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Proposition de loi relative aux bibliothèques et au développement de la lecture publique

23 novembre 2021 : Bibliothèques et développement de la lecture publique ( rapport - deuxième lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

MARDI 23 NOVEMBRE 2021

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M. Laurent Lafon, président. - Nous examinons maintenant la proposition de loi relative aux bibliothèques et au développement de la lecture publique, déposée par notre collègue Sylvie Robert.

Mme Sylvie Robert, auteure de la proposition de loi, rapporteure. - Je dois avouer être particulièrement émue. Je ne pensais pas, lorsqu'en 2015 j'ai commencé à réfléchir au rapport que Fleur Pellerin m'avait demandé de préparer sur l'extension des horaires de bibliothèques, qu'en 2021 je réussirais à faire passer cette proposition de loi. Je suis d'autant plus émue que Laure Darcos et moi-même avons réussi dans des délais assez courts, et en même temps, à présenter à la fois au Sénat et à l'Assemblée nationale une vision de la chaîne du livre dans sa transversalité, qui démontre que chacun de ses acteurs et de ses secteurs est absolument indispensable.

Je souhaiterais au préalable remercier les collègues de mon groupe, ceux de la commission, le président Lafon, la ministre, dont je sais qu'elle a été pour beaucoup dans cette adoption, mais également ses services du livre et de la lecture qui m'ont beaucoup aidée dans la rédaction d'un certain nombre d'articles.

À la suite de notre adoption à l'unanimité de la proposition de loi relative aux bibliothèques et au développement de la lecture publique le 9 juin dernier, nos collègues de l'Assemblée nationale se sont saisis du texte. La rapporteure, Florence Provendier, a mené un travail approfondi en commission, conduit de nombreuses auditions, et je tiens à l'en remercier. Ainsi, lors de la séance du 6 octobre dernier, l'Assemblée nationale a également adopté le texte à l'unanimité. J'en ai été profondément touchée comme l'ensemble des bibliothécaires du pays, qui ont suivi les débats avec passion et voient dans notre engagement la reconnaissance de leur importance pour notre pays, dans lequel les bibliothèques représentent le premier équipement culturel, et conservent une puissance symbolique forte.

Les députés ont donc rejoint la démarche que nous avions engagée au Sénat, et ont apporté à la proposition de loi quelques améliorations et compléments notables, que je vais présenter rapidement.

À l'article 1er, l'Assemblée nationale a complété les missions des bibliothèques en y incluant le développement de la lecture publique, la diversification des publics, l'exercice des droits culturels et la réduction de l'illettrisme et de l'illectronisme. Un débat important a eu lieu sur ce sujet et, à l'initiative de la rapporteure, la commission a également prévu la coopération avec les organismes culturels et sociaux, et un accès facilité aux personnes à mobilité réduite.

À l'article 5, l'Assemblée nationale a renforcé les garanties quant au caractère pluraliste et diversifié des collections, en indiquant qu'elles devaient être « exemptes de toute forme de censure idéologique, politique ou religieuse ou de pressions commerciales ».

L'Assemblée nationale a également introduit, à l'initiative du Gouvernement, un nouvel article 9A, qui m'est particulièrement cher parce qu'il précise que les départements ne peuvent pas supprimer, cesser d'entretenir ou de faire fonctionner les bibliothèques dont ils ont la charge. Je vous rappelle que la gestion des bibliothèques centrales de prêt a été transférée aux départements par la loi du 22 juillet 1983. Ils bénéficient en contrepartie du concours particulier « Bibliothèques » et de soutiens financiers spécifiques. Cependant, un département a fait le choix en 2016 de remplacer sa bibliothèque par un service de soutien à la lecture et ce précédent a profondément ébranlé les professionnels et les établissements des autres départements. Je me félicite donc de l'adoption de cette mesure, que j'avais proposée dans le cadre du projet de loi relatif à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale (3DS), me heurtant alors à l'article 40 de la Constitution. Je précise que cette mesure ne fait qu'apporter une précision, mais une précision essentielle. Nous avons d'ailleurs sondé l'Assemblée des départements de France (ADF), qui ne s'y est pas opposée. Je tenais, madame la ministre, à vous remercier d'avoir soutenu cette démarche.

À l'article 10, l'Assemblée nationale est revenue, pour des raisons juridiques, sur l'extension des bénéficiaires de la dotation « Bibliothèques » aux établissements publics de coopération culturelle et aux groupements d'intérêt public. Les débats ont cependant permis de préciser que la dotation pouvait leur être reversée par la collectivité, au titre de leurs missions en lien avec les bibliothèques.

