI ORGANIQUE

Le présent article propose dans son I de renommer la « loi de règlement » mentionnée à l'article 1er de la LOLF en « loi d'approbation des comptes et de résultats de gestion ».

L'objectif affiché dans l'exposé général est d'accroître la visibilité des travaux d'évaluation lors de l'examen de la loi de règlement. Il s'agit de la proposition n° 44 du rapport remis le 11 septembre 2019 par la mission d'information de l'Assemblée nationale relative à la mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances (MILOLF), qui la justifiait de la même manière, invoquant en outre un motif de simplicité7(*).

L'article propose donc de modifier en ce sens l'ensemble des occurrences du terme « loi de règlement » dans la loi organique, à l'exception des articles 61 et 64. Ces articles sont en effet abrogés par l'article 12 de la présente proposition de loi organique, car ils n'ont eu qu'une application transitoire lors de la mise en oeuvre de la LOLF.

Pour mémoire, l'article premier de la proposition de loi organique (voir supra) retient également ce terme dans la rédaction proposée pour l'article 1er H (nouveau) de la LOLF, résultant de l'article 8 de la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques.

Le II modifie le même article premier de la loi organique afin :

- d'une part de distinguer en deux catégories distinctes la loi de finances initiale et les lois de finances rectificatives, ce qui constitue une clarification rédactionnelle ;

- d'autre part d'ajouter la mention des lois de finances de fin de gestion, nouvelle catégorie de lois de finances dont le contenu est décrit par l'article 6 (voir infra).

B. LES MODIFICATIONS DU TEXTE INITIAL PAR LA COMMISSION SPÉCIALE DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE

La commission spéciale de l'Assemblée nationale a adopté trois amendements tendant :

- sur la proposition de M. Laurent Saint-Martin, rapporteur, à modifier également l'intitulé de la loi de règlement dans l'article L. O. 132-1 du code des juridictions financières, relatif au rapport remis chaque année par la Cour des comptes sur la loi de règlement ;

- sur la proposition du rapporteur et de M. Éric Woerth, président, à retenir une nouvelle désignation pour les lois de règlement, à savoir « loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année », la proposition initiale étant jugée source d'ambiguïté car il ne s'agit pas pour le législateur d'approuver les résultats de gestion. La nouvelle appellation proposée, qui reprend une formulation suggérée par le Conseil d'État dans son avis relatif à la proposition de loi organique, met l'accent sur l'évaluation des résultats de la gestion et sur l'importance de la performance ;

- sur la proposition du rapporteur, de rajouter un III prévoyant l'entrée en vigueur du II le 1er janvier 2023. Cette disposition était prévue par l'article 6 dans le texte initial.

*

* *

Le présent article n'a pas été modifié par l'Assemblée nationale lors de l'examen de la proposition de loi organique en séance publique.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : APPROUVER LES DISPOSITIONS PROPOSÉES

La portée de cet article reste limitée dans la mesure où le renommage des lois de règlement n'a en effet pas de véritable portée juridique et ne modifie pas par lui-même la nature de l'exercice. Comme il a été vu supra, le nom effectif des lois discutées et promulguées peut différer de la désignation prévue par la loi organique, même si, en pratique, le nom retenu inclut systématiquement le terme « loi de règlement ». 

Il n'en reste pas moins que l'appellation « loi de règlement » peut être critiquée en ce qu'elle ne décrit pas complètement la portée actuelle de la loi de règlement.

Si le contenu de la loi de règlement, qui est principalement de constatation, concerne l'exécution aussi bien budgétaire que comptable, son vote s'accompagne en effet, dans les deux assemblées, de travaux importants de contrôle et d'évaluation des politiques financées par les crédits exécutés. Ces travaux s'appuient notamment sur les annexes au projet de loi de règlement, dont les rapports annuels de performances qui présentent les résultats de chaque politique selon une forme analogue aux projets annuels de performances annexés au projet de loi de finances initiale, ainsi que sur l'avis rendu par le Haut Conseil des finances publiques et les travaux importants menés par la Cour des comptes (rapport sur le budget de l'État et notes d'exécution budgétaire).

Cet accent mis sur l'appréciation des résultats pourrait donc être consacré par une nouvelle désignation dans le texte de la loi organique.

L'appellation choisie par l'Assemblée nationale présente donc l'avantage de décrire de manière plus explicite le contenu de la loi de règlement.

S'agissant du II et du III, la définition d'une catégorie de lois de finances spécifiques pour les lois de finances de fin de gestion répond à un souhait de « sanctuariser » la pratique, suivie depuis 2018, d'un collectif budgétaire de fin d'année limité aux opérations de fin de gestion, les mesures relatives aux ressources, en particulier fiscales, étant prises uniquement dans la loi de finances initiale. Le présent article ne fait toutefois que donner le nom de ces lois et n'a donc que peu d'effet normatif en tant que tel. Le contenu de ces lois fait en revanche l'objet de l'article 6 (voir infra).

Décision de la commission : la commission des finances a adopté cet article sans modification.

ARTICLE 3

Règles relatives à l'affectation de ressources

Cet article précise qu'un organisme bénéficiaire d'une taxe affectée doit avoir la personnalité morale et que l'imposition affectée doit être en lien avec les missions de service public confiées à l'organisme.

La commission a approuvé la première disposition. S'agissant de la seconde, elle a prévu seulement que l'organisme devait être chargé d'une mission de service public.

I. LE DROIT EXISTANT : LES RÈGLES D'AFFECTATION À UN TIERS DES IMPOSITIONS DE TOUTES NATURES

L'article 2 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) prévoit que les impositions de toutes natures ne peuvent être directement affectées à un tiers qu'à raison des missions de service public confiées à lui.

Seule une loi de finances, en application de l'article 36 de la même loi organique, peut procéder à l'affectation, totale ou partielle, à une autre personne morale d'une ressource établie au profit de l'État.

Par ailleurs, les dispositions relatives aux affectations de recettes au sein du budget de l'État doivent figurer en première partie de la loi de finances (3° du I de l'article 34 de la loi organique).

A. L'IMPORTANCE DES TAXES AFFECTÉES

La première des annexes explicatives au projet de loi de finances de l'année mentionnée par l'article 51 de la LOLF concerne la liste et l'évaluation des impositions de toutes natures affectées à des personnes morales autres que l'État. Ce document fait partie du tome 1 de l'annexe « Voies et moyens » au projet de loi de finances de l'année.

Il en ressort que le montant total des recettes affectées est en 2021, selon les prévisions associées au projet de loi de finances pour cette année, de 320,1 milliards d'euros, dont une grande majorité concernant des organismes de sécurité sociale ou, dans une moindre mesure, des collectivités territoriales ainsi que leurs groupements.

Le montant des produits des taxes partiellement ou totalement affectées à des organismes rattachés aux missions du budget général est de 17,6 milliards d'euros, dont 804,2 millions d'euros sont reversés au budget général par application du principe du plafonnement. Il s'agit ainsi de limiter le montant total d'affectation pour certaines taxes.

Plus de la moitié de ces affectations sont représentées par un seul organisme, France Compétences, bénéficiaire depuis 2020 du produit de la contribution unique à la formation professionnelle et à l'alternance à hauteur de 9,2 milliards d'euros par an.

B. LA DOCTRINE DES TAXES AFFECTÉES

L'article 18 de la loi de programmation des finances publiques pour 2018 à 2022 prévoit que, à compter du 1er janvier 2018, l'affectation d'une imposition de toutes natures à des tiers autres que les collectivités territoriales, les établissements publics de coopération intercommunale et les organismes de sécurité sociale ne peut être instituée ou maintenue que si elle répond à l'un des critères suivants :

- la ressource résulte d'un service rendu par l'affectataire à un usager et son montant doit pouvoir s'apprécier sur des bases objectives : c'est le cas des « quasi-redevances » ;

- la ressource finance, au sein d'un secteur d'activité ou d'une profession, des actions d'intérêt commun, dans une logique de mutualisation ou de solidarité ;

- la ressource finance des fonds nécessitant la constitution régulière de réserves financières. Il s'agit de fonds d'assurance ou d'indemnisation et présentant une logique de mutualisation du risque.

Cette doctrine de recours aux affectations d'impositions de toutes natures reprenait des propositions faites par le Conseil des prélèvements obligatoires dans un rapport de juillet 20138(*). Elle a fait l'objet de précisions dans le rapport annexé à la loi de programmation des finances publiques précitée.

Comme le souligne ce rapport, au contraire des dotations versées par le budget général de l'État qui font l'objet d'une présentation et d'une justification chaque année dans les documents budgétaires, l'affectation directe d'impositions de toutes natures échappe au contrôle annuel du Parlement, puisqu'elle n'est examinée en loi de finances que lors de son institution ou de sa modification.

Il s'agit également d'une dérogation au principe d'universalité budgétaire.

Enfin, l'évolution dynamique des taxes affectées peut conduire à un contrôle insuffisant de la dépense. Si les ressources provenant d'une taxe peuvent être adaptées aux nécessités de la politique associée lors de la mise en place de l'affectation, rien ne garantit qu'il en sera toujours de même plusieurs années après.

C. L'AFFECTATION DE TAXES À DES FONDS DÉPOURVUS DE LA PERSONNALITÉ MORALE

L'article 2 de la LOLF prévoit dans son deuxième alinéa que « Les impositions de toute nature ne peuvent être directement affectées à un tiers qu'à raison des missions de service public confiées à lui et sous les réserves prévues par les articles 34, 36 et 51 ».

Le Conseil des prélèvements obligatoires, dans le rapport précité de juillet 2013 sur la fiscalité affectée, considérait que cette disposition impliquait, en théorie, que l'affectataire soit une entité dotée de la personnalité morale. Il constatait toutefois que, en pratique, l'affectation bénéficiait parfois à des entités sans personnalité morale.

C'est le cas d'un organisme tel que l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR), autorité administrative indépendante (AAI) non dotée de la personnalité morale placée auprès de la Banque de France, affectataire du produit des contributions pour frais de contrôle9(*) pour un montant prévisionnel de 200 millions d'euros en 2021.

C'est aussi le cas de nombreux fonds sans personnalité juridique, gérés par différents organismes. Le fonds de solidarité pour le développement (FSD), géré par l'Agence française de développement (AFD) reçoit ainsi une fraction du produit de la taxe sur les transactions financières, pour un montant prévisionnel de 528 millions d'euros en 2021, et de la taxe de solidarité sur les billets d'avion, pour un montant prévisionnel de 210 millions d'euros.

La Cour des comptes souligne dans ses rapports sur le budget de l'État, tout particulièrement depuis l'exercice 2017, la nécessité d'une « remise en ordre » des fonds sans personnalité juridique, en lesquels elle voit une « source d'opacité et de contournement des règles »10(*).

Ces fonds, qui sont en principe gérés par des organismes tiers, sont souvent contrôlés en fait par l'État, lequel leur verse des sommes qui sortent immédiatement de son budget, alors qu'elles ne seront effectivement consommées qu'ultérieurement. La Cour souligne ainsi que ces fonds publics ne sont véritablement retracés ni dans les comptes de l'État, ni dans ceux de l'organisme gestionnaire.

Leur existence permet par ailleurs de s'affranchir de certains principes budgétaires : les reliquats peuvent être reportés sur l'année suivante sans arrêté ministériel, les mesures de régulation budgétaire, notamment de mise en réserve, ne s'appliquent pas à ces crédits et l'annulation des crédits non consommés est impossible. Des crédits issus de ces fonds peuvent même être réintégrés dans le budget général en cours d'année par la voie des fonds de concours, ce qui permettrait d'accroître les dépenses au-delà des limites de crédits ouverts en loi de finances initiale11(*).

La création de ces fonds correspond certes, bien souvent, à une volonté de « sanctuariser » une politique publique, mais la pertinence de leur création est difficile à évaluer au cours des années suivantes. La Cour des comptes a recensé 154 fonds dotés ou contrôlés par l'État lors d'une enquête menée en 2017, créés par des lois pour 45 % d'entre eux et par un décret pour 10 %, les autres fonds résultant d'une simple convention avec l'établissement gestionnaire. La plupart de ces fonds sont gérés par la Caisse des dépôts et consignations (CDC), la Banque publique d'investissement (BPI) et la Caisse centrale de réassurance (CCR).

Certains fonds sans personnalité juridique sont supprimés progressivement. L'article 85 de la loi de finances pour 2021 a ainsi ramené dans le budget de l'État, au programme 181 « Prévention des risques » de la mission « Écologie, mobilité et développement durables », le fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRM), dit « fonds Barnier ». Ce fonds était affectataire d'une fraction, estimée à 137 millions d'euros en 2020, du prélèvement sur le produit des primes ou cotisations additionnelles relatives à la garantie contre le risque de catastrophes naturelles.

D. L'ARTICLE 36 DE LA LOLF ET LE MONOPOLE DES LOIS DE FINANCES POUR L'AFFECTATION DE RESSOURCES ÉTABLIES AU PROFIT DE L'ÉTAT

L'article 36 de la LOLF prévoit, comme indiqué supra, que seule une disposition de loi de finances peut affecter à une autre personne morale, totalement ou partiellement, une ressource établie au profit de l'État.

À titre d'exemple, l'affectation d'une imposition d'État à un organisme de sécurité sociale doit ainsi faire l'objet de deux dispositions législatives : l'une en loi de finances et l'autre en loi de financement de la sécurité sociale12(*).

L'obligation prévue par l'article 36 ne s'applique pas à l'affectation de ressources nouvellement créées, ou de ressources établies au profit d'autres personnes morales. Les lois de financement de la sécurité sociale disposent d'un monopole analogue pour l'affectation à d'autres personnes morales de ressources établies au profit des organismes de sécurité sociale13(*).

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : LA DÉFINITION DE DEUX CONDITIONS POUR L'AFFECTATION DE TAXES À UN TIERS, HORS COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ET ORGANISMES DE SÉCURITÉ SOCIALE

A. LE TEXTE INITIAL DE LA PROPOSITION DE LOI ORGANIQUE

Le I du présent article, dans son texte d'origine, insérait dans l'article 2 de la LOLF un II qui reprenait au niveau organique la doctrine des taxes affectées inscrite actuellement dans l'article 18 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022, avec deux différences.

D'une part, étaient exclus de l'application de ces dispositions tous les établissements publics des collectivités territoriales, et non pas seulement les établissements publics de coopération intercommunale.

D'autre part, la première condition exprimait que la ressource assure le financement d'un service rendu par l'affectataire à un usage, et non qu'elle résultait d'un service rendu par l'affectataire à un usager.

Il insérait également, dans le même article 2 de la LOLF, un III qui reprenait les dispositions de l'article 36 concernant le monopole des lois de finances pour l'affectation de ressources établies au profit de l'État.

B. LES MODIFICATIONS DU TEXTE INITIAL ADOPTÉES PAR LA COMMISSION SPÉCIALE

Le Conseil d'État a formulé plusieurs objections à l'élévation au niveau organique de la doctrine des taxes affectées.

D'une part, cette doctrine est difficilement compatible avec l'exigence, fixée par l'article 2 de la LOLF et maintenue par le présent article, selon laquelle une imposition de toute nature ne peut être directement affectée à un tiers qu'à raison des missions de service public qui lui sont confiées. Le Conseil d'État vise à cet égard les deuxième (« la ressource finance, au sein d'un secteur d'activité ou d'une profession, des actions d'intérêt commun ») et troisième (« la ressource finance des fonds nécessitant la constitution régulière de réserves financières ») clauses de cette doctrine.

D'autre part, s'agissant du deuxième critère, le Conseil d'État rappelle son opposition, déjà formulée en 2000, à ce qu'une imposition de toute nature soit affectée à une personne privée qui ne poursuit, conformément à son objet, qu'un intérêt propre à un secteur d'activité ou à une profession.

En conséquence, la commission spéciale de l'Assemblée nationale, sur la proposition de MM. Laurent Saint-Martin, rapporteur, et Éric Woerth, président, a réécrit largement le présent article, en retenant en partie une rédaction proposée par le Conseil d'État.

Le présent article prévoit désormais :

- d'une part, que les impositions de toutes natures peuvent être directement affectées aux collectivités territoriales, à leurs établissements publics et aux organismes de sécurité sociale, sans condition particulière ;

- d'autre part, que les impositions de toute nature ne peuvent être affectées à un tiers autre que les organismes précédemment mentionnés, et leur affectation maintenue, que s'il est doté de la personnalité morale et que ces impositions sont en lien avec les missions de service public qui lui sont confiées.

La condition relative à la personnalité morale tend à écarter les fonds sans personnalité juridique de l'affectation de taxes. Selon le rapport de la commission spéciale, cette disposition aurait pour conséquence la rebudgétisation d'une quinzaine de fonds sans personnalité juridique.

La condition du lien des impositions affectées à un tiers avec les missions de service public qui lui sont confiées est une initiative des auteurs de l'amendement, absente de la rédaction proposée par le Conseil d'État.

Le présent article déplace également à l'article 3 de la loi organique le contenu de l'article 36, qui dispose que seule une loi de finances peut affecter, totalement ou partiellement, à une autre personne morale une ressource établie au profit de l'État. Enfin, il repousse l'entrée en vigueur de l'article à 2025.

En conséquence, le II de l'article abroge l'article 36 de la loi organique.

Le III du présent article étend à l'ensemble des ressources affectées à des tiers l'information apportée par l'annexe « Voies et moyens », actuellement limitée aux impositions de toutes natures affectées.

Le IV repousse à 2025 l'application de ces dispositions, afin de laisser le temps nécessaire à la mise en oeuvre des deux conditions introduites concernant l'affectation de taxes.

C. LES MODIFICATIONS DU TEXTE DE LA COMMISSION ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN SÉANCE PUBLIQUE

L'Assemblée nationale, lors de l'examen du texte en séance publique, a adopté un amendement présenté par le Gouvernement, avec l'accord de la commission, afin de réserver aux lois de finances la possibilité d'affecter le produit d'une imposition de toutes natures à un tiers.

Cette disposition ne s'applique pas aux impositions affectées aux collectivités territoriales, à leurs établissements publics et aux organismes de sécurité sociale, sauf lorsque l'imposition concernée est déjà, en tout ou partie, affectée au budget de l'État.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION : AMÉNAGER LES CONDITIONS RELATIVES À L'AFFECTATION DE TAXES

En premier lieu, s'agissant de l'exclusion des affectations de taxes à des fonds sans personnalité juridique, la Cour des comptes souligne que ceux-ci correspondent à une forme avancée de débudgétisation, car seul l'abondement initial du fonds est retracé dans les documents budgétaires, et non pas les opérations ultérieures.

La mesure tendant à restreindre le champ de l'affectation de taxe paraît de bon sens et explicite en fait les dispositions de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), un « tiers » affectataire pouvant difficilement être dépourvu de la personnalité morale.

Si le rapport de la commission spéciale ne précise pas quels fonds et quelles taxes seraient concernées, il semble qu'on puisse citer, à titre d'exemple, le fonds de solidarité pour le développement (FSD, bénéficiant de la taxe sur les transactions financières et d'un prélèvement sur les jeux pour un montant de 738 millions d'euros) et le fonds national d'aide au logement (affectation du produit de trois taxes14(*), pour un montant total de 2,6 milliards d'euros, à mettre en regard de la contribution budgétaire de l'État prévue à 12,5 milliards d'euros en 2021). Ces deux exemples ne sont pas anodins et des solutions pérennes et adaptées devront dès lors être trouvées.

En second lieu, l'imposition devrait être en lien avec les missions de service public confiées à l'organisme, alors que ce lien n'est pas exigé explicitement dans le droit existant. Selon le rapport de la commission spéciale, une dizaine d'affectations pourraient être remises en cause, dont le produit annuel s'élève à un peu moins de 3 milliards d'euros. Le Conseil d'État soulignait toutefois, dans son avis, que l'introduction d'une condition de lien « strict » entre la mission de service public confiée à un tiers et la recette qui lui est affectée à ce titre « emporterait des effets massifs sur un nombre important d'affectataires actuels ».

Cette disposition nécessite en effet une analyse, pour chaque taxe affectée, de l'existence d'une mission de service public liée à l'imposition.

Or cette analyse paraît tout sauf simple et les effets de la mise en oeuvre de cette mesure ne sont pas actuellement connus. Il pourrait donc être risqué, du point du vue du financement des missions exercées par les organismes affectataires, d'inscrire d'ores et déjà cette condition dans la loi organique.

En conséquence, la commission a adopté un amendement COM-22 des rapporteurs, qui prévoit de retenir la rédaction proposée par le Conseil d'État dans les projets d'amendements annexés à l'avis qu'il a rendu sur la proposition de loi organique, laquelle renforce l'exigence de personnalité morale pour l'organisme affectataire sans imposer de lien juridique entre l'imposition affectée et les missions de service public qu'il exerce.

En troisième lieu, la condition d'exercice d'une charge de service public disparaît pour les collectivités territoriales, leurs établissements publics et les organismes de sécurité sociale. La condition de mission de service public est en effet remplie implicitement pour ces organismes.

Enfin, seraient réservées aux lois de finances :

- d'une part, comme c'est le cas actuellement, l'affectation de toute ressource dont bénéficie l'État (ce qui a un impact sur l'équilibre budgétaire) ;

- d'autre part (disposition nouvelle) l'affectation à un tiers d'une imposition de toute nature qui est affectée à un tiers qui ne relève pas des collectivités territoriales ou de la sécurité sociale.

Ces mesures peuvent être approuvées en ce qu'elles clarifient le régime des taxes affectées et facilitent l'information du Parlement sur l'adoption de mesures tendant à modifier les affectations de taxes.

Décision de la commission : la commission des finances a adopté cet article ainsi modifié.

ARTICLE 3 bis

Distinction entre les fonds de concours finançant des dépenses d'investissement et les autres fonds de concours

Le présent article distingue, dans la définition des ressources budgétaires de l'État, les fonds de concours finançant des dépenses d'investissement des autres fonds de concours.

La commission a adopté cet article, modifié seulement par un amendement de précision.

