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Projet de loi de finances pour 2022 : Le budget de 2022 et son contexte économique et financier

18 novembre 2021 : Budget 2022 - Le budget de 2022 et son contexte économique et financier ( rapport général - première lecture )

TRAVAUX DE LA COMMISSION

I. AUDITION DE M. PIERRE MOSCOVICI, PRÉSIDENT DU HAUT CONSEIL DES FINANCES PUBLIQUES (22 SEPTEMBRE 2021)

Réunie le mercredi 22 septembre 2021 sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission a entendu M. Pierre Moscovici, président du Haut Conseil des finances publiques, sur l'avis du Haut Conseil relatif au projet de loi de finances pour 2022 et au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2022.

M. Claude Raynal, président. - Nous recevons ce matin M. Pierre Moscovici en sa qualité de président du Haut Conseil des finances publiques, organisme indépendant placé auprès de la Cour des comptes.

En application des dispositions de l'article 14 de la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, le Haut Conseil des finances publiques rend un avis portant sur deux sujets : d'abord, sur les prévisions macroéconomiques sur lesquelles reposent les projets de lois de finances et de financement de la sécurité sociale ; ensuite, sur la cohérence de l'article liminaire du projet de loi de finances au regard des orientations pluriannuelles de solde structurel définies dans la loi de programmation des finances publiques.

Le projet de loi de finances pour l'année 2022 repose sur une hypothèse de croissance en volume de 4 % en 2022. Le Gouvernement confirme par ailleurs l'hypothèse de croissance en 2021 de 6 % qu'il avait retenue lors de notre débat d'orientation des finances publiques, au mois de juillet. Le déficit public s'élèverait en 2022 à 4,8 % du PIB, contre 5,3 % annoncé lors du débat d'orientation des finances publiques. Les dépenses publiques représenteraient 55,6 % du PIB, les prélèvements obligatoires 43,5 % et la dette publique 114 % du PIB. Ces chiffres diffèrent de ce que le Gouvernement anticipait au mois de juillet. On peut noter en particulier que la dette serait inférieure de 1,7 point à ce qui était envisagé. Cela s'explique pour partie par une conjoncture économique plus favorable que prévu, mais peut-être aussi - et cela n'aura échappé à personne - par le fait que plusieurs mesures ayant des conséquences budgétaires importantes ne figurent pas encore dans ce projet de loi de finances. D'ailleurs, c'est assez étonnant.

M. Pierre Moscovici, président du Haut Conseil des finances publiques. - Je vous remercie de m'avoir invité pour présenter les principales conclusions de l'avis du Haut Conseil des finances publiques relatif au projet de loi de finances (PLF) et au projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2022. L'année 2022 devrait être celle de la sortie de crise et du retour à la normale. C'est probablement la dernière au cours de laquelle la clause dérogatoire du pacte de stabilité et de croissance sera en vigueur.

Nous le savons, en matière de finances publiques, rien ne sera plus comme avant. Les finances publiques ont légitimement absorbé le choc de la crise. Le PLF et le PLFSS pour 2022 dessinent ainsi une situation à peu près stabilisée des finances publiques à la sortie du « quoi qu'il en coûte ». Selon le scénario du Gouvernement lui-même, en 2022, la dette atteindra un niveau record : quelque 114 % du PIB. Le poids de la dépense publique sera plus élevé qu'il ne l'a jamais été, à l'exception évidemment des deux dernières années.

Ce contexte nous invite, me semble-t-il, à l'humilité - la prévision est un exercice extraordinairement difficile -, ainsi qu'à l'action. À mon sens, notre cadre des finances publiques doit évoluer, comme cela avait été le cas à l'issue de la crise de la zone euro.

Le Sénat examinera prochainement en séance publique la proposition de loi organique relative à la modernisation de la gestion des finances publiques. De nécessaires réflexions débutent à l'échelon européen sur des aménagements du pacte de stabilité. Nous ne pouvons plus continuer comme avant en la matière. Nous devons tirer avec sérieux et responsabilité les conséquences de la crise inédite que les finances publiques ont traversée.

C'est dans ce contexte que nous avons été saisis du PLF et du PLFSS pour 2022.

Le PLF pour 2022 repose sur l'hypothèse de la poursuite d'une reprise économique mondiale vigoureuse, bien que moins forte qu'en 2021. Selon les prévisions disponibles, le PIB mondial devrait rebondir d'environ 6 % en 2021, puis de 4 % en 2022. La reprise est différenciée selon les pays, de même que la chute d'activité avait été hétérogène en 2020. La croissance devrait revenir à son niveau d'avant-crise plus rapidement aux États-Unis qu'en zone euro. En 2021, la reprise a été plus forte qu'anticipé, avec un tassement déjà perceptible au second semestre. L'activité ralentit au Japon et en Chine, et la reprise n'est pas exempte de tensions. L'activité au sein de la zone euro dépasserait son niveau de 2019 à la fin de l'année 2021 ou au début de l'année 2022, mais le PIB demeurerait évidemment inférieur à ce qui était prévu avant l'apparition de la crise. Le retour de l'inflation auquel nous assistons est jugé temporaire par la majorité des instituts.

