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Projet de loi relatif à la protection des enfants

20 octobre 2021 : Protection des enfants ( rapport - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES

TITRE IER

AMÉLIORER LE QUOTIDIEN DES ENFANTS PROTÉGÉS

Article premier
Placement auprès d'un membre de la famille ou d'un tiers de confiance

Cet article propose que soit systématiquement examinée la possibilité de confier l'enfant à un membre de sa famille ou à un tiers digne de confiance avant que le juge n'ordonne son placement dans un établissement.

La commission a adopté cet article, modifié par deux amendements rédactionnels.

I - Le dispositif proposé

A. Le principe du maintien du mineur dans son environnement est peu appliqué dans les faits

L'article 375-3 du code civil énumère les modes de placement qui s'offrent au juge lorsqu'il décide de confier un enfant pour sa protection. Il peut ainsi décider de le confier à l'autre parent (1°), à un autre membre de la famille ou à un tiers digne de confiance (2°), au service de l'aide sociale à l'enfance (3°), à un service ou un établissement habilité pour l'accueil de mineurs à la journée (4°) ou à un service ou un établissement sanitaire ou d'éducation, ordinaire ou spécialisé (5°).

Parmi ces options, le maintien du mineur dans son environnement familial doit être privilégié, ainsi que le prévoit l'article 375-2 du code civil : « chaque fois qu'il est possible, le mineur doit être maintenu dans son milieu actuel. Dans ce cas le juge désigne soit une personne qualifiée, soit un service d'observation, d'éducation ou de rééducation en milieu ouvert, en lui donnant mission d'apporter aide et conseil à la famille, afin de surmonter les difficultés matérielles ou morales qu'elle rencontre. Cette personne ou ce service est chargé de suivre le développement de l'enfant et d'en faire rapport au juge périodiquement. » La notion de « milieu actuel » figurant dans le code civil a été interprétée par la jurisprudence de la Cour de cassation comme étant « le milieu familial naturel de l'enfant »1(*).

En outre, lorsque l'intérêt de l'enfant exige qu'il soit extrait de son environnement familial, le lieu de son placement doit néanmoins permettre le maintien des liens familiaux, comme le prévoit l'article 375-7, alinéa 3, du code civil : « le lieu d'accueil de l'enfant doit être recherché dans l'intérêt de celui-ci et afin de faciliter l'exercice du droit de visite et d'hébergement par le ou les parents et le maintien de ses liens avec ses frères et soeurs en application de l'article L. 371-5 »2(*).

Les dispositions du code civil en matière d'assistance éducative sont donc ordonnancées pour privilégier le maintien des liens familiaux de l'enfant. Toutefois, l'appréciation du juge reste souveraine pour la décision du placement et le caractère subsidiaire du placement de l'enfant dans un établissement ne semble pas systématiquement appliqué dans les faits.

En effet, en 2019, parmi les placements ordonnés, 68 057 l'ont été à l'aide sociale à l'enfance, 4 392 à un tiers digne de confiance et 1 526 à un membre de la famille3(*).

B. Évaluer l'option d'un accueil par un membre de la famille ou un tiers digne de confiance avant la décision de placement

Dans sa version initiale, le présent article ajoute un alinéa au sein de l'article 375-3 du code civil pour préciser que, sauf urgence, le juge ne pourra ordonner le placement de l'enfant dans un établissement ou service qu'après évaluation par le service compétent des conditions d'éducation et de développement de l'enfant dans le cadre d'un accueil par un membre de la famille ou d'un tiers digne de confiance.

Comme le précise l'étude d'impact du projet de loi, le juge pourra disposer de cette évaluation dans le rapport qui lui est adressé en appui à la requête en assistance éducative ou dans le rapport d'échéance d'une mesure d'assistance éducative en milieu ouvert. À défaut, il devra solliciter cette évaluation auprès des services compétents, qui pourront être :

- le service départemental de l'ASE qui a procédé à l'évaluation du mineur, dans le champ de l'assistance éducative ;

- le service de la PJJ ou un service associatif habilité, dans le cadre d'une mesure judiciaire d'investigation éducative ;

- le service en charge de la mesure d'AEMO, si la requête concerne le renouvellement de ce type de mesure.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté, en séance publique, quatre amendements identiques de la rapporteure, de Paul Christophe, de Perrine Goulet et de Monique Limon réécrivant cet article.

? Ces amendements précisent (au  du I) que la décision du juge de placer l'enfant chez un membre de la famille ou un tiers digne de confiance devra être faite en cohérence avec le projet pour l'enfant4(*) et après audition de l'enfant lorsqu'il est capable de discernement.

? Ils modifient en outre l'article 375-7 du code civil ( du I du présent article) afin de prévoir que le juge pourra charger le service de l'ASE d'accompagner l'exercice du droit de visite du ou des parents de l'enfant confié un autre membre de la famille ou à un tiers digne de confiance, lorsque ce droit de visite doit être exercé, sur décision du juge, en présence d'un tiers.

? Enfin, ils complètent l'article L. 221-4 du code de l'action sociale et des familles (II du présent article) afin de prévoir un accompagnement renforcé de l'enfant confié à un autre membre de la famille ou à un tiers digne de confiance, en l'absence de mesure d'assistance éducative en milieu ouvert. Dans ce cas, le dispositif proposé prévoit qu'un référent du service de l'ASE ou d'un organisme habilité informe et accompagne les personnes à qui l'enfant a été confié. Ce référent est également chargé de la mise en oeuvre du projet pour l'enfant. Un décret devra fixer les conditions d'application de ces dispositions.

L'Assemblée nationale a adopté cet article ainsi modifié.

III - La position de la commission

L'accueil chez un tiers digne de confiance est peu utilisé par le juge lorsque l'enfant doit être extrait du domicile de ses parents. Il permet pourtant de maintenir l'enfant dans son environnement habituel et de préserver des liens avec une partie de ses proches, ce que privilégient les dispositions du code civil.

Il ressort des auditions conduites par le rapporteur que les juges des enfants craignent souvent qu'un placement chez un proche ou un membre de la famille crée chez l'enfant des conflits de loyauté et que la gestion des droits de visite des parents soit plus compliquée que dans le cadre d'un accueil par des professionnels neutres, chez un assistant familial ou dans un établissement. Par ailleurs, les juges disposent souvent de peu d'informations pour apprécier l'opportunité d'une solution d'accueil chez un tiers digne de confiance ou un membre de la famille. En effet, il convient d'évaluer la situation familiale et les conditions d'accueil qui peuvent être offertes par cette personne, ce qui suppose un travail en amont des services de l'aide sociale à l'enfance.

Le présent article permettra ainsi d'apporter au juge les informations nécessaires pour qu'il puisse pleinement considérer cette option d'accueil et apprécier si elle correspond aux besoins de l'enfant. Le juge restera néanmoins souverain pour ordonner la solution d'accueil qui lui paraît la plus adaptée, selon la situation et dans l'intérêt de l'enfant. Les précisions apportées quant à l'accompagnement du tiers digne de confiance par des professionnels permettront en outre d'assurer un suivi satisfaisant de l'enfant. Le rapporteur soutient donc le dispositif proposé.

La commission a adopté deux amendements rédactionnels à l'initiative du rapporteur (amendements COM-49 et COM-50).

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 1er bis
Maintien du versement de l'allocation de rentrée scolaire
au titre des enfants suivis par l'ASE et résidant au domicile des parents

Cet article, inséré à l'Assemblée nationale, propose que l'allocation de rentrée soit maintenue aux parents lorsque l'enfant est confié, sur décision du juge, à un service ou un établissement d'accueil à la journée, l'enfant continuant de ce fait de résider au domicile de ses parents.

La commission a réécrit cet article, afin de viser l'ensemble des situations dans lesquelles l'enfant suivi par l'aide sociale à l'enfance réside au domicile de ses parents ou de l'un de ses parents.

I - Le dispositif proposé

Le présent article, introduit à l'Assemblée nationale par l'adoption en séance publique d'un amendement du Gouvernement, modifie les règles d'attribution de l'allocation de rentrée scolaire due au titre d'un enfant faisant l'objet d'une mesure de placement.

A. L'allocation de rentrée scolaire

L'allocation de rentrée scolaire5(*) (ARS) est destinée à soutenir les familles dans la prise en charge des dépenses de la rentrée scolaire de leurs enfants. Elle est attribuée pour chaque enfant inscrit en exécution de l'obligation scolaire dans un établissement d'enseignement public ou privé.

Soumise à condition de ressources, l'ARS est versée aux ménages dont les revenus ne dépassent pas un plafond qui est majoré de 30 % par enfant à charge. L'assiette des revenus pris en compte correspond aux revenus nets catégoriels de l'année civile de référence, soit l'avant-dernière année précédant le versement de l'allocation. Le plafond est revalorisé chaque année conformément à l'inflation hors tabac constatée pour l'année civile de référence.

Plafonds de ressources pour l'éligibilité à l'ARS

Nombre d'enfants

Plafond de ressources
(revenus nets catégoriels 2019)

1 enfant

25 319 euros

2 enfants

31 162 euros

3 enfants

37 005 euros

Par enfant supplémentaire

+ 5 843 euros

Sources : Commission des affaires sociales ; arrêté du 14 décembre 2020 relatif au montant des plafonds de ressources de certaines prestations familiales et aux tranches du barème applicable au recouvrement des indus et à la saisie des prestations

Le montant versé varie en fonction de l'âge de l'enfant, selon trois tranches. Il est déterminé en pourcentage de la base mensuelle des allocations familiales (BMAF) et fait l'objet d'un versement unique avant la rentrée scolaire, en général au mois d'août. Elle est versée par les CAF et les caisses de la MSA.

Montants d'ARS versés pour la rentrée scolaire 2021

Âge de l'enfant

Montant net de l'ARS

6 à 10 ans

370,31 euros

11 à 14 ans

390,74 euros

15 à 18 ans

404,27 euros

Sources : Commission des affaires sociales ; article D. 543-1 du code de la sécurité sociale et instruction interministérielle DSS/2B/2021/65 du 19 mars 2021 relative à la revalorisation au 1er avril 2021 des prestations

En 2019, l'ARS était versée à 3 millions de bénéficiaires pour une dépense de près de 2 milliards d'euros6(*).

B. Maintien du versement de l'allocation de rentrée scolaire au titre des enfants suivis par l'ASE et résidant au domicile des parents

Le principe de cette allocation étant d'apporter un soutien aux personnes qui assument les dépenses que représente la rentrée scolaire pour l'enfant dont ils ont la charge, un régime d'attribution particulier est prévu lorsque l'enfant est placé au titre de la protection de l'enfance.

Aux termes de l'article L. 543-3 du code de la sécurité sociale, lorsque l'enfant est confié au service de l'aide sociale à l'enfance, l'allocation de rentrée scolaire due au titre de cet enfant est versée à la Caisse des dépôts et consignations jusqu'à l'émancipation ou la majorité de l'enfant, qui récupère le pécule à cette date. Sont visées les situations dans lesquelles l'enfant est confié par le juge à un service de l'ASE7(*) ou à un service ou établissement sanitaire ou d'éducation, ordinaire ou spécialisé8(*) et lorsque le procureur de la République ou le juge ordonne à titre provisoire le placement d'un mineur ou à un centre d'accueil ou d'observation.

Le présent article modifie l'article L. 543-3 du code de la sécurité sociale afin que l'ARS soit maintenue aux parents lorsque l'enfant est confié, sur décision du juge, à un service ou un établissement d'accueil à la journée, l'enfant continuant de ce fait de résider au domicile de ses parents9(*).

II - La position de la commission

Le rapporteur soutient l'intention du présent article, qui propose que l'allocation de rentrée scolaire soit maintenue lorsque l'enfant suivi par l'ASE continue de résider au domicile des parents. Alors que dans ces situations les familles rencontrent des difficultés en matière éducative, il n'est pas souhaitable de les priver de cette allocation qui permet de les soutenir dans l'achat de biens pour la rentrée scolaire de l'enfant.

Il constate néanmoins que le présent article vise à prévoir ce maintien de l'allocation lorsque l'enfant est confié à un établissement ou service d'accueil à la journée, en visant le 4° de l'article 375-3 du code civil. Or, l'allocation de rentrée scolaire est déjà maintenue aux familles dans ces situations, ainsi que l'ont confirmé au rapporteur les services du ministère des solidarités et de la santé.

Il existe néanmoins des situations dans lesquelles l'enfant est confié au service de l'aide sociale à l'enfant mais continue de résider au domicile de ses parents. Il convient donc de viser ces situations pour lesquelles il est légitime que l'ARS soit maintenue aux parents. Il est en outre nécessaire d'appliquer un traitement similaire à toutes les situations dans lesquelles l'enfant réside au domicile. C'est pourquoi le rapporteur a proposé un amendement COM-51 réécrivant cet article, afin de viser l'ensemble des situations dans lesquelles l'enfant suivi par l'aide sociale à l'enfance réside au domicile de ses parents ou de l'un de ses parents

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 2
Conditions de délégation des attributs de l'autorité parentale

Cet article propose d'assouplir les conditions dans lesquelles le juge des enfants peut autoriser la personne, le service ou l'établissement à qui l'enfant est confié à exercer des actes non usuels relevant de l'autorité parentale.

La commission a adopté cet article en précisant que cette autorisation ne peut être délivrée pour une durée excédant un an pour que le juge vérifie régulièrement si les conditions de son renouvellement sont toujours réunies.

I - Le dispositif proposé : la simplification de la délégation par le juge des attributs de l'autorité parentale

A. L'obligation faite au gardien de l'enfant de recueillir l'accord des détenteurs de l'autorité parentale pour l'accomplissement des actes non usuels

Le premier alinéa de l'article 375-7 du code civil dispose que les parents de l'enfant bénéficiant d'une mesure d'assistance éducative continuent à exercer les attributs de l'autorité parentale à l'exception de ceux inconciliables avec la mesure.

L'article 373-4 du code civil précise toutefois que la personne auprès de laquelle l'enfant est placé accomplit tous les actes usuels liés à la surveillance et à l'éducation de l'enfant. La notion d'acte usuel n'est toutefois pas définie par la loi. La jurisprudence et la doctrine ont tenté d'apporter des éléments de clarification. Ainsi, un arrêt de la cour d'appel de Marseille a défini les actes usuels comme étant ceux relevant de la vie « quotidienne, sans gravité, qui n'engagent pas l'avenir de l'enfant, qui ne donnent pas lieu à une appréciation de principe essentielle et ne présentent aucun risque grave apparent pour l'enfant, ou encore, même s'ils revêtent un caractère important, des actes s'inscrivant dans une pratique antérieure non contestée »10(*).

En revanche, un acte ne peut pas être qualifié d'usuel « s'il rompt avec le passé ou, surtout, s'il engage l'avenir de l'enfant »11(*).

Dans les faits, la distinction entre les actes usuels et les actes non usuels est parfois délicate. Le ministère des solidarités et de la santé a élaboré un guide à l'usage des services départementaux de l'aide sociale à l'enfance12(*) afin d'aider les services de l'ASE à distinguer les actes usuels de ceux qui ne le sont pas. La typologie qui en ressort n'en demeure pas moins baroque à certains égards comme en témoigne la recommandation du guide de considérer comme un acte usuel la coupe de cheveux d'entretien mais comme un acte non usuel le changement de coiffure.

