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Projet de loi de finances pour 2022 : Le budget de 2022 et son contexte économique et financier

18 novembre 2021 : Budget 2022 - Le budget de 2022 et son contexte économique et financier ( rapport général - première lecture )

II. AUDITION DE MM. BRUNO LE MAIRE, MINISTRE DE L'ÉCONOMIE, DES FINANCES ET DE LA RELANCE ET OLIVIER DUSSOPT, MINISTRE DÉLÉGUÉ AUPRÈS DU MINISTRE DE L'ÉCONOMIE, DES FINANCES ET DE LA RELANCE, CHARGÉ DES COMPTES PUBLICS (22 SEPTEMBRE 2021)

Réunie le mercredi 22 septembre 2021 sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission a entendu MM. Bruno Le Maire, ministre de l'économie, des finances et de la relance et Olivier Dussopt, ministre délégué auprès du ministre de l'économie, des finances et de la relance, chargé des comptes publics, sur le projet de loi de finances pour 2022.

M. Claude Raynal, président. - Mes chers collègues, nous avons le plaisir de recevoir cet après-midi MM. Bruno Le Maire et Olivier Dussopt, qui viennent nous présenter le projet de loi de finances (PLF) pour 2022, délibéré ce matin en conseil des ministres. Nous avons déjà reçu ce matin le président du Haut Conseil des finances publiques (HCFP), qui nous a présenté l'avis de cette institution.

Ce PLF présente plusieurs spécificités. D'abord, c'est le dernier du quinquennat, ou, pour le dire autrement, c'est un budget qui précède immédiatement une campagne présidentielle. Ensuite, il a été élaboré alors que la France, comme les autres États membres de l'Union européenne, demeure déchargée des obligations relevant du pacte de stabilité et de croissance (PSC). Enfin, il est manifestement incomplet, puisque plusieurs mesures, et non des moindres, devraient être insérées par voie d'amendement. Il s'agit, en nombre d'articles, du plus court PLF depuis au moins dix ans.

Dans ce contexte, mes collègues auront certainement de nombreuses questions à vous poser.

M. Bruno Le Maire, ministre de l'économie, des finances et de la relance. - Comme le président Raynal vient de l'indiquer, il s'agit du dernier PLF du quinquennat, celui qui précède l'élection présidentielle ; c'est également le cinquième PLF que je présente comme ministre.

Je veux souligner les lignes de force de notre politique de finances publiques : la maîtrise des comptes, la baisse des impôts et la sincérité.

Nous avons apporté la preuve de notre capacité à maîtriser les comptes publics au cours des deux premières années du quinquennat, en retrouvant l'équilibre des comptes publics, en repassant sous la barre des 3 % de déficit public en 2018, en réduisant la dette, qui avait augmenté de 30 points de PIB lors des dix dernières années, et en sortant la France de la procédure pour déficit public excessif en 2018.

Toutes ces décisions et tous ces résultats sont le fruit de choix politiques courageux : la suppression d'un certain nombre de contrats aidés, pour 2 milliards d'euros, la réforme des chambres de commerce et d'industrie (CCI), la réforme des aides au logement et, de manière plus globale, de toutes les mesures liées à la politique du logement. Ce sont toutes ces décisions qui ont permis d'atteindre la maîtrise des finances publiques et de sortir la France de cette procédure pour déficit excessif.

En 2020, nous avons été confrontés à la crise la plus grave que la France a eu à connaître depuis 1929. Nous avons donc inversé la vapeur très rapidement et dépensé à nouveau massivement, mais à bon escient : non pour des dépenses de fonctionnement, mais pour protéger les salariés et les entreprises.

L'année 2022 doit marquer le retour progressif à la normale : le déficit passera de 8,4 % du PIB en 2021 à 4,8 % en 2022 et la dette sera ramenée de 116 % en 2021 à 114 % en 2022, l'amortissement de la dette covid étant prévu sur vingt ans, jusqu'en 2042.

La deuxième ligne de force de ce PLF pour 2022 est la baisse des impôts. En cinq ans, nous aurons diminué de 50 milliards d'euros les impôts des Français, à parts égales entre les ménages et les entreprises. C'est la plus forte baisse d'impôts depuis vingt ans en France. Elle nous permet de ramener le taux de prélèvements obligatoires à 43,5 % du PIB en 2022, soit au taux le plus bas depuis dix ans. Cette réduction se traduit par des mesures très concrètes : le taux de l'impôt sur les sociétés (IS) est ramené à 25 % pour toutes les entreprises dès l'année prochaine, comme nous l'avions promis avec le Président de la République, la taxe d'habitation est supprimée et l'impôt sur le revenu (IR) diminue pour les deux premières tranches soumises à cet impôt.

J'en viens à la sincérité. Vous allez me dire immédiatement qu'il manque deux objets dans ce PLF. Cela est vrai, et nous l'avons dit de manière tout à fait transparente. Le plan d'investissement demande encore des consultations et la situation a drastiquement changé pour ce qui concerne les mesures de soutien aux jeunes qui recherchent un emploi : nous sommes passés d'une crise économique très brutale à une pénurie de main-d'oeuvre dans un certain nombre de secteurs - l'hôtellerie, la restauration, le nettoyage, la sécurité -, ce qui exige d'adapter les dispositifs.

Ce PLF est un PLF de relance et d'investissement. Je viens d'indiquer ses objectifs stratégiques, mais il s'inscrit dans une situation économique très particulière, où l'économie française redémarre vite et fort. La croissance s'élèvera à 6 % en 2021 et à 4 % en 2022. Le chômage est déjà revenu à son niveau d'avant la crise. Nous avons créé 750 000 emplois sur la durée du quinquennat. L'investissement a retrouvé son dynamisme, comme la consommation. Ainsi, nous pouvons légitimement penser que nous retrouverons le niveau d'activité d'avant-crise au début du mois de décembre 2021, au lieu du début de l'année 2022.