L'aléa sanitaire reste le principal facteur d'incertitude sur la croissance de l'activité, avec le risque d'une résurgence de la pandémie ou d'une perte d'efficacité des vaccins face à d'éventuels nouveaux variants ou dans le temps. Il y a aussi des aléas positifs, comme le déblocage partiel de la surépargne accumulée pendant la crise ou les plans de relance supplémentaires envisagés aux États-Unis ou au Japon.

L'avis du Haut Conseil comporte trois grands messages.

Premièrement, sur le scénario macroéconomique du Gouvernement, nous considérons que le taux de croissance du PIB envisagé pour 2021 est prudent, c'est-à-dire un peu conservateur. Le taux de croissance retenu pour 2022, lui, paraît plausible. En revanche, les prévisions d'emploi et de masse salariale pour 2021 et 2022 nous semblent trop basses, avec des conséquences sur les finances publiques, notamment sur les recettes.

Deuxièmement, et cela concerne précisément les prévisions de finances publiques, le Haut Conseil estime que le déficit prévu pour 2021 pourrait être moins dégradé que prévu. Pour 2022, le Haut Conseil a été saisi sur une base incomplète, puisque les dépenses ne contiennent pas certaines mesures importantes que le Gouvernement souhaite voir adoptées par amendement. Faute d'informations sur le chiffrage de ces mesures manquantes, le Haut Conseil ne peut pas se prononcer à ce stade sur le caractère plausible ou non du solde public dont il est saisi au titre du PLF pour 2022.

Troisièmement, si la situation est meilleure que prévu en sortie de crise, le caractère particulier de l'année 2022, y compris d'un point de vue politique, ne doit pas masquer le niveau d'endettement inédit depuis la Seconde Guerre mondiale et les dynamiques différentes en recettes et en dépenses. Tout cela appelle à la plus grande vigilance. La soutenabilité de nos finances publiques doit être défendue, y compris par une réforme de leur gouvernance.

Le scénario macroéconomique est soumis à l'appréciation du Haut Conseil en vertu de l'article 14 de la loi organique du 17 décembre 2012. Selon les prévisions du Gouvernement, la croissance du PIB s'établirait à 6 % en 2021 et à 4 % en 2022, sur la base de l'hypothèse d'une poursuite de l'amélioration de la situation sanitaire en France. La zone euro reste encore marquée par un certain degré d'incertitude. Une telle prévision traduit une révision à la hausse par rapport à ce que le Gouvernement envisageait dans le cadre du projet de loi de finances rectificative de juin dernier, tablant alors sur un taux de croissance de 5 %. Cette révision est fondée dans un contexte où les indicateurs conjoncturels sont meilleurs qu'attendu. Toutefois, je le soulignais, un taux de 6 % est un peu prudent, au sens de conservateur, alors que le consensus des prévisionnistes se situe plutôt autour de 6,2 % ou 6,3 %. Pour 2022, la prévision retenue par le Gouvernement est de 4 %, très proche de celles des instituts. Le Haut Conseil considère cette prévision comme plausible, même s'il y a des aléas à la hausse ou à la baisse qui doivent être pris en compte.

Les prévisions d'inflation du Gouvernement s'établissent à 1,5 % pour 2021 et 2022, ce qui traduit un relèvement. Ces prévisions sont affectées de nombreux aléas à la hausse comme à la baisse. Nous les jugeons équilibrées et réalistes.

En revanche, nous considérons que les prévisions de masse salariale et d'emploi du Gouvernement pour 2021 et, par ricochet, pour 2022 sont trop basses, car elles ne tiennent pas compte des révisions importantes effectuées par l'Insee le 8 septembre dernier. Le Gouvernement anticipe une hausse de 325 000 emplois à la fin de l'année 2021 alors que, comme l'Insee l'a montré, il y a déjà eu une augmentation de 380 000 emplois dès le milieu de l'année 2021. La prévision du Gouvernement apparaît donc trop basse, ce qui a des conséquences directes sur l'estimation de la masse salariale.

Sur le fondement de ses hypothèses macroéconomiques, le Gouvernement a prévu un déficit de 8,4 % en 2021, soit une amélioration d'un point depuis sa dernière prévision, réalisée à l'occasion du projet de loi de finances rectificative de juin dernier. Cela s'explique largement par des rentrées fiscales meilleures que prévu, en lien avec l'amélioration de l'activité au cours de l'année pour 2021. Les prévisions de dépenses apparaissent réalistes. Elles s'élèveraient encore à près de 60 % du PIB, en repli de près d'un point par rapport à 2020, mais six points au-dessus de leur poids dans le PIB en 2019. Les dépenses de relance représenteraient 91 milliards d'euros en 2021, contre 69 milliards d'euros en 2020. En revanche, la prévision de recettes publiques pour 2021 paraît trop faible, puisqu'elle repose sur une masse salariale sous-estimée. Or plusieurs recettes sont assises sur la masse salariale. Le Haut Conseil estime donc que le déficit pour 2021 pourrait être moins dégradé que prévu par le Gouvernement. Pour 2022, la prévision de recettes est également affectée par la sous-estimation de la masse salariale.