Cette distinction emporte pourtant des conséquences pratiques non négligeables puisque les actes non usuels nécessitent pour être accomplis que le gardien de l'enfant recueille l'autorisation expresse des parents.

B. Les conditions d'une délégation exceptionnelle des attributs de l'autorité parentale

1. Le droit existant encadrant les possibilités d'autoriser l'exercice d'un acte non usuel sans l'accord des parents

Le tiers, à qui est confié un enfant, sollicitant l'autorisation d'accomplir un acte non usuel se heurte parfois au refus injustifié des parents ou à leur absence de réponse. Ces derniers peuvent manifester ainsi leur contestation de la décision de placement. Or, un tel comportement des parents peut aller à l'encontre de l'intérêt de l'enfant et présenter des conséquences graves notamment lorsque qu'une décision importante d'ordre médical (vaccination non obligatoire, mise en place d'un traitement médical, etc.) ou scolaire (inscription à un nouvel établissement, changement d'orientation) est en jeu.

C'est pourquoi, le second alinéa13(*) de l'article 375-7 du code civil permet au gardien de l'enfant de se voir reconnaître par le juge des enfants le droit d'exercer un acte non usuel sans l'accord des parents. Toutefois, les conditions dans lesquelles une telle délégation est possible sont strictement encadrées. Le juge des enfants ne peut qu'exceptionnellement décider de la sorte en cas de refus abusif ou injustifié ou en cas de négligence des détenteurs de l'autorité parentale, à charge pour le demandeur d'apporter la preuve de la nécessité de cette mesure. Le droit existant ne permet donc qu'une délégation ponctuelle et oblige la personne ou le service demandeur à revenir devant le juge des enfants autant de fois que nécessaire. La Cour de cassation a eu ainsi l'occasion de rappeler que le juge des enfants ne pouvait déléguer « sans limitation de durée et globalement à un tiers le droit d'effectuer l'ensemble des démarches liées à la scolarité et aux loisirs de l'enfant »14(*).

C. L'extension proposée des conditions d'autorisation par le juge des enfants

Le présent article propose de modifier l'alinéa 2 de l'article 375-7 du code civil afin de permettre au juge des enfants d'autoriser le tiers à qui l'enfant est confié de prendre non pas seulement un acte relevant de l'autorité parentale mais plusieurs actes qui resteront toutefois déterminés.

De même, le juge des enfants pourra autoriser cette délégation lorsque les détenteurs de l'autorité parentale sont poursuivis ou condamnés, même non définitivement, pour des crimes ou délits commis sur la personne de l'enfant.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III - La position de la commission

Le rapporteur partage l'objectif du présent article qui vise à simplifier les procédures devant le juge des enfants qui peuvent être une source de complexité pour le service gardien de l'enfant. En outre, il ressort des auditions menées par le rapporteur que certains juges des enfants autorisent déjà dans une même décision le service à prendre plusieurs actes.

Le nouveau critère en cas de crimes ou délits commis sur la personne de l'enfant permettra d'écarter un parent des décisions importantes de la vie de son enfant en raison d'actes commis sur l'enfant qui le disqualifient quand bien même il n'y a eu ni négligence, ni refus abusif ou injustifié de sa part. Le Conseil d'État dans son avis sur le projet de loi a estimé que cette disposition n'appelait « aucune objection au regard (...) du principe de présomption d'innocence ».

Néanmoins, le rapporteur est convaincu que ce transfert de prérogatives parentales est une mesure grave qui peut distendre encore davantage les liens entre les parents et leur enfant et qui doit donc rester strictement proportionnée. En facilitant la délégation de certains attributs de l'autorité parentale, le dispositif proposé ne doit pas inciter le gardien de l'enfant à ne plus rechercher l'autorisation des parents ou à solliciter cette demande par confort administratif.

Afin d'éviter ce risque, le rapporteur estime qu'il est nécessaire de limiter à une durée d'un an l'autorisation donnée par le juge à la personne ou au service gardien de l'enfant d'accomplir des actes non usuels relevant de l'autorité parentale. Cette limite de temps permettra au juge de réviser sa décision régulièrement pour s'assurer que les conditions du transfert des prérogatives parentales sont toujours satisfaites.

La personne ou service accueillant l'enfant doit, dans la mesure du possible et dans l'intérêt de l'enfant, chercher à maintenir ces liens et à associer les parents aux décisions importantes concernant leurs enfants.

La commission a adopté un amendement COM-71 du rapporteur visant à circonscrire à un an l'autorisation du juge d'autoriser le gardien de l'enfant d'accomplir plusieurs actes relevant de l'autorité parentale.

Le rapporteur tient cependant à souligner qu'une des principales difficultés liées aux délégations de l'autorité parentale tient à la confusion qui entoure les catégories des actes usuels et non usuels. Il apparaît que malgré le guide du ministère et les tentatives de clarification, des erreurs d'appréciation sont encore courantes et complexifient la vie des services15(*). La clarification de ces notions ne peut toutefois relever du domaine de la loi.

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 2 bis
Encadrement de la dévolution de l'exercice de l'autorité parentale
au parent survivant

Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, propose d'empêcher la dévolution automatique de l'exercice de l'autorité parentale au parent survivant, en cas de décès du parent exerçant seul cette autorité en raison d'une décision judiciaire.

La commission a réécrit cet article afin de permettre au juge de confier plus facilement l'enfant à un tiers dans cette situation sans systématiser de solution.

I - Le dispositif proposé

A. Le principe de dévolution de l'exercice de l'autorité parentale au parent demeurant en état de l'exercer

1. Les cas de privation de l'autorité parentale par une décision judiciaire

L'article 373-2-1 du code civil prévoit que dans le cadre d'une séparation des deux parents, le juge aux affaires familiales peut confier l'exercice de l'autorité parentale à l'un des deux parents si l'intérêt de l'enfant le commande.

En application de l'article 378 du code civil, le juge pénal peut retirer totalement ou partiellement l'exercice de l'autorité parentale aux parents condamnés comme auteurs, coauteurs ou complices d'un crime ou délit soit commis sur la personne de leur enfant, soit commis par leur enfant, soit commis sur la personne de l'autre parent.

2. Le principe de dévolution de l'autorité parentale au parent demeurant en état d'exercer l'autorité parentale

L'article 373-1 du code civil prévoit le principe général selon lequel si l'un des père et mère décède ou se trouve privé de l'exercice de l'autorité parentale, l'autre exerce seul cette autorité16(*). Cette dévolution s'opère de plein droit sans besoin qu'elle soit constatée par une décision de justice.

Le principe général de dévolution de l'article 373-1 provoque des situations dans lesquelles au décès brutal du parent qui s'était vu confier l'exercice unilatéral de l'autorité parentale, le parent survivant recouvre ses droits. De même, selon les indications de la direction des affaires civiles et du sceau transmises au rapporteur, l'article 373-1 s'applique dans les cas où le parent concerné s'est vu retirer l'exercice de cette autorité par une condamnation du juge pénal en application de l'article 378 du même code.

L'article 373-3 du code civil, dans sa version en vigueur depuis la loi n° 2002-305 du 4 mars 2002 prévoit même explicitement que « la séparation des parents ne fait pas obstacle à la dévolution prévue à l'article 373-1, lors même que celui des père et mère qui demeure en état d'exercer l'autorité parentale aurait été privé de l'exercice de certains des attributs de cette autorité par l'effet du jugement prononcé contre lui ».

L'alinéa 3 de l'article 373-3 du même code dispose qu'en cas de circonstances exceptionnelles le juge aux affaires familiales qui statue sur les modalités de l'exercice de l'autorité parentale, après séparation des parents, peut décider, du vivant même des parents, qu'en cas de décès de celui d'entre eux qui exerce cette autorité, l'enfant n'est pas confié au survivant et peut, dans ce cas, désigner la personne à laquelle l'enfant est provisoirement confié. Toutefois, il ressort des informations communiquées au rapporteur par la direction des affaires civiles et du sceau, que cette procédure d'anticipation n'est que très rarement mise en oeuvre.

L'alinéa 2 du même article prévoit toutefois que « le juge peut, à titre exceptionnel et si l'intérêt de l'enfant l'exige, notamment lorsqu'un des parents est privé de l'exercice de l'autorité parentale, décider de confier l'enfant à un tiers, choisi de préférence dans sa parenté ». Dans ce cas, il est saisi par un parent ou par le ministère public, qui peut lui-même être saisi par un tiers, parent ou non.

Depuis la loi précitée de 2002, un tiers, comme par exemple la personne qui aurait recueilli l'enfant, ne peut plus saisir directement le juge aux affaires familiales mais peut, en revanche, saisir le ministère public, lequel saisit le juge.

B. Le dispositif proposé

Le présent article a été introduit en séance publique à l'Assemblée nationale par un amendement de Mme Marie Tamarelle-Verhaeghe (La République en Marche). Il complète l'article 373-1 du code civil afin d'empêcher la dévolution de l'exercice de l'autorité parentale au parent survivant si ce dernier en a été privé par une décision judiciaire antérieure.

II - La position de la commission

Le rapporteur souscrit à l'objectif de cet article qui vise à éviter qu'un parent défaillant voire dangereux ne retrouve automatiquement, par le hasard des circonstances, la garde de son enfant et d'autres attributs de l'autorité parentale.

Toutefois, le rapporteur estime que les conséquences précises d'une telle disposition sont incertaines. L'article 2 bis, en effet, encadre la dévolution de l'exercice de l'autorité parentale à un parent privé de cet exercice par une décision judiciaire antérieure quelle que soit la nature de cette décision. Le parent survivant peut toutefois n'avoir été privé que de certains attributs et pour des motifs très variés17(*). La conséquence logique d'une telle dérogation au principe de dévolution semble pourtant être, dans tous les cas, la vacance de l'exercice de l'autorité parentale dans l'attente d'un jugement.

Enfin, le rapporteur regrette que cette disposition n'ait pas fait l'objet de réflexions plus abouties comme en témoigne la contradiction évidente entre l'article 2 bis adopté par l'Assemblée nationale et les dispositions du premier alinéa de l'article 373-3 du code civil.

Le rapporteur est donc convaincu que, dans les situations visées par cet article, une solution davantage équilibrée exigerait de donner plus de liberté au juge des affaires familiales, saisi en ce sens, de confier l'enfant à un tiers, si son intérêt l'exige. Avant de se prononcer, le juge pourra apprécier in concreto les circonstances et constater s'il y a encore lieu ou non de priver le parent survivant d'un des premiers attributs de l'autorité parentale que constitue la garde de son enfant18(*).

En outre, aux termes de l'article 373-4 du code civil, la personne à qui l'enfant a été confié accomplit tous les actes usuels relatifs à sa surveillance et à son éducation tandis que le juge peut aussi décider en confiant l'enfant à un tiers que ce dernier devra requérir l'ouverture d'une tutelle. Sinon, il conviendra au tiers de faire usage des procédures existantes de délégation de l'autorité parentale si les conditions sont réunies.

Dans l'attente de la décision du juge aux affaires familiales statuant sur les modalités d'exercice de l'autorité parentale, pendant la période où le parent ayant été privé de l'exercice de l'autorité recouvre ses droits, le rapporteur rappelle que le juge des enfants, ou le procureur de la République en cas d'urgence, peuvent prononcer une ordonnance de placement provisoire (OPP) sur le fondement des articles 375 et 375-5 du code civil si la santé, la sécurité ou la moralité d'un mineur sont en danger.

Pour ces raisons, la commission a adopté l'amendement COM-94 du rapporteur permettant au juge des affaires familiales de confier plus facilement l'enfant à un tiers si le parent survivant a été privé de l'exercice de l'autorité parentale par une décision judiciaire antérieure.

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 2 ter
Prise en charge des fratries dans un même lieu d'accueil

Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, propose de prévoir que l'enfant bénéficiant d'une mesure de placement chez un tiers est accueilli avec ses frères et soeurs, sauf si son intérêt commande une autre solution.

La commission a adopté cet article en modifiant sa rédaction.

I - Le dispositif proposé

A. Le principe d'accueil des fratries et sa dérogation

L'alinéa 3 de l'article 375-7 du code civil dispose que le lieu d'accueil de l'enfant bénéficiant d'une mesure d'assistance éducative doit être recherché dans l'intérêt de l'enfant et afin de faciliter le maintien des liens de l'enfant avec ses frères et soeurs en application de l'article 371-5 du même code. Cet article 371-5 énonce le principe général selon lequel l'enfant ne doit pas être séparé de ses frères et soeurs, sauf si cela n'est pas possible ou si son intérêt commande une autre solution.

Le code de l'action sociale et des familles à son article L. 223-1-1 prévoit également que « le projet pour l'enfant prend en compte les relations personnelles entre les frères et soeurs, lorsqu'elles existent, afin d'éviter les séparations, sauf si cela n'est pas possible ou si l'intérêt de l'enfant commande une autre solution ». Le droit prévoit donc que le maintien des fratries dans un même lieu est le principe tandis que la séparation en est la dérogation commandée par l'intérêt de l'enfant.

Par ailleurs, même placé dans un lieu d'accueil différent de celui de ses frères et soeurs, l'enfant a le droit de maintenir des relations avec ces derniers. L'article L. 221-1 du code de l'action sociale et des familles impose au service de l'ASE de « veiller à ce que les liens d'attachement noués par l'enfant avec ses frères et soeurs soient maintenus, dans l'intérêt de l'enfant ».

B. Le rappel du principe introduit à l'Assemblée nationale

Le présent article, introduit en séance publique à l'Assemblée nationale, sur un amendement du Gouvernement, vise à modifier le troisième alinéa de l'article 375-7 afin de prévoir que dans le cadre d'une mesure d'assistance éducative, l'enfant doit être accueilli avec ses frères et soeurs, sauf si son intérêt commande une autre solution.

II - La position de la commission

Le présent article explicite et décline le principe général de non-séparation des fratries sauf si l'intérêt de l'enfant commande une autre solution. La précision de cette dérogation apparaît comme essentielle au rapporteur. Il ressort des auditions, et contre une idée communément partagée, que la nécessité de séparer des frères et soeurs dans l'intérêt des enfants se présente devant les juges dans une proportion non négligeable de situations. Il est donc important de maintenir cette souplesse dans la loi.

Le rapporteur souscrit à l'objectif de cet article visant à réaffirmer plus clairement l'accueil de l'enfant avec ses frères et soeurs sauf, lorsque son intérêt exige le contraire. Néanmoins, comme l'a indiqué au rapporteur l'association SOS Villages d'enfants auditionnée, « la séparation des fratries est un phénomène beaucoup trop fréquent aujourd'hui, dû aux manques de places disponibles pour l'accueil conjoint des fratries ». Cette réalité a été soulignée avec constance par les autres acteurs de la protection de l'enfance entendus. Le rapporteur partage la crainte que la réaffirmation législative du principe de l'accueil des fratries ne parvienne à changer la donne sans moyens suffisants.

Sur proposition du rapporteur, la commission a adopté un amendement rédactionnel COM-72 visant à mieux coordonner la modification proposée et l'article 371-5 du code civil énonçant le principe général de non séparation des frères et soeurs.

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 2 quater
Favoriser le recours aux mesures d'aide à la gestion du budget familial

Cet article, inséré à l'Assemblée nationale, propose d'étendre les situations pour lesquelles le juge des enfants peut ordonner le versement des prestations sociales à un délégué aux prestations familiales pour accompagner les parents dans leur gestion du budget familial.

