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Projet de loi de finances pour 2022 : Le budget de 2022 et son contexte économique et financier

18 novembre 2021 : Budget 2022 - Le budget de 2022 et son contexte économique et financier ( rapport général - première lecture )

III. LES DÉPENSES DE L'ÉTAT PROGRESSENT ET ENGAGENT L'AVENIR

Les dépenses de l'État estimées sur la norme de dépenses pilotables, qui n'inclut pas les missions « Plan de relance » et « Plan d'urgence », seraient en 2022 de 302,5 milliards d'euros, en augmentation de 11,8 milliards d'euros, soit 4,1 %, à périmètre constant55(*) par rapport à la loi de finances initiale pour 2021.

Le budget 2022 ne marque donc aucune volonté de réduction des dépenses courantes de l'État, alors même que certaines de ces dépenses ont été transférées sur la mission « Plan de relance »56(*).

A. LES DÉPENSES COURANTES DU BUDGET GÉNÉRAL PROGRESSENT DE PLUS DE 10 MILLIARDS D'EUROS EN 2022, COMPTE NON TENU DES DERNIÈRES ANNONCES

1. Les missions liées à la crise du Covid ne font plus partie des postes majeurs du budget général

La principale mission du budget général, hors remboursements et dégrèvements (qui représentent 130,6 milliards d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement), demeure la mission « Enseignement scolaire », dotée de 77,8 milliards d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement, devant la mission « Défense » (56,8 milliards d'euros en autorisations d'engagement et 49,6 milliards d'euros en crédits de paiement).

Comparaison des missions du budget général en crédits de paiements

(en milliards d'euros)

Crédits de paiement des missions du budget général, hors remboursements et dégrèvements. AC : Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation. AEE : Action extérieure de l'État. AAFAR : Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales. AGTE : Administration générale et territoriale de l'État. APD : Aide publique au développement. C. : Conseil et contrôle de l'État (0,8 milliard d'euros). D. : Direction de l'action du Gouvernement (1,0). Écon. : Économie. IAI : Immigration, asile et intégration (1,9). M. : Médias, livre et industries culturelles (0,7). OM : Outre-mer. P. : Pouvoirs publics (1,0). R : Crédits non répartis (0,4). S. : Santé (1,3). Sp. : Sport, jeunesse et vie associative (1,6). T. : Transformation et fonction publiques (0,8). U : Plan d'urgence face à la crise sanitaire (0,2).

Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires

La mission « Engagements financiers de l'État », c'est-à-dire pour l'essentiel la charge de la dette, constitue le troisième poste du budget. Pour mémoire, cette mission constituait il y a quelques années encore le second poste du budget de l'État, avec 42,1 milliards d'euros en crédits de paiement en loi de finances initiale pour 2017, contre 40,6 milliards d'euros pour la mission « Défense »57(*). Malgré l'augmentation du stock de dette, la baisse des taux d'intérêt, qui porte son effet lors du renouvellement des titres émis, d'une part, et la hausse des crédits consacrés à la défense depuis cinq ans, d'autre part, sont responsables de cette inversion dans la hiérarchie des dépenses.

La mission « Plan de relance », qui était dotée en loi de finances initiale pour 2021 de 36,2 milliards d'euros en autorisations d'engagement et de 21,9 milliards d'euros en crédits de paiement, ce qui faisait d'elle, surtout du point de vue des crédits engagés, l'une des plus importantes missions du budget général, n'est plus pourvue en 2022 que de 1,2 milliard d'euros en autorisations d'engagement et de 12,9 milliards d'euros en crédits de paiement.

Quant à la mission « Plan d'urgence face à la crise sanitaire », elle devrait être en 2022 la plus petite mission du budget général, après avoir été la troisième plus importante en 202058(*), avec 0,2 milliard d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement.

2. Hors plan d'urgence et plan de relance, la quasi-totalité des missions voient leurs crédits progresser en 2022 dans le projet de loi de finances déposé à l'Assemblée nationale...

Comme le projet de loi de finances pour 2021, le projet de loi de finances pour 2022 ne prévoit de diminution des dépenses supérieure à 100 millions d'euros pour aucune mission du budget général, hors investissements d'avenir, plan d'urgence et plan de relance, missions dont les crédits de paiement ont principalement pour objet de couvrir les engagements des années passées et non de financer des politiques pérennes. Cela confirme d'ailleurs qu'aucune mesure d'économie de grande ampleur n'est proposée.

