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Projet de loi de finances pour 2022 : Solidarité, insertion et égalité des chances

18 novembre 2021 : Budget 2022 - Solidarité, insertion et égalité des chances ( rapport général - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES RATTACHÉS

ARTICLE 51

Abattement forfaitaire sur les revenus du conjoint
d'un bénéficiaire de l'AAH

. Le présent article prévoit la mise en place d'un mécanisme d'abattement forfaitaire sur les revenus du conjoint du bénéficiaire de l'allocation aux adultes handicapés (AAH).

Ce dispositif, qui constitue certes une mesure favorable aux bénéficiaires de l'AAH, ne permet pas de résoudre les difficultés posées par la prise en compte des revenus du conjoint dans le calcul de la prestation, qui fait obstacle à ce que celle-ci participe pleinement de la politique d'autonomie des personnes en situation de handicap.

Le sujet de la « déconjugalisation » de l'AAH est par ailleurs l'objet d'une proposition de loi en cours de navette. Dans l'attente de l'aboutissement de ces travaux, la commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.

I. LE DROIT EXISTANT : L'AAH, UNE PRESTATION « CONJUGALISÉE »

Régie par les articles L. 821-1 à L. 821-8 du code de la sécurité sociale, l'allocation aux adultes handicapés (AAH) est un minimum social versé, sous conditions de ressources, aux personnes handicapées de plus de vingt ans23(*). Elle est subsidiaire par rapport à d'autres prestations, comme les pensions d'invalidité, les rentes d'accident du travail ou les avantages vieillesse. L'AAH peut se cumuler avec des ressources personnelles, y compris des revenus d'activité24(*), dans la limite d'un plafond annuel, fixé à 10 843,2 euros pour une personne seule sans enfant depuis le 1er avril 202025(*), soit une allocation mensuelle de 903,6 euros.

Afin de bénéficier de l'AAH, la personne handicapée doit être atteinte :

- soit d'un taux d'incapacité permanente d'au moins 80 % (« AAH 1 ») ;

- soit d'un taux d'incapacité compris entre 50 % et 80 %, et présenter une restriction substantielle et durable26(*) pour l'accès à l'emploi (RSDAE) ne pouvant être compensée par des mesures d'aménagement du poste du travail (« AAH 2 »).

Ces conditions sont appréciées par les commissions départementales des droits et de l'autonomie des personnes handicapées (CDAPH) après instruction par les maisons départementales des personnes handicapées (MDPH).

Comme les autres minima sociaux, l'AAH est « conjugalisé » au sens où les ressources prises en compte pour le calcul de l'allocation sont celles du ménage. Ainsi, en application de l'article L. 821-3 du code de la sécurité sociale, il est précisé que l'AAH « peut se cumuler avec les ressources personnelles de l'intéressé et, s'il y a lieu, de son conjoint, concubin ou partenaire d'un pacte civil de solidarité dans la limite d'un plafond fixé par décret, qui varie selon qu'il est marié, concubin ou partenaire d'un pacte civil de solidarité et a une ou plusieurs personnes à sa charge ».

Il est à noter que l'article R. 821-4 du même code prévoit, en application de cet article, un mécanisme d'abattement proportionnel de 20 % sur les revenus perçus par le conjoint, concubin ou partenaire lié par un pacte civil de solidarité qui n'est pas allocataire de l'AAH.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : UN MÉCANISME D'ABATTEMENT FORFAITAIRE SUR LES REVENUS DU CONJOINT

Le dispositif proposé à l'article 51 du présent projet de loi de finances consiste à modifier l'article L. 821-3 du code de la sécurité sociale pour donner une base légale au remplacement de l'abattement proportionnel de 20 % actuellement appliqué aux revenus du conjoint, concubin ou partenaire prévu à l'article R. 821-4 du même code par un dispositif d'abattement forfaitaire.

D'après l'évaluation préalable du présent article, il est prévu que le montant de cet abattement soit fixé par décret à 5 000 euros, auquel s'ajouterait un abattement de 1 100 euros pour chaque enfant du foyer.

