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Projet de loi organique pour la confiance dans l'institution judiciaire

15 septembre 2021 : Confiance dans l'institution judiciaire ( rapport - première lecture )

TITRE VI
DISPOSITIONS DIVERSES ET TRANSITOIRES

Article 32 A
Adaptations du code de procédure pénale
et du code pénal en matière de décisions de gel et de confiscation

Cet article additionnel vise à inscrire directement dans le projet de loi les adaptations du code de procédure pénale et du code pénal rendues nécessaires par l'entrée en vigueur d'un règlement européen sur la reconnaissance mutuelle des décisions de gel et des décisions de confiscation, ainsi que celles rendues nécessaires par une récente décision du Conseil constitutionnel. Sur ces deux sujets, le Gouvernement demande à l'article 32 une habilitation à légiférer par ordonnance qui devient ainsi sans objet.

Le 1° de l'article 32 du projet de loi, présenté infra, contient une demande d'habilitation tendant à autoriser le Gouvernement à légiférer par ordonnance pour, d'une part, adapter le code de procédure pénale pour tenir compte de l'entrée en vigueur d'un règlement européen de 2018 relatif aux décisions de gel et de confiscation, d'autre part, tirer les conséquences de la décision du Conseil constitutionnel n° 2021-899 QPC du 23 avril 2021 concernant la peine de confiscation. 

La commission a adopté l'amendement COM-111 de ses rapporteurs tendant à inscrire directement dans le projet de loi les dispositions qu'il était envisagé de prendre par ordonnance.

Il s'agit tout d'abord d'introduire en droit interne les dispositions nécessaires pour l'application du règlement (UE) n° 2018/1805 du Parlement européen et du Conseil du 14 novembre 2018 concernant la reconnaissance mutuelle des décisions de gel et des décisions de confiscation. Entré en vigueur le 19 décembre 2020, ce règlement améliore les mécanismes d'entraide européenne relative aux mesures judiciaires de saisie et confiscation des avoirs criminels.

Afin que les juridictions puissent appliquer ces nouvelles dispositions, il convient de désigner les autorités françaises compétentes pour émettre et exécuter des décisions de gel et de confiscation au niveau européen et prévoir les voies de recours applicables. Les dispositions proposées s'inspirent de ce qui est déjà prévu en matière d'entraide pénale européenne pour l'application des décisions-cadre qui régissaient auparavant la reconnaissance mutuelle des décisions de gel et de confiscation et qui continueront à s'appliquer pour les deux États membres n'ayant pas ratifié le règlement, à savoir l'Irlande et le Danemark.

Il s'agit ensuite d'introduire des dispositions visant à mettre le code pénal en conformité avec la décision QPC précitée. Il est proposé que la peine de confiscation ne puisse être prononcée par la juridiction lorsque le propriétaire de la chose, dont le titre est connu ou qui a réclamé cette qualité au cours de la procédure, n'a pas été mis en mesure de présenter ses observations sur la mesure de confiscation envisagée par la juridiction de jugement aux fins, notamment, de faire valoir le droit qu'il revendique et sa bonne foi.

La commission a adopté l'article 32 A ainsi rédigé.

Article 32 B
Adaptations du code de procédure pénale pour tenir compte
des évolutions concernant Eurojust et la procédure d'extradition simplifiée

Cet article additionnel vise à inscrire directement dans le projet de loi les adaptations du code de procédure pénale rendues nécessaires par l'entrée en vigueur d'un règlement européen relatif à Eurojust et modifie la procédure d'extradition simplifiée. Sur ces deux sujets, le Gouvernement demande à l'article 32 une habilitation à légiférer par ordonnance qui devient ainsi sans objet.

Le 2° de l'article 32 du projet de loi, commenté infra, tend à habiliter le Gouvernement à prendre par ordonnance diverses mesures d'adaptation nécessaires à l'application du règlement (UE) 2018/1727 du Parlement européen et du Conseil du 14 novembre 2018 relatif à l'Agence de l'Union européenne pour la coopération judiciaire en matière pénale (Eurojust) et remplaçant et abrogeant la décision 2002/187/JAI du Conseil ainsi que pour étendre le recours à l'extradition simplifiée, tout en prenant en compte une récente décision de la CJUE.

Sur proposition des rapporteurs, la commission a adopté l'amendement COM-112 afin d'inscrire directement dans le projet de loi les dispositions qu'il était envisagé de prendre par ordonnance.

Le 1° de l'article additionnel tire les conséquences de l'article 31 du règlement 2017/1939 mettant en oeuvre une coopération renforcée concernant la création du Parquet européen. Si un procureur européen délégué chargé de l'affaire demande au procureur européen délégué d'un autre État de procéder, sur délégation, à des actes d'enquête transfrontières qui nécessitent l'autorisation préalable d'un juge dans la législation de l'État du procureur européen délégué chargé de l'affaire, ce dernier doit obtenir cette autorisation avant de demander ces actes.