I. LE DROIT EXISTANT : LES FONDS DE CONCOURS FORMENT L'UNE DES CATÉGORIES DE RESSOURCES BUDGÉTAIRES DE L'ÉTAT

L'article 3 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) définit les ressources budgétaires de l'État, dont font notamment partie les impositions de toutes natures et les recettes non fiscales.

Le de cet article comprend les fonds de concours, ainsi que les dons et legs consentis au profit de l'État.

Les fonds de concours sont définis par l'article 17 de la LOLF. Il s'agit, d'une part, de fonds à caractère non fiscal versés par des personnes morales ou physiques pour concourir à des dépenses d'intérêt public et, d'autre part, du produit de legs et donations attribués à l'État.

Les fonds de concours s'ajoutent, en dépenses, aux crédits ouverts par la loi de finances, par un simple arrêté du ministre chargé des finances.

Les recettes de fonds de concours sont prévues et évaluées par la loi de finances. Ces évaluations sont réparties au niveau des actions budgétaires dans les projets annuels de performances annexés au projet de loi de finances initial et leur utilisation effective est présentée dans les rapports annuels de performances annexés au projet de loi de règlement.

Le montant total des fonds de concours versés tant au budget général qu'aux budgets annexes est indiqué dans le tableau qui présente l'équilibre général du budget en fin de première partie de la loi de finances, en prévision dans les lois de finances initiales et rectificatives, en exécution dans la loi de règlement.

Les fonds de concours n'ont habituellement pas de conséquence sur l'équilibre budgétaire, puisque les sommes versées par une partie tierce sont consommées à due concurrence.

Il n'en a toutefois pas été ainsi, à titre exceptionnel, en 2020 : un montant de 4,05 milliards d'euros a été versé en fin d'année sur un fonds de concours destiné à la régénération du réseau ferroviaire dans le cadre du programme 203 « Infrastructures et services de transport » de la mission « Écologie, développement et mobilité durables ». Cette somme n'ayant pas été dépensée en 2020, le solde budgétaire a été amélioré d'autant, la dépense étant reportée sur les années suivantes.

Les sommes issues d'un fonds de concours ne peuvent pas être utilisées par les ministères de manière libre : le quatrième alinéa du II de l'article 17 de la LOLF précise que leur emploi doit être conforme à l'intention de la partie versante.

Enfin, les fonds de concours ne sont pas soumis aux règles relatives aux reports de crédits applicables aux crédits ouverts en loi de finances. Les crédits ouverts par voie de fonds de concours et toujours disponibles à la fin de l'année sont reportés sans que s'applique la limite de 3 % de report concernant les crédits ouverts en loi de finances.

Le montant total des fonds de concours et des attributions de produits a été en 2020, sur le périmètre du budget général, de 13,3 milliards d'euros en autorisations d'engagement et de 11,9 milliards d'euros en crédits de paiement.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : LA DISTINCTION ENTRE LES FONDS DE CONCOURS FINANÇANT L'INVESTISSEMENT ET LES AUTRES FONDS DE CONCOURS

La commission spéciale de l'Assemblée nationale, sur la proposition de MM. Laurent Saint-Martin, rapporteur, et Éric Woerth, président, a créé le présent article 3 bis, qui distingue deux catégories de fonds de concours :

- d'une part, au 3° précité de l'article 3 de la LOLF, les fonds de concours finançant des dépenses autres que d'investissement ;

- d'autre part, dans un 3° bis (nouveau) du même article, les fonds de concours finançant des dépenses d'investissement.

Les dépenses d'investissement visées dans ces deux alinéas sont, selon la lettre du texte adopté, celles définies au « 5° de l'article 5 » de la loi organique. La disposition visée est en réalité celle qui figure au 5° du I de l'article 5, c'est-à-dire les dépenses d'investissement, dites de titre 5.

Pour mémoire, le I de l'article 5 de la LOLF définit les sept « titres » sous lesquels sont regroupées les charges budgétaires de l'État, à savoir les titres 1 (dotation des pouvoirs publics), 2 (dépenses de personnel), 3 (dépenses de fonctionnement), 4 (charges de la dette de l'État), 5 (dépenses d'investissement), 6 (dépenses d'intervention) et 7 (dépenses d'opérations financières).

*

* *

Lors de l'examen en séance publique, cet article n'a fait l'objet que d'un amendement rédactionnel.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : ACCEPTER CETTE PRÉCISION

Cette disposition ne modifie pas le périmètre des ressources budgétaires de l'État, mais divise une catégorie de recettes en deux.

Elle n'a d'effet normatif que par la référence qui est faite à cette classification des ressources budgétaires de l'État, aussi bien dans l'article 5 de la présente proposition de loi organique, qui distingue les ressources et les charges de fonctionnement des recettes d'investissement, que dans la rédaction de l'article 10 adoptée par la commission, qui précise la présentation du budget en sections de fonctionnement et d'investissement (voir infra).

Elle peut donc être utile afin de mieux définir fonctionnement et investissement. Sa mise en oeuvre pourrait toutefois être délicate dans certains cas, car il faudra déterminer, notamment en prévision, si l'intention de la partie versante porte sur des dépenses de fonctionnement ou d'investissement.

La commission a adopté un amendement rédactionnel COM-23 précisant une référence faite au 5° de l'article 5 de la LOLF (voir supra).

Décision de la commission : la commission des finances a adopté cet article ainsi modifié.

ARTICLE 3 ter A

Suppression de la ratification des décrets relatifs à la rémunération
de services rendus

Le présent article supprime la nécessité de ratifier en loi de finances les décrets relatifs à la rémunération de services rendus.

La commission a adopté cet article qui constitue une mesure de simplification.

I. LE DROIT EXISTANT : L'INSTITUTION D'UNE RÉMUNÉRATION DE SERVICES RENDUS PAR L'ÉTAT DOIT ÊTRE RATIFIÉE EN LOI DE FINANCES

L'article 4 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) prévoit que la rémunération de services rendus par l'État peut être établie et perçue sur la base de décrets en Conseil d'État, pris sur le rapport du ministre chargé des finances et du ministre intéressé.

Ces décrets doivent être ratifiés dans la loi de finances suivante.

À titre d'exemple, l'article 14 de la loi de finances rectificative du 19 juillet 2021 a autorisé la perception des rémunérations de services qu'avait instituées un décret relatif aux redevances versées à l'ADEME par les producteurs soumis à la responsabilité élargie du producteur (REP). Cette rémunération constitue une contrepartie aux missions de suivi et d'observation des filières REP confiées par la loi à cette agence.

Les ressources issues de la rémunération de service rendus sont comptabilisées dans le budget, notamment au titre de la rémunération des prestations assurées par les services du Trésor Public au titre de la collecte de l'épargne (ligne 2304, recouvrement de 34,2 millions d'euros en 2020) et du produit de la vente de divers services (ligne 2306, recouvrement de 3,4 millions d'euros en 2020).

II. DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : LA SUPPRESSION DE CETTE OBLIGATION DE RATIFICATION

Lors de l'examen de la proposition de loi organique en séance publique, l'Assemblée nationale a adopté, sur la proposition du Gouvernement et avec l'avis favorable de la commission spéciale, un amendement qui supprime l'obligation de ratification des décrets relatifs à la rémunération de services rendus.

Ces décrets seraient simplement joints en annexe au projet de loi de règlement afférent à l'année concernée.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : APPROUVER CETTE MESURE DE SIMPLIFICATION

La procédure de ratification des décrets relatifs à la rémunération de services rendus paraît assez lourde et de portée limitée.

D'une part, comme l'a indiqué le Conseil constitutionnel dans sa décision relative à la LOLF15(*), la ratification ne porte que sur les décrets en Conseil d'État instituant la rémunération et pas sur les actes qui fixent le niveau de rémunération en application de ces décrets. En outre, la ratification n'a pour objet que d'autoriser la perception de ces rémunérations au-delà de la date d'entrée en vigueur de la loi de finances assurant la ratification.

Il semble donc que cette ratification n'ait d'effet que pour la période séparant l'entrée en vigueur de la loi de finances rectificative ratifiant le décret de la fin de l'exercice, conformément au principe d'annualité budgétaire. La perception de cette rémunération serait autorisée au cours des exercices suivants par la loi de finances de l'année qui autorise de manière générale la perception des ressources de l'État16(*).

La procédure de ratification semble donc avoir pour principale utilité d'assurer l'information du Parlement, ce que le présent article préserve en prévoyant que ces décrets sont joints en annexe au projet de loi de règlement.

Décision de la commission : la commission des finances a adopté cet article sans modification.

ARTICLE 3 ter

Subventions pour charges d'investissement

Le présent article rajoute, dans la définition des dépenses d'investissement, les subventions pour charges d'investissement, ce qui constitue une reprise de l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances.

La commission a supprimé cet article, le rattachement de ces subventions aux dépenses de l'investissement ne s'imposant pas.

I. LE DROIT EXISTANT : LES DÉPENSES D'INVESTISSEMENT DE L'ÉTAT COMPRENNENT LES IMMOBILISATIONS CORPORELLES ET INCORPORELLES

L'article 5 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) définit, dans son I, les charges budgétaires de l'État, réparties en sept titres.

Il précise dans son II les dépenses relevant de certains de ces titres.

Les dépenses d'investissement, ou de titre 5, comprennent ainsi les dépenses pour immobilisations corporelles de l'État et les dépenses pour immobilisations incorporelles de l'État.

Les immobilisations corporelles et incorporelles sont définies respectivement par les normes n° 6 et 5 du recueil des normes comptables de l'État17(*). Il s'agit d'actifs (physiques pour une immobilisation corporelle, non monétaires et sans substance physique pour les immobilisations incorporelles) dont l'utilisation s'étend sur plus d'un exercice et qui ont une valeur économique positive pour l'État. Cette valeur correspond à des avantages économiques futurs ou au potentiel de service attendu de l'utilisation du bien.

Une immobilisation doit être contrôlée par l'État, qui supporte les risques et les charges afférentes à la détention du bien. Son coût ou sa valeur doit pouvoir être évaluée avec une fiabilité suffisante.

Dans le compte général de l'État pour l'exercice 2020, la valeur brute des immobilisations corporelles est de 587,3 milliards d'euros, dont 223,1 milliards d'euros pour les immobilisations mises en concession ou assimilées et 211,8 milliards d'euros pour les constructions. La valeur brute des immobilisations incorporelles est de 57,9 milliards d'euros, dont 28,2 milliards d'euros pour les coûts de développements militaires et 12,6 milliards d'euros pour le spectre hertzien.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : LA CRÉATION D'UNE CATÉGORIE SPÉCIFIQUE DE SUBVENTIONS POUR CHARGES D'INVESTISSEMENT

La commission spéciale de l'Assemblée nationale a adopté, sur la proposition de MM. Laurent Saint-Martin, rapporteur, et Éric Woerth, président, un amendement qui complète la liste des dépenses d'investissement prévue au II précité de l'article 5 de la LOLF par une troisième catégorie de dépenses, à savoir les subventions pour charges d'investissement.

*

* *

Le présent article n'a pas été modifié lors de l'examen en séance publique.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : SUPPRIMER UNE DISPOSITION QUI PRÉSENTE DES DIFFICULTÉS TECHNIQUES D'APPLICATION

La définition actuelle des dépenses d'investissement n'inclut que les dépenses faisant l'objet d'une immobilisation dans les comptes de l'État.

La création d'une nouvelle catégorie de dépenses d'investissements, relative aux subventions pour charges d'investissement, pose des questions difficiles.

Pour mémoire, l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances, qui a précédé la LOLF, distinguait dans son article 6, parmi les « charges permanentes de l'État », les dépenses ordinaires, les dépenses en capital et les prêts et avances.

Les dépenses ordinaires étaient regroupées selon quatre titres : les charges de la dette, la dotation des pouvoirs publics, les dépenses de personnel et de matériel applicables au fonctionnement des services et les interventions de l'État. Les dépenses en capital constituaient pour leur part trois autres titres : les investissements exécutés par l'État (titre V), les subventions d'investissement accordées par l'État (titre VI) et les réparations des dommages de guerre18(*) .

Les dépenses de transferts, qui n'ont pas de contrepartie pour l'État, étaient alors classées soit dans les dépenses ordinaires, c'est-à-dire pour l'essentiel des dépenses de fonctionnement, soit parmi les dépenses en capital du titre VI19(*).

La LOLF a retenu une classification différente de celle prévue par l'ordonnance du 2 janvier 1959.

Les dépenses de transfert sont désormais regroupées dans une catégorie à part, celle des dépenses d'intervention, correspondant à l'action de l'État dans le domaine économique et social. Les dépenses d'investissement sont celles que réalise l'État « pour son propre compte, qui affectent directement la valeur du patrimoine de l'État et obéissent à une logique spécifique quant à l'appréciation de leur rentabilité » 20(*).

La réintroduction de la catégorie des subventions d'investissement de l'ordonnance de 1959, ici dénommées subventions pour charges d'investissement, constituerait donc une modification significative des choix retenus par la loi organique. Elle nécessiterait en particulier, pour plus de clarté, de retirer explicitement les subventions en question de la catégorie des dépenses d'intervention, ce que ne propose pas le présent article.

Or l'apport de cette modification n'apparaît pas avec évidence. La volonté de mieux distinguer les dépenses d'investissement des dépenses de fonctionnement ne passe pas nécessairement par une identification des subventions d'investissement, car l'objectif est d'abord de mieux apprécier le caractère soutenable des dépenses de l'État : c'est donc d'abord l'actif de l'État, et non celui des tiers destinataires de subventions, qu'il convient de prendre en compte. À cet égard, l'ajout des subventions d'investissement au sein des dépenses d'investissement de l'État apparaît peu compréhensible car un investissement réalisé par un tiers n'accroît pas le patrimoine de l'État, même si ce tiers est bénéficiaire de subventions.

Enfin, le retrait des subventions d'investissement de la catégorie des transferts aux entreprises réduirait la portée de cette dernière catégorie, qui permet d'apprécier le montant des dépenses de l'État dans le domaine économique.

La commission a donc adopté, sur la proposition des rapporteurs, un amendement COM-24 supprimant le présent article.

Décision de la commission : la commission des finances a supprimé cet article.

ARTICLE 4

Prélèvements sur recettes

Cet article supprime les critères prévus par la loi organique pour la définition des prélèvements sur recettes à destination des collectivités territoriales et de l'Union européenne, interdit la création d'un prélèvement sur recettes dans un texte autre qu'une loi de finances et prévoit la remise d'un rapport sur la situation des finances publiques locales.

La commission a adopté un amendement tendant à préciser le contenu du rapport relatif à la situation des finances locales.

I. LE DROIT EXISTANT : LES PRÉLÈVEMENTS SUR RECETTES SONT PRÉVUS PAR LA LOI ORGANIQUE RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES AU PROFIT DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ET DE L'UNION EUROPÉENNE

L'article 6 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) définit, dans son quatrième et dernier alinéa, le principe des prélèvements sur recettes.

Il prévoit qu'un montant déterminé de recettes de l'État peut être rétrocédé directement au profit soit des collectivités territoriales, soit des Communautés européennes.

Ces prélèvements ont pour objet :

- soit de couvrir des charges incombant à ces bénéficiaires ;

- soit de compenser des exonérations, des réductions ou des plafonnements d'impôts établis au profit des collectivités territoriales.

Les prélèvements sur les recettes de l'État doivent être, dans leur destination et leur montant, définis et évalués de façon précise et distincte.

Cette évaluation prend habituellement la forme de deux articles de la première partie de la loi de finances, qui évaluent, d'une part, le montant de chacun des prélèvements opérés sur les recettes de l'État au profit des collectivités territoriales et, d'autre part, le montant du prélèvement effectué sur les recettes de l'État au titre de la participation de la France au budget de l'Union européenne.

Les prélèvements sur recettes sont apparus en 1969 pour compenser la suppression d'impôts locaux à des collectivités territoriales, puis en 1971 pour assurer une contribution au budget des Communautés européennes21(*).

Ce mécanisme a été validé par le Conseil constitutionnel, notamment dans des décisions du 29 décembre 1982, du 29 décembre 1998 et du 25 juillet 200122(*).

Dans cette dernière décision, relative à la loi organique relative aux lois de finances, il indique que les prélèvements sur recettes constituent une dérogation au principe, posé par le premier alinéa de l'article 6 de la loi organique, selon lequel « les ressources et les charges budgétaires de l'État sont retracées dans le budget sous forme de recettes et de dépenses ». Il admet la constitutionnalité de ces prélèvements sous plusieurs conditions :

- les bénéficiaires et l'objet des prélèvements doivent être précisément et limitativement définis. Il s'agit des collectivités territoriales d'une part, de l'Union européenne d'autre part ;

- les objectifs de clarté des comptes et d'efficacité du contrôle parlementaire doivent être satisfaits, ce qui doit être assuré par l'indication, dans les documents annexés au projet de loi de finances, de justifications aussi précises qu'en matière de recettes et de dépenses, ainsi que de l'analyse des prévisions de chaque prélèvement sur les recettes de l'État.

Le principe des prélèvements sur recettes est régulièrement critiqué par la Cour des comptes qui, malgré la jurisprudence constitutionnelle, y voit une dérogation aux principes d'unité et d'universalité. Elle souligne qu'ils représentent 14 % du total des recettes brutes de l'État, contre 5,5 % en 1969, et recommande de les transformer en crédits rattachés à des missions budgétaires, notamment pour ce qui concerne les prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales23(*).

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : UNE MODIFICATION LIMITÉE DU RÉGIME DES PRÉLÈVEMENTS SUR RECETTES

A. LE TEXTE D'ORIGINE DE LA PROPOSITION DE LOI ORGANIQUE

Le présent article, dans le texte d'origine de la proposition de loi organique, complète sur deux points, dans son I, la définition des prélèvements sur recettes au quatrième alinéa précité de l'article 6 de la LOLF.

D'une part, les prélèvements sur recettes ne pourraient servir à couvrir des charges incombant à l'État ou être assortis d'un objectif déterminé que dans le cadre d'une politique dont il a la charge.

D'autre part, un rapport sur la situation des finances publiques locales, dont la remise est prévue par le III, devrait comporter une évaluation de l'efficacité des prélèvements sur recettes établis au profit des collectivités territoriales.

En modifiant le 4° de l'article 34 de la LOLF, le II réserve la définition des prélèvements sur recettes aux lois de finances.

Enfin le III, comme indiqué supra, prévoit dans un article 51-1 nouveau24(*) de la LOLF qu'un rapport sur la situation des finances publiques locales doit être joint au projet de loi de finances de l'année. Ce rapport pourrait faire l'objet d'un débat à l'Assemblée nationale et au Sénat.

B. LE TEXTE DE LA PROPOSITION DE LOI TEL QU'ISSU DES TRAVAUX DE LA COMMISSION SPÉCIALE DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE

À la suite des observations formulées par le Conseil d'État dans son avis sur la présente proposition de loi organique, la commission spéciale de l'Assemblée nationale a sensiblement modifié cet article, en adoptant trois amendements présentés par MM. Laurent Saint-Martin, rapporteur, et Éric Woerth.

Désormais, la définition des prélèvements sur recettes, au I, précise seulement qu'un montant déterminé de recettes de l'État peut être rétrocédé directement au profit des collectivités territoriales ou de l'Union européenne, et que ces prélèvements sur recettes sont, dans leur montant et leur destination, définis et évalués de façon précise et distincte dans la loi de finances.

Par rapport au droit existant, toute référence aux raisons pour lesquelles ces prélèvements sont institués, à savoir pour couvrir des charges ou compenser des exonérations, des réductions ou des plafonnements d'impôts, est supprimée.

Selon l'exposé des motifs de l'amendement, la définition incluse dans la loi organique relative aux lois de finances « est datée, car de nouveaux PSR au profit des collectivités ne rentrent pas dans ce cadre organique ». Est cité l'exemple des prélèvements sur recettes tendant à compenser des moindres pertes de recettes locales liées à la crise sanitaire, qui ne compensent pas une charge incombant aux collectivités, ni des exonérations, des réductions ou des plafonnements d'impôts établis au profit des collectivités territoriales. La simple mention des bénéficiaires actuels des prélèvements sur recettes permet ainsi de ne pas remettre en cause les dispositifs existants.

La définition des prélèvements sur recettes se limite donc désormais à l'énumération des bénéficiaires actuels de ces prélèvements, à savoir les collectivités territoriales et l'Union européenne.

Le II prévoit, comme l'a suggéré le Conseil d'État, que la loi de finances de l'année, dans sa première partie, doit non seulement évaluer, mais aussi « instituer » (et non « définir » comme dans le texte d'origine) les prélèvements sur recettes. Cette formulation préserve la possibilité de définir certaines modalités de ces prélèvements lors de l'examen en seconde partie de la loi de finances.

Enfin, la définition du rapport sur la situation des finances publiques locales, introduit par le III, est complétée afin qu'il comporte une évaluation de l'impact des prélèvements sur recettes établis au profit des collectivités territoriales en matière de péréquation.

*

* *

Le présent article n'a pas été modifié lors de l'examen en séance plénière.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : ADOPTER L'ARTICLE EN PRÉCISANT LE CONTENU DU RAPPORT RELATIF AUX FINANCES LOCALES

Le présent article procède à une modification limitée du régime des prélèvements sur recettes. Il consacre la pratique actuelle de ces prélèvements et réserve aux lois de finances la possibilité d'instituer un prélèvement sur recettes.

En outre il prévoit la remise, lors de la présentation du projet de loi de finances, d'un rapport sur la situation des finances publiques locales, qui pourrait faire l'objet d'un débat. Les documents annexés au budget ne comportent actuellement pas de rapport portant de manière générale sur les finances publiques locales, seul un « jaune budgétaire » étant consacré aux transferts financiers de l'État aux collectivités territoriales.

Il convient de noter que l'article 50 de la LOLF prévoit déjà que le rapport économique, social et financier (RESF), annexé à chaque projet de loi de finances initiale, présente « les dépenses, les recettes, les soldes et l'endettement des collectivités territoriales et des autres organismes relevant de la catégorie des administrations publiques locales ».