Le coût de la mesure pour l'État est chiffré à 185 millions d'euros.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE 

En première lecture, l'Assemblée nationale a adopté le présent article tel que modifié par deux amendements rédactionnels et de coordination du rapporteur spécial de la commission des finances Patrice Anato, adoptés avec un avis favorable du Gouvernement.

IV. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : TOUJOURS PAS DE VÉRITABLE « DÉCONJUGALISATION » DE L'AAH

Le mécanisme d'abattement proportionnel de l'AAH en vigueur n'était pas satisfaisant en raison de son caractère anti-redistributif : par construction, plus les revenus sont importants, plus la partie des revenus du conjoint exclue de la prise en compte pour le calcul de l'AAH est importante.

À la différence d'un abattement proportionnel qui revient à soustraire du revenu pris en compte un montant par définition proportionnel à ce revenu, le montant de l'abattement forfaitaire est le même pour tous et revient à un abattement de 100 % pour les bénéficiaires de l'AAH dont le conjoint gagne moins de 5 000 euros par an, soit les foyers les plus précaires.

D'après l'évaluation préalable, la mesure permettrait un gain moyen de 110 euros par mois pour 120 000 bénéficiaires. Plus de 60 % des 150 000 couples dont le bénéficiaire de l'AAH est inactif percevraient ainsi leur AAH à taux plein, alors qu'ils ne sont que 45 % des couples aujourd'hui.

Pour autant, le dispositif ne saurait en aucun cas être assimilé à une réelle « déconjugalisation » de l'AAH, soit l'absence totale de prise en compte des revenus du conjoint dans le calcul de l'allocation. Une telle évolution est défendue par les associations représentant les personnes en situation de handicap - entendues sur ce point par les rapporteurs spéciaux. Celle-ci témoignerait de la pleine reconnaissance de la spécificité du public ciblé par l'AAH, qui, en raison de son montant et de ses conditions d'accès plus favorables, ne saurait être regardée comme un minimum social comme un autre. Elle permettrait de clarifier la nature du dispositif en faisant de l'AAH une véritable prestation de compensation de l'éloignement de l'emploi provoqué par le handicap, et d'accès à l'autonomie. En risquant d'accroître la dépendance de la personne handicapée aux revenus de son conjoint, la « conjugalisation » constitue en effet un frein à cette logique d'autonomie.

La proposition de « déconjugalisation » de l'AAH constitue même l'objet de la première pétition à recueillir plus de 100 000 signatures sur la plateforme dédiée du Sénat en février 2021. L'atteinte de ce seuil a entraîné l'inscription à l'ordre du jour de la proposition de loi portant diverses mesures de justice sociale27(*). Le Sénat a adopté dans ce cadre une disposition tendant à la déconjugalisation de l'AAH en première lecture le 9 mars 2021. En deuxième lecture, l'Assemblée nationale a ensuite modifié le texte en adoptant un dispositif d'abattement forfaitaire identique à celui de l'article 51 du présent PLF, avant que le Sénat ne rétablisse sa version dans le texte adopté le 12 octobre 2021.

Comme l'indiquait le sénateur Philippe Mouiller, rapporteur du texte :

« L'individualisation de l'AAH répond en outre à une aspiration diffuse à davantage d'autonomie financière au sein du couple, tendance que confirment un certain nombre de travaux sociologiques, les statistiques des régimes matrimoniaux et les témoignages recueillis par le rapporteur de la commission lors de ses auditions. Une telle aspiration s'entend, quand bien même elle porterait sur des ressources issues de la solidarité nationale, dès lors que celles-ci sont perçues comme une créance assise sur un droit subjectif à la compensation.

Une telle revendication s'entend d'autant plus de la part de femmes en situation de handicap, dont les revenus sont encore relativement plus faibles que ceux de leur conjoint et qui sont plus souvent victimes de violences conjugales. La déconjugalisation de l'AAH serait ainsi de nature à leur garantir le montant de prestation auquel leur donnent droit leurs ressources personnelles même en cas de changement imprévu de situation conjugale. »28(*).