La commission a adopté cet article sans modification.

I - Le dispositif proposé

Le présent article, inséré en séance publique à l'Assemblée nationale par un amendement du Gouvernement, vise à renforcer les missions du juge afin de faciliter le recours aux mesures judiciaires d'aide à la gestion du budget familial qui peuvent concerner les familles en difficulté.

1. Des mesures d'aide à domicile pour accompagner les familles ayant des difficultés à assumer la charge de leur enfant

Au titre de ses compétences en matière de protection de l'enfance le président du département peut accorder19(*) des mesures d'aide à domicile20(*). Ces mesures sont attribuées, à leur demande, ou avec leur accord, à la mère, au père ou, à défaut, à la personne qui assume la charge effective de l'enfant, lorsque la santé de celui-ci, sa sécurité, son entretien ou son éducation l'exigent et, pour les prestations financières, lorsque le demandeur ne dispose pas de ressources suffisantes.

Aux termes de l'article, l'aide à domicile comporte, ensemble ou séparément :

- l'action d'un technicien ou d'une technicienne de l'intervention sociale et familiale ou d'une aide-ménagère ;

un accompagnement en économie sociale et familiale ;

- l'intervention d'un service d'action éducative ;

- le versement d'aides financières, effectué sous forme soit de secours exceptionnels, soit d'allocations mensuelles, à titre définitif ou sous condition de remboursement, éventuellement délivrés en espèces.

2. Extension des situations ouvrant droit à la désignation par le juge d'un délégué aux prestations familiales

L'article 375-9-1 du code civil prévoit que lorsque les prestations familiales ou le revenu de solidarité active servi à une personne isolée ne sont pas employés pour les besoins liés au logement, à l'entretien et à l'éducation des enfants et que l'accompagnement en économie sociale et familiale n'apparaît pas suffisant, le juge des enfants peut ordonner que ces prestations soient versées totalement ou partiellement à un délégué aux prestations familiales, pour une durée maximale de deux ans. Ce délégué exerce une action éducative auprès de la famille destinée à rétablir la capacité d'une gestion autonome des prestations. Il doit agir en s'efforçant de recueillir l'adhésion des bénéficiaires.

Le présent article vise à élargir les cas dans lesquels le juge pourra ordonner l'intervention du délégué aux prestations familiales. Pourront ainsi être concernées toutes les situations dans lesquelles une prestation d'aide à domicile n'apparaît pas suffisante, et plus seulement l'accompagnement en économie sociale et solidaire. À cette fin, le présent article modifie l'article 375-9-1 du code civil pour viser l'ensemble des prestations d'aide à domicile énumérées à l'article 222-3 du code de l'action sociale et des familles.

II - La position de la commission

Dans l'exposé de son amendement déposé à l'Assemblée nationale, le Gouvernement a indiqué qu'il n'était pas suffisamment procédé à la désignation d'un délégué aux prestations familiales, cette décision judiciaire étant subordonnée à la mise en place par le département d'une mesure d'accompagnement en économie sociale et familiale.

Or, il existe des situations dans lesquelles cette désignation pourrait offrir un accompagnement utile à des familles en difficulté, suivies par le département par le biais des mesures d'aide à domicile autres que l'accompagnement en économie sociale et familiale.

Le rapporteur soutient le dispositif proposé. Il considère en effet que les mesures visant à accompagner les familles et à prévenir les risques de carences éducatives doivent être davantage mobilisées, par le juge et par les services du département, dans le respect de la subsidiarité des mesures judiciaires.

La commission a adopté cet article sans modification.

Article 2 quinquies
Possibilité de confier à la victime de violences conjugales l'exercice
de l'autorité parentale pendant la durée de l'ordonnance de protection

Cet article, inséré à l'Assemblée nationale, propose que le juge aux affaires familiales délivrant une ordonnance de protection ne puisse confier l'exercice de l'autorité parentale qu'à la partie demanderesse.

La commission a supprimé cet article.

I - Le dispositif proposé

Le présent article, issu d'un amendement de Mme Isabelle Santiago adopté en séance publique à l'Assemblée nationale, entend modifier les compétences du juge aux affaires familiales lorsqu'il délivre une ordonnance de protection.

Instituée par la loi du 9 juillet 2010 relative aux violences faites spécifiquement aux femmes21(*), et régie par les articles 515-9 et suivants du code civil, l'ordonnance de protection est une décision prononcée par le juge aux affaires familiales afin de prendre des mesures destinées à protéger la victime vraisemblable de violences conjugales qui est ou a été en couple avec l'auteur ou qui a des enfants avec celui-ci. Saisi par la victime ou par le Procureur de la République avec l'accord de la victime, le juge doit constater que les violences ou le risque de violences subies par une victime sont vraisemblables, que la victime ait ou non déposé une plainte pénale. L'ordonnance de protection permet au juge de prendre en urgence, dans un délai maximal de six jours à compter de la fixation de l'audience, des mesures de protection de la victime vraisemblable pour une durée maximale de six mois.

À l'occasion de la délivrance d'une ordonnance de protection, le juge est compétent, aux termes de l'article 515-11 du code civil, pour ordonner les mesures suivantes :

interdire au défendeur de recevoir ou de rencontrer certaines personnes spécialement désignées par le juge, ainsi que d'entrer en relation avec elles ;

interdire au défendeur de se rendre dans certains lieux spécialement désignés par le juge dans lesquels se trouve de façon habituelle la partie demanderesse ;

interdire au défendeur de détenir ou de porter une arme ;

proposer au défendeur une prise en charge sanitaire, sociale ou psychologique ou un stage de responsabilisation pour la prévention et la lutte contre les violences au sein du couple et sexistes ;

statuer sur la résidence séparée des époux ou sur le logement commun de partenaires liés par un pacte civil de solidarité ou de concubins. La jouissance du logement est attribuée, sauf ordonnance spécialement motivée justifiée par des circonstances particulières, au conjoint qui n'est pas l'auteur des violences, et ce même s'il a bénéficié d'un hébergement d'urgence ;

se prononcer sur les modalités d'exercice de l'autorité parentale et sur les modalités du droit de visite et d'hébergement, ainsi que, le cas échéant, sur la contribution aux charges du mariage pour les couples mariés, sur l'aide matérielle pour les partenaires d'un pacte civil de solidarité et sur la contribution à l'entretien et à l'éducation des enfants ;

autoriser la partie demanderesse à dissimuler son domicile ou sa résidence et à élire domicile chez l'avocat qui l'assiste ou la représente ou auprès du procureur de la République pour toutes les instances civiles dans lesquelles elle est également partie ;

autoriser la partie demanderesse à dissimuler son domicile ou sa résidence et à élire domicile pour les besoins de la vie courante chez une personne morale qualifiée ;

- prononcer l'admission provisoire à l'aide juridictionnelle des deux parties ou de l'une d'elles.

Alors que le juge aux affaires familiales délivrant une ordonnance de protection est aujourd'hui compétent pour « se prononcer sur les modalités d'exercice de l'autorité parentale », le présent article, en modifiant le 5° de l'article 515-11 du code civil, propose de restreindre la compétence du juge à la possibilité de « confier l'exercice de l'autorité parentale à la partie demanderesse ».

II - La position de la commission

Le régime juridique de l'ordonnance de protection a été récemment modifié et complété par la loi n° 2019-1480 du 28 décembre 2019 visant à agir contre les violences au sein de la famille (dite loi Pradié) puis par la loi n° 2020-936 du 30 juillet 2020 visant à protéger les victimes de violences conjugales. Ces lois ont notamment raccourci les délais de délivrance par le juge d'une ordonnance, complété les mesures pouvant être ordonnées par le juge, qui peut notamment se prononcer sur le droit de visite et d'hébergement du parent, l'exclusion explicite de la condition de dépôt d'une plainte, ou encore l'octroi de l'aide juridictionnelle provisoire.

L'ensemble de ces modifications a pour objectif de faciliter l'accès au juge et d'augmenter ainsi les mesures de protection des victimes. En effet, bien qu'en progression constante depuis 2010, le nombre d'ordonnances de protection prononcées par le juge demeure assez faible au regard du nombre de signalements de faits de violences auprès des services enquêteurs. Ainsi, en 2016, 70 298 affaires ont été transmises aux parquets, alors que 3 102 demandes d'ordonnance de protection ont été formées devant les juges aux affaires familiales. Leur nombre a connu une progression significative entre 2018 et 2019, passant de 3 332 à 4 14522(*).

Il est encore trop tôt pour évaluer les effets des lois de 2019 et 2020 sur l'accès des victimes de violences conjugales à ces mesures de protection judiciaire. Dès lors, le rapporteur considère qu'il est préférable de préserver le cadre juridique existant, au regard des modifications très récentes qu'il a connues.

Par ailleurs, lors de la discussion de l'amendement ayant inséré le présent article à l'Assemblée nationale, la rapporteure puis le ministre ont indiqué que le dispositif proposé était satisfait par le droit en vigueur23(*), puisque le 5° du l'article 515-11 du code civil donne déjà au juge aux affaires familiales compétence pour se prononcer sur les modalités d'exercice de l'autorité parentale lorsqu'il délivre une ordonnance de protection.

En outre, la restriction apportée par le présent article peut sembler exclure des situations peu probables qui consisteraient à ce que l'autorité parentale soit exclusivement confiée au parent présumé auteur de violences conjugales. Le droit actuellement en vigueur, qui laisse une plus large marge de manoeuvre au juge, permet d'adapter les mesures ordonnées à toutes les situations, y compris celles dans lesquelles la partie demanderesse ne serait pas en mesure d'assumer seule l'exercice de l'autorité parentale. Il convient donc de maintenir une certaine souplesse afin que les décisions s'adaptent aux différents cas d'espèce, le juge exerçant son office, dans ce cadre, en faveur de la protection de la victime et dans l'intérêt de l'enfant.

Pour ces raisons, la commission a adopté l'amendement COM-52 de son rapporteur tendant à supprimer cet article.

La commission a supprimé cet article.

Article 3
Encadrement des types de structures pouvant accueillir
des mineurs suivis par l'aide sociale à l'enfance

Cet article propose d'encadrer les types de structures pouvant accueillir des mineurs suivis par l'aide sociale à l'enfance et prévoit que l'accueil à l'hôtel ou dans des structures « jeunesse et sport » soit réservé aux situations d'urgence.

La commission supprimé toute possibilité d'accueil de mineurs à l'hôtel, afin de ne maintenir qu'un accueil en urgence dans des structures « jeunesse et sport ». Elle a prévu l'entrée en vigueur de cette interdiction dans deux ans, afin que les départements puissent s'y préparer dans de bonnes conditions.

I - Le dispositif proposé

Le présent article entend encadrer strictement les types de structures pouvant accueillir des mineurs au titre de la protection de l'enfance, afin que l'accueil à l'hôtel ou dans des structures « jeunesse et sport » soit exceptionnel et réservé aux situations d'urgence.

Le cadre légal actuel semble insuffisamment précis, permettant à des établissements d'accueillir des mineurs sans relever du champ des établissements sociaux et médico-sociaux autorisés. En effet, ce champ ne couvre aujourd'hui que les établissements prenant en charge « habituellement » des mineurs au titre de l'ASE24(*). Or ce caractère de prise en charge habituelle est mal défini, et aucune autre disposition législative n'interdit explicitement que ces mineurs puissent être accueillis dans d'autres types d'hébergement.

En conséquence, le recours à des hôtels pour accueillir des mineurs protégés s'est largement développé, notamment pour l'hébergement des mineurs non accompagnés.

Selon l'IGAS25(*), le nombre moyen de mineurs accueillis à l'hôtel s'élevait, fin 2019, à au moins 5 % des jeunes pris en charge par l'ASE. Selon ses estimations, le nombre total de mineurs confiés à l'ASE hébergés à l'hôtel pourrait se situer entre 7 500 et 10 500. 95 % des mineurs hébergés à l'hôtel seraient des MNA et 28 % des MNA admis à l'ASE seraient pris en charge à l'hôtel. Le rapport de l'IGAS indique que les conseils départementaux justifient ce recours à l'hôtel comme une solution par défaut face à un flux difficile à prévoir et maitriser. La tension sur les moyens d'accueil et les ressources a ainsi conduit certains départements à mettre en place une forme d'hébergement d'urgence pour MNA.

Or, l'IGAS relève que le placement à l'hôtel des MNA peut être de longue durée, certains étant hébergés à l'hôtel pour une durée supérieure à six mois voire à un an.

Cette situation présente d'importants risques pour les mineurs accueillis, souvent sans suivi éducatif. Ces structures sont inadaptées et insuffisamment contrôlées. Le Gouvernement avait donc annoncé fin 2020, par la voix du secrétaire d'État Adrien Taquet, qu'il interdirait dans la loi l'accueil de mineurs protégés à l'hôtel.

Par conséquent, le présent article entend faire entrer dans le champ des établissements sociaux et médico-sociaux soumis à autorisation l'ensemble des structures de l'ASE, en supprimant la notion de prise en charge habituelle. Il prévoit une dérogation à cette règle afin qu'en situation d'urgence, un mineur puisse être accueilli à l'hôtel ou dans une structure de type « jeunesse et sport ».

A. Encadrement du recours à l'hôtel et à certaines structures « jeunesse et sport »

Le du I du présent article crée un nouvel article L. 221-2-3 au sein du code de l'action sociale et des familles. Il prévoit que hors période de vacances scolaires, de congés ou de loisirs, la prise en charge d'un mineur ou d'un jeune majeur de moins de 21 ans au titre de l'ASE est assuré par un assistant familial ou dans un établissement ou service autorisé par le code de l'action sociale et des familles.

À titre dérogatoire et exceptionnel, pour un motif d'urgence ou de mise à l'abri, la prise en charge au titre de l'ASE pourra se faire dans des structures d'hébergement suivantes :

- les hôtels, qui sont visés par la mention des structures d'hébergement « relevant notamment du code du tourisme » ;

- les résidences hôtelières à vocation sociale26(*) ;

- les structures d'accueil collectif de mineurs, dites structures « jeunesse et sport »27(*).

Les conditions d'application de ce nouvel article L. 221-2-3 devront être fixées par décret.

B. Extension du régime d'autorisation pour les structures de la protection de l'enfance

Les et du I modifient l'article L. 312-1 du code de l'action sociale et des familles qui fixe la liste des établissements et services sociaux et médico-sociaux (ESSMS).

Les modifications élargissent et précisent le champ des ESSMS dans le domaine de la protection de l'enfance :

- en supprimant la notion de caractère « habituel » de la prise en charge dans ces structures ;

- par l'extension de ce régime aux établissements et services mettant en oeuvre des mesures de prévention au titre de la protection de l'enfance ;

- par l'extension de ce régime aux établissements ou services chargés d'évaluer la minorité des personnes se présentant comme MNA.

Par coordination, le du I modifie l'article L. 321-1 du code de l'action sociale et des familles pour que les périmètres des régimes d'autorisation et de déclaration des établissements accueillant des mineurs soient clairement identifiés.

C. Modalités d'entrée en vigueur

Le du II prévoit que les dispositions posant une interdiction, avec dérogations, d'accueil de mineurs de l'ASE à l'hôtel, entreront à une date fixée par décret et au plus tard le premier jour du douzième mois suivant publication de la loi.

