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Projet de loi de finances pour 2022 : Le budget de 2022 et son contexte économique et financier

18 novembre 2021 : Budget 2022 - Le budget de 2022 et son contexte économique et financier ( rapport général - première lecture )

C. LES DÉPENSES DE PERSONNEL POURSUIVENT L'AUGMENTATION AMORCÉE DEPUIS 2016

1. Loin de l'objectif de suppression de 50 000 postes, les effectifs de l'État sont restés stables sur le quinquennat

Selon le projet de loi de finances, le nombre d'emplois supprimés serait supérieur de 157 postes au nombre d'emplois créés. Cette suppression nette serait toutefois due à une suppression de postes de 1 276 équivalents temps-plein (ETP) chez les opérateurs de l'État, l'emploi dans les ministères augmentant de 850 postes (ou 747 si l'on inclut les budgets annexes).

En ce qui concerne les ministères, l'évolution est comparable à celle des années précédentes : c'est une nouvelle fois le ministère de l'économie, des finances et de la relance et le ministère de la transition écologique qui concentrent l'essentiel des baisses d'effectifs.

À l'inverse, les ministères régaliens poursuivent la hausse de leurs effectifs, comme cela est prévu par leurs lois de programmation respectives pour ce qui concerne les ministères de la justice et des armées.

Évolution des effectifs dans les ministères en 2022

(en équivalent temps-plein)

Source : commission des finances du Sénat, à partir des réponses au questionnaire du rapporteur général

Le Gouvernement avait fixé un objectif de diminution de 50 000 emplois au cours du quinquennat. Or seule l'année 2019 a connu une diminution significative de l'emploi de l'État. Au total, le schéma d'emploi de l'État affiche une variation positive de 147 équivalents temps plein (ETP).

Schémas d'emploi de l'État de 2018 à 2022

(en équivalents temps plein)

Source : commission des finances, à partir des lois de règlement et du projet de loi de finances pour 2022

S'agissant des opérateurs, la diminution du nombre des emplois de - 1 276 ETP en 2022 résulte, d'une part, de la création d'emplois dans le cadre de la loi de programmation de la recherche et, d'autre part, de la fin de la crise sanitaire qui permet de reprendre certains emplois, notamment chez Pôle emploi. Le décalage entre ces deux évolutions, les transferts d'emploi entre le ministère chargé de la recherche et ses opérateurs survenant plus tôt, explique que, malgré cette diminution, les autorisations d'emplois des opérateurs augmentent de 179 ETPT entre la loi de finances initiale pour 2021 et le projet de loi de finances pour 2022.

2. Parallèlement, les mesures de revalorisation des rémunérations entraînent une poursuite de la progression de la masse salariale de l'État

La masse salariale, hors pensions, est prévue à un niveau de 94,4 milliards d'euros, en hausse de 2,0 milliards d'euros.

Cette hausse s'explique à 40 %, soit 0,8 milliard d'euros, par des mesures catégorielles, concernant notamment les personnels de l'Éducation nationale (508 millions d'euros, poursuite de la mesure de revalorisation des enseignants, y compris une nouvelle revalorisation de 400 millions d'euros à la suite du « Grenelle de l'éducation »), le ministère des armées (89 millions d'euros, dont la « deuxième marche » de la mise en oeuvre de la nouvelle politique de rémunération des militaires), le ministère de l'intérieur (76 millions d'euros), le ministère de la justice (48 millions d'euros).

La hausse de la masse salariale s'explique également, à 25 %, soit 0,5 milliard d'euros, par un phénomène plus mécanique constitué par le glissement vieillesse-technicité (GVT), qui mesure l'effet sur la masse salariale, à effectif constant, de deux facteurs jouant en sens inverse : l'avancement des agents (à l'ancienneté ou par concours ou promotion), qui accroît la masse salariale, et le remplacement de personnels anciens par des remplaçants généralement moins bien rémunérés.

Elle est due pour le reste à des mesures telles que le financement de la première étape de participation de l'État employeur à la protection sociale complémentaire de ses agents (300 millions d'euros), la revalorisation de la catégorie C, la convergence indemnitaire et l'allocation forfaitaire de télétravail (300 millions d'euros).

Enfin, des primes exceptionnelles ont été payées aux agents des administrations publiques en application de l'article 11 de la loi du 25 avril 2020 de finances rectificative pour 2020. Le montant de ces primes exceptionnelles, selon les informations communiquées au rapporteur général, a été de 116,9 millions d'euros à la fin septembre 2021,

Ces éléments ne prennent pas en compte les dernières annonces faites par le Gouvernement, concernant notamment la rémunération des enseignants. Il faut donc s'attendre à ce que la masse salariale progresse.

Malgré les efforts de modération annoncés en début de quinquennat, l'augmentation annuelle moyenne de la masse salariale depuis 2018 aura été nettement plus élevée que pendant les précédents quinquennats.

Évolution annuelle de la masse salariale
hors dépenses de pensions

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances du Sénat (à partir du rapport de la Cour des comptes sur le budget de l'État en 2020 et des documents budgétaires. Données à périmètre courant)

L'État avait en effet connu une période de décrue de la masse salariale de 2008 à 2013, avant de reprendre une hausse marquée à partir de 2016, hausse qui s'est poursuivie jusqu'à nos jours.