Cela est possible, car nous avons dépensé l'argent des Français à bon escient. Protéger est moins cher que réparer. Il est finalement beaucoup plus sage, beaucoup plus responsable économiquement et beaucoup plus juste politiquement d'utiliser le chômage partiel pour protéger les salariés, d'utiliser des prêts garantis par l'État (PGE) pour protéger les entreprises des faillites, de mettre en place des fonds de solidarité pour les petites entreprises, les professions indépendantes, les artisans et les commerçants, plutôt que de laisser salariés et entreprises seuls face à la crise ; les dégâts économiques, sociaux et politiques auraient pu être considérables.

Si nous redémarrons aussi vite et aussi fort, c'est tout simplement parce que, dans l'entreprise aéronautique sous-traitante qui veut repartir, les ingénieurs sont encore là ! Ils ne sont pas au chômage, ils n'ont pas disparu. L'entreprise est toujours debout. Le restaurant qui veut rouvrir n'a pas besoin de racheter le fonds de commerce ou les murs et l'ensemble de l'approvisionnement : il est prêt à redémarrer, il est toujours debout.

La protection que nous avons apportée était bonne. Le « quoi qu'il en coûte » a été une politique réfléchie, efficace et nécessaire.

Ce PLF va marquer la fin de ce « quoi qu'il en coûte ». La croissance redémarre et il est donc légitime de passer du « quoi qu'il en coûte » au sur-mesure. Le fonds de solidarité sera fermé à partir du 1er octobre et réservé aux entreprises fermées administrativement, comme c'est le cas encore dans les départements d'outre-mer. La relance sera accélérée - 70 milliards d'euros seront engagés d'ici à la fin de l'année 2021 - et le Président de la République présentera d'ici à quelques semaines un plan d'investissement, qui vise à réindustrialiser plus rapidement le pays et à garantir notre indépendance dans un certain nombre de secteurs clefs, comme l'hydrogène, l'intelligence artificielle, les semi-conducteurs, les batteries électriques ou les lanceurs spatiaux.

Nous passons de mesures d'urgence à des mesures de relance et d'investissement, pour que le retour de la croissance ne soit pas un feu de paille, que celle-ci s'inscrive bien dans la durée et qu'elle soit plus élevée qu'avant la crise, avec plus d'indépendance industrielle et plus d'indépendance stratégique. Là aussi, nous avons tiré les leçons de la crise.

Enfin, ce PLF fait le choix d'une politique de réarmement régalien, puisque 1,7 milliard d'euros sont consacrés aux armées, 700 millions d'euros à la justice et 1,5 milliard d'euros au ministère de l'intérieur, grâce au Beauvau de la sécurité.

Pour conclure, je tiens à dire au Sénat à quel point Olivier Dussopt et moi-même sommes attachés au rétablissement des finances publiques et à quel point nous voulons rester des gestionnaires sérieux. Nous l'avons été en 2017, en 2018, en 2019. Nous l'avons été aussi en 2020 et 2021, en prenant des décisions nouvelles, radicales et efficaces. Progressivement, dans les années qui viennent, nous devons rétablir les finances publiques françaises sans affaiblir la croissance. Notre calendrier est clair : nous voulons repasser sous la barre des 3 % de déficit public en 2027 et nous voulons amortir la dette covid d'ici à 2042.

Pour rétablir les finances publiques, nous utiliserons trois instruments : la croissance - elle est là -, les réformes de structure - elles sont là, notamment avec la réforme de l'assurance chômage qui sera engagée à partir du 1er octobre - et la pluriannualité des dépenses. Cette dernière proposition a été faite par Laurent Saint-Martin et Éric Woerth à l'Assemblée nationale ; elle nous paraît tout à fait pertinente pour maîtriser les dépenses publiques sur le long terme.

M. Olivier Dussopt, ministre délégué auprès du ministre de l'économie, des finances et de la relance, chargé des comptes publics. - Le PLF que nous vous présentons traduit et met en oeuvre la stratégie de politique économique et de finances publiques rappelée par Bruno Le Maire et tient les engagements pris par le Président de la République et le Gouvernement, au début du quinquennat comme à l'occasion de la crise que nous traversons.

J'insisterai sur trois points.

Tout d'abord, ce PLF permet de tenir les engagements pris, en fonction de cinq priorités. La première d'entre elles est le réarmement du domaine régalien, en appliquant strictement la loi de programmation militaire (LPM). Les crédits du ministère des armées augmentent de 1,7 milliard d'euros. Le budget du ministère de l'intérieur est revalorisé de manière inédite, à hauteur de 1,5 milliard d'euros, après les annonces faites par le Président de la République lors de la conclusion du cycle de rencontres autour du Beauvau de la sécurité, et nous augmentons le budget du ministère de la justice de 8 %. Cette augmentation était déjà historique l'année dernière. Elle l'est désormais doublement, puisque nous récidivons : le budget total sera d'environ 9 milliards d'euros, au-delà de ce qui était prévu dans la loi de programmation et de réforme pour la justice.

La deuxième priorité que nous poursuivons concerne la jeunesse et la préparation de l'avenir. Nous revalorisons le budget du ministère de l'éducation nationale, de la jeunesse et des sports d'un montant de 1,7 milliard d'euros, dont 700 millions d'euros permettront les revalorisations salariales auxquelles le ministre s'est engagé, ainsi que la prise en charge, par le ministère, de la première étape de participation de l'État employeur à la protection sociale complémentaire des agents - je précise que le budget permettra évidemment à tous les ministères de prendre en charge cette participation à la protection sociale complémentaire. Cela permettra aussi de conforter un certain nombre de politiques, comme la création de 100 000 places de service civique supplémentaires ou le recrutement, en 2022, de 4 000 accompagnants d'élèves en situation de handicap (AESH), pour aller plus loin en matière d'accueil des enfants en situation de handicap à l'école.