Le du II aménage une transition entre le régime de déclaration et celui de l'autorisation pour les établissements concernés. L'activité pourra continuer à être exercée jusqu'à la décision administrative statuant sur la demande d'autorisation et, en l'absence de cette demande, le premier jour du treizième mois suivant la publication de la loi.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

? Trois amendements ont été adoptés lors de l'examen du texte en commission.

Le premier amendement de Mme Perrine Goulet limite à deux mois la durée de l'accueil exceptionnel de mineurs de l'ASE à l'hôtel.

Le deuxième amendement de la rapporteure, sous-amendé par Mme Perrine Goulet, prévoit qu'un décret fixera un niveau minimal d'encadrement et de suivi des mineurs hébergés à l'hôtel ainsi que la formation requise.

? En séance publique, les députés ont adopté cinq amendements.

L'amendement de Mme Florence Provendier prévoit que la dérogation permettant d'accueillir des mineurs de l'ASE à l'hôtel ne s'appliquera pas aux mineurs en situation de handicap.

Les deux amendements identiques de Mmes Sandrine Mörch et Delphine Bagarry précisent que les établissements ou services chargés d'évaluer la minorité des MNA, qui deviendront des ESSMS en vertu du présent article, réaliseront leurs prestations avec des équipes pluridisciplinaires et dirigées par des professionnels dont le niveau de qualification sera fixé par décret, comme pour les autres ESSMS.

Deux amendements de la rapporteure ont été adoptés, dont un de coordination et un qui prévoit que les services d'évaluation de la minorité des MNA seront soumis au régime d'autorisation avec effet différé, lorsque la décision administrative statuera sur la demande d'autorisation et, en l'absence de cette demande, le premier jour du treizième mois suivant la publication de la loi.

L'Assemblée nationale a adopté cet article ainsi modifié.

III - La position de la commission

Les travaux menés par l'IGAS à la demande du Gouvernement sur l'accueil à l'hôtel font suite à une agression mortelle, survenue en décembre 2019, entre deux jeunes confiés au service de l'ASE dans un hôtel de Suresnes où ils étaient hébergés. Ils montrent une situation où le recours à l'hôtel est devenu un mode d'accueil habituel pour une partie des mineurs suivis par l'aide sociale à l'enfance, principalement les MNA.

Le rapporteur considère que cette situation n'est pas acceptable. Compte tenu des risques d'un tel accueil pour les mineurs et des défauts de contrôle, de suivi et d'accompagnement qu'il comporte, le rapporteur estime que l'hôtel ne peut en aucun cas constituer une solution d'hébergement pour des mineurs protégés, quel que soit l'âge du mineur, même pour une courte durée. Le rapporteur a constaté par ses travaux que plusieurs départements sont parvenus à se passer totalement ou presque totalement des hôtels. C'est notamment le cas de l'Isère, de la Moselle et du Nord. Il convient donc de généraliser cette pratique par une interdiction totale de l'accueil dans des hôtels.

Par son amendement COM-53, le rapporteur a donc proposé à la commission d'interdire l'accueil à l'hôtel et de n'autoriser que les accueils en urgence dans des structures « jeunesse et sport », pour deux mois au plus. Afin de donner aux départements le temps de s'adapter à cette interdiction, l'amendement propose de la rendre applicable deux ans après la publication de la loi.

La commission a également adopté l'amendement COM-3 de M. René-Paul Savary qui prévoit que le décret qui déterminera les conditions d'encadrement et de suivi des mineurs accueillis dans des structures « jeunesse et sport » devra être pris après consultation des conseils départementaux.

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 3 bis A
Partage d'informations couvertes par le secret entre professionnels intervenant auprès d'une même personne

Cet article propose de préciser les services concernés par le partage d'informations à caractère secret entre professionnels intervenant auprès d'une même personne ou d'une même famille.

La commission a supprimé cet article.

I - Le dispositif proposé

Aux termes de l'article L. 121-6-2 du code de l'action sociale et des familles, les professionnels de l'action sociale et médico-sociale qui interviennent auprès d'une même personne ou d'une même famille sont autorisés à partager entre eux des informations à caractère secret, afin d'évaluer leur situation, de déterminer les mesures d'action sociale nécessaires et de les mettre en oeuvre. Le partage des informations est limité à ce qui est strictement nécessaire à l'accomplissement de la mission d'action sociale. Lorsqu'un coordonnateur est désigné par le maire pour assurer la continuité du suivi de la personne entre l'ensemble des professionnels intervenant auprès d'elle, ce coordonnateur est informé des informations à caractère secret ainsi transmises.

Le présent article, issu d'un amendement de Mme Perrine Goulet adopté en séance publique à l'Assemblée nationale, entend préciser quels sont les professionnels autorisés à partager ces informations. Il propose ainsi de compléter la rédaction de l'article L. 121-6-2 du code de l'action sociale et des familles afin de préciser que les professionnels sont issus « notamment des services sociaux, des services médicaux, des services éducatifs ou des services judiciaires ».

II - La position de la commission

Il convient de rappeler que les professionnels intervenant auprès d'un enfant protégé sont soumis au secret professionnel, que ce soit les personnes participant aux missions du service de l'ASE28(*), le personnel de la protection judiciaire de la jeunesse29(*), les professionnels de santé30(*), les fonctionnaires31(*), ce qui comprend les magistrats et les enseignants, ou encore les avocats32(*).

La loi prévoit toutefois des dérogations obligatoires ou facultatives au secret professionnel.

Au titre des dérogations obligatoires, l'article 223-6 du code pénal prévoit que toute personne a l'obligation d'intervenir pour protéger une personne en situation de danger grave et imminent, sans pouvoir se retrancher derrière le secret professionnel.

Au titre des dérogations facultatives qui concernent les mineurs, l'article 226-14 du code pénal prévoit que les professionnels astreints au secret ont la possibilité d'informer les autorités judiciaires, médicales ou administratives des privations ou sévices dont ils ont eu connaissance et qui ont été infligés à un mineur ou à une personne qui n'est pas en mesure de se protéger en raison de son âge ou de son incapacité physique ou psychique.

La loi prévoit également des possibilités de partage d'informations couvertes par le secret au sein de communautés professionnelles prenant en charge une même personne.

Dans le champ de la santé, aux termes de l'article L. 1110-4 du code de la santé publique, toute personne prise en charge par un professionnel de santé, un établissement ou service, un professionnel ou organisme concourant à la prévention ou aux soins, un professionnel du secteur médico-social ou social ou un établissement ou service social et médico-social a droit au respect de sa vie privée et du secret des informations la concernant. Cet article précise que lorsque ces professionnels appartiennent à la même équipe de soins, ils peuvent partager les informations concernant une même personne qui sont strictement nécessaires à la coordination ou à la continuité des soins ou à son suivi médico-social et social. Ces informations sont réputées confiées par la personne à l'ensemble de l'équipe.

Dans le champ social et médico-social, l'article L. 121-6-2 du code de l'action sociale et des familles permet la coordination et le partage du secret entre professionnels pour le suivi d'une personne au titre de l'action sociale et médico-sociale (handicap, dépendance, hébergement des personnes vulnérables, enfants en danger, etc.). Elle vise en particulier à coordonner l'action des services compétents pour la prévention et l'accompagnement des personnes confrontées à de graves difficultés sociales, éducatives ou matérielles.

Le cinquième alinéa de cet article L. 121-6-2, que le présent article propose de modifier, prévoit que les professionnels qui interviennent auprès d'une même personne ou d'une même famille sont autorisés à partager entre eux des informations à caractère secret, afin d'évaluer leur situation, de déterminer les mesures d'action sociale nécessaires et de les mettre en oeuvre. Cette formulation large, qui se borne à viser « les professionnels qui interviennent auprès d'une même personne », permet ainsi d'y inclure l'ensemble des professionnels au contact de la personne.

En outre, dans sa décision du 8 juin 202133(*), la Cour de cassation a rappelé que « les personnes soumises au secret professionnel qui mettent en oeuvre ou apportent leur concours à la politique de la protection de l'enfance sont autorisées à partager entre elles des informations à caractère secret afin d'évaluer une situation individuelle, de déterminer et de mettre en oeuvre les actions de protection et d'aide dont les mineurs et leur famille peuvent bénéficier, après en avoir informé les personnes responsables du mineur ».

Dès lors, la modification proposée est déjà satisfaite par le droit en vigueur. Sa portée normative est très limitée, puisqu'elle procède à une énumération de services, précédée d'un « notamment ». Au contraire, la précision qu'il est proposé d'apporter peut s'avérer assez risquée, les professionnels n'étant pas mentionnés dans cette énumération pouvant se considérer comme hors du champ d'application de la disposition. Enfin, la rédaction proposée est imprécise : d'une part, la mention de « services éducatifs » peut à la fois viser les services relevant du ministère de l'éducation nationale ou ceux mettant par exemple en oeuvre des actions éducatives en milieu ouvert dans la cadre de mesures d'ASE ; d'autre part, il n'est pas fait mention des établissements et services médico-sociaux alors que l'article qu'il est proposé de modifier couvre le champ social et médico-social.

En conséquence, le rapporteur a déposé l'amendement COM-54 tendant à supprimer cet article, que la commission a adopté.

La commission a supprimé cet article.

Article 3 bis B
Parrainage des enfants pris en charge par l'aide sociale à l'enfance

Cet article, introduit par l'Assemblée nationale, propose de reconnaître et de formaliser la pratique du parrainage de proximité pour les enfants pris en charge au titre de l'aide sociale à l'enfance.

La commission a adopté cet article en prévoyant des modalités plus souples d'habilitation des associations de parrainage selon des conditions fixées par décret et en permettant aux mineurs non accompagnés de se voir systématiquement proposer un parrainage.

I - Le dispositif proposé : donner un fondement juridique plus solide au parrainage d'enfant

A. Le parrainage de proximité : un développement sans assise législative et encore insuffisant

1. Le développement du parrainage de proximité

Le parrainage de proximité permet une relation privilégiée, ayant vocation à s'inscrire dans la durée, entre un enfant et une personne tierce bénévole, sous l'égide d'un organisme souvent associatif. Le parrain ou la marraine noue un lien affectif et consacre une attention particulière à son filleul en lui dédiant du temps. Une convention entre les parents, le service à qui l'enfant est confié le cas échéant, l'enfant, le parrain ou la marraine et l'organisme qui accompagne le parrainage formalise les engagements réciproques et le projet individualisé du parrainage. Une telle relation de parrainage n'est pas réservée aux seuls enfants bénéficiant d'une mesure d'assistance éducative mais peut être instituée pour tout enfant dont la famille, souvent en situation de fragilité ou de manque de soutien familial, en fait la demande.

Le premier texte mentionnant le parrainage, au moins pour les mineurs confiés à la protection de l'enfance, est une circulaire du ministère des affaires sociales datant du 21 juin 197234(*). Une autre circulaire du 30 juin 1978, définissant le parrainage comme une aide possédant la triple caractéristique d'être « bénévole, partielle et durable », encourageait le parrainage de proximité.

Le dispositif a été consolidé par un arrêté du 26 mai 2003 pris conjointement par le garde des Sceaux et le ministre délégué à la famille instituant un comité national du parrainage, remplacé en 2010 par le comité national de soutien à la parentalité, supprimé depuis. Un autre arrêté interministériel du 11 août 2005, qui constitue le seul texte d'encadrement en vigueur actuellement, a fixé une charte du parrainage à laquelle une quarantaine d'associations sont adhérentes35(*).

En 2018, cette charte a été mise à jour par les principales associations de parrainage, réunies dans un collectif inter-associatif « Tous Parrain ! », créé en 2016, afin de promouvoir le parrainage à échelle nationale.

2. Des objectifs fixés au parrainage loin d'être atteints

En dépit du développement du parrainage de proximité, celui-ci reste encore insuffisant. En 2001, 1 000 enfants étaient parrainés alors que 7 000 demandes de parrainage étaient formulées36(*). En 2013, un rapport de l'IGAS estimait encore à seulement 1 200 le nombre d'enfants parrainés37(*). Selon les données transmises au rapporteur par la DGCS, près de 3 000 parrainages étaient en cours en 2020 par les trois grandes associations que sont Parrains par mille, le réseau France Parrainage et l'UNAPP. Toutefois, d'autres initiatives locales existent sans possibilité de les chiffrer.

La volonté de promouvoir le parrainage a été affirmée dans une feuille de route du ministère des affaires sociales, de la santé et des droits des femmes pour la protection de l'enfance pour les années 2015-2017. Dans le cadre de la stratégie nationale de prévention et de protection de l'enfance 2020-2022, le Gouvernement a fixé l'objectif d'atteindre 10 000 parrainages à horizon de 2022.

B. La codification de la pratique du parrainage pour l'encourager

Le présent article, inséré en séance publique à l'Assemblée nationale, par un amendement de Mounir Mahjoubi (La République en Marche), vise à reconnaître, dans la loi, le parrainage pour les enfants pris en charge au titre de l'aide sociale à l'enfance.

Un sous-amendement rédactionnel de la part du Gouvernement a été adopté afin d'éviter toute confusion entre le parrainage et la possibilité de confier l'enfant pris en charge au titre de l'ASE à une personne tierce bénévole comme le prévoit déjà l'article L. 221-2-1 du code de l'action sociale et des familles depuis la loi no 2016-297 du 14 mars 2016.

Le présent article insère au sein du code de l'action sociale et des familles, un article L. 221-2-6 qui prévoit la possibilité donnée au président du conseil départemental ou son délégué de désigner, avec l'accord des parents, un parrain ou une marraine à un enfant pris en charge à l'ASE. L'association et le service de l'ASE ont la charge d'accompagner et de contrôler le parrainage. L'article renvoie au règlement le soin de préciser les principes fondamentaux du parrainage et les associations reconnues au plan national, signataires d'une charte.

II - La position de la commission

La reconnaissance législative du parrainage pourra légitimiter et encourager cette pratique vertueuse. Sans pouvoir disposer de chiffres consolidés et exhaustifs, le nombre de parrainages est encore bien loin de l'objectif de 10 000 fixé par le Gouvernement. La formalisation d'une procédure facilitera l'appropriation du parrainage par les services départementaux d'aide sociale à l'enfance et précisera son encadrement par le département ou l'association.

Le rapporteur est particulièrement convaincu du bien-fondé du parrainage au bénéfice des mineurs non accompagnés (MNA) qui, privés de famille en France, ont un besoin encore plus grand de renouer des relations de confiance avec un adulte. La commission a adopté un amendement COM-73 du rapporteur visant à ce que soit proposé systématiquement un parrainage aux MNA afin de les aider à sortir de leur isolement.

En outre, la reconnaissance par voie réglementaire des associations de parrainage au plan national apparaît comme rigide et risque d'oublier les initiatives locales déjà existantes ou à venir. Dès lors, ainsi que l'a souligné la DGCS dans sa contribution aux travaux du rapporteur, un dispositif d'agrément des associations constituerait une voie plus souple et plus adaptée. La commission a adopté un amendement COM-74 du rapporteur visant à prévoir qu'un décret fixe les conditions d'habilitation des associations de parrainage.

La commission a adopté un amendement rédactionnel COM-75 visant à éviter toute confusion entre les tiers dignes de confiance et les marraines et parrains. Il convient de rappeler que le parrainage de proximité n'a pas vocation à se substituer aux mesures d'assistance éducative.

