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Projet de loi de finances pour 2022 : Plan de relance - Plan d'urgence face à la crise sanitaire

18 novembre 2021 : Budget 2022 - Plan de relance - Plan d'urgence face à la crise sanitaire ( rapport général - première lecture )

PREMIÈRE PARTIE
LES ACTIONS DE LA MISSION « PLAN DE RELANCE » : UNE EFFICACITÉ ET UN DEGRÉ DE MISE EN oeUVRE VARIABLES

La mission « Plan de relance » a été créée par la loi de finances initiale pour 2021 afin de porter la majeure partie des crédits du budget de l'État consacrés au plan de relance dont le montant a été chiffré à 100 milliards d'euros par le Gouvernement.

Elle-même dotée de plus de 36 milliards d'euros, elle comprend trois programmes, 362 « Écologie », 363 « Compétitivité » et 364 « Cohésion », dont les crédits seront présentés plus en détail dans la deuxième partie du présent rapport.

Si un programme budgétaire, aux termes de la loi organique relative aux lois de finances, regroupe les crédits destinés à mettre en oeuvre une action ou un ensemble cohérent d'actions relevant d'un même ministère, les trois programmes de la mission « Plan de relance » regroupent plutôt de très nombreuses mesures qui, tout en étant rattachés sur le plan de la maquette budgétaire au ministère de l'économie, des finances et de la relance, sont en réalité mis en oeuvre par les autres ministères, ainsi que par certaines agences de l'État. L'objectif de cette organisation budgétaire était de permettre de réaliser des réallocations de crédit entre dispositifs, au profit de ceux dont le degré d'avancement serait le plus rapide.

La mise en oeuvre de la mission s'est ainsi caractérisée par une grande complexité, qui n'en améliore pas la lisibilité et le suivi, mais dans laquelle on perçoit un avancement moins rapide qu'annoncé lors de la présentation du plan de relance.

I. UNE GESTION COMPLEXE DES CRÉDITS

La loi de finances initiale pour 2021 a ouvert 36,2 milliards d'euros en autorisations d'engagement et 21,8 milliards d'euros en crédits de paiement sur la mission « Plan de relance ».

De nombreux mouvements et ouvertures de crédits ont eu toutefois lieu en cours d'année, de sorte que le montant des crédits réellement mis à disposition des responsables de programme a été sensiblement différent de celui inscrit en loi de finances initiale.

Au total, les crédits ouverts sur la mission ont été de 40,2 milliards d'euros en autorisations d'engagement et de 25,4 milliards d'euros en crédits de paiement.

Mouvements de crédits
sur la mission « Plan de relance »

(en milliards d'euros)

LFI : loi de finances initiale. LFR : loi de finances rectificative du 19 juillet 2021. AE : autorisations d'engagement. CP : crédits de paiement.

Source : commission des finances, à partir des données Chorus au 1er octobre 2021

Afin de bien marquer sa volonté d'un engagement et d'un décaissement rapides des dépenses, le Gouvernement prévoyait que l'intégralité des autorisations d'engagement seraient ouvertes dès 2021, les crédits de paiement étant ouverts principalement au cours des années 2021 et 2022, ainsi que des années suivantes pour les reliquats de dépenses.

1. Les crédits ouverts en loi de finances initiale ont été complétés par des reports et par une ouverture de crédits en loi de finances rectificative

En premier lieu, la mission a fait l'objet de reports de crédits non consommés en 2020 à hauteur de 3,1 milliards d'euros en autorisations d'engagement et 328,7 millions d'euros en crédits de paiement.

Les reports d'autorisations d'engagement ont principalement concerné, pour 2,7 milliards d'euros, l'action 02 « Jeunes » du programme 364 : la mission « Plan de relance » sert en effet de véhicule budgétaire pour financer en 2021 et 2022 plusieurs mesures (aides à l'embauche et à l'alternance, contrats aidés, emplois francs...) lancées en 2020 sur la mission « Travail en emploi ».