Dans ce même secteur, nous allons augmenter le budget du ministère de l'enseignement supérieur, de la recherche et de l'innovation de 700 millions d'euros : 550 millions d'euros au titre de l'application de la loi de programmation de la recherche et 150 millions d'euros pour des dispositifs différents, dont l'utilité a été mise en évidence par la crise et qu'il nous a semblé pertinent de conforter, comme le tutorat.

La troisième priorité, qui n'est absolument pas nouvelle et que chaque budget précédent a pu illustrer, c'est la transition écologique et énergétique. Hors plan de relance, les crédits du ministère de la transition écologique augmenteront de 1,5 milliard d'euros, ce qui permettra notamment de maintenir un très haut niveau d'intervention, indépendamment du plan de relance, sur la question de la rénovation énergétique des logements, notamment sur le financement du dispositif MaPrimeRénov'. En matière de mobilités, nous vous proposerons de faire reprendre par l'État 10 milliards d'euros de la dette de la SNCF, conformément aux engagements pris lors de la réforme du secteur ferroviaire.

La quatrième priorité est la volonté de mettre en oeuvre des politiques de solidarité dans différents domaines. Le PLF pour 2022 maintient les crédits nécessaires pour l'ouverture de 190 000 places d'hébergement d'urgence, soit le niveau inédit atteint en 2021. Par ailleurs, le mode de gestion change, pour éviter les effets de saisonnalité. Entre 2017 et 2022, les crédits consacrés à l'hébergement d'urgence sont passés de 1,8 milliard d'euros à 2,7 milliards d'euros, ce qui témoigne de l'engagement du Gouvernement en la matière.

Ce PLF tient un autre engagement pris par le Gouvernement devant le Parlement, qui concerne l'allocation aux adultes handicapés (AAH). Il y a trois ans, nous avons revalorisé l'AAH de 90 euros par mois, ce qui l'a portée à 900 euros ; cette revalorisation importante était attendue. Nous avons pris l'engagement, par la voix de Mme Sophie Cluzel, d'instaurer un abattement sur les revenus des personnes bénéficiaires de l'AAH qui vivent en couple. Ces dernières verront leur allocation revalorisée de 110 euros par mois : 120 000 personnes vont bénéficier de cette augmentation de l'allocation.

Ce PLF tient aussi les engagements pris au début du quinquennat par le Président de la République en matière d'aide publique au développement (APD). Pour faire oeuvre de solidarité internationale, nous allons à nouveau augmenter ce budget de 1 milliard d'euros. L'augmentation totale du budget de l'APD sera de 70 % entre le début et la fin du quinquennat. Dès 2022, la part de revenu national brut consacrée à l'APD sera supérieure à 0,55 % du PIB, donc au-delà des engagements pris le Président de la République.

Enfin, même si cela concerne des sommes moins importantes, nous allons augmenter à nouveau fortement le budget du ministère chargé de l'égalité entre les femmes et les hommes, de la diversité et de l'égalité des chances. Le document transversal dont vous pourrez prendre connaissance dans la suite des débats soulignera qu'environ 1 milliard d'euros sont consacrés à cette politique de manière transversale, mais que les crédits pilotés par le ministère, qui s'élèvent à quelques dizaines de millions d'euros, augmenteront de 25 %, comme l'année dernière. Grâce à de telles mesures, nous pouvons, par exemple, ouvrir 24 heures sur 24, depuis le 1er septembre, un service comme le 3919, qui permet des signalements et des appels à l'aide pour les victimes de violences, dispositif qui sera pérennisé.

La cinquième et dernière priorité porte sur les relations financières entre l'État et les collectivités locales. Comme les quatre premiers, ce PLF reconduit la stabilité des dotations de fonctionnement : elles s'élèvent à 26,8 milliards d'euros. Le total des concours de l'État aux collectivités augmente d'un peu plus de 500 millions d'euros, en raison d'une dynamique du fonds de compensation pour la TVA (FCTVA) et d'un ajustement de certaines compensations.

Au-delà des dotations de fonctionnement, le PLF propose d'abonder les dotations d'investissement. En matière d'investissement, nous avions préservé, année après année, les 2 milliards d'euros consacrés à la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR) et la dotation de soutien à l'investissement local (DSIL). En période de crise, nous avons ajouté 2,6 milliards d'euros de soutien à l'investissement : 1 milliard d'euros de DSIL exceptionnelle, 1 milliard d'euros de DSIL rénovation thermique et 600 millions d'euros de dotation pour l'investissement des régions. L'année prochaine, nous allons abonder les crédits de la DSIL à hauteur de 350 millions d'euros, comme l'a annoncé le Premier ministre il y a une dizaine de jours. Cette somme sera prioritairement utilisée pour financer des projets inscrits dans les contrats de relance et de transition écologique (CRTE) signés entre l'État et les intercommunalités. Ce PLF permettra aussi d'aller plus loin en matière de péréquation verticale, avec une augmentation de 95 millions d'euros de la dotation de solidarité urbaine (DSU) et de 95 millions d'euros également de la dotation de solidarité rurale (DSR). Il permettra également d'aider un certain nombre de collectivités de manière différenciée, grâce notamment à une garantie que l'État va apporter à l'Agence française de développement (AFD), pour un prêt de 300 millions d'euros à la Polynésie française.

D'autres crédits concernent les collectivités. Ainsi, les moyens du ministère chargé de la ville augmentent à hauteur d'un peu moins de 50 millions d'euros, pour financer le déploiement de 200 cités éducatives. Les crédits du Fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT) augmentent aussi de 35 millions d'euros, pour financer l'installation de nouvelles maisons France Services (MFS), afin d'atteindre notre objectif de 2 000 MFS à l'horizon de 2022.