Le rapport prévu par le présent article aurait par ailleurs un apport précis, à savoir l'évaluation de l'efficacité des prélèvements sur recettes établis au profit des collectivités territoriales en matière de péréquation.

La mention prévue par le III, selon laquelle le nouveau rapport sur la situation des finances publiques locales peut faire l'objet d'un débat à l'Assemblée nationale et au Sénat, n'a pas de réelle portée juridique, puisque ces deux assemblées peuvent d'ores et déjà organiser des débats sur ces sujets. Elle est toutefois traditionnelle pour les autres rapports prévus dans la LOLF : cette possibilité est prévue tant pour le rapport sur l'évolution de l'économie nationale et sur les orientations des finances publiques (article 48) que pour celui sur la situation et les perspectives économiques, sociales et financières de la nation (article 50) et pour le rapport annuel de la Cour des comptes (article 58).

Un débat sur les finances publiques locales pourrait, en tout état de cause, être utile et bienvenu avant d'aborder l'examen du projet de loi de finances.

La commission a adopté, sur la proposition des rapporteurs, un amendement COM-25 qui précise le contenu du rapport afin qu'il apporte au Parlement, dès le dépôt du projet de loi de finances, des informations utiles dans la perspective du débat. Le rapport devrait porter également sur :

- l'évolution des charges résultant des transferts de compétences entre l'État et les collectivités locales ;

- l'évolution et l'efficacité des transferts financiers entre l'État et les collectivités locales en attachant un regard particulier à ceux liés à la mise en oeuvre des mécanismes de péréquation ;

- l'état de l'objectif d'évolution des dépenses publiques locales prévu en loi de programmation des finances publiques ;

- l'ensemble des mesures du projet de loi de finances relatives aux collectivités locales.

Décision de la commission : la commission des finances a adopté cet article ainsi modifié.

ARTICLE 4 bis

Suppression de la mention des remboursements et dégrèvements
dans le tableau d'équilibre

Cet article supprime, dans le tableau d'équilibre du budget, la mention des remboursements et dégrèvements et donc de la distinction entre les recettes fiscales et les dépenses brutes et nettes.

La commission l'a adopté sans modification.

I. LE DROIT EXISTANT : LA MENTION DES REMBOURSEMENTS ET DÉGRÈVEMENTS, DANS LE TABLEAU D'ÉQUILIBRE DE LA LOI DE FINANCES, CONDUIT À DISTINGUER LES RESSOURCES ET LES CHARGES BRUTES ET NETTES

A. LES REMBOURSEMENTS ET DÉGRÈVEMENTS SONT DES CRÉDITS ÉVALUATIFS

L'article 10 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) décrit les crédits à caractère évaluatif. Pour les programmes budgétaires portant des crédits évaluatifs, les dépenses peuvent s'imputer en exécution, si nécessaire, au-delà des crédits ouverts.

Relèvent de cette catégorie les crédits relatifs :

à la charge de la dette de l'État (programmes 117 « Charge de la dette et trésorerie de l'État » et 355 « Charge de la dette de SNCF Réseau reprise par l'État ») ;

aux remboursements, restitutions et dégrèvements (programmes 200 « Remboursements et dégrèvements d'impôts locaux » et 201 « Remboursements et dégrèvements d'impôts locaux ») ;

à la mise en jeu des garanties accordées par l'État (programme 114 « Appels en garantie de l'État »).

Selon le projet annuel de performances de la mission « Remboursements et dégrèvements », les remboursements et dégrèvements d'État sont des dépenses en atténuation de recettes ayant trait aux impôts d'État, telles que des dégrèvements d'impôt, des remboursements ou restitutions de crédits d'impôt ou encore des compensations prévues par des conventions fiscales internationales.

Les remboursements et dégrèvements d'impôts locaux résultent de dégrèvements d'impôts locaux, ainsi que d`opérations comptables diverses : remises gracieuses, annulations, admissions en non-valeur de recettes.

B. LES REMBOURSEMENTS ET DÉGRÈVEMENTS SONT MENTIONNÉS À LA FOIS EN RESSOURCES ET EN CHARGES DANS LE TABLEAU D'ÉQUILIBRE

En application du du I de l'article 34 de la LOLF, le tableau d'équilibre, qui fait partie en pratique du dernier article de la première partie de la loi de finances, présente le solde budgétaire en le décomposant à partir des ressources et des charges du budget général, des budgets annexes et des comptes spéciaux.

Les recettes fiscales et les dépenses du budget général sont présentées sur la première ligne de ce tableau en valeur brute, avec les montants résultant des états A et B annexés à la loi de finances, mais aussi en valeur nette, c'est-à-dire après déduction du montant des remboursements et dégrèvements, qui sont indiqués sur la ligne séparant les valeurs brute et nette.

Du point de vue du budget de l'État, les remboursements et dégrèvements s'analysent aussi bien comme une diminution de ses ressources que comme une augmentation, à due concurrence, de ses charges.

Extrait du tableau d'équilibre de la loi de finances initiale pour 2021

 

 

Ressources

Charges

Solde

Recettes fiscales brutes / dépenses brutes

A

387 204

514 270

 

À déduire : remboursements et dégrèvements

B

129 334

129 334

 

Recettes fiscales nettes / dépenses nettes

C = A - B

257 870

384 936

 

Recettes non fiscales

D

25 308

 

 

Recettes totales nettes / dépenses nettes

E = C + D

283 179

384 936

 

À déduire : prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales et de l'Union européenne

F

70 600

   

Montants nets pour le budget général

G = E - F

212 579

384 936

- 172 357

Évaluation des fonds de concours et crédits correspondants

H

5 674

5 674

 

Montants nets pour le budget général y compris fonds de concours

I = G + H

218 252

390 610

 

Source : commission des finances, à partir de l'article 93 de la loi de finances pour 2021. Les formules mathématiques ont une valeur explicative et ne font pas partie du texte de la loi de finances

Le niveau des remboursements et dégrèvements n'a donc pas, en soi, de conséquences sur le solde budgétaire.

La Cour des comptes a recommandé entre 2011 et 201925(*), de ne plus déduire les remboursements et dégrèvements d'impôts locaux des recettes brutes, au motif que, s'agissant d'impôts locaux, ils ne correspondent pas à des encaissements pour l'État et ne sont donc pas comptabilisés dans les recettes fiscales brutes de l'État. L'administration s'y est longtemps opposée, notamment par la volonté de traiter de manière similaire les remboursements et dégrèvements d'impôts locaux et les prélèvements sur recettes.

En 202026(*), la Cour a modifié sa recommandation en demandant plutôt que les remboursements et dégrèvements d'impôts locaux soit transformés en une dépense budgétaire, qui relèverait de la mission « Relations avec les collectivités territoriales ».

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : LA SUPPRESSION DE LA DISTINCTION ENTRE RESSOURCES ET CHARGES BRUTES ET NETTES

Lors de l'examen de la proposition de loi organique en séance publique, l'Assemblée nationale a adopté, sur la proposition du Gouvernement et avec l'avis favorable de la commission spéciale, un amendement qui prévoit que les crédits relatifs aux remboursements, restitutions et dégrèvements des impositions de toutes natures revenant à l'État ne sont pas pris en compte pour l'évaluation des recettes et la présentation du tableau d'équilibre. Il ajoute ainsi un alinéa à la fin de l'article 10 précité de la loi organique relative aux lois de finances.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : APPROUVER LA SIMPLIFICATION PROPOSÉE

Il est important de noter que le présent article n'a pas de conséquence sur le calcul du solde, puisque les remboursements et dégrèvements s'imputent à la fois, en montants identiques, sur les recettes et sur les dépenses.

Il entraînerait toutefois des différences significatives dans la présentation des lignes du tableau d'équilibre :

- les recettes fiscales brutes et nettes seraient remplacées par une seule ligne « recettes fiscales », comprenant les recettes fiscales brutes (telles que résultant de l'état A) desquelles seraient soustraits les remboursements et dégrèvements d'État ;

- de même, les dépenses fiscales brutes et nettes seraient remplacées par une seule ligne « dépenses », comprenant les dépenses brutes (telles que résultant de l'état B) desquelles seraient soustraits les mêmes remboursements et dégrèvements d'État.

Si la forme exacte du tableau d'équilibre relève de la responsabilité du Gouvernement en tant qu'auteur du projet de loi de finances, une simulation des effets du présent article peut être proposée en reprenant les données de la loi de finances pour 2021.

Exemple de tableau d'équilibre de la loi de finances initiale pour 2021
avec simulation des effets du présent article

(en millions d'euros)

 

 

Ressources

Charges

Solde

Recettes fiscales / dépenses

A

264 761

391 827

 

Recettes non fiscales

B

25 308

   

Recettes totales / dépenses

C = A + B

290 069

391 827

 

À déduire : prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales et de l'Union européenne

D

70 600

   

Montants nets pour le budget général

E = C - D

219 469

391 827

- 172 357

Évaluation des fonds de concours et crédits correspondants

F

5 674

5 674

 

Montants nets pour le budget général y compris fonds de concours

G = E + F

225 143

397 500

 

Source : commission des finances, à partir de l'article 93 de la loi de finances pour 2021, du présent article et des réponses du Gouvernement aux questions des rapporteurs

Comme on peut le constater dans le tableau, les montants nets pour le budget général seraient légèrement supérieurs aux montants actuels, car les remboursements et dégrèvements d'impôts locaux ne seraient plus soustraits des recettes fiscales, ni des dépenses, sans que cette différence ait un impact sur les soldes puisqu'elle s'applique sur les deux colonnes.

Le tableau serait significativement simplifié. En particulier, il ne comprendrait plus deux sortes de montants qualifiés de « nets » (l'un étant net par rapport aux remboursements et dégrèvements, l'autre étant net par rapport aux prélèvements sur recettes).

Il est vrai que les montants inscrits sur la première ligne du tableau d'équilibre ne correspondraient plus directement à ceux qui figurent dans le tableau de synthèse de l'état A (recettes fiscales brutes) et à la dernière ligne de l'état B (dépenses fiscales brutes, c'est-à-dire la somme des crédits de paiement ouverts sur l'ensemble des missions du budget général), mais ils en dériveraient par un calcul simple (soustraction des remboursements et dégrèvements d'impôts d'État, eux-mêmes inscrits dans l'état B au programme 200).

Au-delà de la simplification, cette modification répond à une critique récurrente de la Cour des comptes, qui fait valoir que les remboursements et dégrèvements doivent être considérés comme des dépenses de l'État et qu'il convient donc de présenter les dépenses sans soustraire ceux-ci.

Décision de la commission : la commission des finances a adopté cet article sans modification.

ARTICLE 4 ter A (nouveau)

Information sur la mise en oeuvre de la dotation
pour dépenses accidentelles et imprévisibles

Cet article additionnel, introduit par la commission, prévoit que le Gouvernement informe le président et le rapporteur général des commissions des chargées des finances lors de toute utilisation de la dotation pour dépenses accidentelles et imprévisibles pour un montant supérieur à 100 millions d'euros.

Il s'agit de pérenniser une mesure adoptée, à l'initiative du Sénat, dans la première loi de finances rectificative pour 2021 et tendant à assurer un suivi et un contrôle des principaux usages de cette dotation.

I. LE DROIT EXISTANT : LE MONTANT DE LA DOTATION POUR DÉPENSES ACCIDENTELLES ET IMPRÉVISIBLES A ATTEINT UN MONTANT EXCEPTIONNELLEMENT ÉLEVÉ EN 2020 ET EN 2021

La dotation pour dépenses accidentelles et imprévisibles (DDAI) est prévue par le 1° du I de l'article 7 ainsi que par l'article 11 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF). Elle est destinée à faire face à des calamités ou à financer des dépenses imprévisibles.

La DDAI constitue une exception au principe de spécialité des crédits, puisque sa répartition entre les programmes budgétaires est décidée par décret en cours d'exercice, et non par la loi de finances initiale. Ses crédits sont inscrits au programme 552 « Dépenses accidentelles et imprévisibles » de la mission « Crédits non répartis ».

Son montant, qui était de 24 millions d'euros en crédits de paiements en loi de finances initiale pour 2017, a été fixé à 124 millions d'euros dans les lois de finances initiales pour 2018 à 2021. En contrepartie, la réserve de précaution de la plupart des programmes budgétaires a été réduite à 3 % du niveau des crédits ouverts : les gestionnaires de programmes ont ainsi bénéficié d'une meilleure visibilité sur les crédits dont ils pouvaient disposer, tout en maintenant une « réserve » partagée pouvant faire face à des dépenses exceptionnelles.

Ces deux dernières années, toutefois, dans le contexte de crise sanitaire et économique, le niveau de la dotation pour dépenses accidentelles et imprévisibles a été accru de manière considérable en cours d'exercice, atteignant 1,7 milliard d'euros en 202027(*) et 1,6 milliard d'euros en 202128(*).

Le Gouvernement a mis en avant, dans les deux cas, la nécessité d'être en mesure de faire face à d'éventuelles dépenses imprévues pour pallier les effets économiques et sociaux de la crise. Cette augmentation de la dotation a également eu pour objectif en 2021, comme il l'a reconnu dans l'exposé des motifs du projet de loi de finances rectificative pour 2021, de pallier l'impossibilité de recourir à un nouveau décret d'avance, car celui pris le 19 mai dernier a ouvert le montant maximal de crédits qu'autorise pour une année l'article 13 de la loi organique relative aux lois de finances29(*).

Au cours de l'année 2020, cinq décrets de répartition des crédits de cette dotation ont été pris, tous concernant des dépenses liées à la crise sanitaire, pour un montant de 631,2 millions d'euros au total, soit 36,2 % du montant total des crédits ouverts.

Décrets pris en 2020 pour la répartition de la dotation pour dépenses accidentelles et imprévisibles

(en millions d'euros30(*))

Date

Montant

Programme destinataire

17 avril 2020

100

357 « Fonds de solidarité pour les entreprises à la suite de la crise sanitaire »

18 mai 2020

284,2

134 « Développement des entreprises et régulations »

14 octobre 2020

92

334 « Livre et industries culturelles »

13

131 « Création »

27 novembre 2020

107

107 « Sport »

23 décembre 2020

27

334 « Livre et industries culturelles »

8

131 « Création »

Total

631,2

 

Source : rapport annuel de performances de la mission « Crédits non répartis » en 2020

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR LA COMMISSION : UNE INFORMATION PRÉALABLE DES COMMISSIONS DES FINANCES EN CAS D'UTILISATION DE CETTE DOTATION POUR UN MONTANT SUPÉRIEUR À 100 MILLIONS D'EUROS

Compte tenu de l'utilisation faite depuis l'an passé de la dotation pour dépenses accidentelles et imprévisibles, il paraît nécessaire d'améliorer l'information du Parlement en cas d'utilisation de cette dotation.

La commission a donc adopté, sur la proposition des rapporteurs, un amendement COM-26 portant article additionnel, qui tend à pérenniser une disposition instituée au titre de l'année 2021, à l'initiative du Sénat, par le II de l'article 29 de la loi n° 2021-953 du 19 juillet 2021 de finances rectificative pour 2021.

Il prévoit une information du président et du rapporteur général des commissions chargées des finances dans les deux assemblées au moins trois jours avant la publication de tout décret de répartition des crédits inscrits sur cette dotation. Cette information doit préciser le montant réparti, le ou les programmes destinataires et le motif de cette répartition. Elle n'est due que lorsque les montants concernés sont supérieurs à 100 millions d'euros.

Décision de la commission : la commission des finances a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

ARTICLE 4 ter

Interdiction des reports sur les dépenses de personnel

Cet article, introduit en séance publique sur un amendement du Gouvernement, interdit tout report de crédits de paiement portant sur des dépenses de personnel.

La commission l'a adopté en lui adjoignant un mécanisme prévoyant, d'une part, un plafonnement global des reports de crédits de paiement et, d'autre part, une meilleure motivation des demandes de dérogation à la limitation des reports à 3 % des crédits initiaux.

I. LE DROIT EXISTANT : LES CRÉDITS DE PAIEMENT NON CONSOMMÉS EN FIN D'ANNÉE PEUVENT ÊTRE REPORTÉS DANS UNE LIMITE FIXÉE, SAUF DÉROGATION, À 3 % DES CRÉDITS INITIAUX

L'article 15 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) précise les règles relatives aux reports de crédits.

A. UN PRINCIPE : LA LIMITATION DES REPORTS DE CRÉDITS

En application du principe d'annualité budgétaire, le I pose le principe selon lequel les crédits ouverts et les plafonds des autorisations d'emplois fixés au titre d'une année ne créent aucun droit au titre des années suivantes.

Le II apporte des tempéraments à ce principe pour les crédits ouverts en loi de finances, en prévoyant les conditions selon lesquelles certains crédits peuvent être reportés à l'année suivante.

En premier lieu, les autorisations d'engagement disponibles sur un programme à la fin de l'année peuvent être reportées par arrêté conjoint du ministre chargé des finances et du ministre intéressé, sans toutefois pouvoir majorer les crédits inscrits sur le titre des dépenses de personnel.

En second lieu, les crédits de paiement disponibles peuvent également être reportés, par arrêté conjoint des mêmes ministres, mais dans la limite de 3 % des crédits initiaux inscrits sur le même programme. Ce plafond s'apprécie d'une part pour les dépenses de personnel (1° du II précité), d'autre part pour les autres catégories de dépenses (2° du même II). Cette limitation ne s'applique ni aux crédits ouverts sur les comptes d'affectation spéciale, en application de l'article 21, ni à ceux ouverts par voie de fonds de concours, en application du III de l'article 15.

B. LA PRATIQUE : DES DÉROGATIONS DE PLUS EN PLUS NOMBREUSES À LA LIMITATION DES REPORTS ET UN EXERCICE 2020 EXCEPTIONNEL

Le plafond de 3 % applicable aux reports de crédits de paiement peut être majoré par une disposition de loi de finances.

Chaque loi de finances comprend ainsi un article qui autorise un certain nombre de programmes budgétaires à dépasser ce plafond. Plutôt que de fixer la majoration à un niveau propre à chaque programme concerné, il est choisi en pratique d'autoriser un report de la totalité des crédits ouverts sur le programme.

Cette pratique a connu une évolution notable depuis l'entrée en vigueur de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF).

Alors que le nombre des programmes concernés par une telle dérogation était inférieur à dix avant 2010, il était de vingt environ au cours des dernières années, antérieurement à la loi de finances pour 2021. Le montant total des reports effectivement réalisés n'a toutefois pas connu de croissance marquée avant l'exercice 2020, demeurant chaque année à un niveau compris entre 1,4 et 3,8 milliards d'euros.

La loi de finances pour 2021 et les arrêtés de report pris au début de l'exercice 2021 ont marqué une rupture très nette dans la pratique des reports de crédits. La dérogation au plafond des 3 % a en effet concerné 51 programmes et les reports effectivement réalisés ont atteint 36,6 milliards d'euros, dont 28,8 milliards d'euros sur les seuls programmes de la mission « Plan d'urgence face à la crise sanitaire ».

Reports de crédits à l'exercice suivant de 2007 à 2020
sur le périmètre du budget général

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances, à partir des projets de loi de règlement

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : UNE INTERDICTION TOTALE DES REPORTS DE CRÉDITS DE PAIEMENT OUVERTS AU TITRE DES DÉPENSES DE PERSONNEL

Lors de l'examen de la proposition de loi organique en séance publique, l'Assemblée nationale a adopté, sur la proposition du Gouvernement et avec l'avis favorable de la commission spéciale, un amendement qui modifie le 1° précité du II de l'article 15 de la LOLF afin d'interdire les reports de crédits sur les dépenses de personnel.

Cette disposition ne s'applique pas aux crédits issus de fonds de concours.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : MIEUX ENCADRER LE MÉCANISME DES REPORTS DE CRÉDITS

A. LE DISPOSITIF DE CET ARTICLE MET EN oeUVRE UN PRINCIPE DE BONNE GESTION QUI DOIT ÊTRE APPROUVÉ

Si le 1° du II de l'article 15 de la LOLF prévoit, dans le droit existant, que les crédits de personnel peuvent être reportés peuvent être majorés dans la limite de 3 % des crédits initiaux, cette disposition ne signifie pas, même dans le droit existant, que les crédits de personnel de l'exercice suivant peuvent être majorés par report de crédits non utilisés.

En effet, le premier alinéa du même II interdit les reports d'autorisations d'engagement portant sur des dépenses de personnel et les autorisations de paiement portant sur d'autres titres ne peuvent pas, en application du II de l'article 7 (principe de fongibilité asymétrique), être reportés sur des dépenses de personnel. Aucune autorisation de paiement ne pouvant donc être ouverte au titre des dépenses de personnel par voie de reports, il en est de même des crédits de paiement, car ceux-ci doivent avoir pour contrepartie une ouverture d'autorisations d'engagement de même montant, en application de l'article 8 de la loi organique.

Le présent article a donc pour effet de supprimer toute possibilité de report pour les crédits de personnel, y compris à destination d'autres titres, sauf dans le cas où ces crédits proviendraient d'un fonds de concours. Cette dernière réserve résulte de la nécessité de respecter le principe selon lequel les fonds de concours ne peuvent être utilisés que conformément à l'intention de la personne qui verse les fonds (II de l'article 17 de la LOLF).

Les crédits de personnel non consommés en fin d'année seraient donc nécessairement annulés.

Selon les indications données par le Gouvernement en séance à l'Assemblée nationale, cette modification permettra d'éviter que les effets d'aubaine parfois constatés en fin de gestion sur les crédits de personnel conduisent à accroître la dépense l'année suivante. Il ressort toutefois des éléments recueillis par les rapporteurs que, en 2020 comme en 2021, il n'y a eu aucun report de crédits de personnel vers un autre titre. Au cours des quatre années précédentes, le montant de ces reports était variable, avec un niveau variant entre 1,9 million d'euros en 2017 et 28,7 millions d'euros en 2018, ce qui constitue des montants relativement faibles au regard de l'ensemble des reports de crédits.

