Projet de loi portant transposition des accords nationaux interprofessionnels en faveur de l'emploi des salariés expérimentés et relatif à l'évolution du dialogue social

TITRE IV

FACILITER LES AMÉNAGEMENT DE FIN DE CARRIÈRE

Article 5
Mieux encadrer les refus de temps partiel ou de temps réduit
dans le cadre d'une retraite progressive

Cet article propose de rehausser les exigences légales quant à la motivation par l'employeur de son refus d'accepter le passage d'un salarié à temps partiel ou à temps réduit dans le cadre d'une retraite progressive.

La commission a adopté cet article sans modification.

I°- Le dispositif proposé : compléter l'encadrement, prévu par la réforme des retraites de 2023, du refus de l'employeur d'accepter la retraite progressive

A. Le dispositif de la retraite progressive poursuit une lente montée en charge

Instaurée en 1988^55(*) afin d'inciter les salariés volontaires à retarder la liquidation complète de leurs droits à pension, la retraite progressive permet aux assurés sociaux réduisant leur activité de demander la liquidation provisoire de leur pension de retraite et le service d'une fraction de celle-ci^56(*). La fraction de retraite servie varie en fonction de la durée de travail à temps partiel ou à temps réduit par rapport à la durée maximale légale ou conventionnelle ou de la diminution des revenus professionnels.

Profondément réformé par la loi de financement rectificative pour 2023^57(*), le dispositif de la retraite progressive est ouvert sous trois conditions :

- avoir atteint l'âge de 62 ans^58(*) ;

- justifier d'une durée d'assurance au moins égale à 150 trimestres^59(*) ;

- justifier d'une quotité de temps de travail comprise entre 40 % et 80 %^60(*).

Cette quotité de travail globale est définie comme la somme des quotités de travail soit à temps partiel par rapport à la durée du travail à temps complet, soit à temps réduit par rapport à la durée de travail maximale exprimée en jours^61(*), dans le cas des salariés ayant conclu une convention de forfait en jours^62(*).

1. Un recours assoupli et encouragé par le législateur en 2023

Dans l'optique de favoriser les transitions entre l'emploi et la retraite, la réforme des retraites de 2023 a prévu des assouplissements du dispositif de la retraite progressive et une éligibilité de nouveaux publics : professionnels libéraux, avocats, assurés des régimes spéciaux et fonctionnaires.

Pour les salariés, la réforme de 2023 a également prévu une procédure spécifique de passage à temps partiel ou à temps réduit dans le cadre de la retraite progressive. Elle a en effet réduit les délais applicables à la demande, encadré davantage les refus de temps partiel ou de temps réduit de la part de l'employeur et renversé la charge de la preuve en faveur du salarié.

Ainsi en application des dispositions d'ordre public de l'article L. 3123-4-1 du code du travail et de ses textes d'application^63(*), lorsqu'un salarié souhaitant bénéficier d'une retraite progressive demande à travailler à temps partiel, il adresse sa demande par lettre recommandée, deux mois au moins avant la date d'effet souhaitée pour la mise en oeuvre du temps partiel. L'employeur dispose d'un délai de deux mois à compter de la réception de la demande pour apporter une réponse. À défaut de réponse écrite et motivée, l'accord de l'employeur est réputé acquis.

Le même article dispose enfin que « le refus de l'employeur est justifié par l'incompatibilité de la durée de travail demandée par le salarié avec l'activité économique de l'entreprise ». Ces dispositions plus souples sont donc dérogatoires à la procédure de droit commun prévue par le code du travail pour un temps partiel (voir encadré ci-après).

Des conditions strictement identiques ont été prévues par la LFRSS pour 2023 à l'article L. 3121-60-1 du code du travail et par l'article D. 3121-36 du même code pour les salariés ayant conclu une convention de forfait en jours et demandé à travailler à temps réduit.

La procédure de temps partiel de droit commun à la demande du salarié

S'agissant du passage à temps partiel de droit commun - en dehors des cas de temps partiel prévus de droit dans le cadre d'un congé spécifique^64(*), l'article L. 3123-17 du code du travail laisse à la négociation collective, convention ou accord d'entreprise ou, à défaut, convention ou accord de branche étendu, le soin de fixer :

- les modalités selon lesquelles les salariés à temps complet peuvent occuper un emploi à temps partiel ;

- la procédure à suivre par les salariés pour faire part de leur demande à leur employeur ;

- le délai laissé à l'employeur pour y apporter une réponse motivée, en particulier en cas de refus.