Mesdames, messieurs les sénateurs, nous avons pris la décision de ne pas inscrire dans ce PLF une réforme de l'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux (IFER). Le Parlement avait demandé au Gouvernement un rapport, qui a été remis au début de l'été 2021. Cette réforme importante concerne les recettes des collectivités mais pose aussi une question de soutenabilité pour les opérateurs. Elle demande une concertation. Dans la mesure où il n'y a pas d'urgence particulière, nous avons fait le choix de ne pas l'inscrire, pour laisser aux représentants des collectivités et au Gouvernement le temps d'une discussion plus approfondie.

Je termine par deux remarques.

Ce PLF s'inscrit dans la continuité en matière de transformation et de réformes. Nous allons vous proposer d'aborder un certain nombre de sujets, comme la réforme de la responsabilité pécuniaire et personnelle des comptables, des mesures en matière d'amortissement de la dette liée au covid et des dispositions relatives à l'unification du recouvrement ou à la contemporanéisation du crédit d'impôt pour les services à la personne. Nous allons poursuivre l'amélioration de l'information du Parlement et, à travers celui-ci, de l'ensemble de nos concitoyens, par des opérations de sincérisation. La rebudgétisation du compte d'affectation spéciale (CAS) sur les radars tout comme des modifications et des précisions sur les taux de mise en réserve sont ainsi prévues. Dans quelques jours, nous rendrons public le « budget vert », qui inclut une évolution pour l'appréciation de l'impact sur l'environnement des dépenses publiques : nous avons intégré les budgets annexes et les dépenses fiscales et nous avons amélioré la finesse d'analyse pour les dépenses « neutres ».

En matière fiscale, ce PLF permet une baisse de 50 milliards d'euros des impôts payés par les entreprises et les ménages à l'échelle du quinquennat : 25 milliards d'euros pour les entreprises et 25 milliards d'euros pour les ménages. Pour les ménages, cette réduction est due pour l'essentiel à la suppression de la taxe d'habitation, pour 18 milliards d'euros, et à la baisse de l'impôt sur le revenu pour les contribuables de la première et de la deuxième tranches, pour 5 milliards d'euros. Nous atteindrons un taux de prélèvements obligatoires de 43,5 % du PIB, soit le taux de 2011, et effacerons ainsi les chocs fiscaux que nous avons connus à la suite de la crise de 2010. S'y ajoute la revalorisation des revenus du travail, notamment l'augmentation de la prime d'activité. Ainsi, nous pouvons d'ores et déjà affirmer que, en moyenne, malgré la crise, le pouvoir d'achat des ménages va augmenter de 1,6 % par an au cours des cinq années du quinquennat 2017-2022, contre 1,4 % de 2007 à 2012 en moyenne annuelle et 0,4 % de 2012 à 2017. En matière de fiscalité, nous ne prévoyons pas d'autre chantier majeur, sinon des mises en conformité et des adaptations.

Je termine par les résultats. Le déficit public est estimé à 4,8 % du PIB, contre 9,1 % en 2020, ce qui témoigne d'une trajectoire de redressement et d'une normalisation. La dette publique sera ramenée à 114 % du PIB, du fait de l'importance de la reprise économique et des recettes générées, comme du fait de l'amélioration de la situation initiale. Je ne reviens pas sur le taux de prélèvements obligatoires, mais je veux simplement souligner que, en 2022, la dépense publique représentera 55,6 % du PIB, soit un niveau assez comparable à ce que nous connaissions avant la crise. Il y a encore un peu de chemin à faire pour atteindre le taux de 53,8 % de 2019, mais nous nous y employons. Hors relance, les crédits consacrés aux dépenses dites « ordinaires » des ministères n'évolueront que faiblement, puisque, de manière générale, les dépenses publiques n'évolueront que de 0,8 % en volume en 2022, ce qui est peu ou prou équivalent au taux d'évolution en volume de 2017 à 2019, taux qui nous avait permis de tenir nos engagements en matière de niveau de déficit et de réduction du poids de la dépense publique. Il est important de le souligner, car cette reconstitution de marges et cette reconstitution de forces donnent à l'État les moyens d'agir aussi efficacement et aussi fortement qu'au cours des derniers mois, au cas où une nouvelle crise, avec les mêmes conséquences économiques et sociales, devait survenir.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. -J'entends votre satisfaction et vos explications, liées à la crise sanitaire, pour justifier la situation budgétaire de la France. Mais je voudrais quand même rappeler, concernant par exemple la réduction du nombre de fonctionnaires, que vous n'en étiez qu'à 5 000 réductions effectives de postes et comme mon prédécesseur l'avait indiqué, il aurait été difficile d'en supprimer 45 000 de plus dans les deux dernières années du quinquennat. Il ne faut pas prendre argument de la crise sanitaire, sur ce sujet comme sur d'autres, à l'instar du poids important de la dette publique et du niveau d'endettement de la France, en tout état de cause significativement plus élevé que chez un grand nombre de nos partenaires européens et des pays occidentaux.

J'aurai trois questions. D'après le scénario retenu en loi de programmation, la perte de PIB potentielle résultant de la crise serait de l'ordre de 1,75 point. Il est plus que nécessaire de soutenir la croissance potentielle, mais, malgré l'importance de ce sujet, vous faites le choix d'introduire le plan d'investissement par voie d'amendement, au cours de la navette. On nous parle de plusieurs dizaines de milliards d'euros. Qu'est-ce qui vous a empêché de nous présenter ce plan dans le PLF ? Nous en entendons parler depuis plusieurs semaines. Pouvez-vous nous en présenter les contours ? En tout état de cause, nous souhaitons que le Parlement puisse disposer de tous les éléments de chiffrage et de mesures d'impact qu'aurait appelés, normalement, l'inscription de ces mesures dans le PLF initial.