Enfin, à l'article 12, l'Assemblée nationale a souhaité permettre aux organismes du secteur caritatif et social bénéficiant des dons d'ouvrages de les revendre. Vous vous rappelez sans doute que notre collègue Monique de Marco avait défendu au Sénat une disposition très proche, que j'avais alors jugée potentiellement porteuse de risque, en accord avec le Gouvernement. Finalement, la navette parlementaire aidant, cette idée a fait son chemin, et ma position a évolué, pour des raisons très pragmatiques qui tiennent à la structure de ces organismes.

Telles sont les principales améliorations apportées par l'Assemblée nationale à cette proposition de loi. Je crois qu'elles ne trahissent pas nos travaux, mais elles les confortent au contraire. Face à cette convergence, dont témoigne aussi le double vote à l'unanimité, nous avons retenu, avec le président Lafon, la solution d'une lecture en commission. L'adoption conforme du texte aujourd'hui, suivie d'un simple vote en séance publique le 16 décembre prochain, nous assure ainsi de la promulgation de la loi d'ici à la fin de l'année, ce qui serait une grande victoire pour nous, en tant que parlementaires, mais surtout pour les bibliothèques, pour la lecture publique et les bibliothécaires. Je vous propose donc d'adopter ce texte tel qu'issu des travaux de l'Assemblée nationale, et je tiens à vous remercier très sincèrement pour votre engagement.

Mme Roselyne Bachelot, ministre de la culture. - C'est une joie de pouvoir dire le plein soutien du Gouvernement à cette proposition de loi relative aux bibliothèques et au développement de la lecture publique. Madame Robert, vous avez souligné le travail collaboratif de grande qualité engagé au Sénat, puis à l'Assemblée nationale. Les députés ont amendé le texte en conservant l'esprit et les dispositions principales.

Avec 16 500 établissements, les bibliothèques constituent le premier équipement culturel public de proximité en France. Près de 12 millions d'usagers et 13 000 collectivités territoriales - communes, intercommunalités, départements - font vivre ces lieux de culture et d'éducation sur tout le territoire.

L'État prend part à cet effort en faveur des bibliothèques et de la lecture publique. Outre les bibliothèques universitaires, il gère deux bibliothèques nationales - la Bibliothèque nationale de France (BnF) et la Bibliothèque publique d'information (BPI) - et accompagne les collectivités territoriales pour moderniser les établissements et maintenir la vitalité de la lecture publique.

Le partenariat noué entre les collectivités territoriales et l'État autour des bibliothèques est remarquable. Alors que la lecture a été déclarée grande cause nationale, ce quinquennat marquera un moment important de cette relation. Sur la base du diagnostic posé par M. Erik Orsenna en 2018, les collectivités territoriales et l'État ont renforcé leur collaboration pour étendre les horaires d'ouverture des bibliothèques, diversifier leurs missions et accompagner la formation des professionnels.

Grâce au plan pour les bibliothèques qui a suivi, l'État a accru les moyens alloués aux collectivités de plusieurs manières, avec la dotation générale de décentralisation, le plan de relance, une contractualisation renforcée, ainsi que des augmentations de crédits consolidées d'année en année, soit un total de près 60 millions d'euros pour la lecture publique entre 2018 et 2022.

Une vraie dynamique est née. Fin 2021, plus de 500 projets auront été soutenus dans toute la France.

Par rapport à 2016, les bibliothèques aidées ouvrent huit heures trente supplémentaires par semaine. Cette politique offre à près de 12,4 millions d'habitants, notamment dans les territoires les plus fragiles, la possibilité d'accéder davantage à leur bibliothèque.

L'État a également accompagné la transformation des bibliothèques dans les champs éducatif, social et numérique. Il fallait toucher de nouveaux publics en intensifiant une politique partenariale avec les collectivités territoriales. Le nombre de contrats territoire-lecture (CTL) a augmenté de 50 % entre 2017 et 2021, et l'État a créé en 2018 des contrats spécifiques pour les bibliothèques départementales ; ces contrats ont été signés avec plus de la moitié des départements.

Ce « moment bibliothèques » trouve aujourd'hui sa concrétisation sur le plan législatif avec l'initiative de Sylvie Robert, ce qui permettra enfin de consacrer, dans le code du patrimoine, le rôle essentiel de nos bibliothèques ; il apparaît d'ailleurs incroyable que cela ne se soit pas produit plus tôt.