Évolution des crédits des missions
entre 2021 (loi de finances initiale) et 2022

(en milliards d'euros)

Missions du budget général, crédits hors contribution de l'État au compte d'affectation spéciale « Pensions ».

Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires

La plus forte hausse concerne la mission « Défense », dont le budget augmente de 1,7 milliard d'euros, hors contribution au compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions », comme les deux années précédentes et conformément à la trajectoire de la loi de programmation militaire (LPM)59(*), qui n'a toutefois pas fait l'objet de l'actualisation prévue par son article 3. L'augmentation porte notamment sur les grands programmes d'armement (+ 6,5 %) et les dépenses de maintien en condition opérationnelle (+ 8,3 %). La marche la plus élevée de cette progression a toutefois été repoussée à la dernière année, puisque la LPM prévoit une augmentation des crédits de 3 milliards d'euros en 2023.

La mission « Enseignement scolaire » connaît une progression de ses moyens de 1,7 milliard d'euros, marquée notamment par une hausse de 700 millions d'euros des rémunérations, qui fait suite à des revalorisations de 400 millions d'euros en 2021 et à une progression depuis 2017 de 1 milliard d'euros au titre du parcours professionnels, carrières et rémunérations (PPCR).

La hausse de l'inflation en 2022 est la raison principale de l'augmentation de la charge de la dette de 1,5 milliard d'euros, inscrite dans la mission « Engagements financiers de l'État ». Cette présentation, qui se fait à cadre constant, ne tient pas compte du nouveau programme 369 « Amortissement de la dette de l'État liée à la covid-19 », doté de 1,9 milliard d'euros de crédits de paiement et qui, comme exposé supra, ne correspond pas à une véritable dépense mais à un jeu d'écritures comptables.

La mission « Cohésion des territoires » connaît une hausse importante de crédits de 1,2 milliard d'euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2021, même si cette hausse n'est que de 0,5 milliard d'euros par rapport aux crédits ouverts au total en 202160(*). Elle est due notamment à l'absence, en 2022, de prélèvement sur la trésorerie du groupe Action Logement pour financer le fonds national des aides au logement (FNAL), ce qui conduit l'État, malgré une diminution prévisionnelle des besoins, à accroître de 643 millions d'euros sa contribution d'équilibre.

Les missions « Aide publique au développement » (+ 1,0 milliard d'euros, soit près d'un quart des crédits) et « Justice » (+ 0,7 milliard d'euros, soit + 8 %) voient leurs moyens progresser dans la lignée des lois de programmation relatives à ces politiques61(*).

De même la mission « Sécurités » poursuit la hausse importante de ses moyens, avec une progression de 0,8 milliard d'euros, soit + 6 %.

Enfin la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » connaît une progression de ses crédits du même ordre, en raison notamment du coût croissant de la prime d'activité et de l'allocation aux adultes handicapés (AAH).

3. ... et les annonces gouvernementales concrétisées au cours de l'examen du PLF conduisent à un nouveau rebond des dépenses pendant leur examen par l'Assemblée nationale

Les années récentes ont connu des évolutions notables des crédits entre ceux demandés dans le projet de loi de finances initial et le niveau des crédits finalement ouverts par la loi de finances promulguée.

Les augmentations ou diminutions de crédit avaient pourtant été inférieures à 1 milliard d'euros lors des discussions des projets de lois de finances pour 2012 à 2017, à l'exception du projet de loi de finances pour 2016 en raison de la réintégration, cette année-là, des dépenses du service public de l'électricité au sein du budget de l'État, mais les projets de loi de finances du quinquennat actuel, sauf celui pour 2020, ont tous connu au cours de débats des augmentations de crédits supérieurs à 4 milliards d'euros, soit pour des raisons techniques (prise en compte, fin 2017, de l'annulation par le Conseil constitutionnel de la contribution de 3 % sur les revenus distribués), soit pour prendre des mesures d'urgence en réponse à des crises survenant pendant la période de discussion du budget (crise sociale dite des « gilets jaunes » fin 201862(*) et deuxième vague de la crise sanitaire fin 2020).