Le coût d'une telle mesure pour l'État est estimé à 560 millions d'euros par la DGCS. Il est cependant à noter que l'application automatique de la « déconjugalisation » est problématique. En effet, comme le souligne le rapport précité : « alors qu'environ 270 000 bénéficiaires de l'AAH sont aujourd'hui en couple, un grand nombre de ménages, de l'ordre de 196 000, gagneraient certes à la suppression de la prise en compte des revenus du conjoint, mais cette mesure ferait aussi un grand nombre de ménages perdants, environ 44 000, dont 21 % perdraient totalement le bénéfice de la prestation. De plus, la déconjugalisation creuserait les inégalités de niveau de vie puisque les ménages perdants se trouvent dans tous les déciles de niveau de vie jusqu'au septième, tandis que les gains seraient plus concentrés entre les troisième et cinquième déciles. Les gagnants appartenant aux neuvième et dixième déciles de niveau de vie, quoique peu nombreux - 13 000 -, seraient même les plus grands bénéficiaires de la mesure, avec un gain moyen mensuel de 500 euros. ».

Pour cette raison, le texte adopté par le Sénat le 12 octobre 2021 prévoit la mise en place d'un mécanisme transitoire en faveur des actuels bénéficiaires de l'AAH qui pourraient pâtir d'une « déconjugalisation » de la prestation : pendant dix ans, ils pourront choisir de continuer à bénéficier de l'AAH, tant qu'ils en remplissent les conditions, selon les modalités de calcul applicables aujourd'hui.

Le coût global d'une mesure de « déconjugalisation » de l'AAH avec droit d'option est estimé par la DGCS à 700 millions d'euros29(*).

Dans l'attente de l'aboutissement de ce texte en cours d'examen, les rapporteurs proposent d'adopter cet article, qui porte une mesure positive pour les bénéficiaires de l'AAH.

Décision de la commission : la commission propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 52 (nouveau)

Demande de rapport au Parlement sur la publication de certaines données relatives à l'allocation aux adultes handicapés

. Le présent article prévoit la remise par le Gouvernement au Parlement d'un rapport portant sur l'opportunité de rendre publiques les données nécessaires à l'appréciation précise de l'application des critères de conjugalité de l'allocation aux adultes handicapés, afin, en particulier, de compléter l'information sur les bénéficiaires et d'étudier précisément le pilotage de l'allocation.

La commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.

I. LE DROIT EXISTANT : L'ALLOCATION AUX ADULTES HANDICAPÉS, UN MINIMUM SOCIAL REPRÉSENTANT UNE DÉPENSE DE PRÈS DE 12 MILLIARDS D'EUROS

L'allocation aux adultes handicapés (AAH) est un minimum social versé, sous conditions de ressources, aux personnes handicapées de plus de vingt ans30(*). Elle est subsidiaire par rapport à d'autres prestations, comme les pensions d'invalidité, les rentes d'accident du travail ou les avantages vieillesse. Elle peut se cumuler avec des ressources personnelles, y compris des revenus d'activité31(*), dans la limite d'un plafond annuel, fixé à 10 843,2 euros pour une personne seule sans enfant depuis le 1er avril 202032(*).

Afin de bénéficier de l'AAH, la personne handicapée doit être atteinte :

- soit d'un taux d'incapacité permanente d'au moins 80 % (« AAH 1 ») ;

- soit d'un taux d'incapacité compris entre 50 % et 80 %, et présenter une restriction substantielle et durable33(*) pour l'accès à l'emploi (RSDAE) ne pouvant être compensée par des mesures d'aménagement du poste du travail (« AAH 2 »).

Ces conditions sont appréciées par les commissions départementales des droits et de l'autonomie des personnes handicapées (CDAPH) après instruction par les maisons départementales des personnes handicapées (MDPH).