En second lieu, la première loi de finances rectificative du 19 juillet 2021 a ouvert des crédits supplémentaires, à hauteur de 4,2 milliards d'euros en autorisations d'engagement et 4,9 milliards d'euros en crédits de paiement.

Ces crédits ont servi pour l'essentiel (4,2 milliards d'euros) à combler le manque de financement des dispositifs d'activité partielle de droit commun (APDC) et d'activité partielle de longue durée (APLD), les crédits prévus à ce titre par l'action 01 « Sauvegarde de l'emploi » du programme 364 ayant été utilisés au premier semestre pour financer l'activité partielle d'urgence1(*).

2. En sens inverse, un montant relativement élevé de crédits a été transféré vers des missions de droit commun du budget général

Certains crédits ont été transférés en gestion à des missions budgétaires relevant des ministères chargés de mettre en oeuvre les actions concernées. Ces crédits ne relèvent donc plus, sur le plan budgétaire, de la mission « Plan de relance », même s'ils sont toujours comptés dans l'enveloppe globale du plan de relance de 100 milliards d'euros.

Ces transferts sont autorisés par le II de l'article 12 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), à condition que l'emploi des crédits ainsi transférés, pour un objet déterminé, corresponde à des actions du programme d'origine. C'est bien le cas en l'occurrence mais, comme on le verra dans la présentation des actions, le programme de la mission « Plan de relance » porte en réalité des politiques relevant du ministère et du programme destinataires des crédits transférés.

Les transferts ont porté sur 3,4 milliards d'euros en autorisations d'engagement et de 1,6 milliard d'euros en crédits de paiement. Ils permettent de mettre les crédits à disposition des ministères qui mettent en oeuvre certaines mesures du plan de relance telles que la rénovation des logements sociaux, le financement de la recherche aéronautique civile ou le maintien en condition opérationnelle des moyens de sécurité.

Une circulaire publiée le 11 janvier 20212(*) a pourtant prévu que le mode de gestion normal pour les crédits de la mission « Plan de relance » ne serait pas celui du transfert, mais celui de la délégation de gestion, dans laquelle les crédits restent confiés au gestionnaire de programme ; une convention indique alors les modalités de gestion et de suivi des crédits entre le ministère de l'économie et le ministère chargé de la mise en oeuvre des actions ainsi financées.

Cette circulaire indique que moins de 15 % des crédits pourront faire l'objet d'un transfert vers d'autres ministères, « notamment pour des dispositifs mobilisant des circuits de gestion complexes ». Cette condition quantitative a été respectée : les transferts ont représenté moins de 10 % des crédits.

Deux décrets de transfert ont ainsi concerné la mission « Plan de relance » : le plus important, pris le 28 janvier 2021, a transféré 2,8 milliards d'euros de crédits en autorisations d'engagement et 1,4 milliard d'euros de crédits en crédits de paiement ; le second, pris à titre complémentaire le 28 juin, a transféré 0,6 milliard d'euros de crédits en autorisations d'engagement et 0,3 milliard d'euros en crédits de paiement.

Selon les rapports relatifs à ces décrets de transfert, 51 transferts ont été réalisés vers 15 programmes relevant de 10 missions du budget général.

En regroupant les programmes destinataires par ministère, on constate que le ministère du travail, de l'emploi et de l'insertion a été le principal destinataire de ces transferts, devant le ministère de la transition écologique.

Principaux transferts de la mission « Plan de relance »
selon les ministères gestionnaires

(en millions d'euros)

Programme source Dispositif (montant transféré) Ministère destinataire

Transferts en autorisations d'engagement. Les transferts inférieurs à 10 millions d'euros ne sont pas représentés. MTE : transition écologique. MAA : Agriculture et alimentation. MI : intérieur. MC : culture. MCTRCT : cohésion des territoires et relations avec les collectivités territoriales. MEAE : Europe et affaires étrangères. MTEI : travail, emploi et insertion.

Source : commission des finances, à partir des réponses au questionnaire du rapporteur spécial

Ces transferts ont toutefois, pour partie, suivi un parcours inverse de celui des reports de crédits décrits précédemment.