B. LA COMMISSION A PROPOSÉ UN MÉCANISME PLUS GLOBAL DE PLAFONNEMENT DES REPORTS DE CRÉDITS

La mesure prévue par le présent article demeurant de portée très limitée, la commission, sur la proposition des rapporteurs, a introduit un mécanisme plus large, qui concerne les reports de crédits hors crédits de personnel, pour des montants beaucoup plus élevés. Les rapporteurs estiment nécessaire cet encadrement plus important au regard de la pratique observée entre 2020 et 2021.

La commission a donc adopté un amendement COM-27 prévoyant un double mécanisme applicable aux reports de crédits, hors crédits de personnel.

D'une part, le montant total des crédits de paiement reportés sur des programmes relevant du budget général ne pourrait être supérieur à 5 % des crédits de paiement ouverts sur l'ensemble de ces programmes. Sur l'exercice 2020, le montant des crédits de paiement sur le budget général, en loi de finances initiale ou en loi de finances rectificatives, a été de 565,6 milliards d'euros. Un taux plafond de 5 % aurait donc limité le montant des crédits à 28,3 milliards d'euros, niveau très supérieur à celui habituellement atteint par les reports de crédits.

D'autre part, une motivation plus précise serait demandée pour toute dérogation au plafond de report de 3 % prévue par l'article 15 de la LOLF. La demande de dérogation fait aujourd'hui l'objet d'une présentation très succincte, qui présente un besoin de report sans en justifier le montant. Une meilleure motivation du report, y compris du niveau du plafond majoré, améliorerait l'information du Parlement et pourrait inciter le Gouvernement à ne pas demander une dérogation portant sur la totalité des crédits ouverts sur le programme, lorsqu'il apparaît que seule une partie de ces crédits aura lieu d'être reportée.

Décision de la commission : la commission des finances a adopté cet article ainsi modifié.

ARTICLE 4 quater

Raccourcissement du délai pour la publication des arrêtés de report

Cet article, introduit en séance publique sur la proposition du Gouvernement, ramène au 15 mars la date limite de publication des arrêtés de report, contre le 30 mars actuellement.

La commission l'a adopté sans modification.

I. LE DROIT EXISTANT : LES ARRÊTÉS DE REPORT PEUVENT ÊTRE PUBLIÉS JUSQU'À LA FIN DU MOIS DE MARS

L'article 15 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) précise les règles relatives aux reports de crédits, déjà présentées supra31(*).

Le IV de cet article prévoit que les arrêtés de report sont publiés au plus tard le 31 mars de l'année suivant celle à la fin de laquelle la disponibilité des crédits a été constatée.

Cette règle a été introduite en 2001 par la LOLF, sur une proposition du Sénat qui avait alors fixé une date limite au 15 mars, portée au 30 mars par l'Assemblée nationale lors de l'examen en deuxième lecture de la proposition de loi organique à l'origine du texte.

Il s'agissait d'assurer l'information du Parlement sur les crédits réellement disponibles, mais aussi d'améliorer la visibilité des services gestionnaires sur les crédits mis à leur disposition.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : RACCOURCIR DE QUINZE JOURS LE DÉLAI DE PUBLICATION DES ARRÊTÉS DE REPORT

Lors de l'examen en séance publique, l'Assemblée nationale a adopté, sur la proposition du Gouvernement et avec l'accord de la commission spéciale, un amendement qui ramène au 15 mars la date avant laquelle les arrêtés de report doivent être publiés.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : APPROUVER CETTE MESURE DE BONNE GESTION

Le présent article permet d'apporter au Parlement et aux services gestionnaires des crédits une information plus rapide sur les crédits réellement disponibles, ce qui favorise une meilleure gestion des crédits.

Cet article entérine en fait une pratique qui est d'ores et déjà presque généralisée : sur les 72 arrêtés qui ont reporté des crédits non consommés de 2020 vers 2021, trois seulement ont été publiés après le 15 mars, le dernier l'étant le 19 mars.

Le raccourcissement du délai est, en tout état de cause, presque imposé par l'article 8 de la présente proposition de loi, qui ramène au 1er mai la date limite de dépôt du projet de loi de règlement, dont la préparation nécessite de connaître le montant des crédits reportés sur chaque programme.

Décision de la commission : la commission des finances a adopté cet article sans modification.

ARTICLE 4 quinquies

Évolution du champ d'application et de la présentation
des budgets annexes

Issu d'un amendement du Gouvernement adopté à l'Assemblée nationale, le présent article prévoit d'étendre le périmètre des opérations pouvant être retracées dans un budget annexe et de modifier la présentation budgétaire de ces derniers.

La commission des finances a adopté deux amendements tendant à préciser respectivement les modalités de présentation des budgets annexes ainsi que l'extension du champ d'application afin d'améliorer la formulation retenue.

La commission des finances a adopté cet article ainsi modifié.

I. LE DROIT EXISTANT : LA PRÉSENTATION BUDGÉTAIRE DES DEUX DERNIERS BUDGETS ANNEXES MONTRE CERTAINES SPÉCIFICITÉS TANDIS QUE LEUR PÉRIMÈTRE, VOIRE LEUR EXISTENCE MÊME, SUSCITENT DES QUESTIONS

A. ALORS QUE LA LOLF A RIGOUREUSEMENT ENCADRÉ LEUR CHAMP D'APPLICATION, IL NE SUBSISTE PLUS QUE DEUX BUDGETS ANNEXES

1. L'article 18 de la LOLF encadre rigoureusement le champ d'application des budgets annexes

a) Une dérogation aux principes classiques du droit budgétaire

Parce qu'ils constituent une modalité d'affectation de recettes de l'État à des dépenses, les budgets annexes constituent une exception au principe d'universalité budgétaire.

Puisqu'ils se distinguent du budget général, ils sont également considérés comme un aménagement au principe d'unité du budget de l'État.

b) La LOLF a entendu restreindre le champ d'application des budgets annexes

L'article 20 de l'ordonnance n°59-2 du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances prévoyait que « les opérations financières des services de l'État que la loi n'a pas dotés de la personnalité morale et dont l'activité tend essentiellement à produire des biens ou à rendre des services donnant lieu au payement de prix, peuvent faire l'objet de budgets annexes ».

La loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) a entendu restreindre le champ des budgets annexes sans pour autant en supprimer le principe32(*).

Aussi, le premier alinéa du I de son article 18 dispose que les « des budgets annexes peuvent retracer, dans les conditions prévues par une loi de finances, les seules opérations des services de l'État non dotés de la personnalité morale résultant de leur activité de production de biens ou de prestation de services donnant lieu au paiement de redevances, lorsqu'elles sont effectuées à titre principal par lesdits services ».

c) Seule une disposition de loi de finances peut créer un budget annexe

Le second alinéa du I de l'article 18 de la LOLF précise que seule une disposition de loi de finances est en mesure de créer un nouveau budget annexe ou d'affecter une recette à un budget annexe existant.

2. Il ne subsiste plus que deux budgets annexes

Autrefois au nombre de six33(*), les budgets annexes n'étaient plus que trois lors de la mise en oeuvre de la LOLF34(*). Depuis 2007 et la transformation du budget des « Monnaies et médailles » en établissement public, ils ne sont plus que deux : les budgets annexes « Contrôle et exploitation aériens » (BACEA) et « Publications officielles et information administrative » (POIA).

Entre 2002 et 2006, le volume de dépenses retracé sur les budgets annexes a diminué de 90 %. Aucun nouveau budget annexe n'a été créé sous l'empire de la LOLF.

a) Le budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » (BACEA)

Le BACEA retrace l'ensemble des missions exercées par la direction générale de l'aviation civile (DGAC) qui vont de la prestation de services à la navigation aérienne, exercée par la direction des services de navigation aérienne (DSNA), aux missions régaliennes exercées par la direction du transport aérien (DTA) en passant par les missions de surveillance et de certifications assurées par la direction de la sécurité de l'aviation civile (DSAC).

Le BACEA rassemble trois programmes : le programme 613 « Soutiens aux prestations de l'aviation civile » (consacré aux fonctions supports de la DGAC), le programme 612 « Navigation aérienne » et le programme 614 « Transports aériens, surveillance et certification ».

En matière de dépenses le BACEA a consommé 2 089 millions d'euros de crédits de paiement (CP) en 202035(*). Il avait perçu 2 195 millions d'euros de ressources en 2019 avant l'effondrement de ses recettes constaté en 2020 du fait des répercussions de la crise sanitaire sur le transport aérien.

b) Le budget annexe « Publications officielles et information administrative » (POIA)

Le budget annexe « Publications officielles et information administrative » (POIA) est géré par la direction de l'information légale et administrative (DILA) qui a pour principales missions la diffusion légale, l'édition publique et l'information administrative.

Le BAPOIA se compose de deux programmes : le programme 623 « Édition et diffusion » et le programme 624 « Pilotage et ressources humaines ».

En 2020, les recettes du BAPOIA se sont établies à 173 millions d'euros tandis qu'il a consommé 135 millions d'euros de crédits de paiement.

B. LA PRÉSENTATION BUDGÉTAIRE, LE PÉRIMÈTRE, VOIRE L'EXISTENCE MÊME DES BUDGETS ANNEXES SONT SUJETS À DÉBATS

1. Le périmètre du budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » (BACEA) est questionné dans la mesure où les opérations qu'il retrace excèdent le champ d'application prévu par l'article 18 de la LOLF

Aujourd'hui, le périmètre des opérations retracées par le BACEA, qui épouse celui des missions exercées par la DGAC, excède le champ d'application organique des budgets annexes encadré de manière stricte par l'article 18 de la LOLF. En effet, outre les opérations de prestations de services à la navigation aérienne délivrées par la DSNA donnant lieu à paiement de redevances par les compagnies aériennes, le BACEA retrace aussi des opérations de nature régalienne financées par des recettes fiscales telles que la taxe d'aviation civile (TAC) ou une partie du rendement de la taxe de solidarité sur les billets d'avion (TSBA). Ces opérations relèvent notamment des missions exercées par la DTA36(*).

Depuis 2008, dans ses notes d'exécution budgétaire, la Cour des comptes dénonce chaque année cette situation.

2. Une présentation budgétaire atypique et peu lisible qui a pu motiver la recommandation de suppression des budgets annexes par la MILOLF

a) Les spécificités de la présentation des budgets annexes

Le premier alinéa du II de l'article 18 de la LOLF précise que les budgets annexes constituent des missions du budget de l'État et qu'à ce titre, et à l'exception des règles particulières définies par ce même article, « les opérations des budgets annexes sont prévues, autorisées et exécutées dans les mêmes conditions que celles du budget général ». Un budget annexe dispose de son propre plafond d'emploi37(*).

La présentation budgétaire des budgets annexes présente certaines spécificités. Ainsi, le deuxième alinéa du II de l'article 18 de la LOLF prévoit que « les budgets annexes sont présentés selon les normes du plan comptable général, en deux sections. La section des opérations courantes retrace les recettes et les dépenses de gestion courante. La section des opérations en capital retrace les recettes et les dépenses afférentes aux opérations d'investissement et aux variations de l'endettement ». Cette présentation prend la forme d'un tableau d'équilibre. La présentation des crédits des budgets annexes n'est pas opérée par titres et catégories de dépenses mais en vertu de regroupements de comptes du plan comptable général (PCG).

Alors que pour le budget général les opérations qui concernent le capital de la dette sont considérées comme des opérations de trésorerie non budgétaires, les remboursements en capital des emprunts font partie des crédits budgétaires des budgets annexes. Ils sont par exemple retracés sur le programme 613 « Soutien aux prestations de l'aviation civile » du BACEA.

b) Le rapport d'information de la mission d'information de l'Assemblée nationale relative à la mise en oeuvre de la LOLF (MILOLF) proposait de supprimer des budgets annexes devenus « obsolètes »

Le rapport d'information de la mission d'information de l'Assemblée nationale relative à la mise en oeuvre de la LOLF (MILOLF)38(*) estimait en 2019 que désormais « la complexité de ce dispositif prend le pas sur les avantages qu'il peut comporter ».

Aussi, compte-tenu de l'exception au principe d'universalité budgétaire qu'ils constituent et parce qu'ils n'ont pas suffi à prévenir les phénomènes de débudgétisation, la MILOLF proposait de supprimer les budgets annexes.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : UNE EXTENSION DU CHAMP D'APPLICATION DES BUDGETS ANNEXES ET UNE ÉVOLUTION DE LEUR PRÉSENTATION BUDGÉTAIRE

L'article 4 quinquies de la présente proposition de loi a été introduit et adopté par l'Assemblée nationale suite au dépôt d'un amendement du Gouvernement39(*). Comme en dispose son II, les dispositions qu'il prévoit entreraient en vigueur pour les lois de finances afférentes à l'année 2023.

En juillet 2021, une mission commune de l'inspection générale des finances (IGF) et du conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) a rendu un rapport sur la « trajectoire du BACEA ». Comme le précise l'objet de l'amendement, l'article 4 quinquies de la présente proposition de loi vient notamment traduire certaines de ses recommandations.

A. L'ARTICLE 4 QUINQUIES PROPOSE D'ÉTENDRE LE PÉRIMÈTRE DES OPÉRATIONS POUVANT ÊTRE RETRACÉES DANS UN BUDGET ANNEXE

Premièrement, afin de que le périmètre actuel du BACEA soit conforme au champ d'application des budgets annexes prévu par le texte organique, deux dispositions du I de l'article 4 quinquies entendent modifier le premier alinéa du I de l'article 18 de la LOLF qui définit de manière stricte les opérations pouvant être retracées dans un budget annexe.

À ce titre, le a) du 1° du I du présent article propose de modifier la première phrase du premier alinéa du I de l'article 18 de la LOLF en supprimant le qualificatif « seules » qui visait à limiter de façon stricte le périmètre des budgets annexes aux « seules opérations de production de biens ou de prestation de services donnant lieu au paiement de redevances ».

Par ailleurs, le b) du 1° du I de l'article 4 quinquies propose d'ajouter une phrase au premier alinéa du I de l'article 18 de la LOLF qui entend préciser et encadrer l'extension du périmètre des budgets annexes pour la limiter aux « dépenses inséparables » des opérations de production de biens ou de prestation de services donnant lieu au paiement de redevances. Cette extension du champ des opérations susceptibles d'être retracées dans un budget annexe a pour vocation d'inclure les activités régaliennes portées par le BACEA dans le périmètre autorisé par la loi organique.

B. PLUSIEURS DISPOSITIONS VISENT À ASSURER UNE MEILLEURE LISIBILITÉ BUDGÉTAIRE

Le c) du 1° du I de l'article 4 quinquies supprime le deuxième alinéa du II de l'article 18 de la LOLF. Ce faisant, il fait disparaître les références au plan comptable général dans la présentation des budgets annexes.

Le d) du 1° du I du présent article prévoit que « les ressources et les charges de trésorerie ne sont pas retracées sur les budgets annexes ». Cette disposition a vocation à abolir la spécificité des budgets annexes selon laquelle les opérations concernant le capital de la dette étaient considérées comme des opérations budgétaires et non comme des opérations de trésorerie.

Ce même d) du I de l'article 4 quinquies prévoit que la « dette nette » des budgets annexes fasse l'objet d'un « suivi dédié ». La notion de « dette nette », si elle n'est pas précisée au niveau organique, doit s'entendre comme la dette nette de la situation de trésorerie du budget annexe.

Le 2° du I du présent article propose par ailleurs de modifier le II de l'article 34 de la LOLF qui précise le contenu de la seconde partie des lois de finances. Il prévoit de compléter l'alinéa qui indique que la seconde partie des lois de finances fixe les crédits et autorisations de découvert des budgets annexes et des comptes spéciaux en ajoutant qu'elle fixe également le montant du plafond de variation de leur dette nette.

Les 4° et 5° du I de l'article 4 quinquies modifient quant-à-eux les articles 51 et 54 de la LOLF qui portent notamment sur le contenu des projets et rapports annuels de performances. Il est proposé la création, dans chacun de ces deux articles, d'un alinéa dédié aux budgets annexes qui précise notamment que les projets et rapports annuels de performances de ces derniers seront assortis d'un tableau de financement. Ce tableau de financement a notamment vocation à faire apparaître « les ressources et les charges de trésorerie qui concourent à la réalisation de l'équilibre financier » du budget annexe.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : DES MODIFICATIONS JUSTIFIÉES QUI DOIVENT NÉANMOINS ÊTRE PRÉCISÉES

A. UNE ÉVOLUTION DU CHAMP D'APPLICATION DES BUDGETS ANNEXES QUI NE DOIT PAS AVOIR POUR EFFET INDIRECT DE CONSACRER LE PÉRIMÈTRE ACTUEL DE LA DGAC

En première analyse, la méthode consistant à modifier la norme organique pour l'adapter à une situation de fait qui l'enfreignait peut apparaître contestable. Néanmoins, force est de constater que dans sa note d'exécution budgétaire sur l'exécution 2020, face aux difficultés qui lui ont été opposées par les administrations pour réintégrer à brève échéance les opérations de régulations portées par le BACEA dans le giron du budget général, la Cour des comptes elle-même en est venue à considérer que la modification de la LOLF pourrait être une solution par défaut : « si le Gouvernement estime que la réintégration des activités régaliennes de la DGAC dans le budget général, conformément à l'article 18 de la LOLF, causerait à cette direction générale des difficultés de gestion trop importantes, il lui appartient de proposer au législateur organique une modification de la LOLF »40(*).

Néanmoins, alors que les règlements européens relatifs au « ciel unique » exigent a minima une séparation fonctionnelle entre les activités de régulation du transport aérien (exercées par la DTA) et les opérations de prestations de services à la navigation aérienne (DSNA), l'évolution, sur mesure pour le BACEA, du champ d'application des budgets annexes prévue par le présent article ne doit pas laisser penser que le périmètre actuel de la DGAC serait figé de façon définitive. D'autant que, comme notre collègue rapporteur spécial Vincent Capo-Canellas l'a souligné dans un rapport d'information en 201841(*), à terme, une séparation plus rigoureuse entre les directions de la DGAC pourrait constituer un levier de performance si les réformes d'organisation de la DSNA ne portaient pas leurs fruits. À ce titre, la formule « dépenses inséparables » retenue pour étendre le périmètre des budgets annexes n'apparaît pas adaptée puisque les opérations régaliennes du BACEA qu'elle vise, non seulement sont séparables des opérations de prestations de service à la navigation aérienne, mais doivent même être séparées au regard du droit dérivé européen. Aussi, il n'est pas exclu que cette formulation soit inopérante et ne permette pas de mettre le périmètre actuel du BACEA en conformité avec la LOLF.

B. DES ÉVOLUTIONS BIENVENUES DE LA PRÉSENTATION DES BUDGETS ANNEXES QUI DEVRONT SE TRADUIRE PAR UNE MEILLEURE INFORMATION DU PARLEMENT

En termes de présentation et de lisibilité budgétaire, la référence au plan comptable général n'a pas de véritable plus-value, d'autant que lui-même ne prévoit pas de distinction entre une section des opérations courantes et une section des opérations en capital. Cette présentation atypique ne semble pas de nature à améliorer l'information du Parlement sur les prévisions et l'exécution des budgets annexes. En revanche, une présentation des dépenses des budgets annexes par nature alignée sur la nomenclature utilisée pour les autres missions (en titres et catégories) pourrait améliorer la lisibilité des annexes budgétaires. Par ailleurs, pour renforcer le contrôle du Parlement, il apparaît nécessaire que les comptes certifiés de la DSNA soient communiqués à la représentation nationale.

S'il est pertinent de mettre les budgets annexes en conformité avec le droit commun de la LOLF en distinguant leurs charges et ressources de trésorerie, y compris les opérations concernant le capital de la dette, de leurs ressources et charges budgétaires, la formulation adoptée par l'article 4 quinquies pourrait être clarifiée. Cette clarification devrait passer par une référence explicite aux articles de la LOLF qui définissent, d'une part, les opérations budgétaires et, d'autre part, les opérations de trésorerie.

Un suivi de la dette nette de la trésorerie des budgets annexes, permettant de neutraliser l'impact des stratégies de refinancement, semble de nature à donner une vision plus transparente de leur endettement. Il est notamment important que ce suivi se traduise par une évolution du dispositif de performance de la mission « Contrôle et exploitation aériens ». L'indicateur 4.1 relatif à la maîtrise de l'endettement du BACEA devra notamment être optimisé.

Si le suivi de la dette nette de trésorerie doit permettre d'assurer une meilleure transparence de l'information financière relative aux budgets annexes, il n'est pas évident que la fixation, en loi de finances initiale, d'un niveau de variation de la dette nette de trésorerie des budgets annexes soit une formule optimale. Il pourrait notamment être complexe à déterminer ex-ante, notamment, en ce qui concerne le BACEA du fait de la difficulté à prévoir précisément son niveau de trésorerie au 31 décembre42(*).

C. LA COMMISSION A PRÉCISÉ DES DISPOSITIONS DE L'ARTICLE 4 QUINQUIES ET CORRIGÉ LA FORMULATION QUI EMPORTE L'EXTENSION DU PÉRIMÈTRE DES BUDGETS ANNEXES

L'article 10 de la présente proposition de loi prévoit de modifier l'article 51 de la LOLF afin d'enrichir l'information budgétaire en prévoyant une vision triennale des crédits inscrits dans les projets annuels de performance. Il propose que le montant des crédits de chaque programme soit désormais développé « pour l'année en cours, l'année considérée et, à titre prévisionnel, les deux années suivantes ». L'article 4 quinquies ayant créé un nouvel alinéa dédié aux budgets annexes au sein de l'article 51, ce nouvel alinéa n'est pas visé par l'article 10. Pour réparer cette omission, la commission a adopté, à l'initiative des rapporteurs, l'amendement de coordination COM-28.

La commission a également adopté l'amendement COM-16 déposé par M. Vincent Capo-Canellas, rapporteur spécial des crédits du budget annexe « Contrôle et exploitation aériens ». Cet amendement apporte plusieurs modifications et précisions au texte voté par l'Assemblée nationale.