Dans un souci de cohérence des règles applicables pour les différents cas d'entraide judiciaire, il est proposé d'appliquer cette même règle en matière de décision d'enquête européenne (DEE), qui, dans les procédures de droit commun ne relevant pas de la compétence du parquet européen, peut être adressée par un procureur ou un juge d'instruction national à une autorité judiciaire étrangère. L'entrée en vigueur de ces dispositions est différée de trois mois afin de ne pas remettre en cause la validité des DEE en cours.

L'amendement met ensuite à jour les dispositions relatives à Eurojust, notamment en actualisant la terminologie (l'unité Eurojust étant devenue une Agence Eurojust), en ajustant les modalités des échanges entre les autorités nationales, en adaptant la qualification pénale de certaines infractions relevant de la compétence d'Eurojust et en portant de quatre à cinq ans la durée des mandats de ses représentants nationaux.

Les 10° et 11° tirent les conséquences de la décision C-665/20 du 29 avril 2021 de la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) en faisant notamment de l'exécution d'une condamnation définitive prononcée par les autorités judiciaires d'un État tiers pour les mêmes faits que ceux faisant l'objet du mandat d'arrêt européen un motif facultatif de refus de remise de la personne par l'État d'exécution.

Le 12° corrige une erreur de renvoi figurant à l'article 695-46 concernant l'exécution d'un mandat d'arrêt européen.

Les derniers alinéas améliorent les dispositions relatives à l'extradition, d'abord en facilitant la recherche et l'arrestation des personnes devant être extradées, ensuite en étendant les possibilités de recours à la procédure de l'extradition simplifiée aux hypothèses dans laquelle la personne réclamée consent à l'extension de son extradition initiale ainsi qu'aux demandes d'extradition faites par des États parties au troisième protocole additionnel à la convention européenne d'extradition du 13 septembre 1957.

La commission a adopté l'article 32 B ainsi rédigé.

Article 32
Habilitation à légiférer par ordonnance
en matière d'entraide pénale internationale

Cet article vise à habiliter le Gouvernement à modifier par ordonnance le code de procédure pénale pour tenir compte de l'entrée en vigueur de règlements et directives européens en matière d'entraide pénale internationale.

La commission a supprimé une partie de la demande d'habilitation, les mesures qu'il était envisagée de prendre par ordonnance ayant été directement insérées dans le projet de loi.

1. Des mesures d'adaptation au droit européen

Le Gouvernement demande à être habilité, sur le fondement de l'article 38 de la Constitution, à prendre par ordonnance, dans un délai d'un an à compter de la publication de la loi pour la confiance dans l'institution judiciaire, différentes mesures d'adaptation du code de procédure pénale.

1.1. La reconnaissance mutuelle des décisions de gel et des décisions de confiscation

Le 1° vise d'abord à procéder aux adaptations rendues nécessaires par l'entrée en vigueur du règlement (UE) n°2018/1805 du Parlement européen et du Conseil du 14 novembre 2018 concernant la reconnaissance mutuelle des décisions de gel et de confiscation.

L'article 695-9-1 du code de procédure pénale définit une décision de gel de biens comme « une décision prise par une autorité judiciaire d'un État membre de l'Union européenne, appelé État d'émission, afin d'empêcher la destruction, la transformation, le déplacement, le transfert ou l'aliénation d'un bien susceptible de faire l'objet d'une confiscation et se trouvant sur le territoire d'un autre État membre, appelé État d'exécution ». L'article 713 du même code définit la décision de confiscation comme « une peine ou une mesure définitive ordonnée par une juridiction d'un État membre de l'Union européenne, appelé État d'émission, à la suite d'une procédure portant sur une ou plusieurs infractions pénales, aboutissant à la privation permanente d'un ou plusieurs biens ».

Le règlement remplace deux décisions-cadres qui n'étaient pas appliquées de manière uniforme par les États membres. Comme tout règlement, il est d'application directe en droit interne. Il est cependant utile d'adapter le droit interne pour que le droit applicable soit parfaitement lisible pour les usagers.

Entré en vigueur le 19 décembre 2020, le règlement pose un principe de reconnaissance mutuelle des décisions de gel et de confiscation. Il cherche à accélérer la coopération judiciaire en harmonisant les procédures d'émission des demandes, de reconnaissance et d'exécution. Il ne s'applique ni au Danemark ni en Irlande, qui restent régis par les décisions-cadres.

Les adaptations envisagées tendent à désigner expressément les magistrats chargés d'appliquer les décisions de gel et de confiscation et à préciser les voies de recours applicables. Dans les rapports avec le Danemark et l'Irlande les dispositions aujourd'hui en vigueur continueront à s'appliquer.

La commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement l'habilitant à prendre par ordonnance les mesures nécessaires pour tirer les conséquences de la décision du Conseil constitutionnel n°2021-899 QPC du 23 avril 2021.

L'article 225 du code pénal prévoit, en cas de condamnation pour traite des êtres humains ou proxénétisme, qu'une peine complémentaire de confiscation peut être prononcée. La confiscation peut porter sur les biens dont les personnes ont seulement la libre disposition « sous réserve des droits du propriétaire de bonne foi ». Le Conseil constitutionnel a cependant constaté qu'aucune disposition ne prévoit « que le propriétaire dont le titre est connu ou qui a réclamé cette qualité au cours de la procédure soit mis en mesure de présenter ses observations sur la mesure de confiscation envisagée par la juridiction de jugement aux fins, notamment, de faire valoir le droit qu'il revendique et sa bonne foi ». Il en a déduit que les dispositions litigieuses méconnaissaient les exigences constitutionnelles tenant au droit à un recours effectif et au respect des droits de la défense. Il a décidé leur abrogation à compter du 31 décembre 2021.