L'écart entre le déficit public en 2022 prévu dans le PLF et celui qui a été défini au cours du débat d'orientation des finances publiques (DOFP) est favorable et s'élève à 0,5 point de PIB, soit environ 13 milliards d'euros. Est-ce suffisant pour couvrir les dépenses que vous entendez introduire par voie d'amendement pour la seule année 2022 ? Peut-on espérer que le solde effectif sera finalement meilleur que ce qui était envisagé au moment du DOFP ?

Concernant la mission « Plan de relance », les crédits de paiement ouverts par les lois de finances initiale et rectificative pour 2021 sont de 25,4 milliards d'euros, dont moins de 50 % seulement sont consommés à l'heure actuelle, selon les données Chorus. En outre, les dépenses prévues pour 2022 sont plus élevées que ce qui était prévu dans le calendrier pluriannuel élaboré dans le « bleu budgétaire », il y a un an. Cela signifie-t-il que les décaissements en 2021 sont plus lents que prévu et vont donc déborder sur 2022 ? Si oui, pour quelles raisons ?

M. Bruno Le Maire, ministre. - Concernant le plan d'investissement, nous prenons plus de temps pour mener les consultations nécessaires, filière par filière, investissement par investissement. L'objectif de ce plan est la réindustrialisation de la France à l'horizon de 2030, la création de nouvelles chaînes de valeur et la décarbonation accélérée de notre économie. Cela exige d'examiner dans le détail ces investissements, comme le montre le cas de l'hydrogène vert : les techniques sont complexes, comme celles qui sont liées à l'électrolyse ou aux technologies alcalines.

Ce plan doit aussi inclure un volet sur le capital humain. Si l'on veut augmenter la productivité de notre pays, il faut non seulement des innovations, mais aussi des salariés formés. Le manque de compétences et de disponibilité de certaines qualifications est un problème structurel, et l'un des plus difficiles à résoudre. En France, nous connaissons un chômage frictionnel, c'est-à-dire lié à une inadaptation entre l'offre et la demande de travail. Ce problème existe depuis des années et ne sera pas réglé en un claquement de doigts. Nous préférons donc prendre un peu plus de temps pour apporter des solutions.

Concernant le déficit, il était évalué à 5,3 % du PIB dans le DOFP, avec un niveau de croissance de 5 %. Les prévisions sont désormais de 4,8 %, avec une croissance de 6 %. Comme à chaque fois au cours de cette crise, nous avons adapté nos réponses à l'évolution de la situation économique. Nous avions anticipé une crise sanitaire qui durerait jusqu'à la fin de l'année 2021. La croissance revient et la situation sanitaire est meilleure, notamment grâce aux mesures que nous avons prises, comme le passe sanitaire. Il n'y a donc aucune raison de maintenir le fonds de solidarité, dispositif forfaitaire qui coûtait plusieurs milliards d'euros par mois. On le remplace par un dispositif d'indemnisation sur les fonds propres à partir du 1er octobre, sauf dans les départements d'outre-mer, où des établissements font encore l'objet de fermeture administrative. Nous récupérerons ainsi 8 milliards d'euros sur la mission d'urgence, qui iront, pour une grande majorité, à la réduction du déficit. Nous avons ainsi retrouvé des marges de manoeuvre et, si des urgences survenaient, comme sur les prix de l'énergie, nous pourrions récupérer, par exemple, 600 millions d'euros sur ces 8 milliards d'euros pour augmenter le chèque énergie et apporter une réponse à tous ceux qui sont confrontés à la flambée des prix du gaz.

M. Olivier Dussopt, ministre délégué. - Le plan de relance est porté par une mission budgétaire dédiée, mais aussi par des crédits inscrits dans les missions qui relèvent des ministères, pour des raisons de nomenclature budgétaire ou comptable ou encore par d'autres actions, comme celles liées à la Bpifrance ou à la baisse des impôts de production.

En matière d'engagements et de décaissements, les objectifs restent les mêmes, c'est-à-dire un engagement de 70 milliards sur les 100 milliards d'euros d'ici à la fin de l'année, indépendamment de la répartition entre la mission et les autres outils, et un engagement à 100 % d'ici à la fin de l'année 2022. Les éléments dont nous disposons sont rassurants. Le PLF propose des redéploiements de 1,2 milliard d'euros au sein de la mission « Plan de relance » pour abonder des dispositifs qui fonctionnent très bien, en redéployant des crédits moins mobilisés, notamment sur les garanties export ou sur les primes à la conversion automobile. À l'occasion du PLFR de fin de gestion, nous aurons l'occasion de vous proposer d'autres déploiements. Nous y verrons alors plus clair sur le niveau de consommation de telle ou telle action.

Concernant les effectifs de l'État, l'objectif de suppression de 50 000 équivalents temps plein (ETP) a été remis en cause après le grand débat. En effet, un certain nombre de décisions prises rendaient cet objectif impossible à atteindre, comme le maintien des effectifs dans les écoles ou le nombre des recrutements annoncés. Au reste, du fait de la crise covid, nous avons, par exemple, créé plus de 2 000 postes à Pôle emploi, pour accompagner la hausse du chômage, et renforcé les effectifs du ministère des solidarités et de la santé, ce qui paraît légitime. Le schéma d'emplois pour 2022 s'élève à environ moins 500 emplois, ce qui représente une forme de stabilité, compte tenu des 2,5 millions d'ETP que compte la fonction publique. À l'échelle du quinquennat, cela garantira une forme de stabilité des emplois de l'État.

Mme Vanina Paoli-Gagin. - Je partage la plupart des orientations choisies. L'augmentation de 700 millions d'euros pour la recherche est louable. Mais qu'en est-il du patrimoine immobilier universitaire ? Entre-t-il dans ce périmètre ? Sa mise à niveau énergétique exige un investissement de près de 3 milliards d'euros. Vous n'ignorez pas le coût de l'inaction en la matière. Je vous rappelle les objectifs que nous nous sommes fixés dans l'accord de Paris, le Pacte vert pour l'Europe ou encore le décret tertiaire. J'ose espérer que ce patrimoine immobilier universitaire sera inclus dans le périmètre du plan Ambition 2030 et du plan d'investissement que vous avez esquissé. Il s'agit d'une priorité stratégique.