Il modifie la formulation qui vise à étendre le périmètre des budgets annexes. Ainsi, plutôt qu'aux « dépenses inséparables » aux activités de « production de biens ou de prestation de services donnant lieu au paiement de redevances », le périmètre des budgets annexes pourra être étendu aux « opérations associées » à ces activités.

L'amendement précise également les notions de ressources et charges de trésoreries portées par les budgets annexes en faisant référence aux articles 3,5 et 25 de la LOLF qui les définissent.

Enfin, en raison des difficultés posées par la fixation, en loi de finances initiale d'un niveau de variation de la dette nette de trésorerie, l'amendement COM-16 lui substitue la fixation, en première partie de loi de finances et pour chaque budget annexe, d'un « plafond de l'encours total de dette autorisé ».

Décision de la commission : la commission des finances a adopté cet article ainsi modifié.

ARTICLE 4 sexies

Instauration d'une comptabilité analytique

Cet article, introduit en séance publique sur un amendement du Gouvernement à l'Assemblée nationale, prévoit que l'État met en oeuvre une comptabilité analytique des différentes actions engagées dans le cadre des programmes.

La commission l'a adopté sans modification.

I. LE DROIT EXISTANT : LA LOI ORGANIQUE RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES A PRÉVU LA MISE EN oeUVRE D'UNE COMPTABILITÉ D'ANALYSE DES COÛTS, QUI N'EST PLUS APPLIQUÉE

L'article 27 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) a prévu la mise en oeuvre d'une comptabilité destinée à analyser les coûts (CAC) des différentes actions engagées dans le cadre des programmes.

Cette disposition, selon M. Alain Lambert dans son rapport sur la proposition de loi organique relative aux lois de finances en 2001, devait conduire à la mise en oeuvre d'instruments de comptabilité analytique, afin de connaître les coûts complets des actions, ce qu'il justifiait ainsi : « une telle information facilitera en effet les comparaisons, tant d'une année sur l'autre que vis-à-vis des autres pays, et doit s'avérer un outil puissant d'évaluation des politiques publiques et de réforme des structures administratives ». L'ambition était de parvenir à des normes homogènes sur l'ensemble des services de l'État.

En pratique, la comptabilité d'analyse des coûts conduisait à une présentation des crédits en « coûts complets » dans les projets annuels de performances, qui donnait par exemple des informations sur les coûts de personnel associés à une politique publique portée par un programme, lorsque ces coûts sont imputés budgétairement sur un autre programme.

Jugée de qualité insuffisante, et ayant fait l'objet d'une faible appropriation par le Parlement comme par les services gestionnaires, cette comptabilité d'analyse des coûts a été supprimée de fait en 2018, dans le cadre du programme « Action publique 2022 », au profit de la comptabilité analytique, celle-ci devant être mise en oeuvre « en fonction des besoins, reposant sur le choix d'objets de coûts significatifs (structure, fonction, projets, prestations...) et non de manière uniforme et globale (tous les services) »43(*).

Une modification du décret GBCP44(*) a subordonné la comptabilité d'analyse des coûts prévue par la loi organique relative aux lois de finances à la mise en oeuvre d'une comptabilité analytique « selon les besoins propres » des administrations publiques.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : FIXER UN OBJECTIF DE DÉPLOIEMENT D'UNE VÉRITABLE COMPTABILITÉ ANALYTIQUE

Lors de l'examen du texte en séance publique, l'Assemblée nationale a adopté, sur la proposition du Gouvernement et avec l'accord de la commission spéciale, un amendement qui remplace, à l'article 27 précité de la LOLF, la mention de la comptabilité d'analyse des coûts par celle d'une comptabilité analytique.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION : ADOPTER CET ARTICLE SANS MODIFICATION

Le présent article entérine la suppression de la comptabilité d'analyse des coûts et affirme surtout une volonté de développer une comptabilité analytique, dont la mise en place est en pratique complexe et demande des travaux approfondis.

Sa mise en oeuvre, pour laquelle aucun calendrier n'est fixé, dépendra surtout des efforts menés dans les différents ministères. Le ministère des Armées a ainsi lancé une démarche de comptabilité analytique depuis plusieurs années et peut être considéré comme pilote en la matière. L'amélioration constante de la qualité de la comptabilité générale de l'État devrait toutefois faciliter le déploiement de la comptabilité analytique dans un nombre plus important de services.

Cet article doit donc être approuvé, non pour ses conséquences immédiates, mais en ce qu'il fixe un objectif dont la réalisation pourra améliorer les décisions de gestion en les fondant sur une meilleure connaissance des coûts des actions menées.

Décision de la commission : la commission des finances a adopté cet article sans modification.

ARTICLE 5

Domaine des lois de finances

Le présent article, qui modifie l'article 34 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), introduit plusieurs modifications notables dans le domaine et la structure des lois de finances. D'une part, la première partie de la loi de finances :

- pourrait comporter des dispositions relatives aux ressources de l'État qui n'affectent pas l'équilibre budgétaire, lesquelles sont actuellement discutées en seconde partie ;

- récapitulerait la liste des taxes affectées à des personnes morales autres que les collectivités territoriales et les organismes de sécurité sociale ;

- distinguerait, dans le tableau d'équilibre du budget, les ressources et les charges d'investissement et de fonctionnement.

D'autre part, la seconde partie :

- fixerait le plafond d'autorisations d'emplois des opérateurs de l'État, des établissements à autonomie financière et des autorités publiques indépendantes dotées de la personnalité morale, ce qui est déjà le cas mais sans être imposé par la loi organique ;

- définirait les objectifs et indicateurs de performance, qui pourraient donc être amendés par les parlementaires ;

- préciserait la décomposition des crédits de chaque mission en distinguant les subventions aux opérateurs ou finançant des dépenses d'investissement, les dépenses fiscales, les ressources affectées et les prélèvements sur recettes ;

- comporterait des dispositions relatives à l'affectation des taxes à des personnes morales autres que l'État ;

- comporterait des dispositions relatives à des dépenses portant uniquement sur des années ultérieures, sans impact sur l'année à laquelle se rapporte la loi de finances ;

- définirait les modalités de répartition entre les collectivités territoriales des recettes qui leur sont affectées ;

- comporterait toutes dispositions relatives à la comptabilité publique, et non du seul État ;

- comporterait des dispositions autorisant le transfert de données fiscales ;

- pourrait autoriser la ratification de conventions internationales fiscales.

Outre des modifications de nature rédactionnelle, la commission des finances a :

- prévu que l'ensemble des dispositions relatives à des taxes affectées à des tiers seraient, comme celle des ressources de l'État, discutées en première partie de la loi de finances ;

- supprimé la présentation en investissement et en fonctionnement des ressources et des charges au tableau d'équilibre ;

- supprimé la possibilité pour la loi de finances de comporter des dispositions relatives à des dépenses portant uniquement sur des années ultérieures, sans impact sur l'année à laquelle se rapporte la loi de finances ;

- supprimé la possibilité pour les lois de finances d'autoriser la ratification de conventions internationales fiscales.

I. LES DISPOSITIONS DE LA PROPOSITION DE LOI ORGANIQUE

Le présent article modifie l'article 34 de la LOLF, qui définit la structure et le contenu, obligatoire ou facultatif, de la première et de la deuxième parties de la loi de finances. Il concerne plusieurs sujets qui seront abordés de manière distincte :

- la discussion des ressources de l'État affectant ou non l'équilibre budgétaire (2° du I du présent article45(*)) ;

- la discussion des mesures relatives aux affectations de taxes à des tiers (3°, a et c du 9° du I) ;

- la distinction entre fonctionnement et investissement dans le tableau d'équilibre (4° du I) ;

- la fixation du plafond d'autorisation des emplois des opérateurs de l'État et des autorités publiques indépendantes dotées de la personnalité morale (7° du I)46(*) ;

- l'intégration du dispositif de performance des missions budgétaires dans le texte de la loi de finances (deuxième alinéa du 8 bis du I)47(*) ;

- la création d'un nouvel état relatif aux crédits liés à chaque mission du budget général (troisième alinéa du même 8 bis) ;

- la possibilité de disposer des dépenses relatives à des exercices ultérieurs (b du 9° du I) ;

- les dispositions relatives à la comptabilité publique (d du même 9°) ;

- la possibilité pour la loi de finances d'autoriser le transfert de données fiscales (deuxième alinéa du e du 9°) ;

- la possibilité pour la loi de finances d'autoriser la ratification des conventions internationales fiscales (troisième alinéa du même e) ;

- les dispositions de coordination et d'entrée en vigueur (10° du I et II).

A. LA DISCUSSION DES RESSOURCES DE L'ÉTAT AFFECTANT OU NON L'ÉQUILIBRE BUDGÉTAIRE

Le 2° du I de l'article 34 de la LOLF prévoit que la première partie de la loi de finances de l'année comporte les dispositions relatives aux ressources de l'État qui affectent l'équilibre budgétaire. Celles qui n'affectent pas l'équilibre budgétaire de l'année, soit qu'elles n'aient pas d'effet sur le niveau des ressources, soit que cet effet porte uniquement sur les exercices ultérieurs, sont discutées dans le cadre de la seconde partie de la loi de finances, en application du a du 7° du II du même article.

Le 2° du I du présent article supprime la mention « qui affectent l'équilibre budgétaire », ce qui a pour effet de déplacer en première partie de la loi de finances la discussion des ressources de l'État, que celles-ci aient ou non un effet sur l'équilibre budgétaire de l'exercice. Le a du 9° du présent article (voir infra la discussion des dispositions relatives aux taxes affectées), qui réécrit le a précité du 7° du II de l'article 34 de la LOLF, retire par coordination la mention de la discussion en seconde partie des dispositions relatives aux ressources de l'État qui n'affectent pas l'équilibre budgétaire.

Cette disposition, présente dans le texte d'origine de la proposition de loi, a été adoptée sans modification par la commission spéciale puis par l'Assemblée nationale en séance publique.

Il s'agit d'une modification significative de la répartition des dispositions entre la première et la seconde parties de la loi de finances.

La discussion en première partie des ressources de l'État qui affectent l'équilibre budgétaire est l'un des principes les plus importants de la procédure budgétaire. Les votes sur les crédits ne peuvent intervenir qu'après la fixation d'un équilibre budgétaire, qui dépend du montant estimatif des ressources. Cet équilibre détermine un plafond de crédits que la discussion de la deuxième partie doit respecter.

Ce principe n'est certes pas absolu, puisqu'il est toujours possible d'adopter, lors de la discussion de la deuxième partie, des amendements accroissant les crédits, ce qui implique de rappeler l'article d'équilibre « pour coordination » à la fin de la discussion.

Toutefois, la modification de l'équilibre au cours de la discussion de la deuxième partie est généralement limitée, dans la mesure où seuls les amendements d'origine gouvernementale peuvent, en application de l'article 40 de la Constitution, accroître les charges de l'État. La modification de l'équilibre au cours de l'examen en seconde partie à l'Assemblée nationale a ainsi été de - 421 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2019, - 17 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2020 et - 104 millions d'euros seulement dans le projet de loi de finances pour 2021, soit toujours moins de 0,1 % des crédits ouverts48(*).

S'il est donc nécessaire, dans un esprit de bonne gestion des deniers publics, de discuter en première partie les dispositions affectant l'équilibre budgétaire de l'année, aucun principe majeur n'impose de limiter la discussion de la première partie à ces dispositions.

C'est déjà le cas, de fait, pour des articles comportant à la fois des dispositions affectant l'exercice et des dispositions relatives aux exercices ultérieurs. À titre d'exemple, l'article 16 de la loi de finances pour 2020, qui avait pour objet la suppression, à compter de 2023, de la taxe d'habitation afférente à la résidence principale ainsi que la mise en oeuvre d'un nouveau schéma de financement des collectivités territoriales, a été discuté en première partie en raison de certains effets portant sur les ressources de l'État au cours de l'année 2020.

Par ailleurs, les modalités actuelles de bipartition des lois de finances posent en pratique des difficultés d'organisation de la discussion, constatées chaque année par la commission des finances comme par les auteurs d'amendements.

Il est fréquent que des amendements soient déposés en première partie alors qu'ils n'ont pas d'effet sur les ressources de l'année, ou au contraire qu'ils soient déposés en seconde partie alors qu'ils impactent, même de manière mineure, l'équilibre budgétaire de l'année. Les auteurs des amendements risquent alors de voir leur amendement déclaré irrecevable, à moins qu'ils ne modifient le dispositif de l'amendement.

Cette bipartition entraîne également des doublons de discussion. Deux amendements portant sur une même disposition fiscale peuvent en effet être discutés, pour l'un en première partie parce qu'il porte des effets dès l'exercice suivant, pour l'autre en deuxième partie parce qu'il prévoit une date d'application ultérieure.

Au total, la discussion en première partie de l'ensemble des dispositions relatives aux ressources de l'État, qu'elles aient ou non un impact sur l'équilibre budgétaire, paraît bienvenue car elle devrait permettre de donner plus de cohérence aux débats, voire de mettre fin à certains cas de discussions redondantes.

B. LA DISCUSSION DES MESURES RELATIVES AUX AFFECTATIONS DE TAXES À DES TIERS

1. Le droit existant : la discussion des dispositions relatives aux taxes affectées dans la loi de finances

Dans le droit existant, la discussion des dispositions relatives aux taxes affectées peut avoir lieu en première ou en seconde parties, selon qu'elles ont ou non un impact sur l'équilibre du budget de l'État.

Sont discutées en première partie les dispositions tendant à plafonner, ou modifier le niveau de plafonnement, d'une taxe affectée à un tiers : la modification du plafond a en effet des conséquences sur la fraction du produit de l'imposition qui est susceptible de revenir à l'État.

Le plafonnement des taxes affectées

Le II de l'article 18 de la loi de programmation des finances publiques pour 2018 à 2022 prévoit que les impositions de toutes natures affectées à des tiers autres que les collectivités territoriales, les établissements publics de coopération intercommunale et les organismes de sécurité sociale font l'objet d'un plafonnement, c'est-à-dire que le produit excédant un certain montant, défini pour chaque taxe et chaque affectataire, revient au budget général de l'État.

En pratique, le I de l'article 46 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012 recense l'ensemble des taxes affectées faisant l'objet d'un plafonnement, avec le fondement juridique de la taxe, la personne affectataire et le montant du plafond.

Le vote du Parlement porte donc, chaque année, sur les modifications apportées à ce tableau et non sur les taxes dont le montant et l'affectation reste constants.

Ce tableau comporte actuellement 70 lignes, correspondant à autant de taxes plafonnées. L'article 82 de la loi de finances pour 2021 a modifié, créé ou supprimé 32 lignes.

Source : commission des finances

Sont discutées en seconde partie les dispositions relatives à des taxes non plafonnées, puisqu'elles n'ont pas d'effet sur les ressources de l'État.

À titre d'exemple, l'article 193 de la loi de finances pour 2020, qui a modifié le taux de deux taxes affectées au Centre national du cinéma et de l'image animée (CNC), figurait en seconde partie de la loi de finances, parce que cette taxe n'est pas plafonnée.

Cette répartition conduit, dans certains cas, à discuter d'une même taxe dans les deux parties de la loi de finances.

Dans la même loi de finances pour 2020, la fraction de TVA affectée aux départements a été modifiée par la première partie (article 16), car de son niveau dépend la fraction de TVA qui revient à l'État, mais les modalités de répartition entre les départements de cette fraction supplémentaire de TVA affectée ont été précisées en seconde partie par l'article 208.

2. Le texte adopté par l'Assemblée nationale : la présentation en première partie de la loi de finances de l'ensemble des taxes affectées à des tiers autres que les collectivités territoriales, leurs établissements publics et les organismes de sécurité sociale

Le du I du présent article 5, dans sa rédaction initiale, insère un 5° bis dans le I de l'article 34 de la LOLF, qui prévoit que la loi de finances de l'année présente, dans sa première partie, l'ensemble des impositions de toute nature dont le produit est affecté à une personne morale autre que les collectivités territoriales et leurs établissements publics et les organismes de sécurité sociale, ainsi que leur produit prévisionnel pour l'année.

Cette disposition n'est pas ajoutée au III du même article 34 de la LOLF, tel que modifié par le 10° du présent article 5, et ne fait donc pas partie du domaine obligatoire des lois de finances de l'année.

À l'Assemblée nationale, la commission spéciale a adopté, sur la proposition de MM. Laurent Saint-Martin, rapporteur, et Éric Woerth, président, un amendement qui, outre des améliorations de rédaction, précise que la loi de finances, toujours dans sa première partie, décide, le cas échéant, l'attribution, totale ou partielle, de ce produit à l'État.

Cette formulation permet d'introduire un plafonnement pour une taxe non plafonnée, mais aussi de modifier le niveau de ce plafonnement ou de le supprimer, voire de rebudgétiser une taxe en supprimant complètement son affectation à un tiers. L'ensemble des opérations actuellement réalisées par modification du I de l'article 46 précité de la loi de finances pour 2012 pourraient donc être réalisées en modifiant le tableau inséré dans chaque loi de finances.

Par ailleurs, le a du du I du présent article modifie le 7° du II de l'article 34 précité de la LOLF afin de :

- retirer la possibilité de discuter en deuxième partie de la loi de finances les dispositions relatives aux impositions de toutes natures affectées à l'État, par coordination avec le 2° du I du présent article (voir supra) ;

- préciser que, s'agissant des impositions de toutes natures affectées à des personnes morales autres que l'État, la deuxième partie de la loi de finances peut comporter des dispositions relatives non seulement à l'assiette, au taux et aux modalités de recouvrement, comme c'est le cas actuellement, mais aussi à l'affectation. La loi de finances pourrait ainsi comporter des dispositions qui concernent uniquement l'affectation d'une imposition de toutes natures affectée à un tiers, ce qui n'est pas le cas actuellement en application d'une jurisprudence du Conseil constitutionnel49(*).

Enfin, le c du même 9°, introduit par la commission spéciale sur la proposition de M. Laurent Saint-Martin, rapporteur, prévoit, au c du 7° précité du II de l'article 34 de la LOLF, que les dispositions relatives à la péréquation entre collectivités territoriales peuvent être discutées en seconde partie de la loi de finances, conformément à la pratique actuelle50(*).

En séance publique, l'Assemblée nationale n'a adopté qu'un amendement rédactionnel sur ces dispositions.

3. La position de la commission des finances : adopter la mesure tout en ramenant en première partie de la loi de finances l'ensemble des dispositions relatives aux taxes affectées

L'apport de la disposition ici proposée est principalement que chaque loi de finances confirmerait explicitement les affectations de taxes à des tiers autres que les collectivités territoriales, leurs établissements publics et les organismes de sécurité sociale, alors que, actuellement, seules les modifications aux affectations sont explicitement inscrites dans le texte de la loi.

Le tableau présentant les taxes affectées permettrait de mieux mettre en évidence le nombre et l'importance des taxes affectées en regroupant des informations qui figurent actuellement dans l'article 46 de la loi de finances pour 2012 pour ce qui concerne les taxes affectées plafonnées, et dans les documents budgétaires pour l'ensemble des taxes affectées.

Cette disposition doit donc être approuvée en ce qu'elle améliore les conditions d'examen des affectations de taxes, qui sont certes parfois nécessaires pour améliorer le consentement à l'impôt ou sécuriser le financement de certains organismes, mais dont l'usage excessif réduit la lisibilité du budget de l'État et contrevient au principe d'universalité du budget.

Toutefois, cette disposition ramène en première partie de loi de finances des dispositions relatives à des taxes affectées non plafonnées, qui n'ont pas d'impact sur l'équilibre budgétaire et dont les règles de discussion figurent donc actuellement en seconde partie de la loi de finances.

Les mêmes taxes non plafonnées pourraient aussi faire l'objet d'une discussion à la fois en première partie, lors de l'examen de ce tableau récapitulatif, et en seconde partie pour modifier, le cas échéant, leurs modalités.

En outre, les estimations figurant dans le tableau deviendraient obsolètes si, lors de l'examen de la seconde partie, des dispositions relatives à certaines taxes conduisaient à supprimer ou modifier le produit estimé de ces taxes. Il serait donc nécessaire dans ce cas, comme l'indiquent aussi bien le Conseil d'État dans son avis sur la proposition de loi organique que le rapport de la commission spéciale de l'Assemblée nationale, de revenir sur ce tableau, par coordination, en fin d'examen de la seconde partie de la loi de finances, comme c'est déjà le cas pour le tableau d'équilibre de la loi de finances. Or ce rappel pour coordination s'exerce dans des conditions de temps très contraintes, à la toute fin de la discussion du projet de loi de finances.

L'introduction de ce tableau accroîtrait donc la complexité de la répartition des discussions relatives aux taxes affectées, qui se font déjà, dans le droit existant, soit en première partie pour une taxe plafonnée, soit en deuxième partie pour une taxe non plafonnée.

Afin de pallier ces difficultés, les rapporteurs proposent d'examiner en première partie de la loi de finances l'ensemble des dispositions relatives aux impositions de toutes natures affectées, quels que soit le ou les bénéficiaires. La commission a adopté un amendement COM-29 en ce sens.

Cette solution présente également l'intérêt de simplifier l'examen de la recevabilité des amendements : un amendement d'origine parlementaire ayant pour conséquence une perte de recettes pour les collectivités doit être gagé, le plus souvent par une augmentation de la dotation globale de fonctionnement (DGF), et donc une perte de recettes de l'État si le gage n'est pas levé. Ce type d'amendement, s'il est accepté en seconde partie51(*), trouverait toutefois sa place plus naturellement en première partie, même s'il ne modifie pas le solde (l'augmentation de la DGF étant elle-même compensée par l'augmentation d'une autre ressource de l'État), puisqu'il a pour effet une modification de lignes de l'état A. De même, doivent être déposés en seconde partie des projets de loi de finances les amendements qui modifient les critères de répartition de la dotation globale de fonctionnement (DGF), alors que ceux relatifs au montant global de la DGF doivent figurer en première partie.