Le Gouvernement devra donc inscrire dans le code de procédure pénale une procédure mettant les propriétaires en mesure de présenter leurs observations et de faire valoir leur bonne foi.

2.1. L'agence Eurojust et la procédure d'extradition simplifiée

Le 2° tend à habiliter le Gouvernement à prendre les mesures d'adaptation nécessaires pour l'application du règlement (UE) 2018/1727 du Parlement européen et du Conseil relatif à l'Agence de l'Union européenne pour la coopération judiciaire en matière pénale (Eurojust) et pour étendre le recours à l'extradition simplifiée.

En ce qui concerne tout d'abord Eurojust, il convient de rappeler que cette Agence soutient la coopération entre les autorités judiciaires nationales ainsi que la coordination des enquêtes et des poursuites.

Des ajustements sont nécessaires pour tenir compte de l'entrée en vigueur, le 12 décembre 2019, du règlement précité. Ils sont pour partie de nature terminologique puisque le code de procédure pénale fait toujours référence à l' « unité Eurojust », alors qu'elle a été rebaptisée « Agence Eurojust ». Ils portent aussi sur les modalités et le formalisme des échanges entre autorités nationales. La qualification pénale de certaines infractions pénales relevant de la compétence d'Eurojust doit être adaptée, de même que la durée du mandat des représentants français à Eurojust, qui reste fixée à quatre ans dans notre législation, alors que le règlement prévoit une durée de cinq ans renouvelable une fois.

L'habilitation vise ensuite à étendre le champ d'application de la procédure d'extradition simplifiée.

Alors que la procédure d'extradition de droit commun passe par la voie diplomatique, une procédure simplifiée, plus rapide, a été mise en place entre les États membres de l'Union européenne. Régie par les articles 696-25 et suivants du code de procédure pénale, elle est entièrement gérée par l'autorité judiciaire et le ministère de la justice, sans intervention du ministère des affaires étrangères. La mise en oeuvre de la procédure simplifiée est cependant subordonnée au consentement de la personne concernée par la demande d'extradition ; faute de ce consentement, c'est la procédure de droit commun qui s'applique.

Le Gouvernement envisage d'élargir le champ d'application de la procédure simplifiée pour qu'elle concerne aussi l'hypothèse où la personne réclamée consent à une extension de son extradition initiale. Prévue à l'article 696-35 du code de procédure pénale, l'hypothèse de l'extension de l'extradition vise les situations où le gouvernement qui requière l'extradition demande l'autorisation de poursuivre ou de mettre à exécution une condamnation concernant l'individu déjà remis pour une infraction antérieure à l'extradition.

Le deuxième élargissement vise à tirer les conséquences de l'entrée en vigueur du troisième protocole additionnel à la convention européenne d'extradition du 13 décembre 1957. Ratifié par la loi n° 2020-1237 du 9 octobre 2020, ce protocole prévoit l'application de la procédure simplifiée entre les parties contractantes. Sont concernés à ce jour vingt-deux États, tous membres du Conseil de l'Europe.

2.3. Les échanges d'informations relatives aux ressortissants de pays tiers et le système européen d'information sur les casiers judiciaires (ECRIS)

En 2012 a été mis en service un système européen d'échange d'informations sur les casiers judiciaires, dénommé ECRIS296(*). Il établit les interconnexions électroniques entre les États membres de l'Union européenne et garantit que les informations sur les condamnations figurant dans les systèmes de casier judiciaire des États membres puissent être échangées au moyen de formats électroniques standardisés, de manière uniforme et dans des délais courts.

Le Gouvernement demande à être habilité à transposer par ordonnance la directive (UE) 2019/884 du Parlement européen et du Conseil du 17 avril 2019, qui fait évoluer le système ECRIS afin d'améliorer notamment le traitement des données relatives aux ressortissants des pays tiers. Le délai de transposition expire le 28 juin 2022. La transposition de la directive par les États membres conditionne l'entrée en vigueur du règlement (UE) 2019/816 du Parlement européen et du Conseil du 17 avril 2019, portant création d'un système centralisé permettant d'identifier les États membres détenant des informations relatives aux condamnations concernant des ressortissants de pays tiers et des apatrides (ECRIS-TCN297(*)).

L'ordonnance devra inscrire dans la loi les principes et les conditions générales relatives à l'enregistrement et la transmission des informations relatives aux condamnations concernant les ressortissants de pays tiers et les apatrides. Elle prévoira une interconnexion entre le casier judiciaire national et le système ECRIS-TCN. Elle devra autoriser, comme le prévoit le règlement, l'enregistrement des données dactyloscopiques des ressortissants de pays tiers et des apatrides, c'est-à-dire de l'empreinte digitale.