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 3 bis C
Droit de visite des parlementaires
dans les structures de la protection de l'enfance

Cet article propose d'instituer un droit de visite des députés, sénateurs et députés européens élus en France au sein des établissements de l'aide sociale à l'enfance, après information du président du conseil départemental.

La commission a supprimé cet article.

I - Le dispositif proposé

En complément des prérogatives accordées aux parlementaires afin qu'ils puissent exercer leurs missions constitutionnelles de contrôle de l'action du Gouvernement et d'évaluation des politiques publiques, la loi prévoit spécifiquement que les parlementaires disposent d'un droit de visite des lieux de privation de liberté. Sur ce modèle, le présent article entend créer un régime légal de droit de visite des parlementaires pour les établissements de l'aide sociale à l'enfance.

A. Le droit visite des parlementaires, un régime spécifique aux lieux de privation de liberté prévu par la loi

Depuis la loi du 15 juin 2000 renforçant la protection de la présomption d'innocence et les droits des victimes38(*), les députés et les sénateurs bénéficient d'un droit de visite des établissements pénitentiaires. Ce droit a été ouvert en 2009 aux députés européens élus en France39(*) puis étendu à la visite des centres éducatifs fermés en 2015, date à laquelle la loi a également permis aux parlementaires d'être accompagnés de journalistes40(*).

L'article 719 du code de procédure pénale prévoit ainsi que : « Les députés et les sénateurs ainsi que les représentants au Parlement européen élus en France sont autorisés à visiter à tout moment les locaux de garde à vue, les établissements pénitentiaires et les centres éducatifs fermés mentionnés à l'article 33 de l'ordonnance  45-174 du 2 février 1945 relative à l'enfance délinquante. / À l'exception des locaux de garde à vue, les députés, les sénateurs et les représentants au Parlement européen mentionnés au premier alinéa du présent article peuvent être accompagnés par un ou plusieurs journalistes titulaires de la carte d'identité professionnelle mentionnée à l'article L. 7111-6 du code du travail, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'État. »

En outre, les parlementaires disposent d'un droit de visite prévu par la loi pour se rendre à tout moment dans des établissements assurant des soins psychiatriques sans consentement41(*), qui constituent également des lieux de privation de liberté.

B. Les prérogatives des commissions parlementaires pour procéder à des contrôles sur place

Au-delà des droits de visite posés par la loi, il convient de rappeler que les parlementaires disposent de prérogatives leur permettant de se rendre dans de nombreux établissements, afin d'exercer leur mission de contrôle et d'évaluation.

À cet égard, l'article 6 de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires dispose que « les rapporteurs des commissions d'enquête exercent leur mission sur pièces et sur place. Tous les renseignements de nature à faciliter cette mission doivent leur être fournis. Ils sont habilités à se faire communiquer tous documents de service, à l'exception de ceux revêtant un caractère secret et concernant la défense nationale, les affaires étrangères, la sécurité intérieure ou extérieure de l'État, et sous réserve du respect du principe de la séparation de l'autorité judiciaire et des autres pouvoirs. »

En outre, les membres des commissions des finances et des affaires sociales des assemblées parlementaires disposent de pouvoirs spécifiques destinés au contrôle des budgets de l'État et de la sécurité sociale. Ainsi, l'article 57 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances dispose que : « les commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances suivent et contrôlent l'exécution des lois de finances et procèdent à l'évaluation de toute question relative aux finances publiques. Cette mission est confiée à leur président, à leur rapporteur général ainsi que, dans leurs domaines d'attributions, à leurs rapporteurs spéciaux et chaque année, pour un objet et une durée déterminés, à un ou plusieurs membres d'une de ces commissions obligatoirement désignés par elle à cet effet. À cet effet, ils procèdent à toutes investigations sur pièces et sur place, et à toutes auditions qu'ils jugent utiles. »

Par ailleurs, aux termes de l'article LO. 111-9 du code de la sécurité sociale, « les commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat saisies au fond du projet de loi de financement de la sécurité sociale suivent et contrôlent l'application de ces lois et procèdent à l'évaluation de toute question relative aux finances de la sécurité sociale. Cette mission est confiée à leur président, au président de la mission mentionnée à l'article LO 111-10, ainsi que, dans leurs domaines d'attributions, à leurs rapporteurs et, pour un objet et une durée déterminés, à des membres d'une de ces commissions désignés par elle à cet effet. À cet effet, ils procèdent à toutes auditions qu'ils jugent utiles et à toutes investigations sur pièces et sur place auprès des administrations de l'État, des organismes de sécurité sociale, de tout autre organisme privé gérant un régime de base de sécurité sociale légalement obligatoire et des établissements publics compétents. »

Au-delà, les parlementaires tirent de l'article 24 de la Constitution la possibilité de mener de très larges investigations dans le cadre de leurs travaux de contrôle et d'évaluation des politiques publiques.

C. L'institution d'un droit de visite pour les établissements de l'aide sociale à l'enfance

Le présent article est issu de deux amendements identiques de la rapporteure et de Mme Florence Provendier, sous-amendés par un amendement du Gouvernement, adoptés en séance publique à l'Assemblée nationale.

Il crée un nouvel article L. 221-10 au sein du code de l'action sociale et des familles, qui dispose que les députés, les sénateurs et les représentants au Parlement européen élus en France sont autorisés, après information du président du conseil départemental, à visiter les établissements relevant de l'aide sociale à l'enfance42(*).

II - La position de la commission

Le rapporteur constate que les régimes légaux instituant un droit de visite des parlementaires n'existent que pour les lieux de privation de liberté. Ils sont institués pour assurer un contrôle démocratique des structures portant atteinte, sous le contrôle de l'autorité judiciaire, à la liberté individuelle où, pour des raisons de sécurité, l'accès des parlementaires pourrait à défaut être refusé. Or, les établissements de l'ASE ne constituent pas des lieux de privation de liberté.

Il ne semble donc pas justifié d'instituer un droit de visite pour ces établissements. Si un droit de visite devait être légalement établi pour les établissements de l'ASE, il devrait alors l'être pour de nombreuses autres structures : établissements d'accueil du jeune enfant, établissements de santé, Ehpad, établissement d'accueil de personnes handicapées, centres d'hébergement d'urgence ou de réinsertion sociale, foyers pour jeunes travailleurs, établissements scolaires ou de l'enseignement supérieur, accueils collectifs de mineurs avec ou sans hébergement, etc.

Par conséquent, la reconnaissance d'un régime spécifique aux établissements de l'ASE pourrait être interprétée, a contrario, comme une restriction de l'accès des parlementaires aux autres types d'établissements sociaux et médico-sociaux qui ne feraient pas l'objet d'un tel droit de visite inscrit dans la loi.

Par ailleurs, le rapporteur considère que les parlementaires doivent avant tout se saisir des nombreuses prérogatives qu'ils tirent de la Constitution et la loi pour contrôler de l'action du Gouvernement et évaluer les politiques publiques.

C'est pourquoi la commission a adopté, à l'initiative du rapporteur et de Mme Michelle Meunier, deux amendements identiques COM-55 et COM-25 tendant à supprimer cet article.

La commission a supprimé cet article.

Article 3 bis D
Garantie d'un accompagnement aux jeunes en difficulté sortant de l'ASE

Cet article propose de garantir à chaque jeune de moins de vingt et un ans sortant du dispositif de protection de l'enfance éprouvant des difficultés d'insertion sociale une solution d'accompagnement par l'État ou par le département.

La commission a adopté cet article en le modifiant pour reconnaître explicitement dans la loi que les jeunes majeurs de moins de 21 ans ayant été pris en charge par le département avant leurs 18 ans, mais ayant cessé de l'être depuis, bénéficient d'un droit au retour à l'ASE s'ils remplissent les conditions de difficulté d'insertion sociale.

I - Le dispositif proposé 

A. Le droit existant : la sortie de l'ASE et les solutions d'accompagnement par le département

1. Le contrat jeune majeur : un dispositif à la discrétion du département

L'article L. 112-3 du code de l'action sociale et des familles dispose que les interventions de la protection de l'enfance « peuvent également être destinées à des majeurs de moins de vingt et un ans connaissant des difficultés susceptibles de compromettre gravement leur équilibre ». L'article L. 221-1 du code de l'action sociale et des familles prévoit que le service de l'ASE est chargé de leur « apporter un soutien matériel, éducatif et psychologique (...) » au même titre que les mineurs connaissant ces difficultés. C'est pourquoi, fin 2017, 11 % des jeunes accueillis par l'aide sociale à l'enfance étaient âgés de 18 ans ou plus selon la Drees43(*).

Ces interventions à destination d'un public majeur sont à la discrétion du département. Le sixième alinéa de l'article L. 222-5 du code de l'action sociale et des familles donne la faculté au président du conseil départemental de décider de la prise en charge par le service de l'ASE des « mineurs émancipés et les majeurs âgés de moins de vingt et un ans qui éprouvent des difficultés d'insertion sociale faute de ressources ou d'un soutien familial suffisants ».

De même, l'article L. 222-2 prévoit que l'aide à domicile « peut être accordée aux mineurs émancipés et aux majeurs âgés de moins de vingt et un ans, confrontés à des difficultés sociales ».

Sur le fondement de ces différentes dispositions, les modalités de l'intervention de l'ASE en faveur des majeurs de moins de vingt et un ans sont très diverses. L'aide peut prendre la forme d'une prestation financière, d'un hébergement, souvent désigné sous l'appellation d'accueil provisoire jeune majeur (APJM), d'aides éducatives à domicile à destination des jeunes majeurs (AEDJM) ou d'un accompagnement socio-éducatif. Toutes ces interventions en faveur de ce public sont généralement comprises dans la dénomination usuelle de « contrat jeune majeur » et se matérialisent, dans bon nombre de cas, par la signature d'un véritable contrat, entre le département et le jeune, formalisant les engagements réciproques. En contrepartie de l'aide reçue, le jeune s'engage à fournir des efforts d'insertion comme l'inscription et l'assiduité à une formation professionnelle. En cas de manquement à ces obligations, le président du conseil départemental peut mettre fin au contrat.

2. Le recours hétérogène et parfois insuffisant au contrat jeune majeur

Un rapport commandé par la DGCS et publié en mai 2020 apporte des éléments précieux d'évaluation sur la pratique du contrat jeune majeur dans les départements. En 2018, à l'échelle nationale44(*), le taux de prise en charge en APJM des jeunes, confiés à l'ASE avant 18 ans, et désormais âgés de 18 à 21 ans, s'élèvait à environ 36 %. Cette moyenne cache cependant des données très disparates selon les départements (voir le graphique infra) avec une étendue de 73 points entre le département pratiquant le moins les contrats jeune majeur et celui y ayant le plus recours45(*).

Source : Asdo études, pour la DGCS, mai 2020

Tous les jeunes sortant de l'ASE en difficulté sociale ne sont donc pas pris en charge après 18 ans et certains majeurs se retrouvent confrontés à un phénomène dit de sortie sèche et à la situation de précarité qui en découle. Le contrat jeune majeur est par exemple conditionné à certains critères liés au projet du jeune (voir graphique ci-dessous). Un jeune ni en emploi, ni en formation, ni en étude peut se voir refuser sa demande d'accompagnement.

Source : Asdo études, pour la DGCS, mai 2020

En outre, ainsi que les dispositions législatives citées précédemment l'énoncent, le dispositif de contrat jeune majeur est conçu à destination de tous les jeunes de moins de vingt et un ans en difficulté, anciens de l'ASE ou non. En pratique cependant, 64 % des départements conditionnent l'attribution d'un APJM à une prise en charge antérieure à l'ASE avec des critères de durée plus ou moins restrictifs.

B. Le dispositif proposé : la garantie d'un accompagnement par l'État ou par le département

Le dispositif proposé est issu d'un amendement du Gouvernement portant article additionnel adopté par l'Assemblée nationale en séance publique.

En premier lieu, le présent article (au  du I) vise à remplacer, à l'article L. 112-3 du code de l'action sociale et des familles, qui énumère les missions et les modalités générales d'intervention de la protection de l'enfance, la forme potestative des dispositions du quatrième alinéa concernant « les majeurs de moins de vingt et un ans connaissant des difficultés susceptibles de compromettre gravement leur équilibre », par une formulation impérative. Il est ainsi proposé de rendre obligatoire la mission de la protection de l'enfance de mener des interventions à l'égard de ce public.

Le dispositif propose également (au  du I) de remplacer, à l'avant-dernier alinéa de l'article L. 222-5 du même code, la faculté laissée au président du conseil départemental de prendre en charge les majeurs de moins de vingt et un ans en difficulté au titre d'un APJM par une obligation de prise en charge, à titre temporaire, concernant « les majeurs âgés de moins de vingt et un ans qui éprouvent des difficultés d'insertion sociale faute de ressources ou d'un soutien familial suffisants, lorsqu'ils ont été confiés à l'aide sociale à l'enfance avant leur majorité ». Ces majeurs pourront bénéficier du dernier alinéa de l'article L. 222-5 prévoyant que la prise en charge est prolongée jusqu'à la fin de l'année scolaire ou universitaire engagée. Il convient de noter que le dispositif proposé circonscrit le bénéfice des APJM aux seuls majeurs ayant été confiés à l'ASE avant leur majorité alors que le droit existant laisse la faculté au département de prendre en charge les autres majeurs de moins de 21 ans en difficulté.

En second lieu, le  du I vise à prévoir que la Garantie jeunes est systématiquement proposée aux jeunes majeurs pris en charge à l'ASE, qui ont besoin d'un accompagnement, ne poursuivent pas leurs études et qui remplissent les conditions de droit commun de ce dispositif. L'article L. 5131-6 du code du travail prévoit en effet que le droit à la Garantie jeunes, financée par l'État et délivrée par les missions locales, est ouvert « aux jeunes de seize à vingt-cinq ans qui vivent hors du foyer de leurs parents ou au sein de ce foyer sans recevoir de soutien financier de leurs parents, qui ne sont pas étudiants, ne suivent pas une formation et n'occupent pas un emploi et dont le niveau de ressources ne dépasse pas un montant fixé par décret, dès lors qu'ils s'engagent à respecter les engagements conclus dans le cadre de leur parcours contractualisé d'accompagnement vers l'emploi et l'autonomie ».

L'article entend modifier l'article L. 222-5-1 du code de l'action sociale et des familles relatif à l'entretien devant se tenir un an avant la majorité du jeune. Le Gouvernement a indiqué, lors des débats à l'Assemblée nationale, que la Garantie jeunes serait proposée lors de cet entretien.

La Garantie jeunes

Dans le cadre du parcours contractualisé d'accompagnement vers l'emploi et l'autonomie (PACEA), créé par la loi du 8 août 2016 pour simplifier le cadre contractuel de l'accompagnement par les missions locales, la Garantie jeunes constitue un accompagnement intensif, sous conditions de ressources, pouvant être accordée pour une durée maximale de 18 mois consécutifs du parcours. Après un diagnostic initial par le conseiller de la mission locale, un contrat d'engagement réciproque (CER) est signé pour le PACEA et formalise l'accompagnement (ateliers de formation, immersion en entreprise, actions spécifiques en partenariat avec d'autres organismes, etc.).

La Garantie jeunes est destinée aux jeunes en situation précaire qui ne sont ni en emploi, ni en formation, ni en étude (Neither in Education, Employment or Training ou NEET). Elle donne droit à l'attribution d'une allocation d'un montant maximal égal au montant mensuel du revenu de solidarité active (RSA) soit 497,50 euros au 1er avril 2021. Elle est intégralement cumulable avec les ressources d'activité du jeune, en dessous du seuil de 300 euros, puis est dégressive pour s'annuler à 80 % du Smic mensuel.