Mme Sophie Taillé-Polian. - Je ne peux partager vos orientations. L'équilibre des dépenses publiques est obtenu au détriment des dépenses sociales - logement, contrats aidés, assurance chômage. La rigueur et le sérieux que vous affichez se heurtent à la réalité. J'apprends que, à la suite de leur mobilisation le 16 septembre dernier, les personnes en situation de handicap ont enfin obtenu que le fait d'être en couple ne soit pas un handicap supplémentaire pour obtenir l'AAH.

Concernant le « quoi qu'il en coûte  », vous évoquez un passage au sur-mesure. Le taux de marge des entreprises non financières s'élève à 35 % au premier semestre 2021 ; c'est un record ! Quelles seront les contreparties demandées aux entreprises qui ont reçu des deniers publics, puisque leur taux de marge connaît une telle progression ?

Jusqu'à présent, seulement 9 % des dépenses de l'État étaient couvertes par ce budget vert. Quid de l'agrandissement de son périmètre ? Quelles améliorations avez-vous prévues dans sa construction ?

La récente décision du Conseil d'État qui condamne la France pour inaction climatique donne jusqu'au 31 mars à l'État pour financer ses engagements et atteindre la réduction de 40 % de gaz à effet de serre (GES) d'ici à 2030. Dans ce PLF pour 2022, les engagements et crédits sont-ils présents ?

Mme Christine Lavarde. - Je vous ai écoutés avec attention. M. Le Maire évoque sa maîtrise des comptes, mais il semble avoir oublié une remarque du HCFP : la dépense courante a augmenté entre 2019 et 2022.

Qu'en est-il de la sincérité ? De manière transparente, vous avez indiqué que certaines mesures ne figuraient pas dans ce PLF. Cependant, d'autres encore n'y figurent pas, comme celle en faveur des travailleurs indépendants.

Concernant l'augmentation des crédits liés à l'écologie, il vaudrait mieux distinguer ceux qui relèvent véritablement de la politique de protection, car ils sont moins coûteux. L'augmentation des crédits liés aux énergies renouvelables n'est que le poids du passé : elle est liée à la mise en service d'installations antérieures. L'augmentation du chèque énergie relève plus d'une mesure sociale.

Dans ce document, je ne vois qu'une seule mesure véritablement écologique, à savoir le doublement de la dotation biodiversité. Certes, il ne s'agit que de 10 millions d'euros...

M. Dussopt a parlé de compte d'affectation spéciale sur les radars : nous serons très attentifs, pour éviter les déconvenues vécues en 2021 en région Île-de-France.

M. Michel Canévet. - Le président du HCFP a considéré ce matin que les recettes étaient sous-estimées, malgré une augmentation de 15,3 milliards d'euros entre ce document et l'examen de la dernière loi de finances rectificative. Qu'en est-il exactement ?

Beaucoup évoquent l'idée d'une cagnotte. Ne devrions-nous pas plutôt parler d'une réduction du déficit budgétaire ?

Le commerce extérieur reste une difficulté. Des mesures sont-elles prévues ? À la suite de la pandémie, des initiatives pour créer des équipements de protection, notamment des masques, se sont développées. Or, aujourd'hui, nombre de ces entreprises sont en difficulté, la commande publique s'approvisionnant encore beaucoup en Chine. Ne devrions-nous pas plutôt nous appuyer sur la production française ?

Certaines dépenses ne sont pas incluses dans ce PLF pour 2022, comme le plan d'investissement ou le revenu d'engagement, ainsi que des mesures pour améliorer la formation et les compétences de nos concitoyens. D'autres dispositions ne sont-elles pas encore incluses dans ce budget ? Quel est le montant de ces éventuels ajouts ?

M. Dominique de Legge. - Les crédits de la défense augmentent de 1,7 milliard d'euros, notamment pour financer le surcoût des opérations extérieures (OPEX). Ce budget est beaucoup plus sincère ; j'en donne acte au ministre. Nous souhaitions cependant augmenter nos capacités opérationnelles. Or nous vendons des avions à la Grèce et à la Croatie, prélevés sur notre flotte, sans compter le contrat avec l'Inde concernant 24 Mirage.

Pourriez-vous nous donner un délai pour le remplacement de ce prélèvement sur notre flotte, dont dépend notre maintien en conditions opérationnelles ? Et comment financerez-vous ce remplacement ? Enfin, comment savoir où sera inscrite cette recette supplémentaire dans le PLF et m'assurer qu'elle va bien financer ce remplacement, et non ce qui était déjà prévu dans la LPM ?

M. Didier Rambaud. - Des réformes de fond pour renforcer la gouvernance des finances publiques sont nécessaires. Nous examinons la semaine prochaine la proposition de loi organique relative à la modernisation de la gestion des finances publiques. Au sein de la commission des finances, j'ai entendu beaucoup de réserves à son sujet. En quoi ce texte pourrait-il renforcer la stratégie pluriannuelle des finances publiques, et surtout améliorer la lisibilité des outils financiers ?

M. Bruno Le Maire, ministre. - Madame Taillé-Polian, je ne demande qu'une contrepartie - mais elle est très importante - aux entreprises : créer des emplois. J'observe d'ailleurs qu'elles ont très largement joué le jeu. Les dispositifs que nous avons mis en place, en particulier le soutien à l'apprentissage, ont été très efficaces. Il serait contreproductif d'exiger des contreparties à l'euro près. Mais nous attendons des entreprises qu'elles investissent et créent des emplois. Nous y sommes très attentifs.