2. La position de la commission

Réservée par principe sur le recours aux ordonnances, la commission convient cependant que les habilitations sollicitées à cet article présentent un caractère technique. Pour l'essentiel, elles visent à toiletter notre droit interne pour tirer les conséquences de l'entrée en vigueur de règlements européens, d'application directe, et garantir ainsi la clarté et l'intelligibilité de la norme.

Sur le fond, les mesures envisagées s'inscrivent dans une démarche de simplification des procédures pour une coopération plus efficace entre les autorités judiciaires nationales, ce qui correspond à des préoccupations que partage la commission. Alors qu'une part de la criminalité est transnationale, des échanges fluides entre les États membres sont indispensables pour que la répression de ces infractions porte ses fruits.

Par coordination avec les deux amendements portant article additionnel qu'elle a adoptés avant l'article 32, la commission a adopté l'amendement COM-113 de ses rapporteurs qui supprime le 1° et le 2° de l'article 32, devenus sans objet.

La commission a adopté l'article 32 ainsi modifié.

Article 33
Délocalisation des procès dans le ressort de la cour d'appel

L'article 33 du projet de loi tend à permettre aux juridictions de délocaliser des procès dans toute commune située dans le ressort de la cour d'appel dont elles relèvent.

La commission l'a adopté sans modification.

1. La possibilité de délocaliser une audience dans une commune située dans le ressort d'une juridiction limitrophe

L'article L. 124-2 du code de l'organisation judiciaire, créé par l'article 103 de la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice, prévoit qu'une juridiction peut délocaliser une audience dans une commune située dans le ressort d'une juridiction limitrophe, lorsque cette audience ne peut être matériellement tenue dans le respect des droits des parties ou dans des conditions garantissant la bonne administration de la justice.

Dans ce cas, le lieu et le jour de l'audience sont fixés par une ordonnance du premier président de la cour d'appel, prise après avis du procureur général. Il résulte de la jurisprudence du Conseil d'État que le lieu choisi doit être aménagé de façon à permettre au juge de statuer publiquement, dans le respect de l'indépendance des magistrats et de la liberté des parties298(*).

La possibilité de délocaliser une audience a été instituée afin de permettre la tenue des procès hors norme, dont le nombre de parties, la médiatisation ou encore la durée confrontent la juridiction à des difficultés insurmontables, dans de bonnes conditions matérielles et humaines.

Cette possibilité a par exemple été utilisée en février 2020 par le tribunal judiciaire de Saint-Nazaire pour la tenue d'un procès relatif à une affaire de vols de cartes bleues. En raison du nombre importants de prévenus et de victimes, il a été décidé d'organiser l'audience dans une base sous-marine.

Depuis sa création, ce dispositif a donc démontré son utilité, comme rappelé par la Conférence nationale des présidents de tribunaux judiciaires durant leur audition.

2. Un élargissement bienvenu à l'ensemble du ressort de la cour d'appel

L'article 33 du projet de loi complète l'article L. 124-2 du code de l'organisation judiciaire et tend à élargir le périmètre au sein duquel un procès peut être délocalisé.

Il prévoit ainsi qu'aux fins de garantir le respect des droits des parties ou la bonne administration de la justice, les juridictions pourront tenir leurs audiences dans toute commune située dans le ressort de la cour d'appel dont elles relèvent, et plus seulement dans les communes situées dans le ressort des juridictions limitrophes.

Le dispositif actuel apparaît en effet trop limité en ce qu'il ne permet pas toujours de garantir la tenue des procès hors norme dans de bonnes conditions.

Des difficultés apparaissent notamment en région parisienne, où les juridictions situées dans la grande couronne de Paris ne peuvent délocaliser la tenue des procès hors normes dans les locaux du tribunal judiciaire de Paris, ce dernier n'étant pas limitrophe. L'élargissement du périmètre proposé par le projet de loi pourrait résoudre cette difficulté, en autorisant ces juridictions à délocaliser leurs audiences au sein du tribunal judiciaire de Paris, situé dans le ressort de la cour d'appel dont elles relèvent.

La commission est favorable à l'extension du périmètre au sein duquel un procès peut être délocalisé, afin de garantir la bonne administration de la justice et le respect des droits des justiciables.

La commission a adopté l'article 33 sans modification.

Article 34
Attribution du contentieux relatif au devoir de vigilance
aux tribunaux judiciaires

Cet article tend à attribuer le contentieux des actions relatives au devoir de vigilance aux tribunaux judiciaires.

La commission a approuvé cette organisation judiciaire déjà votée par le Sénat tout en assurant le traitement de ce contentieux par une seule juridiction spécialisée.

Elle a adopté l'article ainsi modifié.

1. L'attribution aux tribunaux judiciaires du contentieux relatif au devoir de vigilance proposée par le projet de loi

Le présent article tend à attribuer à un ou plusieurs tribunaux judiciaires spécialement désignés le contentieux du devoir de vigilance (nouvel article L. 211-21 du code de l'organisation judiciaire).

Créé par la loi n° 2017-399 du 27 mars 2017 relative au devoir de vigilance des sociétés mères et des entreprises donneuses d'ordre, l'article L. 225-102-4 du code de commerce impose à certaines sociétés299(*) d'établir un « plan de vigilance », de le mettre en oeuvre de manière effective et sanctionne la méconnaissance de ces obligations.