Selon l'Union nationale des missions locales (UNML), près de 100 000 jeunes auraient bénéficié de la Garantie jeunes en 2020. Dans le cadre du plan « 1 jeune, 1 solution », lancé en juillet 2020 par le Gouvernement, l'objectif de 50 000 nouvelles places ouvertes en Garantie jeunes a été fixé.

Enfin, le présent article (au II) prévoit un accompagnement financier des départements de la part de l'État des charges supplémentaires résultant de la prise en charge obligatoire des majeurs de moins de 21 ans confiés à l'ASE avant leur majorité, et renvoie à la prochaine loi de finances le soin d'en fixer les modalités.

II - La position de la commission

A. Un article bienvenu qui soulève toutefois plusieurs interrogations notamment quant à son financement

1. Des dispositions aux objectifs vertueux qui nécessitent quelques ajustements

Le rapporteur souscrit aux objectifs de cet article visant à éviter que des jeunes sortent de l'ASE sans avoir la garantie d'être accompagnés s'ils ne sont pas encore autonomes. Les sorties sèches constituent une source d'inégalité patente des enfants confiés à l'ASE par rapport aux autres enfants dont le soutien familial perdure bien après 18 ans.

Le présent article permet en outre de donner toute la souplesse aux départements de déterminer, selon la situation individuelle de chaque jeune, les modalités d'accompagnement appropriées. Le rapporteur constate d'ailleurs que cet article ne modifie pas les dispositions de l'article L. 222-2 du code de l'action sociale et des familles qui laisse toute latitude au département de mettre en place des AEDJM.

Concernant l'application de la loi, des questions demeurent quant à l'articulation entre le dispositif d'accompagnement du jeune majeur et la Garantie jeunes. La DGCS a précisé au rapporteur que la Garantie jeunes était éventuellement cumulable avec un accompagnement de l'ASE si les dispositifs de droit commun n'étaient pas suffisants pour répondre à l'ensemble des besoins du jeune. En outre, la transformation annoncée de la Garantie jeunes en un revenu d'engagement dans le cadre du PLF pour 2022 accroît encore davantage le besoin de clarifier la mise en oeuvre de ces mesures.

En outre, il paraît étonnant pour le rapporteur que le présent article ait pour conséquence de remettre en cause, à l'article L. 222-5 du code de l'action sociale et des familles, la faculté donnée aux départements de prendre en charge les majeurs de moins de 21 ans en difficulté qui n'ont jamais été accueillis à l'ASE avant leur majorité et ce quand bien même, d'autres dispositions plus générales du code pourraient servir de fondement à cette possibilité. La commission a donc adopté un amendement du rapporteur COM-77 visant à maintenir explicitement dans la loi que les services de l'ASE peuvent prendre en charge des majeurs de moins de 21 ans éprouvant des difficultés.

2. Un engagement évasif quant à la compensation par l'État aux départements des charges supplémentaires induites par cet article

Le rapporteur ne peut que regretter qu'un article de cette ampleur soit introduit au moyen d'un amendement et n'ait pas fait l'objet, au préalable, d'une étude d'impact qui aurait pu éclairer sur les conséquences financières d'une telle mesure. La DGCS a indiqué au rapporteur qu'une « expertise [était] en cours pour évaluer les coûts supplémentaires qui seront à la charge de la collectivité ».

Cependant, les dispositions de l'article se bornant à renvoyer à la prochaine loi de finances le soin de fixer l'accompagnement financier des départements par l'État ne lient en rien le Gouvernement. Le rapporteur estime donc que les engagements du Gouvernement sur ce point sont, à ce stade, insuffisants.

B. La nécessité d'expliciter le « droit au retour »

Interrogé à ce sujet en séance publique à l'Assemblée nationale, le secrétaire d'État Adrien Taquet a déclaré que le dispositif proposé par le Gouvernement permettrait un droit au retour à l'ASE des jeunes majeurs ayant quitté toute prise en charge à l'ASE pendant une période donnée soit parce qu'ils souhaitaient mettre fin à leur prise en charge à 18 ans, soit parce que leur situation ne satisfaisait alors plus les conditions.

Le rapporteur estime toutefois que cette possibilité laissée aux jeunes n'est pas rendue explicite par la loi alors qu'un tel droit au retour apparait comme essentiel. Jusqu'à leurs 21 ans, de nombreux aléas peuvent émailler le parcours des jeunes sortant de l'ASE et les plonger dans des difficultés d'insertion sociale qui les amènent à souhaiter à nouveau un accompagnement.

Répartition des réponses des 69 départements répondant à la question suivante : « En 2018, certains jeunes ont-ils bénéficié d'un APJM alors qu'ils n'avaient pas été pris en charge par l'ASE pendant plusieurs mois à leur majorité (droit au retour) ? »

Source : Commission des affaires sociales du Sénat, d'après Asdo études pour la DGCS, mai 2020

Ce droit au retour, qui n'est aujourd'hui qu'une faculté laissée à la discrétion des départements, n'est pas uniformément pratiqué. Le rapport précité commandé par la DGCS montre que le « droit au retour » n'est affirmé que par une minorité de départements répondants, puisque seul 1 département sur 5 déclare le mettre en oeuvre (voir graphique supra). Dans la majorité des territoires, le « droit au retour » peut être octroyé à titre exceptionnel (54 % des répondants) et, dans un quart des départements, il n'existe pas. Dès lors, le droit au retour n'étant pas couramment pratiqué, le rapporteur est convaincu qu'à l'avenir la loi ne devra laisser place à aucun doute quant à l'étendue des droits des jeunes concernés.

La commission a adopté un amendement COM-76 du rapporteur visant à préciser que les jeunes ayant été pris en charge à l'ASE avant leur majorité sont accompagnés par l'ASE, à titre temporaire, jusqu'à leurs 21 ans s'ils présentent des difficultés d'insertion sociale et y compris s'ils ne sont plus pris en charge au moment de la décision du conseil départemental.

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 3 bis E
Formalisation d'une coordination de parcours de soins
dans le cadre du projet pour l'enfant

Cet article, introduit par l'Assemblée nationale, propose de formaliser la coordination du parcours de soins au sein du projet pour l'enfant.

La commission a supprimé cet article.

I - Le dispositif proposé

A. Le développement amorcé d'une coordination du parcours médical des enfants bénéficiant d'une mesure de protection

1. La coordination insuffisante du parcours de soins de l'enfant à la suite du bilan de santé et de prévention

a) La laborieuse mise en place du bilan de santé

La loi du 14 mars 2016 a créé une évaluation médicale et psychologique dans le cadre du projet pour l'enfant (PPE), lequel avait été rendu systématique pour chaque jeune faisant l'objet d'une mesure de protection administrative ou judiciaire par la loi du 5 mars 2007.

L'article 49 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2020 a refondu cette évaluation médicale et psychologique dans un bilan de santé et de prévention et a précisé son contenu et sa portée. L'alinéa 4 de l'article L. 223-1-1 du code de l'action sociale et des familles prévoit ainsi que le bilan de santé doit permettre d'engager un suivi médical régulier et coordonné. Il identifie les besoins de prévention et de soins permettant d'améliorer l'état de santé physique et psychique de l'enfant, lesquels sont intégrés au projet pour l'enfant. L'alinéa a été également modifié afin de rendre explicite le caractère obligatoire du bilan de santé à l'entrée du mineur dans le dispositif de protection de l'enfance.

Dans leur rapport d'information de juillet 2019 consacré à l'aide sociale à l'enfance, les députés Alain Ramadier et Perrine Goulet dressaient le constat d'une application de l'obligation d'une évaluation médicale et psychologique encore très inégale46(*). La stratégie nationale de prévention et de protection de l'enfance annoncée par le Gouvernement en octobre 2019 pour les années 2020-2022 a prévu de systématiser un bilan de santé des mineurs à leur entrée dans les dispositifs de protection de l'enfance et leur accès à un parcours de soins coordonnés.

Si le bilan de santé, pourtant obligatoire, n'est pas encore réalisé dans tous les départements, et de manière systématique, son déploiement semble progresser. Selon les données transmises par la DGCS au rapporteur, une enquête de 2020 sur l'état des lieux des dispositions créées ou renforcées par la loi du 14 mars 2016 montrait qu'au 31 décembre 2019, 91 % des départements répondants indiquaient mettre en oeuvre le bilan de santé à l'entrée de l'enfant dans le dispositif de protection de l'enfance47(*). L'année précédente, ils n'étaient que 51 % parmi ceux qui mettaient en place le PPE. Ces données encourageantes (voir graphique infra) ne sont cependant que purement déclaratives.

Part de réponses positives et négatives des départements à la question suivante : « Réalisez-vous une évaluation médicale et psychologique/un bilan de santé
et de prévention à l'entrée de l'enfant en protection de l'enfance ?
 »

Source : Commission des affaires sociales, d'après des données de la DGCS

b) L'absence de coordination du parcours de soins

Un rapport du Défenseur des droits et du Fonds CMU-C de 201648(*) constatait le désarroi des soignants face aux manques d'information sur les parcours de soins des enfants protégés. En outre, les services de l'ASE pointaient des difficultés d'accès aux soins dispensés par les médecins spécialistes. Les soins les plus difficiles d'accès demeurent les consultations psychiatriques, les thérapies et les suivis psychologiques. Ce constat a été partagé par le Dr Martin Pavelka, représentant l'association des psychiatres de secteur infanto-juvénile (API), entendu en audition par le rapporteur et qui indique que « du fait de l'effondrement progressif de la pédopsychiatrie, de nombreux enfants protégés ne peuvent pas bénéficier de structures de soins pédopsychiatriques (ambulatoires, semi-intensives, intensives) ».

Les ruptures dans la coordination du parcours de soins tiennent aussi à la fréquence des changements de lieu d'accueil de l'enfant induits par exemple par les déménagements des parents.

3. Les expérimentations d'une coordination renforcée depuis la loi de financement de la sécurité sociale pour 2020

La stratégie nationale de prévention et de protection de l'enfance a prévu de s'appuyer sur des contractualisations entre l'État et les départements afin de mettre en oeuvre des expérimentations de coordination des parcours de soins des enfants protégés. L'article 51 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 201849(*), codifié à l'article L. 162-31-1 du code de la sécurité sociale, a ouvert la possibilité d'expérimenter en santé de nouvelles organisations et de nouveaux dispositifs de financement.

Deux expérimentations ont été lancées sur ce fondement. L'une vise à mettre en place un parcours de soins coordonnés des enfants et adolescents protégés (voir l'encadré ci-dessous). Le second programme d'expérimentation d'un protocole de santé standardisé appliqué aux enfants ayant bénéficié avant l'âge de 5 ans d'une mesure de protection de l'enfance (Pegase) a été mis en place par un arrêté du 19 juillet 201950(*) et vise à améliorer la prise en charge en santé de l'enfant, accueilli très jeune à l'ASE et donc particulièrement vulnérable, en prévoyant un parcours de 20 bilans de santé jusqu'au septième anniversaire. L'expérimentation Pegase entend aussi mettre en place pour ces enfants un dossier médical standardisé et informatisé. Cette expérimentation est mise en oeuvre au sein de pouponnières volontaires dans 15 départements différents.

L'expérimentation de coordination des parcours de soins
des enfants protégés

Deux arrêtés respectivement du 3 juin 2019 et du 28 novembre 2019 relatifs à l'expérimentation pour un parcours de soins coordonné des enfants et adolescents protégés ont permis de lancer une expérimentation nationale « Santé protégée » de quatre ans (2019-2022) dans les départements de la Loire-Atlantique, des Pyrénées-Atlantiques et de la Haute-Vienne et qui devait être étendue à la Seine-Saint-Denis en 2022.

Cette expérimentation s'appuie sur le bilan de santé et de prévention et son actualisation annuelle pour coordonner les soins dispensés aux enfants. L'Assurance maladie verse ainsi un forfait de 430 euros par mineur et par an à la structure de coordination, signataire d'une convention avec le département et l'Agence régionale de santé, qui doit notamment :

- identifier les médecins généralistes et pédiatres volontaires sur le territoire pour réaliser le bilan de santé ainsi que les spécialistes vers lesquels seront ensuite orientés les enfants ;

- former les professionnels qui intègrent le dispositif et favoriser les échanges entre les pairs ;

- s'assurer que les soins et suivis préconisés lors du bilan sont effectivement réalisés et appuyer les référents éducatifs des enfants dans leur démarches avec les professionnels de santé ;

- centraliser et conserver des bilans, comptes rendus d'intervention et autres éléments constitutifs du carnet de santé et permettre la portabilité du dossier médical notamment en cas de changement de département de l'enfant.

- reverser aux professionnels de santé et aux psychologues exerçant en libéral, ou aux structures et établissements qui les emploient, une partie du forfait financé par la sécurité sociale. Il est ainsi suggéré que les médecins bénéficient d'un complément de rémunération de 35 € pour la réalisation de l'évaluation initiale, et de 21 € pour son actualisation annuelle.

Les structures de coordination porteuses de projet sont ainsi :

- en Loire-Atlantique : le CHU de Nantes, où exerce le Dr Nathalie Vabres, qui a porté cette expérimentation ;

- en Haute-Vienne et dans les Pyrénées-Atlantiques : la plateforme territoriale d'appui (PTA) du département, gérée par une association.

Source : Commission des affaires sociales, d'après la DGCS et l'annexe à l'arrêté du 28 novembre 2019

B. Le dispositif proposé vise à renforcer la coordination du parcours de soins dans le cadre du bilan de santé

Le présent article introduit à l'Assemblée nationale en séance publique par un amendement de Mme Annie Vidal (La République en Marche) vise à modifier le quatrième alinéa de l'article L. 223-1-1 du code de l'action sociale et des familles pour préciser que le projet pour l'enfant doit formaliser une coordination de parcours de soins, notamment pour les enfants en situation de handicap.

III - La position de la commission

Le rapporteur soutient l'objectif d'une meilleure coordination du parcours de soins des enfants protégés. Toutefois, prévoir d'ores et déjà que cette coordination doit être formalisée dans le cadre du PPE semble prématuré. La conduite des expérimentations constitue un levier privilégié d'amélioration du parcours de soins des enfants accueillis à l'ASE. Il conviendrait dès lors, d'attendre que ces expérimentations arrivent à leur terme et que des évaluations appropriées soient menées avant de consacrer dans le droit un dispositif plus précis et plus ambitieux.

L'expérimentation « Santé protégée » confie à une structure sui generis la mission de coordonner les professionnels médicaux et de s'appuyer sur le carnet de santé ainsi qu'un dossier médical dématérialisé. Le présent article impose un simple formalisme sans l'assortir des mesures concrètes pour mettre en oeuvre un tel parcours. Le rapporteur perçoit donc un risque inutile de rigidifier le droit avant une potentielle généralisation de l'expérimentation.

Pour ces raisons, la commission a adopté l'amendement COM-78 de suppression.

La commission a supprimé cet article.

Article 3 bis F
Bilan pédiatrique, psychique et social au sein du rapport
sur la situation de l'enfant

Cet article propose de préciser que le rapport sur la situation de l'enfant, transmis au juge, comporte un bilan pédiatrique, psychique et social de l'enfant.