Différence entre les crédits promulgués en loi de finances initiale
et les crédits demandés par le projet de loi de finances

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances, à partir des projets de loi de finances et des lois de finances initiales promulguées. Crédits de paiement sur le périmètre du budget général.

Cette année encore, les crédits sont en passe d'augmenter de manière significative en cours de débat. Il ne s'agit toutefois pas d'une raison technique comme en 2016 ou de la prise en compte d'événements imprévus comme en 2018, 2019 et 2021, mais de décisions prises ou annoncées par le Gouvernement qui, pour certaines, aurait pu les présenter dès la fin du mois de septembre et les intégrer dans le projet de loi de finances.

Lors d'un point presse tenu le 22 octobre, le ministre de l'économie, des finances et de la relance a ainsi fait état d'un surcroît de dépense estimé à 10,2 milliards d'euros, ce qui conduirait à doubler l'augmentation des dépenses décrite précédemment.

Comme cela a déjà indiqué au niveau de l'ensemble des administrations publiques dans la première partie de ce rapport, les mesures ayant un effet sur les dépenses en 2022 sont notamment :

- la création du plan d'investissement, dont l'impact sur les dépenses serait de 3,5 milliards d'euros en 2022, avec une ouverture de 34 milliards d'euros en autorisations d'engagement, ce qui aura pour conséquence l'ouverture de crédits de paiement pour les années à venir ;

- la mise en oeuvre d'un « plan compétences » (0,5 milliard d'euros en 2022) ;

- la création d'un contrat d'engagement jeune (de l'ordre de 550 millions d'euros à compter de 2022) ;

- une ouverture de crédits de 100 millions d'euros sur la mission « Sport, jeunesse et vie associative », en vue du développement des équipements de proximité63(*) ;

- une ouverture de crédits de 107 millions d'euros sur la mission « Relations avec les collectivités territoriales » afin de compenser aux régions la baisse de certains frais de gestion qui leur étaient versés au titre d'impôts locaux impactés par la réforme de la fiscalité locale en 202064(*).

En revanche, la création d'une « indemnité inflation » de 100 euros, qui nécessite notamment de compenser le paiement de l'indemnité aux organismes verseurs (entreprises, administrations de sécurité sociale, Pôle emploi) pour un coût total de 3,8 milliards d'euros, ne pèserait que pour 250 millions d'euros sur le budget 2022, le reste étant porté par le projet de loi de finances rectificative déposé le 3 novembre 2021.

En sens inverse, la hausse du coût de l'énergie devrait avoir pour effet une diminution du coût du financement des énergies renouvelables et une réduction des dépenses de la mission « Écologie, mobilité et développement durables ».


* 55 La norme de dépenses pilotables est de 302,5 milliards d'euros à format courant et de 302,1 milliards d'euros à format constant, contre 290,3 milliards d'euros en loi de finances initiale pour 2021, selon le rapport économique social et financier (RESF).

* 56 Voir la note précitée de présentation de la mission « Plan de relance », par le rapporteur général en sa qualité de rapporteur spécial de cette mission.

* 57 En 2012, la différence était encore plus importante, avec respectivement 49,9 milliards d'euros et 38,0 milliards d'euros.

* 58 Dépenses des missions, hors remboursements et dégrèvements, loi de règlement pour 2020.

* 59 Loi n° 2018-607 du 13 juillet 2018 relative à la programmation militaire pour les années 2019 à 2025 et portant diverses dispositions intéressant la défense, article 3.

* 60 La loi n° 2021-953 du 19 juillet 2021 de finances rectificative pour 2021 a ouvert des crédits complémentaires à hauteur de 715 millions d'euros sur la mission « Cohésion des territoires ».

* 61  Loi n° 2021-1031 du 4 août 2021 de programmation relative au développement solidaire et à la lutte contre les inégalités mondiales et loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice.

* 62 Cette crise a également eu un effet sur les crédits après la discussion du projet de loi de finances, dans le cadre de la loi n° 2018-1213 du 24 décembre 2018 portant mesures d'urgence économiques et sociales.

* 63  Amendement II-1280, présenté par le Gouvernement et adopté par l'Assemblée nationale sur les crédits de la mission « Sport, jeunesse et vie associative », projet de loi de finances pour 2022.

* 64 Amendement II-1569, présenté par le Gouvernement et adopté par l'Assemblée nationale sur les crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales », projet de loi de finances pour 2022