Le Sénat s'était opposé à cette proposition de loi du député Bruno Le Roux, qu'il avait rejetée en première et nouvelle lecture après l'échec de la commission mixte paritaire, malgré une rédaction alternative proposée en deuxième lecture par le rapporteur de la commission des lois du Sénat, Christophe-André Frassa300(*).

Le plan de vigilance comporte « les mesures de vigilance raisonnables propres à identifier les risques et à prévenir les atteintes graves envers les droits humains et les libertés fondamentales, la santé et la sécurité des personnes ainsi que l'environnement » résultant des activités de la société auteur du plan, des sociétés qu'elle contrôle, ainsi que des sous-traitants et fournisseurs avec lesquels ces sociétés entretiennent une relation commerciale établie. Ce plan, qui peut être élaboré en association avec les « parties prenantes de la société », et le compte rendu de sa mise en oeuvre effective sont publiés et inclus dans le rapport annuel de gestion.

La loi n° 2017-399 du 27 mars 2017 a institué deux types d'actions pour assurer le respect du devoir de vigilance :

- une action préventive en cessation de l'illicite, sur le fondement du II de l'article L. 225-102-4 (paragraphe II) du code de commerce, selon lequel le juge peut enjoindre à une société, le cas échéant sous astreinte, de respecter l'obligation lui incombant d'établir et de mettre en oeuvre un plan de vigilance, après une mise en demeure301(*) ;

- une action en responsabilité civile extracontractuelle, sur le fondement de l'article L. 225-102-5 du même code, selon lequel tout manquement à l'obligation de mettre en oeuvre ce plan engage la responsabilité de la société dans les conditions de droit commun prévues par les articles 1240302(*) et 1241303(*) du code civil afin de « réparer le préjudice que l'exécution de ces obligations aurait permis d'éviter ».

La première action intervient à titre préventif, la seconde une fois le dommage survenu.

Dans les deux cas, l'action est introduite à la demande de « toute personne justifiant d'un intérêt à agir à cette fin », « devant la juridiction compétente », sans que cette dernière soit à aucun moment précisée par la loi. Or, depuis son entrée en vigueur, plusieurs actions ont été concurremment introduites devant les tribunaux judiciaires et les tribunaux de commerce, donnant lieu à des décisions contradictoires sur la compétence relative à l'action en injonction.

Ainsi, la Cour d'appel de Versailles a retenu la compétence de la juridiction commerciale dans un arrêt du 10 décembre 2020304(*), sur le fondement de l'article L. 721-3 du code de commerce selon lequel les tribunaux de commerce connaissent des contestations relatives aux sociétés commerciales, et de celles relatives aux actes de commerce entre toutes personnes. Ce même arrêt rappelle toutefois que seule l'application d'une règle spéciale peut justifier une dérogation à la compétence de droit commun du tribunal judiciaire, et constate que les dispositions du code de commerce sur le devoir de vigilance n'édictent aucune règle spéciale, ce qui aurait pu plaider pour l'attribution du contentieux au tribunal judiciaire. Le tribunal judiciaire de Nanterre s'est prononcé plus récemment en faveur de la solution inverse, s'estimant compétent pour connaître du litige qui lui était soumis305(*).

2. La position de la commission : approuver cette organisation judiciaire tout en renforçant la spécialisation du traitement de ce contentieux

Il semble donc qu'une intervention du législateur s'impose pour trancher ce conflit de compétences.

Le Sénat s'est déjà prononcé en faveur de la solution proposée par le présent article à l'occasion du projet de loi portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets. Le même dispositif y avait été introduit à l'article 71 ter par voie d'amendement, et finalement supprimé en commission mixte paritaire par coordination avec le présent texte.

Sur le rapport de Stéphane Le Rudulier306(*), la commission des lois saisie pour avis avait approuvé en mai 2021 l'attribution de ce contentieux aux tribunaux judiciaires, nonobstant la nature commerciale des sociétés en cause.

L'objet des actions relatives au devoir de vigilance dépasse en effet largement le seul contentieux du droit des sociétés traditionnellement dévolu au tribunal de commerce. Si les obligations de vigilance peuvent être considérées comme étant en lien direct avec la gestion de la société, elles n'y sont pas réductibles puisqu'il s'agit d'identifier et de prévenir les risques d'atteintes graves envers les droits humains et les libertés fondamentales, la santé et la sécurité des personnes ainsi que l'environnement.

La compétence naturelle du tribunal judiciaire pour l'application du droit commun de la responsabilité civile, expressément visé à l'article L. 225-102-5 du code de commerce, plaide également pour regrouper les deux actions possibles en matière de vigilance (actions en cessation de l'illicite et réparation) devant le même tribunal. Le regroupement n'est possible qu'au profit du tribunal judiciaire, faute de pouvoir confier l'action en responsabilité civile au tribunal de commerce.

Cette matière spécifique doit toutefois être traitée par une juridiction dotée des compétences requises en matière économique. La commission a donc renforcé la logique de spécialisation en attribuant ce contentieux à un seul tribunal judiciaire, qui sera probablement celui de Paris, et non plusieurs. Elle a adopté un amendement COM-114 des rapporteurs en ce sens.