En 2022, selon les chiffres transmis au Haut Conseil, les dépenses des administrations publiques diminueraient de 2 % sous l'effet de la baisse des dépenses de soutien et de relance, en partie compensée par une augmentation des dépenses ordinaires. L'objectif de dépenses total de l'État contenu dans le PLF pour 2022 diminuerait de près de 40 milliards d'euros par rapport à la prévision d'exécution pour 2021. En revanche, les moyens de l'État seraient largement augmentés s'agissant des dépenses ordinaires, avec une hausse de près de 12 milliards d'euros sur les missions des ministères, dont environ un tiers correspond à des dépenses inscrites dans des lois de programmation.

Les dépenses des administrations de sécurité sociale stagneraient en valeur en 2022, la baisse des dépenses de crise compensant un certain dynamisme de la dépense ordinaire. La hausse des prestations de retraite et les dépenses liées au Ségur de la santé sont compensées en 2022 par la baisse des dépenses de santé de crise, par la quasi-extinction de l'activité partielle et, dans une moindre mesure, par les économies réalisées grâce à la réforme de l'assurance chômage. L'objectif national des dépenses d'assurance maladie (Ondam) serait plus dynamique qu'il ne l'était avant la crise. Il croîtrait de 3,8 % hors dépenses exceptionnelles.

Les dépenses des administrations publiques locales augmenteraient selon le Gouvernement d'un peu moins de 3 % en 2022, contre près de 5 % en 2021. Le Gouvernement s'attend à un ralentissement de l'investissement local après le rebond de 2021, qui a lui-même succédé à un tassement en 2020, année électorale.

Au total, au vu des éléments transmis au Haut Conseil, la prévision de dépenses pour 2022 est raisonnable. Mais ces éléments sont incomplets. Ils n'incluent pas un certain nombre de dépenses annoncées par le Gouvernement, comme le plan d'investissement ou l'éventuel revenu d'engagement. Le Haut Conseil a demandé au Gouvernement de lui communiquer au moins des fourchettes sur ces deux postes ; il ne les a pas obtenues. De telles conditions ne permettent pas au Haut Conseil d'établir un diagnostic complet sur les finances publiques, donc d'exercer pleinement son mandat. Les recettes et les dépenses pour 2022 étant probablement sous-estimées, le Haut Conseil ne peut pas apprécier la plausibilité du déficit public attendu par le Gouvernement.

Par conséquent, si, comme cela est vraisemblable, les scénarios macroéconomiques et de finances publiques étaient modifiés pour prendre en compte les mesures qui ont été évoquées, une nouvelle saisine du Haut Conseil par le Gouvernement serait nécessaire pour que nous puissions nous prononcer sur les chiffres du déficit devant le Parlement et les citoyens. Je le rappelle, aux termes de la loi organique, le Haut Conseil doit se prononcer sur la cohérence de la trajectoire de solde structurel dans le PLF pour 2022 avec celle de la loi de programmation, exercice assez artificiel, puisque celle-ci est - nous l'avons souligné à plusieurs reprises - caduque. Le Gouvernement a actualisé dans le cadre du PLF pour 2022 la révision qu'il avait apportée au PIB potentiel dans le cadre du PLF pour 2021 pour tenir compte des effets de la crise sur le potentiel productif de l'économie. Le solde structurel se situerait ainsi loin de la référence actuelle en termes d'objectif de moyen terme des finances publiques fixée en loi de programmation. Mais, encore une fois, il s'agit d'une loi de programmation d'un autre temps. Il sera donc nécessaire, une fois la situation stabilisée, d'avoir une loi de programmation des finances publiques à caractère contraignant. Ce que nous observons aujourd'hui n'est pas illogique compte tenu de l'incertitude dans laquelle nous avons vécu, mais ne serait pas compréhensible dans une situation de plus grande normalité et prévisibilité.

La situation de nos finances publiques est exceptionnelle et inédite depuis 1945. La reprise plus forte qu'attendu et le maintien de taux à long terme proches de 0 %, sous l'effet notamment de la politique monétaire, ne doivent pas masquer une réalité budgétaire sous-jacente : la France sort de la crise avec une situation des finances publiques profondément modifiée. Le poids de la dépense publique est près de deux points supérieur ce qu'il était depuis 2009. L'observation de l'histoire des crises met d'ailleurs en lumière un effet de cliquet : on ressort d'une crise avec plus de dépenses publiques qu'en y entrant. Depuis 2019, la part des dépenses publiques dans le PIB a ainsi augmenté de deux points, et celle de la dette publique de dix-sept points. Le PIB potentiel de l'économie française a probablement diminué. Les allégements de prélèvements obligatoires sur les entreprises et sur les ménages qui ont été décidés vont peser. Avec un PIB potentiel plus faible et des recettes publiques moindres, il sera plus difficile qu'auparavant de réduire le poids de la dette. Or celle-ci est beaucoup plus élevée qu'elle ne le fut.