Madame Lavarde, le plan Indépendants comporte principalement des mesures réglementaires visant à faciliter la vie des travailleurs indépendants, notamment lorsqu'ils se lancent dans l'activité économique. Leurs biens ne pourront plus être saisis. Les transmissions seront facilitées, le seuil d'exonération étant porté de 300 000 euros à 500 000 euros. Et le repreneur pourra amortir le bien qu'il a acquis. Si ces mesures permettront de soutenir les travailleurs indépendants, elles auront aussi pour conséquence d'amoindrir les recettes.

Il y a deux types de dépenses en faveur de l'écologie. D'abord, nous restreignons les garanties export, afin qu'un certain nombre de produits polluants ou d'énergies fossiles n'y figurent plus. Surtout, un tiers des dispositions du plan de relance seront consacrées à la lutte contre le réchauffement climatique. Je pense à la rénovation énergétique des bâtiments avec MaPrimeRénov', à la prime à la conversion, au soutien au vélo, etc. Je suis convaincu que nous devrons faire plus en matière de lutte contre le réchauffement climatique. La grande question sera celle du financement. La transition écologique coûtera très cher, qu'il s'agisse du prix des innovations ou des compensations sociales pour les ménages les plus modestes. Si l'actuelle majorité n'a pas à rougir de son action en la matière, nous devrons faire encore plus dans le prochain quinquennat.

Monsieur Canévet, vous avez parfaitement raison : il n'y a pas de « cagnotte » ; il y a un trou. Ce trou, nous l'avons creusé pour répondre à la crise. L'objectif est à présent de renflouer les caisses pour nous permettre de faire face à une éventuelle nouvelle crise. Parler de « cagnotte » parce qu'il y a plus de croissance, plus de recettes et moins de dépenses que prévu est tout simplement irresponsable. Les comptes publics doivent permettre à l'État, quelles que soient les personnes à sa tête, de faire face à n'importe quelle situation de crise. Pour cela, nous commençons dans ce PLF à réduire la dette et nous fixons une trajectoire de réduction des déficits. Nous agissons de manière responsable et sérieuse.

Je confirme que les deux grandes dispositions à intégrer dans le budget seront le plan d'investissement et les mesures en faveur des jeunes les plus éloignés de l'emploi.

Monsieur de Legge, votre question sur les Rafale est parfaitement justifiée, mais elle relève du champ de compétence de ma collègue ministre des armées.

Monsieur Rambaud, je crois à la pluriannualité, qui permet d'avoir un volume global de dépenses pouvant être remises en cause en cas de crise grave. Nous avons vu combien il était précieux de pouvoir faire mouvement en quelques heures pour protéger l'économie française. Mais avoir une disposition constitutionnelle incitant à programmer la dépense sur cinq ans nous obligera à faire des choix : si nous jugeons prioritaire telle ou telle politique publique, il faut accepter de la financer en ponctionnant sur les crédits d'une autre.

M. Claude Raynal, président. - Monsieur le ministre, avoir une disposition constitutionnelle relative à la pluriannualité est peut-être un souhait de votre part, mais cela ne correspond pas aux propositions qui sont sur la table.

M. Olivier Dussopt, ministre délégué. - Madame Paoli-Gagin, dans le cadre du plan de relance, nous consacrons 1,3 milliard d'euros sur deux ans à la rénovation énergétique du patrimoine immobilier universitaire, ce qui est, me semble-t-il, assez inédit. Il faudra regarder comment poursuivre un tel effort ensuite.

Madame Taillé-Polian, le 18 juin dernier, Sophie Cluzel a annoncé la mise en place d'un abattement sur le revenu de référence des couples bénéficiant de l'AAH, afin que cette allocation puisse être revalorisée à hauteur de 110 euros. Je précise qu'il ne s'agit pas là de déconjugalisation ; vous connaissez la position du Gouvernement sur le sujet.

Le budget vert qui sera publié dans quelques jours couvrira cette année l'intégralité des dépenses : budget général, budgets annexes et dépenses fiscales. Les critères d'évaluation seront améliorés, notamment pour les dépenses dites neutres, et il sera désormais obligatoire d'intégrer un volet d'évaluation de la performance environnementale. Cela permettra de mieux connaître les effets des dépenses publiques sur l'environnement. D'autres dispositions du PLF, comme la trajectoire de la taxe incitative relative à l'incorporation de biocarburants (Tirib) ou le suramortissement vert, visent à favoriser la transition énergétique, à laquelle sont par ailleurs également consacrés le tiers des crédits du plan de relance.

Madame Lavarde, le plan Indépendants comporte des mesures fiscales inscrites dans le PLF et des mesures sociales inscrites dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS). Parmi les dispositions contenues dans le PLF figurent une exonération pour les plus-values de cession, la possibilité d'amortir les reprises de fonds de commerce, des allégements de délais en matière de droit d'option sur la fiscalité et le renforcement du crédit d'impôt pour la formation des dirigeants.

Les recettes du compte d'affectation spéciale « Radars » présentent une particularité en Île-de-France : le bénéfice pour la région et pour IDF Mobilités est sanctuarisé. Si les recettes diminuent, elles doivent être prises en charge. Je le précise, la rebudgétisation de ce CAS n'est pas dans le PLF ; elle fait l'objet de travaux.

Monsieur Canévet, le Haut Conseil des finances publiques considère que les recettes pourraient être légèrement sous-estimées, pour deux raisons. D'une part, nous avons fait le choix de ne pas intégrer les prévisions de croissance pour 2021 supérieures à celle que nous avons retenue, c'est-à-dire 6 %. D'autre part, nous n'avions pas les dernières informations rendues publiques par l'Insee en matière d'emploi et de masse salariale lorsque nous avons transmis les documents au Haut Conseil, le 8 septembre dernier.

Je laisserai ma collègue ministre des armées répondre à la question de M. de Legge.