Un regroupement en première partie de la loi de finances de l'ensemble des dispositions relatives aux taxes affectées, que l'affectataire soit une collectivité territoriale, un organisme de sécurité sociale ou une autre personne morale, permettrait donc à la fois de répondre à des difficultés existantes et de faciliter la mise en oeuvre du nouveau tableau des taxes affectées proposé par le présent article.

Enfin cette évolution se place dans l'esprit de la disposition, introduite par l'Assemblée nationale (voir supra), consistant à discuter en première partie les dispositions relatives aux ressources de l'État, qu'elles affectent ou non l'équilibre budgétaire.

C. LA PRÉSENTATION DU TABLEAU D'ÉQUILIBRE EN SECTIONS DE FONCTIONNEMENT ET D'INVESTISSEMENT

1. Le droit existant : une classification par titres des charges budgétaires et une présentation indicative du budget de l'État en sections de fonctionnement et d'investissement jointe au projet de loi de finances

Le I de l'article 5 de la LOLF répartit les charges budgétaires de l'État en sept titres : titres 1 (dotations des pouvoirs publics), 2 (dépenses de personnel), 3 (dépenses de fonctionnement), 4 (charges de la dette de l'État), 5 (dépenses d'investissement), 6 (dépenses d'intervention) et 7 (dépenses d'opérations financières).

Cette classification est reprise dans la présentation des crédits des missions dans les projets annuels de performances, ainsi que dans les tableaux d'évolution des dépenses joints au texte du projet de loi de finances.

Par ailleurs, le budget de l'État fait actuellement l'objet d'une présentation en sections de fonctionnement et d'investissement, qui est jointe au projet de loi de finances de l'année en application du 3° de l'article 51 de la LOLF.

Cette présentation découle notamment de la volonté exprimée par un groupe de travail présidé en 1999 par M. Laurent Fabius, alors président de l'Assemblée nationale52(*), de disposer d'une vision globale et stratégique des finances publiques et de présenter les comptes de l'État en s'inspirant des règles en vigueur pour les collectivités territoriales, même si le Parlement a, lors des débats relatifs à la LOLF, refusé d'interdire les déficits de la section de fonctionnement.

Cette présentation est annexée au texte du projet de loi de finances, immédiatement après les états législatifs A à E, et comprend un regroupement des charges et des produits en une section de fonctionnement et une section d'investissement.

L'ensemble des recettes fiscales et non fiscales figurent en section de fonctionnement, alors que les ressources de la section d'investissement consistent principalement en émissions nettes de dette à moyen et long terme. La définition de ces deux sections repose ainsi sur le principe selon laquelle seuls les investissements devraient être financés par l'emprunt53(*).

En pratique, année après année, les recettes fiscales et non fiscales ne parviennent pas à équilibrer les charges de fonctionnement, conduisant à un déficit chronique de cette section.

Déficit de la section de fonctionnement
dans le projet de loi de finances pour 2021

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, à partir du projet de loi de finances pour 2021

En fait, l'information apportée est assez proche de celle donnée par l'équilibre général du budget :

- les recettes de fonctionnement correspondent pratiquement aux recettes totales nettes figurant dans le tableau d'équilibre ;

- les dépenses de fonctionnement correspondent, à peu de choses près, aux dépenses nettes du budget général, desquelles sont retirées les dépenses d'investissement et auxquelles sont ajoutés les reversements sur recettes (eux-mêmes égaux aux prélèvements sur recettes, hors FCTVA).

Dans la mesure où les dépenses d'investissement de l'État sont d'un montant limité et assez constant autour de 20 milliards d'euros par an, le solde de la section de fonctionnement évolue donc de manière similaire, année après année, à celui du budget de l'État.

2. Le texte adopté par l'Assemblée nationale : l'introduction d'une présentation des ressources et des charges d'investissement dans le tableau d'équilibre de la loi de finances

Le 7° du I du présent article 5 modifie la présentation du tableau d'équilibre du budget, afin d'y inclure une présentation distinguant les ressources de fonctionnement et d'investissement et les charges d'investissement et de fonctionnement.

Les ressources et charges de fonctionnement et d'investissement sont définies de manière précise par renvoi aux articles 3, 5 et 6 de la LOLF, dans la rédaction résultant de la présente proposition de loi.

Cette classification reprend l'ensemble des ressources et des charges de l'État, à l'exception des prélèvements sur recettes.

Lors de l'examen en commission spéciale, la classification a été modifiée, sur la proposition de MM. Laurent Saint-Martin, rapporteur, et Éric Woerth, président, afin notamment d'intégrer aux ressources de fonctionnement les remboursements d'emprunts et certains fonds de concours définis à l'article 3 bis (voir supra), et de déduire les prélèvements sur recettes de ces ressources. Les émissions d'obligations et de bons de Trésor ont également été retirées des ressources d'investissement, sur la recommandation du Conseil d'État qui faisait valoir dans son avis qu'il ne s'agit pas d'une ressource budgétaire.

Cette classification n'a pas été modifiée lors de l'examen en séance publique.

Les ressources et les charges de fonctionnement et d'investissement selon le texte de la proposition de loi organique adopté
par l'Assemblée nationale

Fonctionnement

Ressources

Charges

Impositions de toute nature (art. 3, 1° de la LOLF)

+ revenus courants de ses activités industrielles et commerciales et autres ressources non fiscales (art. 3, 2°)

+ fonds de concours finançant d'autres dépenses que les dépenses d'investissement (art. 3, 3°)54(*)

+ revenus courants divers (art. 3, 4°)

+ produits exceptionnels divers (art. 3, 7°)

- prélèvements sur recettes (art. 6)

Dotations des pouvoirs publics (titre 1)

+ dépenses de personnel (titre 2)

+ dépenses de fonctionnement (titre 3)

+ charges de la dette de l'État (titre 4)

+ dépenses d'intervention (titre 6)

Investissement

Ressources

Charges

Fonds de concours finançant des dépenses d'investissement (art. 3, 3° bis)

+ remboursements des prêts et avances (art. 3, 5°)

+ produits de cession (art. 3, 6°)

Dépenses d'investissement (titre 5)

+ dépenses d'opérations financières (titre 6)

Source : commission des finances, à partir du texte transmis au Sénat

Cette présentation se distingue des sections actuelles de fonctionnement et d'investissement, telles que présentées dans le projet de loi de finances pour 2021, sur plusieurs points :

- les prélèvements sur recettes ne sont pas ajoutés aux charges de fonctionnement, mais déduits des ressources de fonctionnement ;

- les fonds de concours sont pris en compte, en les distinguant selon leur destination ;

- les emprunts ne figurent pas parmi les ressources d'investissement, ce qui constitue également une différence majeure par rapport à la présentation des budgets des collectivités locales.

3. La position de la commission des finances : retenir les améliorations proposées pour la définition de l'investissement et du fonctionnement, mais en maintenant cette présentation hors du dispositif normatif de la loi de finances

La présentation proposée des ressources et des charges de fonctionnement et d'investissement présente d'abord l'intérêt de définir de manière beaucoup plus précise ces notions que l'actuelle présentation du budget en sections de fonctionnement et d'investissement.

Cette disposition présente toutefois des difficultés importantes, d'une part sur le fond, d'autre part s'agissant de la procédure budgétaire.

S'agissant de la classification proposée, l'exclusion des emprunts des ressources d'investissement est paradoxale, car, même dans le cas d'un budget en équilibre, un emprunt peut être pertinent pour financer des dépenses d'investissement ou de transfert de l'État, qui rapporteront ultérieurement des recettes directes (revenus du domaine de l'État...) ou indirectes (recettes fiscales).

Cette exclusion a pour effet de réduire la pertinence de la comparaison entre ressources et charges d'investissement, de sorte que l'amélioration semble donc surtout porter sur la présentation des ressources et des charges de fonctionnement.

En outre :

- dans la partie du tableau concernant le budget général, les charges de fonctionnement ici décrites ne se distingueront probablement que peu des dépenses totales brutes du budget général inscrites dans le tableau d'équilibre. La différence entre ces deux notions correspond en effet aux dépenses d'investissement et aux dépenses d'opérations financières, soit 21,3 milliards d'euros55(*) sur un total de 504,8 milliards d'euros de dépenses totales brutes56(*), ainsi qu'aux fonds de concours (5,7 milliards d'euros). Il est vrai que l'inclusion, proposée par l'article 3 ter, des subventions d'investissement dans les dépenses d'investissement tendrait à accroître le montant des dépenses d'investissement, mais les difficultés liées à cette modification de la nomenclature ont été présentées à l'occasion de l'examen de cet article, notamment en ce que ces dépenses ne correspondent pas réellement à un investissement de l'État ;

- de même, il peut être prévisible que le montant des ressources de fonctionnement, sur le périmètre du budget général, sera proche du montant des recettes nettes, déduction faite des prélèvements sur recettes, qui figure dans le tableau d'équilibre. Les trois catégories de ressources d'investissement présentées supra ne représentent en effet des montants importants que sur les comptes spéciaux57(*) ;

- les comptes spéciaux sont constitués principalement de charges d'investissement (liées notamment aux avances faites aux collectivités territoriales, qui sont des mouvements techniques infra-annuels pratiquement sans effet sur le solde budgétaire). En conséquence, la présentation en termes de fonctionnement et d'investissement risque d'avoir un intérêt très faible pour ces comptes spéciaux.

Décomposition des crédits ouverts en loi de finances pour 2021
en charges d'investissement et de fonctionnement

(en milliards d'euros)

Nota : cette présentation ne prend pas en compte les fonds de concours, pour lesquels la répartition entre investissement et fonctionnement n'est pas actuellement disponible.

Source : estimation commission des finances, à partir des données ouvertes associées à la loi de finances pour 2021

Au total, on peut craindre que cette présentation n'ait qu'une valeur ajoutée limitée par rapport à celle déjà faite dans le tableau d'équilibre.

Il est d'ailleurs permis de se demander si ce n'est pas précisément pour cette raison que la présentation du budget en sections de fonctionnement et d'investissement jointe chaque année au projet de loi de finances n'a pas recueilli jusqu'à présent l'attention que prévoyaient les auteurs de la LOLF. Un déplacement des informations au sein du tableau d'équilibre risquerait dans ce cas de n'avoir que des effets limités.

En second lieu, l'insertion de cette présentation dans le tableau d'équilibre, qui est d'ailleurs à l'origine de l'exclusion des emprunts58(*), pose une difficulté technique certaine.

Le tableau d'équilibre est en effet mis à jour, en général par l'adoption d'un amendement présenté par le Gouvernement, à la fin de l'examen de la première partie, puis à la fin de la seconde partie du projet de loi de finances, afin de prendre en compte l'effet sur les ressources, puis sur les charges, des votes émis par chaque assemblée.

Or ces votes, qu'ils portent sur les ressources (en première partie) ou sur les dépenses (en seconde partie), ne précisent pas s'ils concernent l'investissement ou le fonctionnement, tels que définis par la présente disposition.

Cette difficulté est particulièrement importante pour les amendements portant sur les crédits, l'unité de l'autorisation parlementaire étant le programme budgétaire et non pas la nature de la dépense.

La mise à jour du tableau d'équilibre paraît donc à la fois impossible, si celui-ci comporte une décomposition des ressources et des charges en investissement et en fonctionnement, et pourtant nécessaire dès lors que cette décomposition figure dans le dispositif normatif de la loi de finances et non, comme aujourd'hui, dans un tableau joint au projet de loi de finances.

La seule solution serait, semble-t-il, d'imposer à tout amendement portant sur les crédits de préciser dans quelle mesure il porte sur des crédits de fonctionnement ou d'investissement, ce qui constitue une contrainte certaine pour les parlementaires, s'ajoutant à celles existant déjà sur la rédaction de ces amendements. En outre la conclusion de la discussion sur chacune des deux parties de la loi de finances devrait très probablement être retardée afin de prendre en compte de manière exacte les conséquences des votes émis non seulement sur le tableau d'équilibre des ressources et des charges, mais aussi sur la répartition de ces ressources et charges en section de fonctionnement et d'investissement.

Au regard de ces difficultés, la commission a, sur la proposition des rapporteurs, adopté un amendement COM-30 qui supprime de l'article d'équilibre la présentation en termes d'investissement et de fonctionnement au profit :

- d'une part, d'une amélioration de la présentation en sections d'investissement et de fonctionnement, introduite en retenant les améliorations proposées par le présent article à la classification comptable (voir infra, article 10) ;

- d'autre part, d'une introduction, au niveau de la programmation pluriannuelle, d'un objectif relatif aux dépenses d'avenir. Celles-ci poursuivent en effet un objectif proche de la distinction entre investissement et fonctionnement mais en laissant la place à un véritable débat sur la pertinence de chaque dépense au regard des enjeux de long terme (voir supra, article premier).

D. LA FIXATION DU PLAFOND D'AUTORISATION DES EMPLOIS POUR DIFFÉRENTS ORGANISMES

Le du I du présent article 5 prévoit que la première partie de la loi de finances fixe le plafond d'autorisation des emplois :

- des opérateurs de l'État, par mission ;

- des établissements à autonomie financière ;

- des autorités publiques indépendantes dotées de la personnalité morale.

Il s'agit de porter au niveau organique des dispositions qui résultent de la pratique actuelle des lois de finances.

Le plafond des autorisations d'emplois des opérateurs de l'État est fixé chaque année par la loi de finances par application de l'article 64 de la loi de finances pour 2008 et celui des établissements à autonomie financière en application de l'article 76 de la loi de finances pour 2009.

Les établissements à autonomie financière

Les établissements à autonomie financière sont définis à l'article 66 de la loi de finances initiale pour 1974, qui prévoit que « l'autonomie financière pourra être conférée à des établissements et organismes de diffusion culturelle ou d'enseignement situés à l'étranger et dépendant du ministère des affaires étrangères ».

Ces établissements font partie du réseau d'action culturelle de la France à l'étranger.

Depuis la loi de finances initiale pour 2011, l'ensemble des crédits alloués aux établissements à autonomie financière sont regroupés au sein du programme 185 « Diplomatie culturelle et d'influence ». Seuls les agents expatriés affectés dans ces établissements sont comptabilisés dans le plafond des emplois rémunérés par le ministère des Affaires étrangères. Les agents de droit local en sont exclus. Ces établissements ne relèvent pas de la catégorie des opérateurs de l'État car ils n'ont pas la personnalité morale.

C'est pourquoi la loi de finances prévoit un plafonnement spécifique pour les autorisations d'emplois des agents de droit local des établissements à autonomie financière. Ce plafond est exprimé en équivalents temps plein (ETP) et non en équivalents temps plein travaillés (ETPT) comme les autres plafonds d'autorisations d'emploi. Il s'applique uniquement aux agents de droit local recrutés à durée indéterminée.

Source : commission des finances

Enfin, un article de loi de finances fixe également le plafond des autorisations d'emploi de diverses autorités publiques indépendantes dotées de la personnalité morale.

Cette disposition a fait l'objet d'une modification de nature rédactionnelle lors de l'examen en commission spéciale et n'a pas été modifiée lors de l'examen en séance publique à l'Assemblée nationale.

Elle permet de sanctuariser une pratique suivie depuis de nombreuses années, ce à quoi les rapporteurs ne voient pas d'objection.

E. L'INCLUSION DU DISPOSITIF DE PERFORMANCE DANS LA PARTIE NORMATIVE DE LA LOI DE FINANCES

Le 8 bis du I de l'article 5 introduit, dans un 4° bis (nouveau) du II de l'article 34 de la LOLF, une nouvelle disposition qui, en application du III du présent article, figurerait dans le domaine obligatoire des lois de finances.

La seconde partie de la loi de finances devrait ainsi définir, pour chaque mission du budget général, chaque budget annexe et chaque compte spécial, des objectifs de performance et des indicateurs associés à ces objectifs.

Cette disposition permettrait au Parlement de débattre et, le cas échéant, d'amender le dispositif de performance des missions, qui est actuellement présenté dans les projets annuels de performances ne pouvant pas faire l'objet d'amendements. Cette mesure tend à répondre à des critiques formulées de façon récurrente à propos du dispositif de performance. En particulier, le rapporteur général de la commission des finances du Sénat, également co-rapporteur de la présente proposition de loi organique, préconisait de confier des marges de manoeuvre plus importantes aux parlementaires dans la définition des indicateurs de performance59(*).

Elle paraît de nature à revaloriser les objectifs de performance et à favoriser leur prise en compte dans le débat budgétaire. Toutefois, la compréhension précise et l'interprétation des objectifs et des indicateurs requerrait toujours la consultation des projets annuels de performances qui expliquent leurs modalités de calcul et parfois leurs limites techniques.

En outre, il est important de noter que le Parlement fixerait ainsi les indicateurs, mais pas les cibles chiffrées qui continueraient à relever de la compétence du Gouvernement.

F. LA CRÉATION D'UN NOUVEL ÉTAT RELATIF AUX CRÉDITS LIÉS À CHAQUE MISSION DU BUDGET GÉNÉRAL

Le 4° ter du I de l'article 5 prévoit également, dans un 4° ter (nouveau) du II de l'article 34 de la LOLF, que la seconde partie de la loi de finances récapitulerait, dans chaque mission du budget général :

- le montant des crédits de paiement, en distinguant les crédits de subventions aux opérateurs et ceux finançant des dépenses d'investissement ;

- les montants respectifs des dépenses fiscales, des ressources affectées, des prélèvements sur recettes et des crédits des comptes spéciaux qui concourent à la mise en oeuvre des politiques publiques financées par cette mission.

Cette seconde disposition a pour objet de fournir une vision d'ensemble des moyens consacrés à une politique publique.

Comme l'indique le terme « récapitule », elle n'aurait pas en elle-même de portée normative. En conséquence, ces informations n'auraient pas à être mises à jour en cours d'examen du texte, en fonction des votes intervenus, mais seraient regroupées pour être plus accessibles qu'actuellement, même si elles figurent déjà dans les projets annuels de performances.

La commission a approuvé cette disposition, adoptant un amendement de précision COM-31.

G. LA POSSIBILITÉ DE DISPOSER DES DÉPENSES RELATIVES À DES EXERCICES ULTÉRIEURS

Le b du 7° du II de l'article 34 de la LOLF prévoit actuellement que la seconde partie de la loi de finances peut comporter des dispositions relatives aux dépenses budgétaires de l'année. Cette disposition, en application de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, s'oppose à ce que la loi de finances dispose des dépenses relatives à des exercices ultérieurs.

Ainsi, lorsque la loi de finances pour 2019 a prévu, dans son article 210, de modifier le taux de revalorisation de certaines prestations pour les années « 2019 et 2020 », le Conseil constitutionnel, considérant que la loi organique relative aux lois de finances ne permet d'inclure dans la loi de finances que des dispositions « affectant directement les dépenses budgétaires de l'année », a censuré les mots « et 2020 ».

Le b du du I du présent article 5, introduit par la commission spéciale sur la proposition de M. Laurent Saint-Martin, rapporteur, propose en conséquence de modifier le b précité du 7° du II de l'article 34 de la LOLF afin que la loi de finances puisse comporter des dispositions affectant directement :

- les dépenses de l'année, comme dans le droit existant ;

- ou des dépenses portant à la fois sur l'année et sur une ou plusieurs années ultérieures ;

- ou des dépenses portant uniquement sur des années ultérieures, tout en présentant un caractère permanent.

Les deux premières branches de l'alternative peuvent être approuvées.

La possibilité de disposer pour les dépenses qui portent sur l'année et sur une ou plusieurs années ultérieures présente un intérêt pour la mise en oeuvre de mesures temporaires, mais de portée pluriannuelle.

La troisième branche de l'alternative, qui permet d'inclure dans la loi de finances des dépenses à caractère permanent ne portant pas sur l'exercice auquel se rapporte la loi de finances, présente en revanche de sérieuses difficultés du point de vue du principe d'annualité budgétaire.

S'il est parfois utile, lorsqu'une réforme fiscale est engagée, de l'inscrire dans la loi une ou plusieurs années avant son entrée en vigueur, afin de permettre aux acteurs concernés de s'y préparer, la même nécessité paraît difficile à percevoir pour des dépenses.

En outre, la fixation plusieurs années à l'avance de dispositions entraînant de nouvelles dépenses risque de ne pas aller dans le sens de la maîtrise des finances publiques, qui devra pourtant devenir une priorité dès que la crise actuelle sera achevée. Il serait certes possible de prévoir des économies plusieurs années à l'avance, mais dans les deux cas, la portée normative serait faible puisqu'une loi de finances ultérieure pourrait revenir facilement sur ces mesures.

Il convient enfin de limiter le champ des lois de finances aux dispositions nécessaires, en raison du temps limité prévu pour son examen.

Le Conseil d'État estime d'ailleurs préférable, dans son avis, de ne pas étendre le champ de ces dispositions au-delà de celles qui ont un impact sur les crédits de l'année.

La commission a donc, sur la proposition des rapporteurs, adopté un amendement COM-32 qui supprime la possibilité de prendre des dispositions concernant des dépenses portant uniquement sur des années ultérieures.

H. LA POSSIBILITÉ POUR LA SECONDE PARTIE DE DISPOSER EN MATIÈRE DE COMPTABILITÉ PUBLIQUE

Le d du 7° précité du II de l'article 34 de la LOLF prévoit actuellement que la seconde partie de la loi de finances peut comporter toutes dispositions relatives à la comptabilité de l'État.

Le d du du I du présent article 5, introduit par la commission spéciale sur la proposition de M. Laurent Saint-Martin, rapporteur, propose d'étendre la portée de cette disposition à la comptabilité publique.

Selon l'exposé des motifs de l'amendement adopté en commission spéciale, les lois de finances pourraient ainsi disposer non seulement sur les questions liées au régime de responsabilité des comptables publics, mais aussi sur leur cadre juridique d'intervention, dans la mesure où les comptables publics, agents de l'État, sont habilités à tenir les comptes non seulement de l'État mais aussi des autres organismes publics.