Il faut donc déclencher la double stratégie que la Cour des comptes a recommandée dans son rapport au Président de la République et au Premier ministre : croissance et maîtrise de l'endettement public. J'appelle à la plus grande vigilance sur la hausse rapide des dépenses ordinaires. Celles-ci ont crû de manière plus rapide que le PIB entre 2019 et 2022. Il me paraît également essentiel que d'éventuels surplus de recettes ne soient pas immédiatement recyclés dans des dépenses nouvelles. Le Haut Conseil appelle à ce qu'ils soient affectés au désendettement.

Le Haut Conseil des finances publiques doit pouvoir jouer pleinement son rôle. Il a - je tiens à le rappeler - été créé par le législateur organique, donc par vous-mêmes, pour être la vigie des finances publiques et jouer le rôle de tiers de confiance du Parlement dans l'examen des textes financiers. Jamais sans doute il n'a été aussi nécessaire pour le Parlement de bénéficier d'une expertise indépendante sur le cadre macroéconomique et la situation des finances publiques. Plusieurs analyses indépendantes ont démontré que le Haut Conseil avait déjà contribué à améliorer fortement le réalisme des prévisions macroéconomiques au coeur du mandat actuel.

Une réforme du mandat du Haut Conseil des finances publiques est prévue par une proposition de loi organique relative à la modernisation de la gestion des finances publiques, dont votre commission a déjà débattu et sur laquelle le Sénat va se prononcer. L'Assemblée nationale a proposé des évolutions qui ne mettent pas encore le Haut Conseil sur un pied d'égalité avec certains de ses homologues européens, mais qui assoient son mandat en matière de finances publiques, l'un des plus étroits aujourd'hui au sein de l'OCDE.

Le texte initial de la proposition de loi organique prévoyait d'élargir le mandat du Haut Conseil à l'examen du « réalisme » des prévisions de dépenses et de recettes figurant dans les projets de loi de finances, initiale ou rectificative. Votre commission a préféré limiter l'examen à la « cohérence » avec le scénario macroéconomique. Avec tout le respect que je vous dois, cela me paraît réducteur. Par exemple, dans le cadre du présent avis, les hypothèses de dépenses qui nous sont présentées sont cohérentes avec le scénario macroéconomique, mais elles ne sont pas réalistes, puisqu'elles sont incomplètes. La cohérence, c'est un système fermé. Le réalisme, c'est une approche ouverte. C'est beaucoup plus fort. Idem sur les prévisions de recettes. Pour que le Haut Conseil puisse porter - je sais que vous y êtes attachés - un regard complet sur les prévisions de finances publiques, il est nécessaire de lui permettre d'examiner le réalisme de l'évaluation des mesures nouvelles les plus significatives, qu'il s'agisse des dépenses ou des recettes. Le réalisme des prévisions dépend de la qualité du chiffrage des nouveaux dispositifs. L'idée n'est pas, tant s'en faut, de se substituer au Parlement dans son rôle de contrôle de l'exécutif. Il s'agit au contraire de vous apporter une analyse indépendante et complémentaire de celles que vous pouvez avoir par ailleurs. Nous avons les compétences pour le faire et, si vous en décidez ainsi, nous en aurons le mandat.

La proposition de loi organique adoptée par l'Assemblée prévoyait que le Haut Conseil puisse jouer ce rôle sur saisine du Gouvernement. J'en conviens, c'était restrictif. Mais votre commission propose carrément de supprimer entièrement ces dispositions. Le Haut Conseil serait donc totalement incompétent. Ce serait tout à fait regrettable.

La version initiale de la proposition de loi organique prévoyait aussi de confier au Haut Conseil l'élaboration d'un rapport sur la soutenabilité de la dette. Cette disposition a été supprimée par un amendement gouvernemental. Je trouve une telle suppression très regrettable alors que le ratio d'endettement de la France a augmenté de dix-sept points de PIB depuis le déclenchement de la crise sanitaire et que plusieurs de nos homologues européens disposent d'une telle prérogative. L'argument était qu'un tel rapport pouvait être source d'inquiétudes. Mais, pour en avoir discuté avec des économistes, je crois que c'est exactement l'inverse : ce qui peut inquiéter les marchés, ce n'est pas un débat éclairant sur l'évolution de la dette, c'est l'absence de débat.

En l'état, le mandat du Haut Conseil resterait largement inchangé. Dans le contexte budgétaire actuel de la France, il serait vraiment regrettable de ne pas profiter de l'occasion offerte par cette proposition de loi organique pour poursuivre le mouvement de renforcement de la transparence sur les finances publiques, engagé depuis l'adoption de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), puis conforté par la loi organique que j'avais moi-même portée sur les fonts baptismaux en 2012 en tant que ministre des finances.