Monsieur Rambaud, trois dispositions de la proposition de loi organique dont le Sénat est saisi nous semblent renforcer la pluriannualité budgétaire : d'abord, le fait de tracer un objectif d'évolution des dépenses publiques pluriannuel et d'autoriser le HCFP à exiger du Gouvernement des explications sur une différence constatée entre l'objectif et le réalisé ; ensuite, l'obligation d'une programmation triennale dans les projets annuels de performance ; enfin, la possibilité offerte au HCFP d'émettre un avis sur la compatibilité des lois de programmation pluriannuelle sectorielles avec la loi de programmation pluriannuelle des finances publiques.

M. Rémi Féraud. - Il est assez rare qu'un budget soit présenté et assumé dès le départ comme incomplet. Ce projet est d'emblée caduc, puisqu'il sera amendé par le Gouvernement au fur et à mesure de la discussion parlementaire et des engagements de campagne du Président de la République. Mais pourriez-vous d'ores et déjà nous livrer un ordre des grandeurs des engagements non budgétés ? Quel sera leur effet sur le déficit public prévu, que le HCFP ne juge par ailleurs pas réaliste ?

Même si M. Le Maire nous dit qu'il n'y a pas de « cagnotte », nous aurons besoin de dépenser beaucoup plus à l'avenir pour financer la transition écologique. Le tabou sur les recettes fiscales qui domine la politique budgétaire depuis le début de ce quinquennat pourrait-il, lui aussi, être amendé au cours de l'automne ? Quelles marges de manoeuvre vous donnez-vous pour rectifier le budget que vous nous présentez aujourd'hui ?

Mme Isabelle Briquet. - Le Haut Conseil des finances publiques, dont nous avons auditionné le président ce matin, a pointé la sous-estimation de la masse salariale pour 2022. La crise sanitaire a rappelé l'importance de l'action publique. Entre réarmement de cette dernière et suppressions de postes de fonctionnaires, les messages envoyés sont contradictoires. Pouvez-vous nous apporter des explications sur une telle sous-estimation ?

M. Claude Raynal, président. - Où en sont les réflexions sur la réforme des critères du pacte de stabilité et de croissance ? Quelles positions le Gouvernement défend-il dans ce cadre ?

Quid des règles de calcul du potentiel fiscal lié à la taxe d'habitation en 2022 ? Va-t-il y avoir un blocage de la dotation globale de fonctionnement ?

M. Charles Guené. - Auriez-vous des éléments à nous communiquer sur la répartition de la nouvelle dotation pour la protection de la biodiversité ? Quelle part ira aux parcs régionaux ?

M. Olivier Dussopt, ministre délégué. - Monsieur Féraud, le budget n'est pas insincère. La définition jurisprudentielle de la sincérité budgétaire renvoie à la prise en compte de l'intégralité des informations à la disposition du Gouvernement et du législateur. J'entends les critiques sur le caractère incomplet du budget. Mais nous avons dit d'emblée que deux dispositions seraient à intégrer au cours des débats. Les montants ne sont pas encore totalement définis, mais ceux qui circulent parfois sont assez déraisonnables, notamment lorsqu'ils sont évoqués à l'échelle d'une année budgétaire alors qu'il s'agit d'un programme pluriannuel.

Même si rien ne nous y oblige, nous sommes prêts à saisir le HCFP une fois les chiffres connus pour qu'il puisse compléter son avis.

En vertu du principe de priorité de l'Assemblée nationale en matière financière, les dispositions relatives au plan d'investissement et les mesures en faveur de la jeunesse seront présentées par voie d'amendement lors de l'examen en première lecture du PLF par les députés. Avec Bruno Le Maire, nous souhaitons que le déficit ne dépasse pas in fine 5 %.

Madame Briquet, la sous-estimation de la dynamique de la masse salariale pointée par le HCFP ne concerne pas spécifiquement la fonction publique. Il s'agit de la masse salariale globale, ce qui inclut notamment le secteur privé. Cela n'a pas de lien avec le schéma d'emploi de l'État.

Pour ce qui concerne le calcul du potentiel fiscal dans le cadre de la réforme de la taxe d'habitation, les indicateurs financiers que nous avions seront réformés, par exemple au sein de l'article portant répartition de la dotation globale de fonctionnement (DGF). Ces évolutions feront l'objet d'un lissage dans le temps. Nous avons repris les préconisations du comité des finances locales (CFL).

La dotation pour la protection de la biodiversité, qui est doublée - elle passe à 20 millions d'euros -, sera destinée aux communes membres des parcs naturels régionaux. Je ne dispose pas à ce stade des éléments relatifs à la répartition.

J'avais pris l'engagement d'intégrer au calcul de compensation la totalité des rôles complémentaires. Il y a eu des retards en raison de la crise sanitaire. Les éléments ont été intégrés en cours d'exercice. Le PLF que nous vous présentons va au bout de l'engagement. C'est une manière de garantir la plénitude de la compensation de la taxe d'habitation pour les collectivités concernées.

La suspension de l'application de certaines clauses des traités européens court jusqu'à la fin de l'année 2022, voire jusqu'en 2023. Tous les États convergent sur le fait que la priorité doit aller à la relance. Un débat sera ouvert sitôt que le commissaire européen chargé de la réflexion sur la réforme du pacte de stabilité aura rendu publiques ses propositions. Il nous semble de bonne politique de les attendre avant de réagir et de prendre position. La règle des 60 % du PIB de dette publique nous paraît caduque. Mais il y a des divergences entre les différents États membres. Par ailleurs, nous considérons que la pluriannualité et le niveau des efforts doivent être pris en compte. Nous sommes attachés à la réduction du poids de la dette et au retour aux 3 % de déficit public, car c'est à ce niveau que la courbe du poids de la dette par rapport au PIB s'inverse.

M. Claude Raynal, président. - Nous vous remercions.