I. LA POSSIBILITÉ POUR LA SECONDE PARTIE D'AUTORISER LE TRANSFERT DE DONNÉES FISCALES

Le e du du I du présent article 5, dans un alinéa adopté par la commission spéciale sur la proposition de M. Laurent Saint-Martin, rapporteur, prévoit, dans un g nouveau du 7° du II de l'article 34 de la LOLF, que la seconde partie de la loi de finances peut autoriser le transfert de données fiscales, lorsqu'un tel transfert est de nature à limiter les charges ou accroître les ressources de l'État.

Il s'agit par exemple de permettre à l'administration fiscale de transmettre à d'autres administrations des informations permettant de vérifier le respect de critères d'accès à certains avantages ou aides publiques.

La portée de cette disposition paraît limitée, mais elle clarifie l'appartenance de ce type de disposition au domaine des lois de finances et tend ainsi à éviter des décisions de censure de la part du Conseil constitutionnel.

J. LA POSSIBILITÉ POUR LA LOI DE FINANCES DE RATIFIER DES CONVENTIONS INTERNATIONALES EN LOI DE FINANCES

Le e précité du du I du présent article 5 prévoit, dans un h nouveau du 7° du II de l'article 34 de la LOLF, que la loi de finances peut autoriser la ratification ou l'approbation des conventions internationales visant à éviter les doubles impositions, à lutter contre la fraude ou l'évasion fiscales ou à organiser l'assistance administrative en matière fiscale.

Cet alinéa résulte d'un amendement déposé par M. Alexandre Holroyd, retiré par ce même député lors de l'examen en séance publique, puis repris par Mme Valérie Rabault et finalement adopté par l'Assemblée nationale.

Or une ratification de conventions internationales fiscales en loi de finances présenterait des inconvénients qui semblent dépasser le principal avantage qui consiste, semble-t-il, en une adoption accélérée.

En effet, certaines de ces conventions présentent des enjeux particuliers dont l'examen nécessite un temps d'analyse et un véritable débat, aussi bien en commission qu'en séance publique60(*).

Il paraît préférable de ne pas introduire l'examen de ces conventions internationales dans le domaine, déjà chargé, des lois de finances.

La commission a donc adopté, sur la proposition des rapporteurs, un amendement COM-33 qui supprime cette disposition.

K. L'ENTRÉE EN VIGUEUR DE CES DISPOSITIONS ET LES DISPOSITIONS DE COORDINATION

Le 10° du I ajuste par coordination la liste des dispositions faisant partie du domaine obligatoire des lois de finances.

La commission a adopté un amendement rédactionnel COM-34.

Le II de l'article 5 prévoit que ces dispositions sont applicables à compter du projet de loi de finances pour 2023.

Cette date paraît nécessaire compte tenu du nombre et de l'importance des changements apportés au domaine des lois de finances ainsi qu'à la répartition des matières entre les deux parties de celles-ci.

II. SYNTHÈSE DES PROPOSITIONS DE LA COMMISSION

La commission des finances, ayant approuvé l'essentiel des dispositions du présent article, en particulier la discussion en première partie des dispositions relatives aux ressources de l'État, a adopté, outre deux amendements rédactionnels COM-31 et COM-34, les amendements suivants :

COM-29, prévoyant l'examen en première partie de la loi de finances des dispositions relatives aux impositions de toutes natures affectées à une autre personne morale que l'État ; 

COM-30, supprimant la distinction, dans le tableau d'équilibre de la loi de finances, entre ressources de fonctionnement et d'investissement ainsi qu'entre charges d'investissement et de fonctionnement ;

COM-32, supprimant la possibilité, pour une loi de finances, de disposer pour des dépenses portant uniquement sur des années ultérieures à l'exercice sur lequel elle porte ;

COM-33, supprimant la possibilité, pour une loi de finances, d'autoriser la ratification ou l'approbation des conventions internationales fiscales.

Décision de la commission : la commission des finances a adopté cet article ainsi modifié.

ARTICLE 6

Lois de finances de fin de gestion

Cet article définit les lois de finances de fin de gestion, qui se distingueraient des lois de finances rectificatives principalement par l'impossibilité de contenir des dispositions de nature fiscale. Il consacre la pratique, suivie depuis 2018, consistant à limiter le contenu de la loi de finances rectificative de fin d'année à des mesures de fin de gestion.

La commission a adopté cet article sans modification.

I. LE DROIT EXISTANT : LES LOIS DE FINANCES RECTIFICATIVES ONT UN DOMAINE PROCHE DE CELUI DES LOIS DE FINANCES INITIALES

L'article 35 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) définit les lois de finances rectificatives qui font partie, en application de l'article premier de la même loi, de la catégorie des lois de finances.

A. LE DOMAINE DES LOIS DE FINANCES RECTIFICATIVES

La LOLF ne limite pas le domaine dans lequel peuvent intervenir les lois de finances rectificatives, par rapport à celui de la loi de finances initiale. Elles peuvent notamment, comme cette dernière, contenir des dispositions relatives aux ressources et aux dépenses de l'État.

Elles comportent toutefois un domaine obligatoire et un domaine réservé, c'est-à-dire dans lequel elles sont seules habilitées, avec la loi de finances initiale, à intervenir. Ces dispositions sont définies par référence à celles qui, à l'article 34, peuvent ou doivent être inscrites dans la loi de finances initiale :

Les lois de finances rectificatives doivent ainsi obligatoirement :

fixer les plafonds des dépenses du budget général et de chaque budget annexe, les plafonds des charges de chaque catégorie de comptes spéciaux ainsi que le plafond d'autorisation des emplois rémunérés par l'État (6° du I de l'article 34) ;

arrêter les données générales de l'équilibre budgétaire, présentées dans un tableau d'équilibre (7° du même I).

S'agissant du domaine réservé, seule une loi de finances rectificative peut, en cours d'année, modifier les deux dispositions précitées, ainsi que les dispositions de la première partie de la loi de finances de l'année relatives :

- à l'autorisation de perception des ressources de l'État (1° du I) ;

- aux affectations de recettes au sein du budget de l'État (3° du I) ;

- à l'évaluation des prélèvements sur recettes (4° du I) ;

- à l'évaluation de chacune des recettes budgétaires (5° du I) ;

- aux autorisations relatives aux emprunts et à la trésorerie de l'État et à l'évaluation des ressources et des charges de trésorerie qui concourent à la réalisation de l'équilibre financier, présentées dans le tableau de financement (8° du I) ;

- au plafond de la variation nette, appréciée en fin d'année, de la dette négociable de l'État d'une durée supérieure à un an (9° du I) ;

- aux modalités selon lesquelles sont utilisés les éventuels surplus, par rapport aux évaluations de la loi de finances de l'année, du produit des impositions de toute nature établies au profit de l'État (10° du I) ;

S'agissant de la seconde partie de la loi de finances, seule une loi de finances rectificative peut modifier les dispositions de cette partie relatives :

- à la fixation, pour le budget général, par mission, du montant des autorisations d'engagement et des crédits de paiement (1° du II du même article 34 de la LOLF) ;

- à la fixation, par ministère et par budget annexe, du plafond des autorisations d'emplois (2° du même II) ;

- à la fixation, par budget annexe et par compte spécial, du montant des autorisations d'engagement et des crédits de paiement ouverts ou des découverts autorisés (3° du II) ;

- à la fixation, pour le budget général, les budgets annexes et les comptes spéciaux du montant du plafond des reports de crédits, par programme (4° du II) ;

- à l'octroi des garanties de l'État et à leur régime (5° du II) ;

- à l'autorisation de prise en charge des dettes de tiers, à la constitution de tout autre engagement correspondant à une reconnaissance unilatérale de dette, et au régime de cette prise en charge ou de cet engagement (6° du II).

Enfin, les lois de finances rectificatives peuvent, comme les lois de règlement, ratifier les modifications apportées par décret d'avance aux crédits ouverts par la dernière loi de finances, comme l'a fait récemment la loi n° 2021-953 du 19 juillet 2021 de finances rectificative pour 2021 dans son article 31.

B. LA FORME ET LA PROCÉDURE D'ADOPTION DES LOIS DE FINANCES RECTIFICATIVES

Le troisième alinéa de l'article 35 de la LOLF prévoit que la procédure d'adoption de la loi de finances de l'année s'applique également aux lois de finances rectificatives.

Comme pour le projet de loi de finances initial, la loi de finances rectificative est présentée en deux parties, la seconde partie ne pouvant, en application de l'article 42 de la LOLF, être mise en discussion avant l'adoption de la première partie.

En outre, conformément à l'article 55, chacune des dispositions d'un projet de loi de finances affectant les ressources ou les charges de l'État fait l'objet d'une évaluation chiffrée de son incidence au titre de l'année considérée et, le cas échéant, des années suivantes.

Enfin, l'article 53 précise la liste des documents qui doivent être joints à tout projet de loi de finances rectificative :

- un rapport présentant les évolutions de la situation économique et budgétaire justifiant les dispositions qu'il comporte ;

- une annexe explicative détaillant les modifications de crédits proposées ;

- des tableaux récapitulant les mouvements intervenus par voie réglementaire et relatifs aux crédits de l'année en cours ;

- une étude d'impact pour les dispositions relatives aux ressources aux dépenses budgétaires de l'État, ainsi qu'à d'autres dispositions relevant du domaine facultatif des lois de finances relevant du 7° du II de l'article 34.

L'ensemble de ces documents sont rassemblés dans le même document que le texte même du projet de loi de finances rectificative.

Enfin, dès la promulgation de la loi, le Gouvernement prend, en application de l'article 44 de la LOLF, des décrets répartissant les crédits par programme ou par dotation.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : LA CRÉATION D'UNE NOUVELLE CATÉGORIE DE LOIS DE FINANCES, DONT LE DOMAINE EST LIMITÉ PRINCIPALEMENT À LA FIN DE GESTION

Le présent article, dans le texte initial de la proposition de loi, modifie dans son I l'article 35 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) afin de définir le domaine et le régime des lois de finances de fin de gestion, dont le principe et l'appartenance à la catégorie des lois de finances sont prévus par le II de l'article 2, modifiant l'article premier de la LOLF (voir supra).

Le a du précise que les lois de finances de fin de gestion peuvent intervenir dans le domaine réservé des lois de finances décrit supra, comme les lois de finances rectificatives.

Les b et c du 1°, qui dans le texte initial de la proposition de loi organique excluaient du domaine des lois de finances de fin de gestion l'octroi des garanties de l'État (5° du II de l'article 34 de la LOLF) et la prise en charge des dettes de tiers (6° du même II), ont été supprimés par la commission spéciale, sur la proposition de MM. Laurent Saint-Martin, rapporteur, et Éric Woerth, président, afin, selon l'exposé des motifs de l'amendement, de permettre de traiter l'hypothèse de circonstances exceptionnelles exigeant l'utilisation de telles dispositions en fin d'année.

Le d du 1° et le 2° précisent que les lois de finances de fin de gestion peuvent, comme les lois de finances rectificatives, ratifier les modifications apportées par décret d'avance aux crédits ouverts par la dernière loi de finances.

Le indique que les lois de finances de fin de gestion doivent comporter les mêmes dispositions obligatoires que les lois de finances rectificatives, à savoir :

- la fixation du plafond des dépenses du budget général et de chaque budget annexe, les plafonds des charges de chaque catégorie de comptes spéciaux ainsi que le plafond d'autorisation des emplois rémunérés par l'État (6° du I de l'article 34 de la LOLF) ;

- la détermination des données générales de l'équilibre budgétaire, présentées dans un tableau d'équilibre (7° du même I).

Le limite le domaine des lois de finances de fin de gestion. Elles ne peuvent en effet pas :

- comporter des dispositions relatives aux ressources de l'État (2° du I de l'article 34, tel que modifié par l'article 5 de la présente proposition de loi organique) ;

comporter les dispositions relevant du 7° du II de l'article 34 de la LOLF, notamment (dans le texte résultant de l'article 5 de la proposition de loi organique) celles relatives aux taxes affectées et aux dépenses budgétaires des années ultérieures. Les lois de finances de fin de gestion pourraient toutefois comporter des dispositions relatives aux dépenses budgétaires de l'année en cours.

Dans le texte d'origine de la proposition de loi organique, le 4° prévoyait également que la loi de finances de fin de gestion ne peut pas évaluer chacune des recettes budgétaires (5° du même I de l'article 34 de la LOLF) et fixer le plafond des dépenses du budget général et de chaque budget annexe, les plafonds des charges de chaque catégorie de comptes spéciaux ainsi que le plafond d'autorisation des emplois rémunérés par l'État (6° du I). Ces deux éléments, dont la présence est difficilement dissociable de l'objectif des lois de finances de fin de gestion, ont été réintégrés dans le domaine des lois de finances par la commission spéciale, sur la proposition de MM. Laurent Saint-Martin, rapporteur, et Éric Woerth, président.

Le 4° apporte également, dans le texte d'origine de la proposition de loi organique, une précision qui concerne aussi bien les lois de finances rectificatives que les lois de finances de fin de gestion, à savoir qu'elles ne peuvent comporter que des dispositions qui sont prévues aux I et II de l'article 34 de la LOLF. Cette disposition a toutefois été supprimée par la commission spéciale, sur la proposition de MM. Laurent Saint-Martin, rapporteur, et Éric Woerth, président, au motif que les dispositions de l'article 34 la rendent superfétatoire.

Enfin, le précise que les lois de finances rectificatives de fin de gestion, comme les lois de finances rectificatives, sont présentées en totalité ou en partie dans les mêmes formes que les lois de finances de l'année.

Le I bis et le I ter, créés par la commission spéciale sur la proposition de M. Laurent Saint-Martin, rapporteur, apportent des modifications de coordination.

*

* *

Au total, le domaine des lois de finances de fin de gestion est plus restreint que celui des lois de finances rectificatives.

Elles ne pourraient pas comporter de mesures fiscales et devraient se limiter pour l'essentiel au « schéma de fin de gestion », c'est-à-dire à l'ajustement, en fin d'exercice, des crédits alloués afin d'éviter des impasses budgétaires.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : APPROUVER LA CRÉATION DES LOIS DE FINANCES DE FIN DE GESTION ET LA DÉFINITION DE LEUR DOMAINE

Cet article consacre une pratique suivie depuis 2018, que la commission des finances a approuvée et qui avait été proposée par les anciens président et rapporteur général de la commission.

Auparavant, le projet de loi de finances rectificative de fin d'année, examiné au mois de décembre, comportait de nombreuses mesures, notamment fiscales, portant sur un domaine partagé avec celui du projet de loi de finances initiale discuté en parallèle, alors même que son temps d'examen était particulièrement contraint.

Cette nouvelle catégorie de lois de finances ne constitue toutefois qu'une contrainte limitée pour le Gouvernement, dans la mesure où le dépôt du projet de loi de finances de fin de gestion n'est pas une obligation : si la nécessité apparaissait de présenter des dispositions de nature fiscale, le Gouvernement pourrait déposer un projet de loi de finances rectificative à la place, voire même après le projet de loi de finances de fin de gestion.

Le Gouvernement pourrait également présenter un projet de loi ordinaire, les mesures fiscales n'appartenant pas au domaine réservé des lois de finances. C'est ce qu'il a fait en 2018 en réaction au mouvement dit des « gilets jaunes », en présentant un projet de loi d'urgence contenant des mesures fiscales le 19 décembre, soit neuf jours après la promulgation de la loi de finances rectificative de fin d'année.

La limitation apparaît donc lorsque le Gouvernement a fait le choix de déposer un projet de loi de fin de gestion, les amendements déposés par les parlementaires comme par le Gouvernement devant alors en respecter le domaine, c'est-à-dire principalement ne pas comporter de dispositions de nature fiscale.

Au total il convient d'approuver cette création, qui institutionnalise une pratique des lois de finances rectificatives assurant une meilleure cohérence des débats que par le passé, tout en demeurant attentif à la pratique gouvernementale.

Décision de la commission : la commission des finances a adopté cet article sans modification.

ARTICLE 7

Avancement de la date limite de dépôt des annexes générales
au projet de loi de finances de l'année

Cet article prévoit que le projet de loi de finances est déposé, mais non pas distribué, au plus tard le premier mardi d'octobre. Il ramène également à cette date la limite de publication des annexes générales au projet de loi de finances (« jaunes budgétaires » et documents de politique transversale).

La commission a adopté cet article en supprimant également l'obligation de distribution pour les projets de loi de règlement.

I. LE DROIT EXISTANT : LE PROJET DE LOI DE FINANCES ET LES DOCUMENTS BUDGÉTAIRES SONT SOUMIS À DES CONTRAINTES DE DÉLAI POUR LEUR DÉPÔT ET LEUR DISTRIBUTION

L'article 39 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) prévoit dans son premier alinéa que le projet de loi de finances, ainsi que les documents annexés prévus par les articles 50 et 51 de la LOLF, est déposé et distribué au plus tard le premier mardi d'octobre de l'année qui précède celle de l'exécution du budget.

Le second alinéa tempère cette exigence en précisant que chaque annexe générale destinée à l'information et au contrôle du Parlement est déposée et distribuée au moins cinq jours avant l'examen, par l'Assemblée nationale en première lecture, des recettes ou des crédits auxquels elle se rapporte.

Le document prévu par l'article 50 de la LOLF est le rapport sur la situation et les perspectives économiques, sociales et financières de la nation (RESF).

Les documents prévus par l'article 51 peuvent être regroupés en trois catégories :

- les annexes explicatives, qui explicitent des dispositions contenues dans le projet de loi : elles prennent la forme d'un document intitulé « Voies et moyens » (évaluation des impositions affectées, analyse des prévisions de recettes budgétaires et des dépenses fiscales) ou de rapports spécifiques à chaque mission dénommés « bleus » en raison de la couleur de leur couverture (projets annuels de performances) ;

- les annexes générales, destinées à l'information et au contrôle du Parlement. Le 7° de l'article 51 prévoit seulement que ces annexes sont prévues par les lois et règlements. Il s'agit des « jaunes » budgétaires, ainsi nommés, là encore, en raison de la couleur de leur couverture, et des documents de politique transversale61(*). L'article 176 de la loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020 a regroupé l'ensemble de ces documents, aussi appelés « jaunes » budgétaires en raison, là encore, de la couleur de leur couverture. Les documents de politique transversale sont énumérés, pour leur part, à l'article 128 de la loi n° 2005-1720 du 30 décembre 2005 de finances rectificative pour 2005 ;

- des informations diverses, telles que l'évaluation préalable de certains articles du projet de loi de finances ou la présentation du budget en section de fonctionnement et d'investissement déjà présentée supra.

L'ensemble de ces documents et informations sont donc soumis à l'obligation de dépôt et de distribution au plus tard le premier mardi d'octobre, à l'exception des « jaunes » budgétaires et des documents de politique transversale, dont la publication peut être retardée, tout en précédant nécessairement d'au moins cinq jours la discussion des recettes ou crédits correspondants par l'Assemblée nationale, première assemblée saisie.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : SUPPRIMER L'OBLIGATION DE DISTRIBUTION DES DOCUMENTS ET RACCOURCIR LE DÉLAI DE DÉPÔT DES ANNEXES GÉNÉRALES

Le du I du présent article 7 a été introduit par la commission spéciale de l'Assemblée nationale, sur la proposition de MM. Laurent Saint-Martin, rapporteur, et Éric Woerth, président. Modifiant le premier alinéa de l'article 39 précité de la LOLF, il supprime l'obligation de distribution du projet de loi de finances, qui devrait toujours être déposé au plus tard le premier mardi d'octobre. Cette disposition permettra de réduire de manière progressive le volume des documents imprimés.

Le du I, qui résulte du texte d'origine de la proposition de loi organique, supprime le second alinéa de l'article 39 de la LOLF, c'est-à-dire qu'il fixe le même délai pour le dépôt des annexes générales que pour les autres annexes et pour le projet de loi de finances lui-même, soit le premier mardi d'octobre.

Le II, qui résulte également du texte d'origine de la proposition de loi organique, prévoit que le I entre en vigueur lors du dépôt du projet de loi de finances pour 2023.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : ADOPTER CET ARTICLE SANS MODIFICATION

La suppression de l'obligation de distribution physique des documents annexés au projet de loi de finances doit être approuvée, car cette distribution entraîne, chaque année, l'impression d'un nombre excessif de documents. Comme l'indique l'exposé des motifs de l'amendement adopté par la commission spéciale, cette réduction devra toutefois être réalisée de manière concertée avec les deux assemblées. Cette mesure ne devrait avoir que peu d'incidence sur les travaux des assemblées, l'accès à ces documents étant d'ores et déjà très largement dématérialisé.

En outre le raccourcissement du délai de dépôt des annexes générales, plus important que la distribution proprement dite, permettra d'améliorer l'information du Parlement et tout particulièrement de l'Assemblée nationale, première assemblée saisie.

La sanction d'un éventuel manquement à cette obligation n'est toutefois pas précisée.

La commission, sur la proposition des rapporteurs, a adopté un amendement COM-35 qui, par cohérence, prévoit la même disposition pour les projets de loi de règlement, renommés par la présente proposition de loi organique en projets de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année.

Décision de la commission : la commission des finances a adopté cet article ainsi modifié.

ARTICLE 7 bis A (nouveau)

Mention de la procédure d'urgence dans le texte de la loi organique relative aux lois de finances

Cet article additionnel de nature rédactionnelle, introduit par la commission, remplace, dans le texte de la loi organique relative aux lois de finances, la mention de la procédure d'urgence par celle de la procédure accélérée, conformément à la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008.

La loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Cinquième République a remplacé, à l'article 45 de la Constitution, la procédure d'urgence par la procédure accélérée.

Pour mémoire, la procédure accélérée permet notamment au Gouvernement ou aux présidents des deux assemblées, agissant conjointement, de provoquer la réunion d'une commission mixte paritaire après une seule lecture d'un projet ou d'une proposition de loi. Lorsqu'elle est engagée, le délai minimum posé par l'article 42 de la Constitution entre le dépôt d'un projet ou d'une proposition de loi ordinaire et sa discussion en séance ne s'applique pas.