La transparence renforce la soutenabilité des finances publiques. Le Haut Conseil n'en est qu'un des éléments, mais il y contribue. C'est par davantage de transparence que les finances publiques françaises seront plus fortes et plus crédibles aux yeux de nos partenaires européens, des marchés et, surtout, de nos concitoyens.

Je me tiens à présent à votre disposition pour répondre à vos questions, dans les limites évidemment du mandat du Haut Conseil, qui est d'éclairer les décideurs publics et non de prendre part au débat politique.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Monsieur le président du Haut Conseil, j'ai bien entendu votre point de vue, que nous connaissions déjà, sur la proposition de loi organique. Vous avez mis à profit l'audition d'aujourd'hui pour lancer des amendements d'appel.

Nous sommes, le Président Claude Raynal et moi-même, rapporteurs sur cette proposition de loi organique. Dans ce contexte, nous avons fait en sorte d'améliorer les dispositifs proposés avant de trouver de possibles convergences entre les deux assemblées. La crise est venue perturber nos travaux. En étant provocateur, je dirais que ce texte arrive un peu à contretemps. Les aspirations relatives à la recherche de mécanismes permettant d'avoir une meilleure maîtrise tout au long de la procédure budgétaire ou à la programmation se trouvent totalement prises à revers par les conséquences budgétaires de la crise sanitaire et les décisions gouvernementales.

Compte tenu de votre expérience, vous comprenez bien le souci qui a été le nôtre : trouver le point d'équilibre entre les responsabilités respectives des différents organismes ou institutions. Le Haut Conseil en fait évidemment partie. Mais vous connaissez également l'attachement du Parlement à la possibilité d'exercer pleinement sa mission de contrôle et d'évaluation, ce qui est de plus en plus difficile aujourd'hui.

J'en reviens au projet de loi de finances qui prévoit que le déficit public devrait s'élever à 4,8 % du PIB en 2022, alors que le chiffre de 5,3 % avait été avancé lors du débat d'orientation des finances publiques. Le Gouvernement dispose donc encore d'un demi-point de PIB pour financer l'ensemble des mesures ne figurant pas dans ce PLF. Cela représente 13 milliards d'euros. Comment appréciez-vous ce montant au regard du coût des mesures qui pourraient être introduites par amendements ?

Le Gouvernement a présenté une trajectoire de maîtrise des dépenses publiques très ambitieuse pour les années 2022 à 2027 puisque la croissance annuelle moyenne des dépenses primaires en volume devrait être contenue en dessous de 0,3 %. Estimez-vous que le budget pour 2022 est en cohérence avec l'ampleur d'une telle ambition ?

M. Pierre Moscovici. - Je n'ai pas à me prononcer sur les discussions politiques entre les assemblées, même si ces considérations ne me sont pas complètement étrangères. En revanche, je ne pense pas du tout qu'une telle démarche de modernisation de la gouvernance de nos finances publiques soit à contretemps. J'observe au contraire que plusieurs rapports - je pense à ceux de la Cour des comptes ou à celui de la commission présidée par votre ancien collègue Jean Arthuis - ont plaidé en faveur d'évolutions en ce sens.

La crise a constitué une forme de parenthèse. La situation des finances publiques est plus dégradée qu'auparavant, et durablement. Des enjeux comme la maîtrise de la dépense et de la dette sont devant nous pour longtemps. Dans ce contexte, nous avons besoin de solidifier la gouvernance des finances publiques. Cela ne concerne pas seulement le Haut Conseil, qui est à mes yeux un tiers de confiance pour le Parlement. Son objet n'est pas de se substituer aux expertises auxquelles vous pouvez avoir recours. Il s'agit d'une institution unique, car indépendante, pluraliste, assise sur un texte organique et inscrite dans un écosystème européen. Vous le savez, en sortie de crise, il va aussi y avoir un débat sur la réforme des règles européennes. Je suis très fier de présider le Haut Conseil et d'avoir oeuvré à sa création dans un contexte où ce n'était pas très porteur. Il est très regrettable que le mandat du Haut Conseil soit l'un des plus restreints au sein de l'OCDE. Nous devons aller plus loin.

La proposition de loi organique nous en offre l'occasion. Je trouve dommage d'y apporter plusieurs restrictions, et notamment de remplacer le « réalisme » par la « cohérence », qui est une notion plus faible. Encore une fois, un système fermé peut être cohérent, mais, s'il est incomplet, il n'est pas réaliste. Nous en avons un exemple typique sous les yeux aujourd'hui. Il est aussi regrettable de ne pas avoir un débat sur la soutenabilité de la dette, qui sera une grande question politique et sociétale dans les années à venir.

Je me réjouirais donc que le texte puisse être amélioré à l'occasion de son examen en séance publique par le Sénat. Vous et nous avons besoin d'un Haut Conseil plus fort, avec un mandat plus large qu'aujourd'hui. Passer à côté d'une telle occasion ne nous permettrait pas d'attaquer la sortie de crise dans de bonnes conditions.