Toutefois, en vertu des articles L. 3123-26 et D. 3123-3 du code du travail, à défaut de convention ou d'accord collectif, le salarié peut demander à bénéficier d'un poste à temps partiel en adressant la demande six mois au moins avant la date d'effet souhaitée, tandis que l'employeur y répond dans un délai de trois mois à compter de la réception de la demande.

Cette dernière ne peut être refusée que « si l'employeur justifie de l'absence d'emploi disponible relevant de la catégorie professionnelle du salarié ou de l'absence d'emploi équivalent ou s'il peut démontrer que le changement d'emploi demandé aurait des conséquences préjudiciables à la bonne marche de l'entreprise ».

2. Un emploi de la retraite progressive croissant mais encore très marginal

Le recours à la retraite progressive a connu une forte hausse ces dernières années surtout depuis 2015^65(*). Selon l'étude d'impact, au 31 décembre 2023, 26 824 retraites progressives étaient recensées au régime général, soit une augmentation de 10,7 % sur un an.

Le dispositif demeure néanmoins peu utilisé ; son recours reste assez accessoire parmi les personnes cumulant activité professionnelle et pension. Ainsi, selon la Cnav, en 2022, sur les 541 000 assurés cumulant une retraite et une activité, seuls 25 000 personnes étaient en retraite progressive, parmi lesquelles 71 % de femmes, ayant de manière générale plus recours au temps partiel. En outre, la durée passée dans ce dispositif est assez courte, en moyenne de 1 an et 9 mois^66(*).

Évolution des effectifs des assurés en retraite
progressive au régime général

Source : Drees, Les retraites et les retraités, édition 2024

B. Le droit proposé : rehausser les exigences de motivation des refus de l'employeur

L'article 4.3.1. de l'accord national interprofessionnel du 14 novembre 2024 en faveur de l'emploi des salariés expérimentés appelle à faciliter l'accès et renforcer l'attractivité de la retraite progressive.

Pour cela, le présent article propose d'encadrer davantage les motifs du refus de l'employeur opposé à la demande de passage à temps partiel ou à temps réduit dans le cadre de la retraite progressive.

Le présent article complète ainsi les deux articles L. 3123-4-1 et L. 3121-60-1 précités introduit par la LFRSS pour 2023. Si le refus doit être justifié par une durée de travail souhaitée incompatible avec l'activité économique de l'entreprise, il est proposé de préciser que cette justification doit rendre compte « des conséquences de la réduction de la durée de travail sollicitée sur la continuité de l'activité de l'entreprise ou du service ainsi que, si elles impliquent un recrutement, des tensions pour y procéder sur le poste concerné ».

II - La position de la commission 

Les rapporteures souscrivent aux termes employés par les partenaires sociaux dans l'ANI précité ; malgré la réforme de 2023 permettant une montée en charge des dispositifs de retraite progressive, ceux-ci « restent (...) méconnus, relativement complexes et pourraient certainement être rendus encore plus incitatifs à la fois pour l'employeur et le salarié »^67(*).

Le présent article transpose fidèlement les mesures de l'ANI s'agissant de la retraite progressive qui relèvent du domaine de la loi. C'est pourquoi, les rapporteures ont proposé à la commission de l'adopter sans modification.

Ces dispositions devraient permettre de favoriser le recours à la retraite progressive en lien avec d'autres mesures de l'article 4.3.1. de l'ANI, au premier rang desquels le retour d'un accès à la retraite progressive à compter de 60 ans. Selon le Gouvernement^68(*), cette mesure, qui nécessite des textes règlementaires dont la publication est envisagée en juin 2025, devrait entrer en vigueur à compter du 1^er septembre 2025.

La commission a adopté cet article sans modification.

Article 6
Possibilité de négocier par accord collectif un versement anticipé
de l'indemnité de départ en retraite dans le cadre
d'un passage à temps partiel

Cet article propose de permettre à un accord d'entreprise ou de branche de prévoir que l'indemnité de départ à la retraite soit affectée au maintien total ou partiel de la rémunération d'un salarié en fin de carrière qui passerait à temps partiel.

La commission a adopté cet article sans modification.