En projet de loi de finances pour 2022, les crédits demandés au titre de ce dispositif s'élèvent à 11,8 milliards d'euros en autorisation d'engagements et en crédits de paiement.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : UNE DEMANDE DE RAPPORT AU PARLEMENT SUR LA PUBLICATION DE CERTAINES DONNÉES RELATIVES À L'ALLOCATION AUX ADULTES HANDICAPÉS

Le présent article est issu d'un amendement de la rapporteure pour avis de la commission des affaires sociales Christine Cloarec-Le Nabour adopté en première lecture par l'Assemblée nationale avec un avis favorable de la commission des finances et du Gouvernement.

Il prévoit la remise par le Gouvernement au Parlement d'un rapport portant sur l'opportunité de rendre publiques les données nécessaires à l'appréciation précise de l'application des critères de conjugalité de l'AAH, afin, en particulier, de compléter l'information sur les bénéficiaires et d'étudier précisément le pilotage de l'allocation.

Il est précisé que ce rapport devrait être remis dans un délai de douze mois à compter de la promulgation de la loi de finances initiale pour 2022.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : LA NÉCESSITÉ D'AMÉLIORER LA TRANSPARENCE DE L'ALLOCATION AUX ADULTES HANDICAPÉS

Les rapporteurs spéciaux sont favorables à la remise d'un tel rapport, qui est en ligne avec les observations qu'ils ont formulées sur l'insuffisante transparence de l'AAH eu égard à l'importance de cette prestation dans leur récent rapport relatif à la gestion de cette allocation34(*).

Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 53 (nouveau)

Demande de rapport au Parlement sur la publication de certaines données relatives à l'allocation aux adultes handicapés

. Le présent article prévoit la remise par le Gouvernement au Parlement d'un rapport dressant un état des lieux relatif aux travaux menés concernant la modernisation de la délivrance de la prime d'activité et le développement d'outils de récupération automatique des données déclaratoires des bénéficiaires.

La commission des finances propose de supprimer cet article.

I. LE DROIT EXISTANT : LA PRIME D'ACTIVITÉ, UN DISPOSITIF DE SOUTIEN AU POUVOIR D'ACHAT DES ACTIFS REPRÉSENTANT UNE DÉPENSE D'ENVIRON 10 MILLIONS D'EUROS

La prime d'activité, créée par la loi n° 2015-994 du 17 août 2015 relative au dialogue social et à l'emploi, a remplacé au 1er janvier 2016 la part « activité » du revenu de solidarité active (RSA) ainsi que la prime pour l'emploi (PPE). Cette prime est versée aux personnes en activité professionnelle dont les ressources sont inférieures à un certain montant garanti - pour une personne célibataire sans enfant, ce montant est égal à environ 1 787 euros net par mois.

Formule de calcul de la prime d'activité

Le montant de la prime d'activité est calculé sur la base d'un montant forfaitaire variable en fonction de la composition du foyer (dont le nombre d'enfants à charge), auquel s'ajoutent les revenus professionnels pris en compte à hauteur de 61 % afin de favoriser l'activité. Pour mémoire, le montant forfaitaire de la prime d'activité s'élève à 553,71 euros (depuis le 1er avril 2021) pour un foyer composé d'une personne seule sans enfant.

Un bonus individuel est également ajouté pour chaque personne en activité, membre du foyer, dont les revenus d'activité sont compris entre 0,5 SMIC et 1 SMIC. Le montant du bonus est croissant entre 0,5 SMIC et 1 SMIC et atteint son maximum dès 1 SMIC (soit 161,14 euros par mois au 1er avril 2021), plafond au-delà duquel son montant est fixe. De ce total est déduit l'ensemble des ressources du foyer (notamment les prestations sociales, les revenus de remplacement).

Source : commission des finances du Sénat

La prime d'activité est ouverte aux jeunes actifs dès 18 ans, ainsi qu'aux étudiants et aux apprentis ayant perçu, au cours des trois derniers mois, un salaire mensuel supérieur à 78 % du SMIC. Elle a également été ouverte à compter du 1er juillet 201635(*) aux bénéficiaires de l'allocation adulte handicapé (AAH) qui travaillent en établissements et services d'aide par le travail (ESAT) ou en milieu ordinaire.