L'exemple le plus frappant est celui de la mission « Travail et emploi », qui a été destinataire de la majorité des transferts, soit 59,7 % en autorisations d'engagement et 65,4 % en crédits de paiement. Le programme 103 « Accompagnement des mutations économiques et développement de l'emploi », relevant de cette mission, avait ainsi fait l'objet d'ouvertures de crédits en 2020 au titre de l'aide exceptionnelle à l'apprentissage, de la prime à l'embauche et du fonds national pour l'emploi (FNE) en vue de la formation. Ses crédits non consommés en 2020 ont été reportés au début de 2021 vers le programme 364 de la mission « Plan de relance » à hauteur de 2,2 milliards d'euros en autorisations d'engagement et 35 millions d'euros en crédits de paiement, mais dans le même temps les crédits ouverts sur le programme 364 par la loi de finances initiale pour 2021 ont été transférés en sens inverse vers le programme 103 à hauteur de 1,5 milliard d'euros en autorisations d'engagement et 0,7 milliard d'euros en crédits de paiement3(*).

Si ce circuit de financement paraît complexe et difficile à justifier par des considérations opérationnelles, il a permis de comptabiliser ces crédits au titre de l'enveloppe de 100 milliards d'euros du plan de relance et de les faire sortir, au moins en loi de finances initiale, de la norme de dépenses pilotables.

3. L'exécution des crédits fait intervenir de nombreuses administrations différentes

La mise en oeuvre des crédits, même en se limitant à ceux qui demeurent sur la mission « Plan de relance » à l'issue des transferts précités, est d'une complexité particulière. Ces crédits sont gérés selon la procédure de la délégation de gestion précédemment mentionnée.

Les crédits des trois programmes de la mission sont ainsi gérés par 34 budgets opérationnels de programme (BOP) différents. Le plus important est, là encore, le BOP « Travail et emploi », pour lequel 9,0 milliards d'euros d'autorisations d'engagement ont été ouvertes, soit 35 % des autorisations d'engagement ouvertes4(*). À l'inverse, 224 de ces 34 BOP ne représentent, pris ensemble, que 11,4 % des autorisations d'engagement.

À titre d'exemple, il ressort de la cartographie des budgets opérationnels de programme, en date du 5 janvier 2021, que l'action 01 « Rénovation thermique » du programme 362 « Écologie » relève à elle seule de six budgets opérationnels de programme distincts5(*), eux-mêmes en lien avec de nombreuses administrations centrales et déconcentrées.

Autorisations d'engagement consommées sur l'action 362-01
« Rénovation thermique », par budget opérationnel de programme (BOP)

(en millions d'euros)

Source : commission des finances, à partir des données d'exécution Chorus au 1er octobre 2021

4. Outre les ouvertures et annulations de crédit en loi de finances rectificative, des redéploiements et abondements divers ont modifié la répartition des crédits

De nombreux redéploiements ou abondements nouveaux ont été effectués à l'intérieur des programmes. Ces redéploiements ne sont pas décrits de manière exhaustive dans les documents budgétaires annexés au projet de loi de finances pour 2022. Selon les informations recueillies par le rapporteur spécial, un bilan des redéploiements devrait être présenté dans le projet de loi de finances rectificative de fin d'année.

Ils devraient concerner en particulier :

- le dispositif « Industrie du futur » (action 04 « Mise à niveau numérique de l'État, des territoires et des entreprises - modernisation des administrations régaliennes » du programme 363) : augmentation des crédits de 600 millions d'euros ;

- le fonds de réhabilitation des friches (action 02 « Biodiversité, lutte contre l'artificialisation » du programme 362) : augmentation des crédits de 350 millions d'euros ;

- le dispositif « Territoires d'industries » (action 02 « Souveraineté technologique et résilience » du programme 363) : augmentation des crédits de 300 millions d'euros environ;

- les aides pour la conversion des agroéquipements et aux investissements de transition en matière agricole et le renforcement du soutien à la filière forêt et bois (action 05 « Transition agricole » du programme 362) : augmentation des crédits respectivement de 18 millions d'euros et 100 millions d'euros ;

- le plan Avenir montagnes (action 07 « Cohésion territoriale » du programme 364) : augmentation des crédits de 170 millions d'euros ;

- le développement des pistes cyclables dans le cadre du plan vélo (action 07 « Infrastructures et mobilité vertes » du programme 362) : augmentation des crédits de 150 millions d'euros.