La commission a supprimé cet article.

I - Le dispositif proposé

Le dernier alinéa de l'article 375 du code civil prévoit que le juge des enfants, dans le cadre d'une mesure d'assistance éducative ordonnée au bénéfice d'un enfant, est destinataire d'un rapport sur la situation de l'enfant tous les ans ou tous les six mois si cet enfant est âgé de moins de deux ans.

Le présent article a été introduit en séance publique à l'Assemblée nationale par un amendement de Mme Isabelle Santiago (Socialistes et apparentés). Il vise à compléter l'article 375 du code civil afin qu'un bilan pédiatrique, psychique et social de l'enfant soit intégré au rapport sur la situation de l'enfant transmis au juge des enfants.

II - La position de la commission

Le rapporteur estime que les objectifs recherchés par cet article sont déjà satisfaits par le droit en vigueur.

L'article L. 223-5 du code de l'action sociale et des familles prévoit qu'un rapport est établi par le service de l'ASE pour tout enfant accueilli ou faisant l'objet d'une mesure éducative et que « ce rapport porte sur la santé physique et psychique de l'enfant, son développement, sa scolarité, sa vie sociale et ses relations avec sa famille et les tiers intervenant dans sa vie »51(*). Ce même article dispose que ce rapport est transmis au juge des enfants dans le cas où l'enfant est pris en charge par le service de l'ASE.

En outre, le projet pour l'enfant, prévu à l'article L. 223-1-1 du code de l'action sociale et des familles, qui doit être mis en oeuvre pour tout jeune bénéficiant d'une prestation d'aide sociale à l'enfance, hors aides financières, ou d'une mesure de protection judiciaire, prend en compte, aux termes de l'article D. 223-15 du code de l'action sociale et des familles, « le développement, la santé physique et psychique de l'enfant, les relations avec la famille et les tiers, la scolarité et la vie sociale de l'enfant ».

Ce projet pour l'enfant est remis au juge dès lors qu'il est saisi conformément au sixième alinéa de l'article L. 223-1-1 du code de l'action sociale et des familles.

Le rapporteur estime, en conséquence, que les obligations d'information du juge sur la situation pédiatrique, psychique et sociale de l'enfant bénéficiaire d'une mesure d'assistance éducative sont suffisamment explicites dans la loi. Si néanmoins l'information du juge est encore parcellaire, en raison notamment de l'élaboration non systématique du projet pour l'enfant et du manque de moyens humains pour évaluer la situation des enfants, une nouvelle mention dans la loi serait superfétatoire.

Pour ces raisons, la commission a adopté l'amendement COM-79 de suppression de cet article.

La commission a supprimé cet article.

Article 3 bis G
Mesure d'assistance éducative en milieu ouvert intensifiée ou renforcée

Cet article propose d'inscrire dans la loi la possibilité pour le juge d'ordonner qu'une mesure d'assistance éducative en milieu ouvert soit intensifiée ou renforcée.

La commission a adopté cet article en précisant que ces mesures pourront être ordonnées pour une durée de six mois renouvelable.

I - Le dispositif proposé

Le principe du maintien du mineur dans son milieu actuel est posé à l'article 375-2 du code civil. Pour concilier le maintien du mineur dans son milieu et la nécessité de le protéger, le juge peut prononcer des mesures d'assistance éducative en milieu ouvert (AEMO) destinées à « apporter aide et conseil à la famille, afin de surmonter les difficultés matérielles et morales juridiquement ». La personne chargée de cette mission par le juge (personne qualifiée, service d'AEMO) doit suivre le développement de l'enfant et en faire rapport au juge périodiquement.

Le présent article, issu d'un amendement de Mme Isabelle Santiago adopté en séance publique à l'Assemblée nationale, propose de compléter l'article 375-2 du code civil. Il prévoit que, si la situation le nécessite, le juge puisse ordonner un accompagnement renforcé ou intensifié.

II - La position de la commission

Il ressort des auditions conduites par le rapporteur et des éléments qui lui ont été transmis par le ministère des solidarités et de la santé que les mesures d'AEMO renforcées sont déjà ordonnées dans certains territoires. Elles permettent de mettre en place un accompagnement éducatif plus soutenu avec des rencontres plus fréquentes et des moyens plus importants, qui peuvent notamment faire intervenir un psychologue en complément d'un éducateur. Ces mesures ne sont toutefois pas utilisées sur l'ensemble du territoire et leur contenu est variable. Leur inscription dans la loi permettra donc de généraliser l'offre d'AEMO renforcée et de faciliter le recours à cette pratique utile pour adapter l'accompagnement aux besoins de l'enfant.

Afin de ne pas figer dans le temps le niveau d'accompagnement du mineur et de l'adapter à l'évolution de sa situation, le rapporteur a souhaité préciser que ces mesures renforcées pourront être ordonnées pour une durée maximale de six mois renouvelable (amendement COM-56).

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 3 bis H
Possibilité pour le juge de proposer une médiation familiale

Cet article propose que le juge puisse proposer la mise en place d'une médiation familiale aux parents faisant l'objet, pour leur enfant, d'une mesure d'assistance éducative.

La commission a complété cet article afin que le juge informe également les familles concernées des dispositifs d'accompagnement proposés par le département.

I - Le dispositif proposé

Le présent article, issu de deux amendements identiques du Gouvernement et de Mme Caroline Janvier adoptés en séance publique à l'Assemblée nationale, propose que le juge puisse proposer la mise en place d'une médiation familiale aux parents faisant l'objet, pour leur enfant, d'une mesure d'assistance éducative.

À cette fin, il crée un nouvel article 375-4-1 du code civil qui précise que le juge ne pourra pas proposer cette médiation si des violences sont alléguées sur l'un des parents ou sur l'enfant ou en cas d'emprise manifeste de l'un des parents sur l'autre parent. Le juge devra en outre recueillir l'accord des parents avant de désigner un médiateur. Les conditions d'application de cette mesure de médiation doivent être définies par un décret en Conseil d'État.

La médiation familiale52(*) est un dispositif permettant de désigner une personne chargée d'accompagner une famille dans la résolution amiable d'un différend, afin de parvenir à une solution acceptable pour les parties. Le recours à ce dispositif nécessite l'accord des parties et peut être initié par le juge ou la caisse d'allocations familiales. Il consiste en la désignation d'une tierce personne chargée d'entendre les parties et de confronter leurs points de vue pour leur permettre de trouver une solution au conflit qui les oppose. La médiation est à la charge des parties sauf lorsqu'elles sont éligibles à l'aide juridictionnelle53(*). La médiation porte sur tout ou partie du litige et elle n'a pas pour conséquence de dessaisir le juge, qui peut prendre à tout moment les autres mesures qui lui paraissent nécessaires.

Elle est notamment prévue dans le cadre des procédures de divorce, le juge pouvant proposer une médiation aux conjoints54(*), au titre des mesures provisoires qui peuvent être mises en place.

II - La position de la commission

Le dispositif proposé par le présent article peut être très utile pour accompagner les familles dans leurs difficultés. Il est ainsi complémentaire des mesures d'assistance éducative et peut permettre de résoudre les difficultés rencontrées par des parents pour l'éducation de leur enfant. Dans certains cas, il pourra permettre de prévenir les risques de rupture des liens familiaux.

Le rapporteur soutient à ce titre le dispositif proposé. Il considère que les mesures de prévention des carences éducatives et d'accompagnement des familles sont essentielles pour la protection des enfants. Il a donc proposé, par son amendement COM-57, de compléter cet article afin que le juge informe également les familles des dispositifs d'accompagnement proposés par le département, en particulier les actions d'aide à domicile ou l'accueil en centre parental.

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 3 bis I
Attribution prioritaire d'un logement social aux jeunes majeurs
suivis par l'aide sociale à l'enfance

Cet article propose d'ajouter les mineurs émancipés ou jeunes majeurs pris en charge avant leur majorité par l'aide sociale à l'enfance au public prioritaire pour l'attribution d'un logement social.

La commission a supprimé cet article.

I - Le dispositif proposé

L'article L. 441-1 du code de l'habitation fixe la liste des catégories de personnes prioritaires pour l'attribution d'un logement social, en sus des logements attribuées aux personnes bénéficiant d'une décision favorable au titre du droit au logement opposable (DALO).

Cette longue liste des personnes prioritaires comprend notamment les personnes en situation de handicap, les personnes mal logées ou défavorisées rencontrant des difficultés financières ou d'insertion sociale, les personnes reprenant une activité après une période de chômage de longue durée, les personnes exposées à des situations d'habitat indigne, les personnes victimes de violences conjugales, les personnes sortant de la prostitution, les victimes de traite des êtres humains ou de proxénétisme, les personnes sans logement ou menacées d'expulsion sans relogement.

Le présent article, issu de deux amendements identiques de Mmes Isabelle Santiago et Sandrine Mörch adoptés en séance publique à l'Assemblée nationale, propose de compléter cette liste. Il ajoute ainsi, parmi les publics prioritaires, les mineurs émancipés ou jeunes majeurs pris en charge avant leur majorité par l'ASE jusqu'à trois ans après le dernier jour de la prise en charge.

II - La position de la commission

Le rapporteur considère que la modification proposée aura une portée très limitée. En effet, la liste des personnes prioritaires fixée dans le code de la construction et de l'habitation est déjà très longue et l'ajout proposé n'améliorera pas les conditions d'accès au logement social, au sein d'un parc aux capacités limitées.

Les critères posés dans la loi pour bénéficier d'un accès prioritaire au logement social sont déjà larges, puisqu'ils visent notamment les personnes en situation de handicap, les personnes mal logées ou défavorisées rencontrant des difficultés financières ou d'insertion sociale, les personnes reprenant un activité après une période de chômage de longue durée, les personnes exposées à des situations d'habitat indigne, les victimes de violences conjugales ou encore les personnes sans logement ou menacées d'expulsion sans relogement.

Par conséquent, les jeunes sortant de l'ASE qui rencontrent des difficultés sont déjà prioritaires au regard de ces critères. Par ailleurs, ceux qui ne rencontrent pas de difficultés à la sortie d'un parcours d'aide sociale à l'enfance n'ont certainement pas besoin d'être identifiés comme public prioritaire. Pour ces raisons, la commission a adopté l'amendement COM-58 du rapporteur tendant à supprimer cet article.

La commission a supprimé cet article.

Article 3 bis
Permettre aux infirmiers en pratique avancée d'exercer
la mission de référent « protection de l'enfance »

Cet article propose de permettre aux départements, en l'absence de médecin, de désigner un infirmier en pratique avancée pour exercer la fonction de référent « protection de l'enfance » et ses missions de coordinateur.

La commission a supprimé cet article.

I - Le dispositif proposé

A. La création par la loi du 14 mars 2016 d'un médecin référent « protection de l'enfance »

L'article 7 de la loi du 14 mars 2016 a complété d'un alinéa l'article L. 221-2 du code de l'action sociale et des familles pour prévoir qu'un médecin référent « protection de l'enfance » est désigné au sein d'un service du département afin de coordonner les services départementaux et la cellule de recueil, de traitement et d'évaluation des informations préoccupantes (CRIP), d'une part, et les médecins libéraux et hospitaliers ainsi que les médecins de santé scolaire du département, d'autre part. L'article D. 221-26 précise les modalités de l'intervention du médecin référent qui peut conduire des réunions d'information et de sensibilisation sur la protection de l'enfance, des échanges sur les pratiques et les procédures ou enfin des formations.

Cette mesure n'est cependant pas assez effective. Le rapport de la Cour des comptes sur la protection de l'enfance indique que « sur 17 départements contrôlés par les juridictions financières sur ce point, six ont effectivement recruté un médecin sur un poste spécifique et cinq (souvent plus petits) ont confié cette mission au médecin départemental de protection maternelle et infantile (PMI) en sus de son activité ». Les départements rencontrent ainsi de grandes difficultés de recrutement d'un tel médecin. La Cour des comptes conclut : « cette situation est particulièrement regrettable car dans les départements où le médecin référent joue son rôle, il a démontré toute son utilité »55(*).

B. Le dispositif proposé : le recours en dernier ressort à un infirmier en pratique avancée (IPA)

Contre l'avis du Gouvernement et de la rapporteure Bénédicte Pételle, l'Assemblée nationale a adopté, en commission, un amendement de Mme Perrine Goulet visant à permettre à un infirmier en pratique avancée (IPA) d'exercer en dernier ressort la mission de référent « protection de l'enfance » afin de faire face aux difficultés de recrutement de médecins par les départements.

II - La position de la commission

L'article L. 4301-1 du code de la santé publique issu de la loi du 26 janvier 201656(*) prévoit le principe de la pratique avancée des auxiliaires médicaux. Un décret57(*) fixe les modalités d'exercice des IPA sous la coordination ou le suivi d'un médecin comme l'a souligné le secrétaire d'État Adrien Taquet lors des débats en commission à l'Assemblée nationale : « l'IPA intervient sous la responsabilité d'un médecin. Il ne peut donc pas lui être substitué (...)»

Le rapporteur partage l'avis que le code de santé publique ne donne pas aux IPA les compétences ad hoc pour exercer la fonction de référent « protection de l'enfance ». Il est donc convaincu qu'un médecin est le plus à même de remplir cette mission de coordination des équipes pluridisciplinaires comprenant de nombreux médecins que ce soit notamment ceux de la PMI, de la médecine scolaire mais aussi des praticiens hospitaliers ou libéraux. Recourir aux IPA en dernier ressort, alors qu'ils ne disposeraient pas des moyens nécessaires à la réussite de leur fonction n'apparaît pas comme une solution adéquate.

Si le rapporteur est conscient des difficultés auxquelles font face les départements pour recruter des médecins, cinq ans après la promulgation de la loi du 14 mars 2016, il n'apparaît pas souhaitable de consacrer cet état de fait et de revenir sur une des avancées de cette loi. Il conviendrait davantage d'engager une réflexion sur les déterminants du faible recrutement des départements notamment la pénurie de vocations des médecins en PMI qui pourraient jouer ce rôle ou le manque de moyens alloués à la protection de l'enfance.

La commission a adopté un amendement COM-80 de suppression de l'article.

La commission a supprimé cet article.

Article 3 ter
Entretien de préparation à l'autonomie du mineur de l'ASE

Cet article propose que l'entretien de bilan du parcours de l'enfant confié à l'aide sociale à l'enfance et de discussion de son accompagnement vers l'autonomie se tienne au plus tard un an avant la majorité du jeune et l'informe de ses droits.

La commission a adopté cet article en incluant au sein du contenu de cet entretien une obligation pour les départements d'informer les mineurs non accompagnés de l'aide dont ils peuvent bénéficier de la part de l'ASE dans leur démarche pour obtenir un titre de séjour ou, le cas échéant, le statut de réfugié.

I - Le dispositif proposé

A. L'entretien créé par la loi du 14 mars 2016 encore insuffisamment mis en place

1. Un entretien pour préparer à l'autonomie des jeunes

La loi du 14 mars 2016 relative à la protection de l'enfant a inséré un nouvel article L. 222-5-1 au sein du code de l'action sociale et des familles qui prévoit un entretien obligatoire organisé par le président du conseil départemental un an avant la majorité du jeune accueilli à l'ASE. Aux termes de l'article, cet entretien permet de « faire un bilan de son parcours et envisager les conditions de son accompagnement vers l'autonomie ». Il s'appuie sur le projet pour l'enfant qui formalise un projet d'accès à l'autonomie, établi avec les autres organismes et institutions qui peuvent y concourir. L'entretien peut être renouvelé si nécessaire.

