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Projet de loi de finances pour 2022 : Justice

18 novembre 2021 : Budget 2022 - Justice ( rapport général - première lecture )

C. DES DÉPENSES IMMOBILIÈRES QUI RESTENT ÉLEVÉES EN DÉPIT DES RETARDS ANNONCÉS

1. Un effort accru en faveur de la sécurisation et de la maintenance des sites

En 2022, les crédits dédiés à la sécurisation des établissements pénitentiaires connaissent une augmentation importante de 113 %, en étant portés à 135,6 millions d'euros en crédits de paiement, dont 64 millions d'euros de dépenses relèvent de la mise en oeuvre du « plan pénitentiaire ».

Les dépenses financées sont les suivantes :

- 36,6 millions d'euros, dont 30 millions d'euros au titre du plan pénitentiaire, consacrés à la sécurisation périmétrique des établissements, en déployant des systèmes plus performants de détection des produits illicites ou dangereux, et en sécurisant les abords des établissements, dans un contexte de recrudescence des agressions et des menaces à l'encontre des agents pénitentiaires ;

- 4,7 millions d'euros, dont 3,6 millions d'euros au titre du plan pénitentiaire, mobilisés pour la lutte contre les drones malveillants, afin d'acquérir de nouveaux dispositifs de surveillance visant à réduire la menace de survol des établissements ;

- 46 millions d'euros dédiés au brouillage des communications illicites, dont 10 millions d'euros au titre du plan pénitentiaire ;

- 20,3 millions d'euros au titre du déploiement du programme « mobilité » visant à équiper les personnels de surveillance d'un terminal mobile unique leur permettant d'assurer toutes les communications ;

- la poursuite des dépenses de sécurisation passive et active des établissements pour les maintenir en condition opérationnelle, avec un montant de 17,2 millions d'euros de crédits de paiement, soit 4,4 millions d'euros de plus qu'en 2021.

2. Malgré le retard annoncé, le plan « 15 000 » poursuit sa mise en oeuvre

En 2022, la programmation immobilière de l'administration pénitentiaire poursuit la mise en oeuvre du plan de création de 15 000 places de prison supplémentaires à horizon 2027, conformément à l'engagement pris en début de quinquennat par le Président de la République, Emmanuel Macron. La création de ces nouvelles places vise, d'une part, à réduire la surpopulation carcérale et, d'autre part, à atteindre l'objectif de 80 % d'encellulement individuel.

S'agissant du taux d'occupation des établissements pénitentiaires, en 2021, il est inférieur à celui de 2019, soit avant la crise sanitaire, pour les maisons d'arrêt (129 % contre 139 %), bien qu'il soit toujours caractérisé par un dépassement des capacités d'accueil. Toutefois, le taux d'occupation des centres de détention ne cesse de croître, après une brève accalmie en 2020 en raison de la crise sanitaire. Fixé à 89,5 % en 2019, il devrait s'établir à 94 % en 2021 et 2022, et 95 % en 2023.

Concernant l'encellulement individuel, le rapporteur spécial souligne que cet objectif est particulièrement ambitieux, dans la mesure où il correspond à un doublement de la part des détenus en cellule individuelle. En effet, en 2021, le taux de personnes détenues bénéficiant d'une cellule individuelle, qui constitue l'un des indicateurs de performance du programme, est estimé à 40 %.

Dans ce contexte, le rapporteur spécial partage le constat d'une réelle urgence d'augmentation des capacités d'accueil des détenus au sein des centres pénitentiaires. Il regrette toutefois que le déploiement du plan « 15 000 » ne soit pas accompagné d'une réflexion plus prospective sur le pilotage de la politique carcérale en France. En effet, si la création de places supplémentaires répond à un besoin immédiat, il convient de s'interroger sur la réponse pénale et carcérale appropriée une fois que ces places seront pourvues. Le risque que ces places supplémentaires constituent davantage un « appel d'air » sur la population carcérale, sans effet sur le taux d'infractions est une préoccupation partagée par de nombreux acteurs.

En tout état de cause, le projet de budget pour 2022 poursuit la mise en oeuvre du plan « 15 000 », malgré le fait que le Gouvernement a pris acte des retards pris dans son déploiement. Ainsi, la première tranche de 7 000 places sera désormais livrée en 2023 ou 2024, et non en 2022. La seconde tranche de 8 000 places devrait être opérationnelle d'ici 2027.

Les auditions menées ont relayé les principaux facteurs de retard de la mise en oeuvre de ce plan. Outre les difficultés relatives au choix de l'implantation des sites pénitentiaires, la crise sanitaire a également enrayé le bon déroulement des opérations. Toutefois, il a été confirmé au rapporteur spécial que début 2022 plus de 5 000 places seront en chantier de construction. En 2021, dix-sept opérations de construction sont en cours, et cinq opérations supplémentaires seront engagées en 2022.

Les crédits d'investissement immobilier pour l'administration pénitentiaire représentent en 2022 1,1 milliard d'euros d'autorisations d'engagement et 636,5 millions d'euros de crédits de paiement, soit une hausse de 80,5 millions d'euros par rapport à 2021.

Hors partenariats publics-privés, ces crédits s'élèvent à 570,2 millions d'euros de crédits de paiement, soit une hausse de 14,5 % en 2022. Ils se répartissent entre :

- d'une part, les opérations menées par les services déconcentrés, à hauteur de 137,7 millions d'euros en AE et 138,8 millions d'euros en CP ;

- d'autre part, les opérations menées par l'Agence pour l'immobilier de la justice (APIJ) pour un montant de 917 millions d'euros en AE et 431,3 millions d'euros en CP. Sur cette enveloppe, 352,1 millions d'euros de CP, soit 80 % des CP de l'APIJ, seront dédiés à la livraison de la première tranche de 7 000 places. Les opérations au titre de la seconde tranche seront dotées d'une enveloppe de 812,1 millions d'euros en AE et 45,9 millions d'euros en CP.

Le rapporteur spécial relève que 10,8 millions d'euros sont budgétés au titre des acquisitions foncières nécessaires au déploiement du plan « 15 000 ».

Compte tenu de ce plan de charge dense, le rapporteur spécial s'est interrogé sur les capacités de l'APIJ à tenir ses objectifs. Le secrétariat général du ministère de la justice a indiqué que le plafond d'emploi avait été augmenté régulièrement ces dernières années - 5 équivalents temps plein travaillé (ETPT) en 2020 et 4 ETP en 2021 pour un nombre total de 126 ETPT , et le projet de loi de finances pour 2022 prévoit une hausse de 6 % de son budget, pour le porter à 14,2 millions d'euros.