Des précisions sont apportées sur certains de ces redéploiements et abondements prévisionnels infra dans la présentation des crédits des actions.

À l'inverse, certaines enveloppes ont vu leurs crédits supprimés.

C'est le cas de celle consacrée au mécanisme de complément de rémunération pour le soutien à la production d'hydrogène, qui relevait de l'action 08 « Énergies et technologies vertes » du programme 362. Alors que l'enveloppe prévue en loi de finances initiale pour 2021 était fixée à 0,6 milliard d'euros, elle a fait l'objet de l'annulation de crédits portant, à hauteur de 534 millions d'euros en autorisations d'engagement, sur ce programme dans le cadre de la loi de finances rectificative du 19 juillet dernier.

5. La facilité pour la reprise et la résilience européenne devrait financer une partie importante des dépenses de la mission « Plan de relance »

Le plan national de relance et de résilience (PNRR) présenté par le Gouvernement le 29 avril dernier, présente les actions du plan de relance français dans la perspective des priorités fixées au niveau européen.

Il prévoit un co-financement européen à hauteur de 41 milliards d'euros, qui s'impute sur l'enveloppe totale de 100 milliards d'euros du plan de relance français. Si le PNRR ne précise pas explicitement la proportion de ce co-financement qui correspond aux dépenses de la mission « Plan de relance », cette mission porte une grande partie des priorités européennes. Les noms des trois programmes de la mission reprennent d'ailleurs les intitulés des trois piliers du plan de relance européen.

Un premier versement de 5,1 milliards d'euros, contre 10 milliards d'euros attendus initialement, a été effectué en 2021. Une seconde tranche de 7,4 milliards d'euros est attendue en 2022. La majeure partie du co-financement ne devrait donc être reçue qu'à partir de 2023.

Prise en charge des composantes du plan de relance par la Facilité pour la reprise et la résilience

(en milliards d'euros)

En vert : pilier « Écologie ». En rouge : pilier « Compétitivité ». En bleu : « Cohésion ».

Source : commission des finances, à partir du programme national de relance et de résilience

À titre d'exemple, les actions de rénovation énergétique prévues par l'action 01 du programme 362 seraient en grande partie financées, au moins pour ce qui concerne les autorisations d'engagement prévues par la loi de finances pour 2021, par le plan de relance européen.

Financement européen des actions de rénovation énergétique

(en millions d'euros)

Source : commission des finances, à partir du programme national de relance et de résilience


* 1 Voir infra, présentation de l'action 01 du programme 364, ainsi que la présentation de la mission « Plan d'urgence face à la crise sanitaire ».

* 2 Circulaire 2REC-21-3622 (NOR CPPB2100712C) de gestion budgétaire du plan de relance, 11 janvier 2021.

* 3 Le transfert, réalisé par décret en date du 28 janvier 2021, a même été antérieur au report de crédits réalisé par arrêté du 23 février.

* 4 Hors crédits non répartis par budget opérationnel de programme, qui représentent 36,2 % des autorisations d'engagement ouvertes sur la mission.

* 5 BOP MEFR : directions générales des entreprises (DGE) et des douanes et droits indirects (DGDDI). BOP Énergie : direction générale de l'énergie et du climat (DGEC). BOP Transition écologique : direction générale de l'aménagement, du logement et de la nature (DGALN). BOP DIE : direction de l'immobilier de l'État (DIE). BOP MENJS : direction des affaires financières du ministère de l'éducation nationale, de la jeunesse et des sports. BOP MCTRCT : direction générale aux collectivités locales (DGLC).