I°- Le dispositif proposé : encourager, au moyen de l'indemnité de départ à la retraite, la prolongation de l'activité professionnelle par un passage à temps partiel

A. L'état du droit : une indemnité de départ à la retraite prévue par le code du travail et la négociation collective

1. Une attribution lors de la liquidation complète des droits à pension

L'article L. 1237-9 du code du travail dispose que tout « salarié quittant volontairement l'entreprise pour bénéficier d'une pension de vieillesse a droit à une indemnité de départ à la retraite ». Le taux de cette indemnité, parfois connue sous l'appellation « prime de départ à la retraite », est prévu par voie règlementaire et dépend de l'ancienneté dans l'entreprise.

En outre, l'article L. 3123-5 du même code précise également que l'indemnité de départ à la retraite d'un salarié ayant été occupé à temps complet et à temps partiel dans la même entreprise sont calculées proportionnellement aux périodes d'emploi accomplies selon l'une et l'autre de ces deux modalités depuis son entrée dans l'entreprise.

Détermination de l'indemnité de départ à la retraite en application de l'article D. 1237-1 du code du travail
Ancienneté du salarié	Montant de l'indemnité
10 ans minimum et moins de 15 ans	1/2 mois de salaire
15 ans minimum et moins de 20 ans	1 mois de salaire
20 ans minimum et moins de 30 ans	1 mois et demi de salaire
Au moins 30 ans	2 mois de salaire

Un accord collectif d'entreprise ou de branche peut toutefois prévoir des montants plus favorables pour le salarié.

Cette indemnité est ainsi versée lors du départ volontaire à la retraite du salarié. Lorsque ce dernier est mis à la retraite d'office^69(*) une autre indemnité^70(*) lui est versée. Le législateur a précisé, à l'occasion de la réforme des retraites de 2023^71(*), que chaque salarié ne peut bénéficier que d'une seule indemnité de départ ou de mise à la retraite et que cette dernière est attribuée lors de la première liquidation complète de la retraite.

2. Des accords collectifs prévoyant d'autres modalités de versement de l'indemnité de départ à la retraite

En dépit du code du travail qui dispose que l'indemnité est attribuée à une seule échéance, à savoir la liquidation complète de la retraite, certains accords collectifs ont prévu des modalités dérogatoires de versement. Selon l'étude d'impact, tel a par exemple été le cas d'un accord du groupe Schneider Electric du 10 juillet 2024 et un accord du 30 juin 2023 au sein du groupe Total, lesquels prévoient la conversion de l'indemnité de départ en dispense d'activité^72(*).

L'accord du 28 mai 2021 relatif à l'emploi des séniors
et à la seconde partie de carrière dans la branche des sociétés d'assistance

L'article 26 de cet accord, étendu par arrêté du 23 mai 2022, prévoit la transformation de l'indemnité de départ en retraite en « jours de repos de fin de carrière » pouvant être pris dans les deux ans précédant le départ en retraite. Ces jours de repos sont considérés comme état du travail effectif. Ce dispositif est mis en place à la demande par écrit du salarié adressé au directeur des ressources humaines de son entreprise.

Toutefois, de l'aveu même de l'Union des assisteurs, entendu en audition, ce dispositif a été très rarement employé jusqu'à présent.

B. Le droit proposé : donner une base légale à des pratiques existantes

L'article 4.2. de l'accord national interprofessionnel (ANI) du 14 novembre 2024 en faveur de l'emploi des salariés expérimentés appelle à favoriser la mise en place d'un temps partiel de fin de carrière.

Pour cela, le présent article vise à donner la possibilité de négocier par accord collectif un versement anticipé de l'indemnité de départ à la retraite dans le cadre d'un passage à temps partiel ou réduit.

Le I vise à modifier l'article L. 1237-9 précité afin de prévoir - au 1° - que l'indemnité de départ à la retraite est attribuée, en principe, lorsque le salarié fait valoir ses droits à pension au titre du régime de base à raison de l'emploi qu'il occupe dans l'entreprise.

Il introduirait toutefois - au 2° - à inscrire une dérogation à ce principe. Il serait possible à un accord d'entreprise, ou à défaut de branche, de prévoir que l'indemnité de départ à la retraite soit affectée au maintien total ou partiel de la rémunération d'un salarié en fin de carrière si celui-ci, en accord avec son employeur, demande à passer à temps partiel ou à temps réduit. Si le montant de l'indemnité qui aurait été due au moment de faire valoir les droits à pension était supérieur aux sommes affectées au maintien de la rémunération, le reliquat serait versé au salarié. 

Le II du présent article modifie l'article L. 161-22-1-5 du code de la sécurité sociale, qui détermine le régime de la retraite progressive, afin de prévoir que le dispositif de la retraite progressive n'est pas applicable aux salariés qui bénéficient de ce temps partiel ou réduit avec maintien de rémunération.