Il ne m'appartient pas de me prononcer sur les positionnements des assemblées. Mais, au regard de l'expérience qui est la mienne, y compris au sein de l'Union européenne, je sais qu'il n'est pas satisfaisant d'avoir un Haut Conseil - certes, il effectue un travail remarquable - avec des moyens et un mandat plus limités qu'ailleurs.

Monsieur le rapporteur général, comme je l'ai indiqué, il y aura sans doute des surplus de recettes et, peut-être, de dépenses. Simplement, aucune fourchette ne nous a été communiquée. Je ne peux donc pas vous donner de chiffres ; je peux seulement décrire une mécanique de flux. J'espère pouvoir revenir devant vous pour me prononcer sur le chiffre de 4,8 % retenu, qui est non plausible. Aura-t-il ou non été modifié ? Cela dépendra des arbitrages finaux qui seront rendus. Le rôle d'un conseil comme le nôtre est de tamponner et d'attester les chiffres. C'est, me semble-t-il, très important, y compris dans les discussions que nous avons avec les autorités européennes. En effet, comme vous le savez, l'avant-projet de budget de la France est transmis à l'Union européenne. Le Haut Conseil n'est pas invisible dans l'affaire. À ce stade, nous ne pouvons pas aller plus loin dans l'appréciation.

M. Claude Raynal, président. - Monsieur le président du Haut Conseil, rien n'interdit aux assemblées d'organiser à tout moment un débat sur la soutenabilité de la dette. La question est simplement de savoir si cela doit figurer dans la loi organique. Pour ma part, je suis plutôt favorable à le mentionner dans une loi de programmation triennale ou quinquennale. Une loi organique s'applique de manière définitive. Or nous espérons tout de même que la question de la dette ne sera pas toujours l'alpha et l'oméga des PLF.

Nous nous interrogeons également sur le calendrier de présentation de la proposition de loi organique, sachant que les règles du Pacte de stabilité et de croissance pourraient être modifiées. Vous avez sans doute des informations plus précises que nous à cet égard. Il y aura un débat à l'échelon européen pour savoir comment rapprocher à l'avenir les politiques budgétaires des États et instituer de nouvelles règles. Il nous semble donc incongru d'arrêter une position en modifiant les dispositions organiques relatives à la programmation sans connaître ces évolutions qui pourraient nous conduire à les modifier à nouveau une fois les nouvelles règles connues.

J'en viens au débat entre « réalisme » et « cohérence ». Nous avons observé que, dans ses avis, le Haut Conseil utilisait un vocabulaire nuancé. Pourriez-vous véritablement utiliser le terme d'« irréalisme », alors qu'il est - vous l'avez dit -beaucoup plus fort que celui d'« incohérence » ?

Vous l'avez souligné, le texte que nous allons examiner concerne essentiellement le déficit public et la dette publique. Or nous considérons que la question des recettes ne doit pas être absente du débat. Il est ainsi curieux de continuer les réductions d'impôts, qui se traduiront mécaniquement par une augmentation de la dette, l'année où l'on observe une baisse de 9 % du PIB. Il est donc important d'avoir une visibilité sur les objectifs en termes de recettes dans une loi de programmation, afin de ne pas découvrir des évolutions fiscales substantielles au gré des PLF.

Nous considérons que le texte mérite d'être amélioré. Nous connaissions votre position ; vous nous l'aviez déjà exposée en amont. Nous discuterons avec nos collègues de l'Assemblée nationale afin de trouver des bases de compromis.

M. Pierre Moscovici. - À mon sens, les débats sur la dette publique vont nous poursuivre très longtemps. Quand bien même je vivrais centenaire, à l'instar d'André Chandernagor, l'un de mes prédécesseurs à la tête de la Cour des comptes, auquel j'ai récemment rendu visite, je ne verrais sans doute pas les 60 % de dette publique. Ne faisons pas comme s'il s'agissait d'une question conjoncturelle. Je pense qu'un débat annuel sur la soutenabilité de la dette ne sera pas de trop au cours de la décennie à venir.

Vous me demandez si nous pourrions utiliser le terme « irréalisme » ? Nous avons indiqué que les prévisions en termes de masse salariale et d'emplois étaient trop faibles. C'est encore plus précis. Le Haut Conseil est précis. Il utilise un langage d'économistes et essaye d'être objectif. Encore une fois, il n'est pas là pour se substituer aux acteurs du débat politique. Mais je ne pense pas qu'il soit timide.

Je vous adresse un cri du coeur : faites-nous confiance.

Mme Sylvie Vermeillet. - Dans le document qui nous est transmis, vous ne vous prononcez pas sur le réalisme de la prévision du solde budgétaire pour 2022. Je ne sais donc toujours pas si elle est réaliste ou non. En revanche, vous jugez réalistes les prévisions d'inflation, en l'occurrence 1,5 % en 2021 et en 2022, alors que nous sommes confrontés à des tensions incroyables sur les prix des matières premières et, parfois, à des pénuries. Pourriez-vous nous indiquer ce qui vous fait juger de telles prévisions réalistes ? Qu'est-ce qui vous permet d'affirmer que la hausse de l'inflation sera temporaire ? Quel sera l'effet de cette hausse sur les taux d'intérêt ?