Bien que le secteur des bibliothèques n'échappe pas au droit, il est étonnant de relever la faiblesse de sa présence dans notre corpus législatif. Là où le code du patrimoine accorde plus de 60 articles de loi aux archives et 30 musées, il n'en accorde que 5 seulement aux bibliothèques. Le moment était donc venu de faire pleinement entrer les bibliothèques dans le droit, avec un texte qui, à mes yeux, propose plusieurs avancées.

Ce texte, en effet, permet de rappeler que les missions culturelles, éducatives et ludiques des bibliothèques s'inscrivent dans le respect des principes de pluralisme des courants d'idées et d'opinions, et de neutralité du service public. Les bibliothèques doivent demeurer des espaces de liberté, des lieux de respiration démocratique ; leurs professionnels doivent être protégés de la censure comme de toutes pressions politiques, religieuses ou sociales, et leurs collections doivent refléter la diversité des opinions.

Par ailleurs, les bibliothèques doivent rester accessibles à tous, librement et gratuitement. Il est important que la loi entérine un principe qui fait consensus et constitue l'une des conditions du succès des bibliothèques.

La loi accompagne, en outre, la montée en puissance des collaborations entre collectivités territoriales, tout en respectant leur administration et en réaffirmant le rôle essentiel des bibliothèques départementales dans le soutien aux petites bibliothèques, notamment rurales.

L'Assemblée nationale a bien enrichi le texte, et je souhaite revenir sur trois ajouts. Le premier donne la possibilité aux bibliothèques de l'État et aux collectivités territoriales de revendre les livres dont elles n'ont plus l'usage et qui appartiennent au domaine privé à des fondations, associations philanthropiques ou entreprises de l'économie sociale et solidaire (ESS). Le deuxième ajout empêche les départements ayant bénéficié du transfert par l'État d'une bibliothèque centrale de prêt (BCP) de supprimer leur bibliothèque départementale. Enfin, le troisième ajout concerne les notions d'accessibilité aux personnes en situation de handicap, afin que celles-ci puissent accéder aux collections et aux services.

Ces avancées ont permis d'aboutir à un texte attendu et adopté à l'unanimité le 6 octobre dernier par l'Assemblée nationale. Le Gouvernement soutient sans réserve l'esprit et la lettre de la proposition de loi de Sylvie Robert. Je tiens de nouveau à vous remercier, madame la sénatrice, pour votre engagement. Il s'agit d'un texte important, qui permet de consacrer - enfin ! - dans la loi le rôle essentiel de ces établissements publics de proximité ; je crois que nous pouvons tous nous en féliciter.

Mme Céline Brulin. - C'est une bonne idée d'avoir mis ces deux propositions de loi à l'ordre du jour de nos travaux ; on voit bien ce qui peut les relier.

Nous voterons ce texte sans réserve. Comme cela a été précisé, il est surprenant que les bibliothèques n'aient pas été davantage « sanctuarisées » dans des textes législatifs. Aujourd'hui me semble le moment opportun ; d'abord parce que les bibliothèques se transforment et deviennent de véritables lieux de vie ; et puis, comme l'a rappelé Mme la ministre, parce que défendre le pluralisme est peut-être encore plus important en ces temps troublés. Plus que jamais, il me paraît nécessaire de protéger les personnels des bibliothèques et de défendre des lieux où circule la diversité des opinions.

Je me félicite que cette proposition de loi permette aux bibliothèques de céder gratuitement des ouvrages dont elles n'ont plus l'usage à une diversité d'associations oeuvrant pour la solidarité.

Même si j'en comprends la logique, j'émets une petite réserve sur le fait que l'Assemblée nationale ait dû supprimer l'article 10 permettant aux groupements d'intérêt public (GIP) et aux établissements publics de coopération culturelle (EPCC) de bénéficier du concours particulier pour les bibliothèques au sein de la dotation globale de fonctionnement (DGF) ; mais Sylvie Robert a indiqué qu'il existait des possibilités de reversement.

Mme Roselyne Bachelot, ministre. - Une précision, madame la sénatrice : on y procédera par décret.

Mme Monique de Marco. - Ce texte très attendu réaffirme trois grands principes : la liberté d'accès aux bibliothèques, la gratuité et le pluralisme des collections.

Le cadre juridique pour les bibliothèques était insuffisant. La proposition de loi a été enrichie par l'Assemblée nationale. Je pense, par exemple, dans l'article 1er, au fait que les bibliothèques participent à la diffusion et la promotion du patrimoine linguistique. Autre ajout intéressant : la possibilité de coopérer avec les organismes culturels, éducatifs et sociaux, ainsi que les établissements pénitentiaires.