La rédaction proposée au présent article permet ainsi un temps partiel ou réduit avec maintien de rémunération, grâce à l'indemnité de départ à la retraite, qui précèderait la liquidation complète de la retraite à taux plein ou la mise en place de la retraite progressive. Cette possibilité était exclue par la rédaction retenue par la réforme des retraites de 2023. De ce fait , les dispositifs conventionnels de conversion de l'indemnité de départ en jours de repos ou en dispense d'activité paraissaient donc contra legem.

II - La position de la commission : des dispositions qui participent à l'enjeu d'aménager les fins de carrière selon les aspirations des séniors

A. Un objectif de diffuser les alternatives à une cessation totale de l'activité professionnelle

Les rapporteures notent que le présent article participe à l'ambition d'accroître les alternatives à une cessation complète de l'activité professionnelle. En France, 24,8 % des salariés âgés de plus de 55 ans sont à temps partiel, en 2023, contre une proportion de 17,8 % dans l'ensemble de la population^73(*). Le recours au temps partiel chez les salariés séniors est donc certes plus répandu que parmi d'autre classe d'âge de la population, mais il demeure moins fréquent que dans d'autres pays européens. En Allemagne et aux Pays-Bas, le taux de salariés de 55-64 ans à temps partiel dépassent avoisinent respectivement 30 % et 40 %.

Ainsi le rapport récent de Sylvie Vermeillet pointe-t-il « une difficulté des employeurs, en France, à proposer des emplois qui correspondent aux aspirations des seniors, à savoir des emplois à proximité de leur domicile, à temps partiel ou à durée limitée. Ce manque de flexibilité du marché français, où par exemple le temps partiel est bien moins développé qu'en Allemagne, pénalise le maintien ou le retour des seniors en emploi »^74(*).

B. Un article utile qui transpose fidèlement l'intention des partenaires sociaux

Cet article participera donc à lever un frein au maintien dans l'emploi des séniors en compensant la perte mécanique de salaires induite par le passage à un temps partiel. S'il n'est pas la réponse unique au manque de flexibilité des fins de carrière - les faibles montants des indemnités de départ risquent de limiter sa portée, d'autres dispositions du projet de loi contribueront à favoriser une diversification des modèles de transition vers la retraite. Les deux premiers articles inscrivent ainsi les aménagements de fin de carrière, dont le temps partiel, parmi les thèmes obligatoires de la négociation collective sur le travail et l'emploi des séniors.

Les rapporteures soutiennent l'adoption du présent article qui assure une transposition fidèle de l'ANI précité.

La commission a adopté cet article sans modification.

Article 7
Sécurisation de la mise à la retraite d'un salarié recruté après avoir atteint l'âge de retraite à taux plein

Cet article propose de préciser que la mise à la retraite d'office d'un salarié est permise y compris lorsque ce dernier a été recruté après avoir atteint l'âge de départ à taux plein.

La commission a adopté cet article modifié par un amendement procédant à la suppression de dispositions législatives relatives à la mise à la retraite d'office ne produisant plus d'effet juridique.

I°- Le dispositif proposé

A. Le droit en vigueur ne permet pas la mise à la retraite par l'employeur pour les salariés recrutés après 70 ans

1. La mise à la retraite des salariés par l'employeur fait l'objet d'un encadrement strict

La fin de carrière d'un salarié suppose une rupture du contrat de travail afin de lui permettre de bénéficier de la liquidation de sa retraite. Cette rupture peut être à l'initiative du salarié, auquel cas il s'agit d'un « départ volontaire à la retraite »^75(*), ou bien de l'employeur dans le cas d'une « mise à la retraite »^76(*). En l'absence de disposition législative, cette distinction a longtemps^77(*) été laissée au soin des conventions collectives, permettant par exemple de prévoir une rupture de plein droit dès l'âge légal atteint^78(*).

Dans la mesure où elle est coercitive et qu'elle constitue de fait une exception au principe de non-discrimination à raison de l'âge^79(*), la mise à la retraite d'un salarié fait désormais l'objet d'un encadrement restrictif de la part du législateur.