La commission a adopté, sur la proposition des rapporteurs, un amendement COM-36 portant création du présent article additionnel, afin de remplacer, au cinquième alinéa de l'article 40 et à la fin des deuxième à quatrième alinéas de l'article 45 de la loi organique relative aux lois de finances, la mention de la procédure d'urgence par celle de la procédure accélérée.

Décision de la commission : la commission des finances a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

ARTICLE 7 bis

Limitation du contenu des décrets de répartition à la désignation des ministères bénéficiaires des crédits

Le présent article prévoit que les décrets de répartition ne préciseraient plus le montant des crédits, mais seulement les ministères bénéficiaires.

La commission a approuvé cette disposition, qui permet de retirer des informations redondantes avec le contenu de la loi de finances.

I. LE DROIT EXISTANT : LE GOUVERNEMENT PREND, LORS DE LA PUBLICATION DE LA LOI DE FINANCES, UN DÉCRET RÉPARTISSANT SES CRÉDITS ENTRE LES PROGRAMMES

L'article 44 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) prévoit que le Gouvernement prend des décrets répartissant les crédits ouverts par programme ou par dotation et fixant, pour chaque programme, le montant des crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel.

Ces décrets doivent être pris conformément aux projets annuels de performances, modifiés le cas échéant par les votes du Parlement puisque les montants en question sont également inscrits dans les états des dépenses joints au projet de loi de finances. Les crédits ouverts par les décrets de répartition ne peuvent être modifiés que dans les conditions prévues par la loi organique.

Le Gouvernement a ainsi pris, le 29 décembre 2020, un décret portant répartition des crédits et des découverts autorisés par la loi de finances pour 2021, promulguée le même jour. Ce décret présente les crédits ouverts sur les missions du budget général, les budgets annexes, les comptes d'affectation spéciale et les comptes de concours financiers, ainsi que les autorisations de découvert accordées sur les comptes de commerce et les comptes d'opération monétaire.

Les informations inscrites dans ce décret sont, pour chaque programme, compte ou section :

- les montants d'autorisations d'engagement, de crédits de paiements ou de découverts autorisés, qui sont inscrits dans les états A à E, annexés à la loi de finances ;

- le nom du ministre disposant des crédits ou des découverts. Cette information est la seule qui n'est pas prévue par la loi de finances.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : SUPPRIMER DES DÉCRETS DE RÉPARTITION LES INFORMATIONS DÉJÀ PRÉSENTES DANS LA LOI DE FINANCES

Lors de l'examen de la proposition de loi organique en séance publique, l'Assemblée nationale a adopté un amendement présenté par le Gouvernement, avec l'accord de la commission spéciale, tendant à limiter le contenu des décrets prévus par l'article 44 de la LOLF à la seule désignation des ministres bénéficiaires des crédits ouverts sur chaque programme, dotation ou compte spécial.

Il procède ainsi à une réécriture complète de la portée de ces décrets, car la désignation des ministres n'est pas prévue explicitement par l'article 44 de la LOLF dans sa rédaction actuelle.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : APPROUVER CETTE SIMPLIFICATION

Les montants inscrits dans le décret de répartition, tel que le prévoit l'article 44 de la LOLF dans sa rédaction actuelle, sont en fait contraints par le contenu des états annexés à la loi de finances, qui font l'objet du vote du Parlement. Le seul apport de ce décret est donc la mention du ministre, non prévue explicitement par la LOLF. Si le nom du ministre responsable figure dans les projets annuels de performances, une mention explicite dans les décrets de répartition demeure utile en cas, notamment, de modification des attributions des ministres dans l'intervalle séparant le dépôt du projet de loi de finances et sa promulgation.

Il convient donc d'approuver cette mesure de simplification, qui réduira quelque peu la charge administrative de rédaction de ce décret sans réduire l'information du Parlement.

Décision de la commission : la commission des finances a adopté cet article sans modification.

ARTICLE 8

Dépôt des projets de loi de règlement et contrôle en séance publique
de l'exécution des lois de finances

Le présent article avance au 1er mai la date limite de dépôt du projet de loi de règlement et prévoit que chaque assemblée peut organiser un débat sur l'exécution des lois de finances selon les modalités pratiquées par l'Assemblée nationale dans le cadre de son « Printemps de l'évaluation ».

La commission a approuvé le raccourcissement du délai du projet de loi de règlement, qui correspond à une pratique récente. Elle a proposé la suppression de l'inscription du Printemps de l'évaluation dans la loi organique, notamment parce que l'organisation de débats en séance publique relève de l'initiative de chaque assemblée.

I. LE DROIT EXISTANT : LE PROJET DE LOI DE RÈGLEMENT DOIT ÊTRE DÉPOSÉ AVANT LE 1ER JUIN DE L'ANNÉE SUIVANTE

L'article 46 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) dispose, dans un alinéa unique, que le projet de loi de règlement est déposé et distribué avant le 1er juin de l'année suivant celle de l'exécution du budget auquel il se rapporte.

Cette règle s'applique également aux documents qui lui sont annexés.

Jusqu'à l'exercice budgétaire 1997, le projet de loi de règlement était couramment déposé au mois de décembre de l'année suivante, voire plusieurs mois plus tard encore.

La date de dépôt a ensuite été avancée progressivement et s'effectue, depuis l'entrée en vigueur de la LOLF, dans les derniers jours du mois de mai, sauf les années d'élection présidentielle lors desquelles le dépôt a plutôt lieu vers la fin du mois de juin. La règle fixée par l'article 46 de la LOLF n'a donc pas été respectée en 2007, 2012 et 201762(*).

Depuis 2018, la date de dépôt a été encore avancée chaque année : le 23 mai 2018 pour l'exercice 2017, le 15 mai 2019 pour l'exercice 2018, le 2 mai 2020 pour l'exercice 2019 et enfin le 14 avril 2021 pour l'exercice 2020.

Délai de publication du projet de loi de règlement

(en nombre de jours séparant la fin de l'exercice
du dépôt du projet de loi de règlement)

Lecture : le projet de loi de règlement pour 2020 a été déposé 104 jours après le 31 décembre 2020.

Source : commission des finances du Sénat, à partir des données des dossiers législatifs du Sénat (data.senat.fr)

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : RACCOURCIR LE DÉLAI DE DÉPÔT DU PROJET DE LOI DE RÈGLEMENT ET INSCRIRE DANS LA LOI ORGANIQUE LE « PRINTEMPS DE L'ÉVALUATION » DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article 8 résulte du texte d'origine de la proposition de loi organique et a été adopté sans modification par la commission spéciale, puis par l'Assemblée nationale réunie en séance publique.

Il prévoit dans son que la date limite de dépôt du projet de loi de règlement est avancée au 1er mai.

Son rajoute un alinéa dans l'article 44 de la LOLF, aux termes duquel la Conférence des présidents de chaque assemblée peut décider qu'une semaine de l'ordre du jour peut être consacrée prioritairement au contrôle de l'exécution des lois de finances. Cette semaine doit être l'une de celles, qui, en application du quatrième alinéa de l'article 48 de la Constitution, est consacrée, par priorité et dans l'ordre fixé par chaque assemblée, au contrôle de l'action du Gouvernement et à l'évaluation des politiques publiques.

Il s'agit d'inscrire dans la loi organique le « Printemps de l'évaluation » pratiqué à l'Assemblée nationale depuis 2019.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : APPROUVER LE RACCOURCISSEMENT DU DÉLAI DE DÉPÔT DU PROJET DE LOI DE RÈGLEMENT, MAIS LAISSER À CHAQUE ASSEMBLÉE LE SOIN DE DÉFINIR LES MODALITÉS DE CONTRÔLE DE L'EXÉCUTION DES LOIS DE FINANCES

Le raccourcissement du délai de dépôt du projet de loi de règlement consacre une pratique récente, qu'il convient d'approuver car elle permet de consacrer plus de temps au contrôle de l'exécution des lois de finances.

S'agissant de la possibilité de prévoir qu'une semaine est consacrée prioritairement au contrôle de l'exécution des lois de finances, la Conférence des présidents de chacune des deux assemblées peut d'ores et déjà décider qu'une semaine prévue à l'article 48, alinéa 4, de la Constitution est consacrée prioritaire au contrôle de l'exécution des lois de finances.

Cette disposition figure d'ailleurs, depuis juin 2019, dans le règlement de l'Assemblée nationale, en application de la résolution n° 281 du 4 juin 2019, validée par le Conseil constitutionnel63(*). La nécessité ou l'utilité d'une inscription de cette disposition dans la loi organique n'apparaît donc pas clairement.

Le Conseil d'État considère également, dans l'avis qu'il a rendu sur la présente proposition de loi organique, que cette disposition ne fait pas partie du domaine de la loi organique relative aux lois de finances, tel qu'il est délimité par la Constitution. Cette disposition présente donc un risque d'inconstitutionnalité.

Sur le fond, on peut s'interroger sur l'inscription de cette disposition dans l'article 46 de la loi organique relative aux lois de finances, qui est consacré aux modalités de dépôt de la loi de règlement. Si l'Assemblée nationale a choisi de faire coïncider ses activités de contrôle, dans le cadre du « Printemps de l'évaluation », avec l'examen du projet de loi de règlement, la commission des finances du Sénat, pour sa part, a dissocié depuis longtemps ces deux exercices.

En effet, le projet de loi de règlement n'apporte des éléments que sur certaines dimensions de l'exécution des lois de finances. La mission de contrôle de l'action du Gouvernement, confiée par l'article 24 de la Constitution au Parlement et tout particulièrement à la commission des finances pour l'exécution du budget, peut également passer par des travaux de plus longue durée dont l'achèvement ne coïncide pas nécessairement avec le cadre limité dans le temps de l'examen de la loi de règlement.

De même, les travaux de contrôle portent globalement sur plusieurs années et dépassent donc largement le cadre du projet de loi de règlement.

Les rapporteurs spéciaux de la commission des finances du Sénat conduisent ainsi des travaux de contrôle budgétaire qui, annoncés en début d'année64(*), se poursuivent souvent jusqu'à l'automne, voire se terminent en début d'année suivante. La commission des finances du Sénat use à cet égard pleinement de sa capacité à faire réagir le Gouvernement à ses recommandations en application de l'article 60 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF). Elle fait également appel à la Cour des comptes, en application de l'article 58, alinéa 2, pour des enquêtes dont la réalisation peut prendre jusqu'à huit mois.

Tel est le choix porté par la commission des finances du Sénat pour l'organisation des travaux de contrôle et le respect du calendrier de l'examen de la loi de règlement. L'absence de « Printemps de l'évaluation » n'empêche pas qu'un travail approfondi sur l'exécution des lois de règlement soit par ailleurs mené, ce qui se reflète dans les contributions des rapporteurs spéciaux, en complément au rapport général adopté par la commission sur cette loi65(*).

En conséquence, la commission a approuvé le raccourcissement du délai de dépôt du projet de loi de règlement mais a adopté, sur la proposition des rapporteurs, un amendement COM-37 tendant à supprimer le 2° du présent article relatif au Printemps de l'évaluation.

Décision de la commission : la commission des finances a adopté cet article ainsi modifié.


* 5 La loi de règlement pour 2020 a ainsi ouvert 967,3 millions d'euros de crédits nouveaux sur le programme 355 « Charge de la dette de la SNCF Réseau reprise par l'État ».

* 6 Voir infra le commentaire de l'article 3 ter A. La loi

* 7 Rapport d'information n° 2210 déposé par MM. Éric Woerth et Laurent-Saint-Martin au nom de la commission des finances de l'Assemblée nationale, en conclusion des travaux de la MILOLF.

* 8 Conseil des prélèvements obligatoires, La fiscalité affectée : constats, enjeux et réformes, 4 juillet 2013.

* 9 Article L. 612-20 du code monétaire et financier.

* 10 Cour des comptes, rapport sur le budget de l'État en 2017, p. 147.

* 11 Cour des comptes, rapport sur le budget de l'État en 2018, p. 158.

* 12 Le transfert d'une fraction de TVA vers les organismes de sécurité sociale a ainsi été mis en oeuvre de manière coordonnée par l'article 96 de la loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019 et l'article 26 de la n° 2018-1203 du 22 décembre 2018 de financement de la sécurité sociale pour la même année.

* 13 III de l' article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale.

* 14 Taxe annuelle sur les locaux à usage de bureaux, les locaux commerciaux, les locaux de stockage et les surfaces de stationnement annexées à ces catégories de locaux perçue dans la région Île-de-France (produit affecté prévisionnel de 69,1 millions d'euros en 2021), taxe sur les plus-values immobilières autres que terrains à bâtir (72,7 millions d'euros) et cotisation des employeurs (2,4 milliards d'euros).

* 15 Conseil constitutionnel, décision n° 2004-448 DC du 25 juillet 2001.

* 16 Voir Michel Bermond, « Article 4 : la rémunération des services rendus par l'État », dans Le budget de l'État : La LOLF, ouvrage coordonné par Jean-Pierre Camby et Gérald Sutter, LGDJ, 4e édition, mai 2019.

* 17 Recueil des normes comptables de l'État, édition de juillet 2018.

* 18 Le titre des réparations des dommages de guerre n'était plus doté de crédits en loi de finances initiale à partir de 1988.

* 19 «  Comment répartir les dépenses de l'État entre le fonctionnement et l'investissement ? », Contributions de la Cour des comptes aux réflexions sur la révision de l'ordonnance de 1959 relative aux lois de finances, document annexé au rapport d'information n° 37 (2000-2001) d'Alain Lambert, fait au nom de la commission des finances du Sénat, déposé le 19 octobre 2000.

* 20 Didier Migaud, rapport n° 2908, fait au nom de la commission spéciale de l'Assemblée nationale sur la proposition de loi organique relative aux lois de finances, déposé le 31 janvier 2001.

* 21 Jean-Pierre Camby, « Le budget et les principes budgétaires », dans Le budget de l'État : la LOLF, 4e édition, 2019, LGDG, p. 54.

* 22 Décisions n° 82-154 DC du 29 décembre 1982 sur la loi de finances pour 1983, n° 98-405 DC du 29 décembre 1998 sur la loi de finances pour 1999 et n° 2001-448 DC du 25 juillet 2001 sur la loi organique relative aux lois de finances.

* 23 Cour des comptes, Les finances publiques : pour une réforme du cadre organique et de la gouvernance, rapport public thématique, novembre 2020.

* 24 Si le numéro retenu dans le texte de la proposition de loi organique est « 51 bis », ce numéro a été remplacé par « 51-1 » dans le texte adopté par la commission spéciale, conformément aux usages légistiques appliqués dans les textes de loi, à l'exception de certains textes créés anciennement comme le code général des impôts.

* 25 Voir les notes d'exécution budgétaire de la mission « Remboursements et dégrèvements » pour les exercices 2018 et 2019.

* 26 Voir la note d'exécution budgétaire de la mission « Remboursements et dégrèvements » pour l'exercice 2020 (p. 38 et suivantes).

* 27 La loi n° 2020-473 du 25 avril 2020 de finances rectificative pour 2020 a ouvert 1,6 milliard d'euros supplémentaires sur ce programme. En fin d'année, la loi n° 2020-1473 du 30 novembre 2020 de finances rectificative pour 2020 a annulé 1,0 milliard d'euros sur les crédits non consommés de ce programme.

* 28 La loi n° 2021-953 du 19 juillet 2021 de finances rectificative pour 2021 a ouvert 1,5 milliard d'euros supplémentaires sur ce programme.

* 29 Voir le rapport d'information n° 576 (2020-2021) de Jean-François Husson, rapporteur général, fait au nom de la commission des finances sur le projet de décret d'avance présenté par le Gouvernement, déposé le 12 mai 2021

* 30 Le montant de chacun de ces crédits a été égal en autorisations d'engagement et en crédits de paiement.

* 31 Voir le commentaire de l'article 4 ter.

* 32 Afin de prévenir les risques de débudgétisations de la dépense.

* 33 Journaux officiels, monnaies et médailles, aviation civile, ordre de la légion d'honneur, ordre de la libération et prestations sociales agricoles

* 34 Journaux officiels, monnaies et médailles, aviation civile.

* 35 2 125 millions d'euros en 2019.

* 36 Régulation économique et sociale du transport aérien, soutien à la recherche aéronautique, lutte contre les nuisances générées par le transport aérien, défense des positions de la France dans les instances internationales, etc.

* 37 Troisième alinéa du II. de l'article 18 de la LOLF.

* 38 Rapport d'information déposé par la commission des finances de l'Assemblée nationale en conclusion des travaux de la mission d'information relative à la mise en oeuvre de la LOLF, 11 septembre 2019.

* 39 Amendement n° 105.

* 40 Note d'exécution budgétaire 2020 du BACEA, p 45.

* 41 Voir le rapport d'information n° 568 (2017-2018) « Retards du contrôle aérien : la France décroche en Europe » de M. Vincent Capo-Canellas, fait au nom de la commission des finances, déposé 13 juin 2018.

* 42 Des flux financiers pour compte de tiers transitent actuellement par la trésorerie du BACEA.

* 43 «  La comptabilité analytique », site budget.gouv.fr, 1er octobre 2019.

* 44 Décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique, article 55, modifié par le décret n° 2018-803 du 24 septembre 2018 modifiant le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique et autorisant diverses expérimentations.

* 45 Le 1° du I correspond à une mesure de coordination proposée par la proposition de loi organique dans son texte d'origine, mais supprimé lors de l'examen en commission spéciale de l'Assemblée nationale car devenue sans objet.

* 46 Le 5° et le 6° du I contenaient, dans le texte d'origine de la proposition de loi organique, des dispositions qui ont été réécrites et déplacées dans d'autres alinéas au cours de la discussion à l'Assemblée nationale.

* 47 Le 8° correspond à une disposition de la proposition de loi organique qui a été repris dans un autre alinéa au cours de la discussion à l'Assemblée nationale.

* 48 Lors de la discussion au Sénat, le rejet des crédits de certaines missions a eu pour effet, les mêmes années, de modifier de manière importante le solde budgétaire inscrit à l'article d'équilibre.

* 49 Dans sa décision n° 2019-796 DC du 27 décembre 2019, considérants 119 à 122, le Conseil constitutionnel a censuré pour ce motif une disposition tendant à instituer, au profit de la Société du Grand Paris, un prélèvement sur les droits de mutation à titre onéreux perçus par certains départements d'Île-de-France.

* 50 Voir « La répartition des fonds de péréquation » dans le rapport d'information n° 263 (2013-2014) de Philippe Marini, fait au nom de la commission des finances sur la recevabilité financière des amendements et des propositions de loi au Sénat, déposé le 7 janvier 2014.

* 51 Voir le rapport d'information n° 263 (2013-2014) de Philippe Marini, fait au nom de la commission des finances sur la recevabilité financière des amendements et des propositions de loi au Sénat, déposé le 7 janvier 2014, p. 139.

* 52 Rapport du groupe de travail de l'Assemblée nationale sur l'efficacité de la dépense publique et le contrôle parlementaire, déposé le 27 janvier 1999.

* 53 Voir le rapport n° 343 (2000-2001) d'Alain Lambert, fait au nom de la commission des finances sur la proposition de loi organique relative aux lois de finances, déposé le 29 mai 2001, page 10.

* 54 Le texte de la proposition de loi organique, tel qu'adopté par l'Assemblée nationale, intègre également le 3° bis de l'article 3 de la LOLF parmi les ressources de fonctionnement, ce qui constitue une simple erreur de rédaction puisque la même ressource figure explicitement parmi les ressources d'investissement.

* 55 Si le rapport de la commission spéciale de l'Assemblée nationale indique que le montant des dépenses d'opérations financières est de 146,5 milliards d'euros en loi de finances initiale pour 2021, il convient de faire observer que ce montant est quasiment entièrement constitué par des dépenses de comptes spéciaux (avances aux collectivités territoriales pour 112,2 milliards d'euros, participations financières de l'État pour 14,5 milliards d'euros, avances à divers services de l'État pour 11,7 milliards d'euros...)

* 56 Calculs de la commission des finances du Sénat, à partir des données ouvertes associées à la loi de finances initiale pour 2021.

* 57 C'est le cas notamment pour les remboursements d'avances consenties au titre du compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales ».

* 58 Le Conseil d'État a en effet fait valoir, à juste titre, que les emprunts constituent une ressource du tableau de financement et non du tableau d'équilibre du budget.

* 59 Rapport n° 743 (2020-2021) de Jean-François Husson, rapporteur général, fait au nom de la commission des finances sur le projet de loi de règlement pour 2020, déposé le 7 juillet 2021.

* 60 Pour mémoire, le Sénat avait ainsi rejeté en décembre 2011, après son examen approfondi, le projet de loi autorisant la convention fiscale France-Panama. Il s'était également opposé en décembre 2016 à la ratification d'un avenant à la convention fiscale entre la France et le Portugal réalisée par voie d'amendement gouvernemental au PLFR 2016. Cette disposition avait ensuite été censurée par le Conseil constitutionnel.

* 61 Pour une présentation plus détaillée de ces annexes, voir le commentaire par le rapporteur général de l'article 59 quindecies dans le rapport général n° 140 (2019-2020) d'Albéric de Montgolfier, fait au nom de la commission des finances du Sénat sur le projet de loi de finances pour 2020, déposé le 21 novembre 2019.

* 62 Cette règle n'a pas non plus été respectée pour le projet de loi de règlement de l'année 2010, qui a été déposé le 1er juin et non pas « avant le 1er juin » de l'année suivante.

* 63 Décision n° 2009-581 DC du 25 juin 2009 « Résolution tendant à modifier le règlement de l'Assemblée nationale ».

* 64 Voir le programme des contrôles budgétaires de la commission des finances pour 2021, adopté par la commission des finances le 27 janvier 2021.

* 65 Le rapport général adopté par la commission des finances sur le projet de loi de règlement pour 2020 est ainsi complété de 38 rapports spéciaux ( http://www.senat.fr/dossier-legislatif/pjl20-699.html).