À l'article 9 également, le fait que les départements ne puissent ni supprimer les bibliothèques ni cesser de les entretenir ou de les faire fonctionner, va dans le bon sens. Enfin, je suis satisfaite de la modification apportée à l'article 12, permettant aux bibliothèques d'effectuer des dons à des fondations, des associations loi 1901 ou des organismes de l'ESS ; cette modification se rapproche des amendements que nous avions déposés. Avec la crise du covid, les bibliothèques ont eu des difficultés à réaliser leur désherbage et, dans le même temps, elles ont donné des documents à ce type d'organismes.

Nous sommes donc tout à fait favorables à l'adoption de cette proposition de loi.

Mme Laure Darcos. - Je tiens, encore une fois, à féliciter ma collègue Sylvie Robert. On peut déjà voir l'impact de la lecture publique, et ce qui a été décidé pour les bibliothèques départementales est également très important ; cette mesure visait directement le département des Yvelines qui avait décidé de supprimer sa bibliothèque. Nous voyons aujourd'hui à quel point il est fondamental de rayonner sur l'ensemble du territoire. Nous savons que, si les jeunes n'ont pas la possibilité d'aller dans des librairies, ils trouvent leur premier contact culturel dans les médiathèques et bibliothèques.

Naturellement, nous voterons ce texte, qui est l'aboutissement d'un long chemin. J'espère enfin que les ouvertures le dimanche seront de plus en plus fréquentes ; il s'agira d'initier cela dans nos territoires.

M. David Assouline. - La principale vertu de ce texte est de réparer une injustice et même une faute politique en faisant rentrer nos bibliothèques dans le code du patrimoine. L'ajout sur la liberté et le pluralisme me semble particulièrement juste. J'ai le souvenir d'un moment de tension politique alors qu'un certain nombre de collectivités locales - je pense aux municipalités de Vitrolles ou d'Orange - avaient élu à leur tête des dirigeants peu enclins à la défense du pluralisme ; leur première décision, à l'époque, fut de retirer des bibliothèques des livres qui leur déplaisaient.

Je souhaite enfin témoigner de mon expérience personnelle. Je suis arrivé en France à huit ans ; un peu perdu, j'arrivais dans une banlieue, à Creil, où je ne connaissais personne. Le premier endroit où je me suis dirigé pour accéder à des livres et nourrir des passions en dehors de l'école, ce fut la bibliothèque. J'ai mesuré depuis à quel point, pour ceux qui se retrouvent à huit dans un appartement et n'ont aucun endroit pour être tranquilles, travailler ou effectuer des recherches, la bibliothèque est le seul lieu où cela est possible.

Cette proposition de loi nous encourage à ne pas fermer les bibliothèques, à les rendre plus ouvertes encore, notamment le dimanche. À l'heure d'internet et de l'accès instantané à tout, on s'aperçoit que les bibliothèques restent des lieux de sociabilité et de justice sociale. Ceux qui ont le plus besoin des bibliothèques, ce sont les populations défavorisées, qui n'ont pas accès aux livres chez eux ou n'ont pas la place pour pouvoir se poser, étudier ou découvrir.

Cette proposition de loi étant bienvenue, nous allons naturellement la soutenir.

M. Pierre-Antoine Levi. - Le groupe Union Centriste votera bien évidemment cette proposition de loi.

Je veux, au nom de mes collègues, féliciter Sylvie Robert, auteure et rapporteure de ce texte. Le travail qu'elle a réalisé depuis 2015 se voit récompensé.

La pandémie a montré que les Français avaient un besoin collectif de culture. La fermeture des bibliothèques durant quelques mois a été durement vécue.

Cette proposition de loi tombe à point nommé, puisqu'elle garantit la liberté d'accès, la gratuité et, surtout, le pluralisme des cultures, dont on sait combien il est particulièrement important en ce moment.

J'en profite pour féliciter également Laure Darcos. Le vote de ces deux propositions de loi selon la procédure de législation en commission est un beau symbole.

Examen des articles selon la procédure de législation en commission

M. Laurent Lafon, président. - Aucun amendement n'a été déposé sur le texte.

Articles 1er, 4, 5, 7, 9A, 9, 10 et 12

Les articles 1er, 4, 5, 7, 9A, 9, 10 et 12 sont successivement adoptés sans modification.

La proposition de loi est adoptée sans modification.

M. Laurent Lafon, président. - Je constate que cette proposition a été adoptée à l'unanimité.

Pour terminer, je tiens à féliciter Sylvie Robert. Pour l'anecdote, alors que je visitais une bibliothèque de mon département, la responsable a admiré que, en ma qualité de président de la commission, je puisse la connaître...