M. Jérôme Bascher. - La prévision d'inflation me paraît effectivement basse. Nous avons la particularité d'avoir des déficits jumeaux extrêmement élevés. Une partie de l'inflation que nous avons est importée. Je peux comprendre que le déflateur du PIB soit extrêmement bas. Mais il n'en va pas de même s'agissant du reste de l'inflation.

Le Gouvernement pourrait utiliser ses prévisions d'inflation pour jouer sur notre ratio de dette. La dette, c'est un stock et des flux. Dans une entreprise, en cas de problème, on commence par traiter les flux avant de s'attaquer au stock. Or les flux, c'est la loi de programmation des finances publiques. C'est de cela que le Sénat veut débattre. Débattre de la dette, c'est débattre de la programmation des finances publiques. En tant que premier des ministres de l'économie à avoir connu des taux négatifs, vous le savez bien.

Vous nous demandez de vous faire confiance ? Faites-nous confiance aussi. Le Sénat a une certaine sagesse pour faire avancer les choses. Vous n'avez effectivement pas dit que ce projet de budget était irréaliste. Mais je me souviens qu'il y a cinq ans, le terme « insincère » avait été prononcé. Si vous nous aviez dit qu'au regard des dépenses prévisionnelles et des trop faibles prévisions de recettes, le budget était insincère, nous aurions sans doute plus confiance.

M. Michel Canévet. - Vous avez souligné les difficultés d'appréhender la situation réelle, certaines dépenses n'étant pas budgétées. On peut en recenser trois : le revenu d'engagement, estimé à 2 milliards d'euros, le plan « compétences », évalué à un milliard d'euros, et le plan d'investissement, pour lequel le chiffre de 30 milliards d'euros a été évoqué, sachant que cela risque de s'étaler dans le temps ; l'effet budgétaire pour 2022 pourrait donc être limité. Dans ces conditions, est-il vraiment si difficile de rendre un avis ?

Vous avez fait référence à la sous-estimation des dépenses et des recettes en 2021. J'observe toutefois que, par rapport à la loi de finances rectificative votée avant l'été, un peu plus de 15 milliards d'euros de recettes supplémentaires sont identifiés par le Gouvernement. Cela traduit tout de même une dynamique assez forte des recettes.

Vous qualifiez l'hypothèse de croissance à 6 % de « prudente », en notant que ce seront les prévisions au troisième trimestre qui permettront d'apprécier la possibilité réelle d'atteindre cet objectif. Mais il faut tout de même prendre en compte un certain nombre de difficultés. D'abord, beaucoup d'entreprises, par exemple dans le bâtiment, ont du mal à s'approvisionner, ce qui a des incidences significatives dans l'industrie. Ensuite, la sortie de crise risque d'affecter un certain nombre d'entreprises qui avaient bénéficié des aides. Enfin, il ne faut pas occulter les problèmes de concurrence internationale : beaucoup d'entreprises qui se sont créées dans notre pays ont du mal à écouler leur production, et les importations de matériel bon marché depuis la Chine continuent. On peut donc s'interroger sur le caractère « prudent » des hypothèses de croissance.

Vous avez parlé de difficulté d'appréhender les recettes pour 2022. J'observe tout de même que le Gouvernement table sur une augmentation des recettes liées à l'impôt sur le revenu de 7 % entre 2021 et 2022. Par conséquent, même si la masse salariale et l'emploi seront sans doute plus dynamiques qu'annoncé, le Gouvernement a bien pris en compte que les recettes évoluaient fortement.

Le taux de croissance du PIB moyen en France sur la période2019-2022 est de 1,4 % en France, contre 2,4 % au sein de la zone euro. Qu'est-ce qui explique un tel écart ?

Mme Sophie Taillé-Polian. - Il nous est difficile de nous faire une idée précise sur le projet de budget. D'abord, nous n'avons eu les documents qu'une heure avant le début de la réunion. Surtout, ainsi que vous l'avez noté, les éléments qui nous sont transmis sont gravement incomplets, puisqu'un certain nombre de mesures qui auront des répercussions financières lourdes n'y figurent pas. Je vous rejoins donc sur la nécessité d'une nouvelle saisine du Haut Conseil une fois ces informations connues.

Nous sommes nombreux à nous interroger sur la baisse des recettes, qui, combinée à la réduction de la croissance potentielle, va compliquer encore la diminution du ratio de la dette par rapport au PIB. Vous appelez à consacrer un éventuel surplus de recettes au désendettement. Si la réduction de la dépense publique peut parfois être raisonnable, ce n'est pas toujours le cas, notamment au regard de la situation sociale et climatique.