2. Une application encore insatisfaisante

Toutefois, l'application de cette mesure est très en deçà des attentes à l'échelle du territoire. Dans son rapport précité, la Cour des comptes relève que dans certains départements l'entretien n'est mis en oeuvre que de façon limitée voire ne l'est pas du tout dans d'autres. L'enquête réalisée pour la DGCS appuie statistiquement ce constat. Un tiers des départements n'aurait pas encore mis en place ces entretiens en 2019 (voir infra).

Source : Asdo études pour la Direction Générale de la Cohésion sociale, mai 2020

La proportion de deux tiers organisant cet entretien recouvre encore une situation peu satisfaisante puisque ces départements ne le mettent pas nécessairement en place pour tous les jeunes. Seuls 35 % des départements répondants organisent effectivement un entretien pour plus de trois quarts des jeunes confiés à l'ASE.

B. Le droit proposé : réaliser le plus en amont possible cet entretien et créer une obligation d'informer le jeune de ses droits

Le présent article, modifiant l'article L. 222-5-1 du code de l'action sociale et des familles, a été introduit à l'Assemblée nationale par un amendement de Mme Sandrine Mörch (La République en Marche) adopté en commission. Il reprend les dispositions de l'article 5 ter de la proposition de loi visant à renforcer l'accompagnement des jeunes majeurs vulnérables vers l'autonomie adoptée par l'Assemblée nationale le 7 mai 2019.

Le dispositif proposé (au ) entend prévoir que l'entretien avec le jeune se tienne « au plus tard » un an avant sa majorité. Cet ajout vise ainsi à inciter les départements à organiser le plus en amont possible cet entretien afin de mieux anticiper la préparation de l'accès à l'autonomie du mineur accueilli à l'ASE.

La modification proposée (au ) vise à prévoir que le jeune est informé lors de cet entretien de ses droits. Lors des débats en commission, Mme Sandrine Mörch a précisé qu'il s'agissait de « l'ensemble des droits et dispositifs dont il peut bénéficier, notamment en matière d'insertion, de logement ou encore de santé ».

C. Les modifications apportées en séance publique

Le présent article a été complété en séance publique par un amendement de M. Paul Christophe (Agir ensemble) afin de prévoir (au ) que lors de l'entretien, le service de l'ASE n'« envisage » pas avec lui les conditions de l'accompagnement du jeune mais les lui notifie.

III - La position de la commission

Le rapporteur partage les intentions de cet article mais constate toutefois que la portée utile de ces dispositions est conditionnée à la volonté des départements de se saisir de cet outil pour en faire un levier du parcours vers l'autonomie du jeune.

À l'initiative de M. Laurent Burgoa, la commission a adopté un amendement COM-2 rect. quinquies visant à prévoir une mesure spécifique pour aider les mineurs non accompagnés dans leur accès à l'autonomie. Il vise à mentionner que dans le cas d'un MNA, cet entretien se tenant un an avant la majorité du jeune doit permettre de l'informer qu'il bénéficie d'un accompagnement par l'ASE dans ses démarches d'obtention d'une carte de séjour ou en vue de déposer une demande d'asile.

Cet amendement donne suite aux recommandations du rapport d'information « Mineurs non accompagnés, jeunes en errance : 40 propositions pour une politique nationale »58(*). La mission d'information commune aux commissions des affaires sociales et des lois avait constaté que les démarches en vue d'obtenir un titre de séjour à 18 ans auprès des services préfectoraux n'étaient pas assez anticipées par le personnel socio-éducatif. Les jeunes connaissent donc parfois des ruptures administratives à leur majorité à partir de laquelle ils doivent être en possession d'un titre de séjour.

D'autre part, la mission avait noté le faible nombre de demandes d'asile par les MNA du fait de la complexité de la procédure mais aussi de l'insuffisante sensibilisation des travailleurs socio-éducatifs à la nécessité d'orienter vers l'Ofpra les jeunes susceptibles de prétendre au statut de réfugié.

Le rapporteur a donc estimé qu'il était souhaitable d'inciter les services départementaux à anticiper la question de la régularité du séjour du jeune MNA, un an en amont de sa majorité, à l'occasion de l'entretien déjà prévu par la loi.

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 3 quater
Désignation d'une personne de confiance et entretien de suivi
du jeune majeur anciennement confié à l'aide sociale à l'enfance

Cet article propose, d'une part, de donner la possibilité au mineur accueilli à l'ASE de désigner une personne de confiance pour l'assister dans ses démarches et, d'autre part, d'instaurer un entretien de suivi six mois après la sortie de l'aide sociale à l'enfance.

La commission a adopté cet article en précisant que lors de ce nouvel entretien le département devra informer le jeune majeur en difficulté de son droit à réintégrer un dispositif de l'ASE dès lors que sa situation satisfait les conditions.

I - Le dispositif proposé

A. L'introduction de l'article en commission : la désignation d'une personne de confiance

Le présent article a été introduit en commission à l'Assemblée nationale à l'initiative d'amendements identiques de Mmes Isabelle Santiago (Socialistes et apparentés), Sandrine Mörch (La République en Marche) et Monique Limon (La République en Marche). Les dispositions proposées sont identiques à celles de l'article 4 de la proposition de loi précitée visant à renforcer l'accompagnement des jeunes majeurs vulnérables vers l'autonomie.

Le dispositif proposé (au ) vise à insérer au sein du code de l'action sociale et des familles un nouvel article L. 223-1-3 qui permet au mineur accueilli à l'ASE de désigner une personne de confiance majeure qui l'accompagne dans ses démarches, notamment de préparation à son autonomie, et peut assister à l'entretien se déroulant un an avant sa majorité. Le présent article prévoit également que la désignation de cette personne, qui peut être un parent, est effectuée en concertation avec l'éducateur référent du mineur et que les modalités de désignation sont prévues par décret.

La modification proposée (au ) modifie l'article L. 222-5-1 afin de prévoir que la personne de confiance peut assister à l'entretien de préparation au projet d'autonomie.

Le présent article (au ) prévoit enfin que l'identité de la personne de confiance est mentionnée dans le projet pour l'enfant.

B. Les modifications apportées en séance publique : un entretien supplémentaire après la sortie du jeune de l'aide sociale à l'enfance

Issu d'un amendement de Mme Monique Limon, l'Assemblée nationale a adopté en séance publique des dispositions59(*), codifiées à un nouvel article L. 222-5-2-1 du code de l'action sociale et des familles, visant à instituer un nouvel entretien avec tout majeur ayant été accueilli par l'ASE à quelque titre que ce soit, y compris les jeunes majeurs, six mois après la sortie du dispositif afin de faire un bilan du parcours et de l'accès à l'autonomie. À la demande du jeune et jusqu'à ses 21 ans, cet entretien pourra être renouvelé. La personne de confiance instituée par le présent article pourra assister à cet entretien.

À l'initiative de la rapporteure Bénédicte Pételle, l'Assemblée nationale a également adopté en séance publique deux amendements rédactionnels.

II - La position de la commission

Cet article rassemble deux dispositifs différents qui faisaient l'objet d'articles distincts au sein de la proposition de loi déposée par Mme Brigitte Bourguignon et adoptée en mai 2019 à l'Assemblée nationale.

S'agissant de la désignation d'une personne de confiance, le rapporteur est favorable à une telle mesure tout en regrettant la multiplication des personnes aux statuts distincts pouvant intervenir auprès de l'enfant : tiers dignes de confiance, tiers bénévole accueillant l'enfant confié à l'ASE, parrain ou marraine, personne de confiance...

En outre, il convient d'être attentif aux modalités de désignation de la personne de confiance que le décret à venir doit fixer. L'enfant doit choisir librement, en étant éclairé par la concertation avec son éducateur référent, sans que ni le service de l'ASE, ni ses parents ou ses proches ne dictent leur choix par l'influence qu'ils peuvent exercer sur lui ou la loyauté que le mineur peut éprouver à leur égard.

Concernant l'entretien de suivi se tenant six mois après la fin de la prise en charge par le département, le rapporteur y voit l'opportunité de mettre en oeuvre le droit de réintégrer le dispositif de l'ASE consacré à l'article 3 bis D. En dressant le bilan de son parcours depuis son départ de l'ASE, le jeune doit pouvoir demander à bénéficier d'une nouvelle prise en charge si sa situation le nécessite et qu'il satisfait aux conditions fixées par le même article.

À cette fin, la commission a adopté un amendement COM-81 du rapporteur visant à préciser que lors de l'entretien se tenant six mois après sa sortie du dispositif de l'ASE, le majeur qui satisfait aux conditions de prise en charge doit être informé de son droit au retour.

En outre, la commission a adopté un amendement COM-82 du rapporteur de cohérence rédactionnelle.

La commission a adopté cet article ainsi modifié.


* 1 Cass., civ. 1re, 6 janvier 1981, no 79-80.032.

* 2 Art. 371-5 du code civil : « L'enfant ne doit pas être séparé de ses frères et soeurs, sauf si cela n'est pas possible ou si son intérêt commande une autre solution. S'il y a lieu, le juge statue sur les relations personnelles entre les frères et soeurs. »

* 3 Étude d'impact du projet de loi. Données du ministère de la justice.

* 4 Prévu à l'article L. 223-1-1 du code de l'action sociale et des familles.

* 5 Articles L. 543-1 à L. 543-3 du code de la sécurité sociale.

* 6 CNAF, Chiffres clés des prestations légales 2019.

* 7 3° de l'article 375-3 du code civil.

* 8 5° de l'article 375-3 du code civil.

* 9 En visant le 4° de l'article 375-3 du code civil.

* 10 CA Aix-en-Provence, 28 octobre 2011, n° 11/00127

* 11 A. Gouttenoire, Rép. civ. Dalloz, Autorité parentale, n° 149

* 12 L'exercice des actes relevant de l'autorité parentale pour les enfants confiés à l'aide sociale à l'enfance (2018)

* 13 Introduit par la loi no 2007-293 du 5 mars 2007 relative à la réforme de la protection de l'enfance.

* 14 Cour de cassation, civile, Chambre civile 1, 4 janvier 2017

* 15 L'étude d'impact donne en exemple des « situations qui voient des enfants empêchés de se rendre à l'anniversaire de leurs amis » en l'absence d'autorisation des parents. Or, il apparait que la participation de l'enfant à un tel évènement relève bien de la catégorie des actes usuels.

* 16 L'article 373 du code civil dispose qu'« est privé de l'exercice de l'autorité parentale le père ou la mère qui est hors d'état de manifester sa volonté, en raison de son incapacité, de son absence ou de toute autre cause ». Cet état de fait ne nécessite pas nécessairement une décision de justice.

* 17 L'éloignement géographique peut ainsi avoir justifié le dispositif du juge.

* 18 Bien que le code civil ne fasse plus mention explicite des droits et devoirs de garde de l'enfant, cette dernière constitue bien encore un des attributs de l'autorité parentale.

* 19 Art. L. 222-1 du code de l'action sociale et des familles.

* 20 Art. L. 222-2 du code de l'action sociale et des familles.

* 21 Loi n° 2010-769 du 9 juillet 2010 relative aux violences faites spécifiquement aux femmes, aux violences au sein des couples et aux incidences de ces dernières sur les enfants.

* 22 Ministère de la justice, Guide pratique de l'ordonnance de protection, août 2020.

* 23 Assemblée nationale, compte rendu de la séance publique du mercredi 7 juillet 2021.

* 24 Art. L .312-1 du code de l'action sociale et des familles.

* 25 IGAS, L'accueil de mineurs protégés dans des structures non autorisées ou habilitées au titre de l'aide sociale à l'enfance, novembre 2020.

* 26 Art. L. 631-11 du code de la construction et de l'habitation.

* 27 Art. L. 227-4 et L. 321-1 du code de l'action sociale et des familles.

* 28 Art. L. 221-6 du code de l'action sociale et des familles.

* 29 Art. 3-1 du décret n°2007-1573 du 6 novembre 2007 relatif aux établissements et services du secteur public de la protection judiciaire de la jeunesse.

* 30 Pour les médecins : article R. 4127-4 du code de la santé publique.

* 31 Art. 26 de la loi  83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires.

* 32 Art. 66-5 de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques.

* 33 Cass, Ch. crim., 8 juin 2021, 20-86.000, publié au bulletin.

* 34 Flore Capelier, Comprendre la protection de l'enfance. L'enfant en danger face au droit, Dunod, 2015.

* 35 Arrêté du 11 août 2005 relatif à la charte du parrainage d'enfants.

* 36 Rapport sur le parrainage remis à la ministre déléguée à l'enfance, à la famille et aux personnes handicapées, décembre 2001.

* 37 IGAS, Évaluation de la politique de soutien à la parentalité, 2013.

* 38 Loi n° 2000-516 du 15 juin 2000 renforçant la protection de la présomption d'innocence et les droits des victimes.

* 39 Loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 pénitentiaire.

* 40 Loi n° 2015-433 du 17 avril 2015 portant diverses dispositions tendant à la modernisation du secteur de la presse.

* 41 Art. L. 3222-4-1 du code de la santé publique.

* 42 Sont visés les établissements mentionnés aux 1° et 4° du I et au III de l'article L. 312-1 du code de l'action sociale et des familles.

* 43 https://drees.solidarites-sante.gouv.fr/sites/default/files/2021-03/DD55_0.pdf

* 44 Les données sont disponibles pour 92 départements.

* 45 Le plus faible taux de prise en charge parmi les départements est 1 % tandis que le plus haut est 74 %.

* 46 https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/15/rapports/miaidenf/l15b2110_rapport-information.pdf

* 47 72 départements sur les 79 répondants.

* 48 Défenseur des droits et du Fonds CMU-C, L'accès à la santé des enfants pris en charge au titre de la protection de l'enfance : accès aux soins et sens du soin, mars 2016.

* 49 Loi n° 2017-1836 du 30 décembre 2017 de financement de la sécurité sociale pour 2018.

* 50 Arrêté du 19 juillet 2019 relatif à l'expérimentation d'un protocole de santé standardisé appliqué aux enfants ayant bénéficié avant l'âge de cinq ans d'une mesure de protection de l'enfance

* 51 Les articles R. 223-18 et suivants du code de l'action sociale et des familles fixent plus précisément le contenu de ce rapport.

* 52 Art. 131-1 à 131-15 du code de procédure civile.

* 53 Art. 22-2 de la loi n° 95-125 du 8 février 1995 relative à l'organisation des juridictions et à la procédure civile, pénale et administrative

* 54 Art. 225 du code civil.

* 55 Cour des comptes, Protection de l'enfance : une politique inadaptée au temps de l'enfant, novembre 2020, p. 32.

* 56 Loi n° 2016-41 du 26 janvier 2016 de modernisation de notre système de santé.

* 57 Article R. 4301-1 du code de la santé publique.

* 58 Rapport d'information n° 854, « Mineurs non accompagnés, jeunes en errance : 40 propositions pour une politique nationale » de H. Bourgi, L. Burgoa, X. Iacovelli et H. Leroy.

* 59 Ces dispositions sont quasiment identiques à celles de l'article 5 de la proposition de loi précitée adoptée par l'Assemblée nationale le 7 mai 2019.