La commission a adopté l'article 34 ainsi modifié.

Article 35
Suppression de la juridiction nationale des injonctions de payer

Cet article tend à supprimer la juridiction nationale des injonctions de payer, créée par la loi de programmation pour la justice du 23 mars 2019 mais qui n'est jamais entrée en vigueur.

Regrettant la méthode, mais faisant preuve de pragmatisme, la commission a accepté cet article au bénéfice de l'adoption d'un amendement rédactionnel.

Elle l'a adopté ainsi modifié.

1. La création de la juridiction nationale des injonctions de payer (JUNIP) par la loi de programmation pour la justice de 2019 et son report

L'article 25 de la loi n° 2020-734 du 17 juin 2020 relative à diverses dispositions liées à la crise sanitaire, à d'autres mesures urgentes ainsi qu'au retrait du Royaume-Uni de l'Union européenne a reporté de huit mois, soit au 1er septembre 2021, l'entrée en vigueur de la réforme de la procédure d'injonction de payer devant le juge civil.

Prévue à l'article 27 de la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice, le paragraphe IX de l'article 109 de cette même loi avait initialement prévu son entrée en vigueur différée à une date fixée par décret en Conseil d'État et au plus tard le 1er janvier 2021.

La procédure de l'injonction de payer permet au juge de rendre une ordonnance non contradictoire enjoignant au débiteur de s'acquitter de sa dette, sur simple requête du créancier d'une somme d'argent. L'ordonnance devient exécutoire sauf en cas d'opposition du débiteur. Dans cette hypothèse, le dossier est examiné de manière contradictoire en audience civile et le jugement rendu se substitue à l'ordonnance initiale.

Les injonctions de payer sont un contentieux de masse : 411 745 ordonnances d'injonction de payer ont été rendues en matière civile en 2018, pour 5 % de taux d'opposition307(*).

La réforme prévoyait le traitement dématérialisé des requêtes en injonctions de payer civiles et européennes, qui relèvent aujourd'hui de la compétence des tribunaux judiciaires ou de leurs chambres de proximité (les anciens tribunaux d'instance), par un tribunal spécialement désigné à compétence nationale (articles L. 211-17 et L. 211-18 du code de l'organisation judiciaire). Le tribunal judiciaire de Strasbourg devait être désigné à cet effet par décret.

Tant les requêtes en injonction de payer que les oppositions aux ordonnances auraient été formées devant lui et traitées par cette juridiction unique, tandis que les oppositions aux ordonnances formées par les débiteurs auraient continué de relever du ressort du tribunal judiciaire territorialement compétent : elles lui auraient été transmises par le greffe du tribunal spécialement désigné.

Le Sénat s'était en 2019 montré favorable à cette réforme, qu'il avait estimé adaptée au contentieux de masse des injonctions de payer, sous réserve qu'elle préserve l'accès au juge pour tous, notamment les personnes les plus vulnérables non familières des procédures dématérialisées ou dépourvues d'accès à internet. Il avait obtenu satisfaction, le dispositif maintenant la possibilité pour les personnes physiques d'adresser leur demande au greffe sur support papier ; les oppositions n'auraient été traitées par voie dématérialisée qu'avec l'accord exprès des parties.

2. Après de nombreux atermoiements, le dispositif adopté par l'Assemblée nationale propose la suppression pure et simple de la JUNIP

Alors que le projet de loi initial proposait de reporter une nouvelle fois l'entrée en vigueur de cette réforme au 1er septembre 2023, l'Assemblée nationale a purement et simplement abrogé la JUNIP, en adoptant en séance publique un amendement du Gouvernement. Il justifie cet abandon par un changement d'analyse sur la centralisation du traitement de ces requêtes finalement peu compatible avec l'objectif de « renforcer une justice proche du justiciable », par les craintes des professionnels de voir naître les prémisses d'une « justice automatisée » et enfin, par des « difficultés techniques majeures » sur le plan informatique308(*).

3. La position de la commission : faire preuve de pragmatisme en acceptant cette suppression malgré la méthode

Tout en regrettant le procédé, qui montre une fois de plus l'importance de l'évaluation préalable des réformes législatives, les rapporteurs estiment que l'abrogation a au moins le mérite de la clarté. Faisant preuve de pragmatisme, la commission ne s'y est donc pas opposée. Elle a accepté cet article au bénéfice de l'adoption d'un amendement rédactionnel COM-115 des rapporteurs

La généralisation de la saisine par voie dématérialisée des tribunaux judiciaires pour ce contentieux qu'envisage le Gouvernement est intéressante, sous réserve de préserver l'accès au juge des personnes les plus vulnérables non familières des outils informatiques ou n'ayant pas d'accès internet.

La commission a adopté l'article 35 ainsi modifié.

Article 36
Modalités d'entrée en vigueur de la loi

L'article 36 prévoit une entrée en vigueur différée de certaines dispositions du projet de loi.

La commission a adopté plusieurs amendements de coordination et l'article ainsi modifié.