Je partage votre avis sur l'étroitesse du mandat du Haut Conseil, qui est effectivement trop restreint au regard de la réalité sociale et climatique. Que penseriez-vous de l'élargir pour permettre au Haut Conseil d'apprécier les projets de budget à l'aune non pas uniquement, comme aujourd'hui, du pacte budgétaire européen, mais également des engagements climatiques de la France ? Nous le savons, les aléas climatiques ont des conséquences importantes sur les finances publiques. D'ailleurs, cela peut parfois se régler au contentieux : le Conseil d'État a récemment fait injonction à l'État de se mettre à la hauteur de ses engagements climatiques. Ne serait-il pas intéressant que le Haut Conseil, éventuellement en lien avec le Haut Conseil pour le climat, puisse analyser les PLF dans cette perspective ?

M. Pierre Moscovici. - Je veux écarter le terme « insincérité », qui a un sens en finances publiques, et même au-delà. On ne peut se prononcer sur la sincérité d'un budget qu'ex post, une fois celui-ci voté et exécuté. La Cour des comptes a utilisé ce terme à une occasion. Honnêtement, le sujet est extrêmement radioactif, et le terme doit être employé avec prudence. Comme commissaire européen, j'avais alors été plus prudent que la Cour des comptes. Si nous commencions à utiliser un tel terme sans fondement juridique, le débat politique prendrait une tournure qui n'est pas du ressort du Haut Conseil.

Nous n'avons donc pas parlé de budget « insincère ». Nous sommes bien dans le cadre du mandat qui est le nôtre. Nous avons employé un terme précis : le projet de budget est « incomplet ». Nous avons effectivement constaté que le solde budgétaire s'améliorait et que la situation serait probablement moins dégradée qu'annoncé en 2021. Mais nous ne pouvons pas nous prononcer sur la plausibilité du chiffre pour 2022, puisqu'il nous manque un certain nombre d'éléments. Pour le reste, « incomplétude » et « insincérité » ne sont absolument pas synonymes. Il ne nous appartient pas d'émettre un tel jugement.

Dès le mois d'avril, le Haut Conseil estimait que l'inflation, notamment l'inflation sous-jacente, la seule que nous sommes réellement capables de prévoir, serait plus élevée que prévu par le Gouvernement. Celui-ci a révisé d'un demi-point à la hausse sa prévision d'inflation sous-jacente pour 2021, qui est de 1,1 %, et le chiffre annoncé nous paraît plausible compte tenu des huit mois que nous connaissons déjà. Le Haut Conseil juge également plausible la prévision d'inflation pour 2022. Selon la plupart des économistes, l'inflation que nous connaissons devrait être temporaire. Certains facteurs, comme la hausse des prix des matières premières ou de la demande des services des ménages, perdurent et la hausse des prix devrait pousser à la hausse les salaires en 2022. Mais les économistes n'attendent pas d'augmentation auto-entretenue de l'inflation. Plusieurs de ces facteurs sont transitoires : les prix de certaines matières premières ou bien intermédiaires ont arrêté de monter, voire commencé à baisser.

En 2022, la Banque centrale européenne (BCE) ne devrait pas remonter ses taux d'intérêt - elle devrait seulement réduire ses achats d'actifs -, qui devraient donc rester bas encore un moment.

Une fois que la situation sera revenue à la normale, les différentiels de dette entre les pays seront un critère de jugement pour les marchés. Nous devons donc rester extrêmement attentifs sur cette question. C'est donc l'occasion d'évoquer la croissance et la maîtrise de la dépense publique. Je vous renvoie aux préconisations que la Cour des comptes a remises au Président de la République et au Premier ministre cet été.

Malgré les difficultés d'approvisionnement, le PIB devrait revenir à son niveau de 2019 à la fin de l'année 2021 ou en 2022.

L'écart de croissance entre la France et la zone euro est lié aux conséquences de la crise sanitaire. Il y a des différences entre le nord et le sud de l'Europe. Les pays les plus impactés sont ceux qui ont été les plus fortement touchés en 2020. Même si le rebond de la croissance a été un petit peu plus fort, il y a un lien direct entre la crise sanitaire et le PIB. Il faut également tenir de la spécialisation sectorielle de la France ; je pense notamment au tourisme et à l'aéronautique.

L'élargissement du mandat du Haut Conseil dépend du législateur. Notre position est assez constante. Lorsque j'ai lancé un processus de réforme de la Cour des comptes, j'ai demandé un rapport sur la manière dont devrait être modifié le mandat du Haut Conseil. Les textes européens peuvent effectivement être modifiés aussi.

Encore une fois, il serait dommage de négliger l'occasion offerte par l'examen de la proposition de loi organique. Je tiens d'ailleurs à remercier les équipes du Haut Conseil, qui réalisent un travail de très grande qualité dans des conditions extrêmement difficiles et avec des moyens réduits.

M. Claude Raynal, président. - Monsieur le président du Haut Conseil, nous vous remercions d'avoir participé à cette audition et de la clarté de vos réponses.