En PLF 2022, 9,9 milliards d'euros en AE et en CP sont prévus au titre de ce dispositif.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : UNE DEMANDE DE RAPPORT AU PARLEMENT SUR LA MODERNISATION DE LA DÉLIVRANCE DE LA PRIME D'ACTIVITÉ

Le présent article est issu d'un amendement du rapporteur spécial de la commission des finances Patrice Anato adopté en première lecture à l'Assemblée nationale avec un avis de sagesse du Gouvernement.

Il prévoit la remise par le Gouvernement au Parlement d'un rapport dressant un état des lieux relatif aux travaux menés concernant la modernisation de la délivrance de la prime d'activité et le développement d'outils de récupération automatique des données déclaratoires des bénéficiaires.

Il est précisé que ce rapport devrait être remis avant le 1er septembre 2022.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : UNE DEMANDE DE RAPPORT PRÉMATURÉE

Les rapporteurs spéciaux seront attentifs à l'évolution des travaux en cours sur la modernisation de la délivrance de la prime d'activité, dans un souci de simplification et de lutte contre le non-recours.

Néanmoins, compte tenu d'une part, des explications données par le Gouvernement lors de l'examen de cet amendement en séance publique, indiquant qu'au vu de l'état d'avancement de ces travaux la remise d'un tel rapport était prématurée et, d'autre part, de la position constante de la commission des finances consistant à modérer les demandes de rapports en loi de finances, les rapporteurs spéciaux proposent d'adopter l'amendement n° II-12 de suppression de cet article.

Décision de la commission : la commission des finances propose de supprimer cet article.


* 23 Ou plus de 16 ans pour un jeune qui n'est plus considéré à la charge des parents pour le bénéfice des prestations familiales.

* 24 Les modalités de cumul de l'allocation avec des revenus d'activité sont précisées par le décret n° 2010-1403 du 12 novembre 2010, et visent à encourager l'accès durable à l'emploi : pendant six mois au maximum à compter de la reprise d'un emploi, puis partiel sans limite dans le temps.

* 25 Ce plafond est multiplié par 1,81 pour un couple et majoré de 50 % par enfant à charge.

* 26 Elle est durable dès lors qu'elle est d'une durée prévisible d'au moins un an à partir du dépôt de la demande.

* 27 Proposition de loi portant diverses mesures de justice sociale déposée par les députés Jeanine DUBIÉ, Charles de COURSON, Yannick FAVENNEC et plusieurs de leurs collègues le 30 décembre 2019.

* 28 Rapport n° 400 (2020-2021) de M. Philippe MOUILLER, fait au nom de la commission des affaires sociales, déposé le 3 mars 2021.

* 29 Source : réponses au questionnaire budgétaire.

* 30 Ou plus de 16 ans pour un jeune qui n'est plus considéré à la charge des parents pour le bénéfice des prestations familiales.

* 31 Les modalités de cumul de l'allocation avec des revenus d'activité sont précisées par le décret n° 2010-1403 du 12 novembre 2010, et visent à encourager l'accès durable à l'emploi : pendant six mois au maximum à compter de la reprise d'un emploi, puis partiel sans limite dans le temps.

* 32 Ce plafond est multiplié par 1,81 pour un couple et majoré de 50 % par enfant à charge.

* 33 Elle est durable dès lors qu'elle est d'une durée prévisible d'au moins un an à partir du dépôt de la demande.

* 34 « Gestion de l'allocation aux adultes handicapés : propositions pour renforcer les moyens et le pilotage des MDPH », rapport d'information n° 748 (2020-2021) de MM. Arnaud Bazin et Éric Bocquet fait au nom de la commission des finances du Sénat, 7 juillet 2021.

* 35 À compter rétroactivement du 1er janvier 2016.