1. L'entrée en vigueur différée de certaines dispositions

Il est proposé que certaines dispositions entrent en vigueur de manière différée ou ne s'appliquent que pour l'avenir, afin de faciliter leur mise en oeuvre.

Ainsi les nouvelles règles relatives aux délais de l'enquête préliminaire et à l'ouverture au contradictoire ne concerneraient que les enquêtes ouvertes après la publication de la loi. Elles ne toucheraient donc pas le « stock » des affaires en cours.

L'article 3 sur le secret professionnel des avocats entrerait en vigueur le premier jour du troisième mois suivant la publication de la loi, ce délai étant mis à profit par la Chancellerie pour rédiger une circulaire précisant son application.

Les dispositions relatives à l'audience préparatoire criminelle, prévues à l'article 276-1 du code de procédure pénale dans sa rédaction résultant de l'article 6 du projet de loi, seraient applicables aux procédures dans lesquelles la décision de renvoi de l'accusé a été rendue après la date de publication de la loi.

Les dispositions relatives à la majorité requise pour prononcer une décision de culpabilité lors du délibéré de la cour d'assises, telles qu'elles résultent de la modification de l'article 359 du code de procédure pénale prévue au même article 6, seraient applicables à compter du premier jour du deuxième mois suivant la publication de la loi.

Les dispositions relatives à la généralisation des cours criminelles, prévues à l'article 7, entreraient en vigueur le 1er janvier 2022. L'expérimentation prévue par les dispositions des II et III de l'article 63 de la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice prendrait fin à la même date.

Comme cela avait été le cas au début de l'expérimentation, les personnes déjà mises en accusation devant la cour d'assises avant le 1er janvier 2022 pourraient être renvoyées devant la cour criminelle départementale, sous réserve de leur accord recueilli en présence de leur avocat, sur décision du premier président de la cour d'appel.

Dans les départements où l'expérimentation est en cours, l'article 7 entrerait en vigueur à la date de publication de la loi, sauf pour les personnes ayant fait l'objet d'une ordonnance de mise en accusation devant la cour d'assises intervenue à compter du 13 mai 2021 et qui sont, sur décision du premier président de la cour d'appel, renvoyées devant la cour criminelle départementale.

Les dispositions relatives à l'expérimentation du statut d'avocat honoraire exerçant des fonctions juridictionnelles, prévues à l'article 8, entreraient en vigueur le lendemain de la promulgation de la loi organique prévoyant les règles statutaires qui leur seront applicables.

Les dispositions des articles 717-1, 721, 721-1, 721-2 et 729-1 du code de procédure pénale, dans leur rédaction résultant de l'article 9, seraient applicables aux personnes placées sous écrou à compter du 1er janvier 2023, quelle que soit la date de commission de l'infraction. Les personnes placées sous écrou avant cette date demeureraient soumises au régime actuellement en vigueur.

Les dispositions modifiant de code de la justice pénale des mineurs entreraient en vigueur le 30 septembre 2021, en même temps que ledit code.

Concernant l'article 16 relatif au service public pénitentiaire à Wallis-et-Futuna, son entrée en vigueur interviendrait à une date fixée par décret et au plus tard le 1er juin 2022.

Enfin, les dispositions relatives à la discipline des professions du droit, prévues au chapitre Ier du titre V, entreront en vigueur le 1er juillet 2022, à la même date que l'ordonnance n° 2016-728 du 2 juin 2016 relative au statut de commissaire de justice.

2. La position de la commission

La commission a adopté plusieurs amendements de coordination à l'initiative de ses rapporteurs.

Concernant l'enquête préliminaire, les rapporteurs ont soumis à la commission, qui l'a adopté, l'amendement COM-116 qui donne la possibilité au procureur de la République, jusqu'au 1er janvier 2024, de ne pas faire application des délais prévus par la loi si les nécessités de l'enquête l'exigent. Pendant une période de transition, l'application des délais serait donc facultative, ce qui laissera le temps à l'ensemble des parties prenantes de se préparer à la réforme dans les meilleures conditions.

Cette période de transition pourra notamment être mise à profit pour déployer sur l'ensemble du territoire la procédure pénale numérique (PPN). Cet outil, dont le déploiement ne sera pas achevé avant la fin de l'année 2022, permettra aux enquêteurs de gagner du temps dans leur travail au quotidien et il les aidera à suivre les délais prescrits par la loi. Il serait également souhaitable que les annonces du ministre de l'intérieur concernant le recrutement et la fidélisation des OPJ aient le temps de porter leurs fruits.

Sur proposition des rapporteurs, la commission a ensuite adopté l'amendement rédactionnel COM-117 et les amendements COM-118 et COM-119 qui suppriment par coordination, respectivement, les alinéas 6 et 8, relatifs à la cour criminelle départementale, et l'alinéa 9 sur l'avocat honoraire.

L'amendement COM-120 des rapporeturs prévoit enfin, dans un souci d'harmonisation, que les dispositions, à l'article 9, relatives à la libération sous contrainte entreront en vigueur à la même date que celles relatives aux remises de peine.

La commission a adopté l'article 36 ainsi modifié.

Article 37
Application outre-mer

L'article 37 précise l'application outre-mer de diverses dispositions du projet de loi.

La commission a adopté deux amendements pour rectifier une erreur et réparer un oubli.

1. Le dispositif proposé

L'article 37 actualise d'abord les « compteurs Lifou » figurant dans différents codes pour permettre l'application des dispositions du projet de loi dans les collectivités d'outre-mer soumises au principe de spécialité législative. Sont visés le code de la justice pénale des mineurs, le code de l'organisation judiciaire, le code pénal et le code de procédure pénale.

Concernant le code de l'organisation judiciaire, est précisé le champ d'application de l'article 34 relatif au contentieux du devoir de vigilance, qui s'appliquerait à Wallis-et-Futuna et en Polynésie.

Suivant la même logique, sont actualisés les « compteurs Lifou » qui figurent dans diverses lois spéciales : la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse, la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques et la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique.

Enfin, il rend applicables dans ces collectivités deux dispositions précises : l'article L. 111-3 du code de l'organisation judiciaire et l'article 75 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991.

2. La position de la commission

La commission a adopté sur proposition de ses rapporteurs l'amendement COM-121 qui supprime l'application de l'article 34 en Polynésie française. Le droit commercial relève en effet de la compétence de cette collectivité.

Elle a également adopté l'amendement COM-122 des rapporteurs qui rend applicable en Nouvelle-Calédonie l'article 75 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique telle que modifiée par le projet de loi. Si l'État n'est pas compétent pour légiférer en Nouvelle-Calédonie en matière de procédure civile, cette disposition, de portée générale, doit en effet pouvoir s'appliquer en matière de procédure pénale et administrative.

La commission a adopté l'article 37 ainsi modifié.

Article 38 (nouveau)
Accès aux fonctions de juriste assistant

Introduit en commission, cet article tend à réduire de deux à un an l'expérience professionnelle requise pour être juriste assistant.

La commission a adopté cet article ainsi rédigé.

Introduit à l'initiative de Dominique Vérien par l'adoption de l'amendement COM-38, le présent article a pour objet de réduire de deux à un an l'expérience professionnelle requise dans le domaine juridique pour accéder aux fonctions de juriste assistant, en modifiant l'article L. 123-4 du code de l'organisation judiciaire à cet effet.

La commission a accepté cet assouplissement considérant qu'il s'agissait d'un bon compromis permettant de faciliter l'accès à une profession qui exige déjà d'être docteur en droit ou titulaire d'un Bac + 5.

La commission a adopté l'article 38 ainsi rédigé.


* 296 Pour European Criminal Records Information System.

* 297 TCN : Third Country Nationals.

* 298 CE, 18 novembre 2011, Asso. Avocats pour la défense des droits des étrangers, n° 335532

* 299 Sont soumises à l'obligation d'établir un plan de vigilance les sociétés ayant leur siège social en France et qui, à la clôture de deux exercices consécutifs, emploient au moins cinq mille salariés en leur sein et dans leurs filiales françaises ; ou emploient au moins dix mille salariés en leur sein et dans leurs filiales françaises et étrangères.

* 300 Rapport n° 10 (2016-2017) de M. Christophe-André Frassa, fait au nom de la commission des lois, déposé le 5 octobre 2016 sur la proposition de loi relative au devoir de vigilance des sociétés mères et des entreprises donneuses d'ordre. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : 

http://www.senat.fr/dossier-legislatif/ppl14-376.html

* 301 Dans sa décision n° 2017-750 DC du 23 mars 2017 sur la loi relative au devoir de vigilance des sociétés mères et des entreprises donneuses d'ordre, le Conseil constitutionnel a censuré la possibilité pour le juge de condamner une société qui aurait méconnu ses obligations au titre du devoir de vigilance à une amende civile d'un montant maximum de dix millions d'euros, car le manquement considéré était défini en des termes insuffisamment clairs et précis.

* 302 Article 1240 du code civil : « Tout fait quelconque de l'homme, qui cause à autrui un dommage, oblige celui par la faute duquel il est arrivé à le réparer ».

* 303 Article 1241 du code civil : « Chacun est responsable du dommage qu'il a causé non seulement par son fait, mais encore par sa négligence ou par son imprudence. »

* 304 Cour d'appel de Versailles, 14ème chambre, 10 décembre 2020, requête n° 20/01692.

* 305 Tribunal judiciaire de Nanterre, ordonnance de mise en état du 11 février 2021, n° RG 20/00915.

* 306 Avis n° 634 (2020-2021) de M. Stéphane Le Rudulier fait au nom de la commission des lois, déposé le 26 mai 2021, p. 102. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : 

http://www.senat.fr/rap/a20-634/a20-634.html

* 307 Étude d'impact du projet de loi portant diverses dispositions urgentes pour faire face aux conséquences de l'épidémie de covid-19, p. 10. Ce document est consultable à l'adresse suivante : 

https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/15/dossiers/dispositions_urgentes_consequences_covid-19?etape=15-AN1-DEPOT

* 308 Amendement n° 864 au projet de loi pour la confiance dans l'institution judiciaire, accessible à l'adresse suivante : https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/15/amendements/4146/AN/864.pdf