Dès lors, l'article L. 1237-5 du code du travail distingue plusieurs cas selon l'âge du salarié visé :

- avant d'avoir atteint l'âge permettant de bénéficier d'une pension de vieillesse à taux plein de droit commun^80(*), soit 67 ans actuellement, la mise à la retraite n'est pas possible, et l'employeur qui y recourrait procèderait de fait à un licenciement^81(*) et serait redevable d'une indemnité pour licenciement sans cause réelle et sérieuse^82(*) ;

- entre 67 et 70 ans, la mise à la retraite n'est pas ouverte à l'employeur, mais il peut interroger par écrit son salarié dans un délai de trois mois avant son anniversaire sur son intention de quitter volontairement l'entreprise pour bénéficier d'une pension de vieillesse. Dans le cas d'une réponse négative dans un délai d'un mois, l'employeur ne peut mettre à la retraite son salarié, mais pourra l'interroger à nouveau chaque année ;

- passé 70 ans, l'employeur peut de facto mettre à la retraite d'office son salarié, et doit alors respecter un préavis égal à celui prévu en cas de licenciement^83(*).

Le salarié mis à la retraite bénéfice d'une indemnité de mise à la retraite au moins égale au montant de l'indemnité légale de licenciement^84(*), qui est donc fonction de son ancienneté, et qu'une convention collective ou une clause contractuelle peut majorer.

2. La jurisprudence fait obstacle à la mise à la retraite du salarié recruté postérieurement à 70 ans

Le régime de la mise à la retraite élaboré par le législateur a dû faire l'objet d'une précision jurisprudentielle dans le cas spécifique du recrutement d'un salarié pouvant déjà prétendre à la liquidation de sa retraite.

En effet, en l'absence de précision législative, la Cour de cassation a dû apprécier les conditions de validité de ces mises à la retraite. Elle a notamment considéré que le fait qu'un salarié, au moment de son recrutement, puisse déjà bénéficier d'une retraite à taux plein est sans incidence sur l'application de la mise à la retraite par l'employeur^85(*). A contrario, si le salarié est recruté après 70 ans, par exemple dans le cadre d'un cumul emploi-retraite, la Cour de cassation a estimé que la mise à la retraite d'office n'était pas possible pour l'employeur^86(*).

B. Le dispositif proposé revient sur la limitation jurisprudentielle du recours à la mise à la retraite des salariés recrutés après 70 ans

L'article 4.3.2 de l'accord national interprofessionnel du 14 novembre 2024 en faveur de l'emploi des salariés expérimentés appelle à la sécurisation de la mise à la retraite à l'initiative de l'employeur pour les salariés afin de « renforcer l'attractivité du dispositif de cumul emploi retraite ».

Pour cela, le présent article propose de centrer les effets de la limitation par la Cour de cassation du recours à la mise à la retraite dans le cas des salariés recrutés après leurs 70 ans.

Il modifie à cette fin l'article L. 1237-5 du code du travail, et précise expressément que la mise à la retraite est permise pour les salariés ayant atteint l'âge mentionné à l'article L. 351-8 du code de la sécurité sociale « y compris si c'était déjà le cas à la date de son embauche ».

II - La position de la commission

La mesure proposée met fin à une incongruité du droit du travail, qui conduisait à ce qu'un salarié recruté après 70 ans fasse l'objet d'une meilleure protection de son emploi qu'un salarié, pourtant du même âge, qui aurait travaillé durant toute sa carrière pour son employeur.

Plus fondamentalement, en sécurisant la fin de la collaboration pour l'employeur d'un salarié recruté après 70 ans, le présent article renforce l'attractivité des dispositifs de cumul emploi retraite, qui peuvent constituer un complément de revenu pour certains retraités et permettre une plus grande flexibilité aux entreprises.

Le présent article assure une transposition fidèle des stipulations de l'article 4.3.2 de l'ANI précité. En conséquence, les rapporteures ont proposé à la commission de l'adopter.

En outre, à leur initiative, la commission a adopté un amendement n° COM18 visant, à des fins de clarté et d'intelligibilité de la loi, à supprimer des dispositions transitoires concernant la mise à la retraite d'office qui ne produisent plus d'effet juridique depuis le 31 décembre 2009.

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 8
Suppression de la limite de trois mandats successifs
pour les élus du comité social et économique

Cet article acte la fin de la limitation du nombre de mandats successifs des membres de la délégation du personnel du comité social et économique. Il transpose l'intention exprimée par les partenaires sociaux à l'article 2 de l'accord national interprofessionnel du 14 novembre 2024 relatif à l'évolution du dialogue social.

La commission a adopté cet article modifié par un amendement de coordination.

I - Le dispositif proposé

A. Le dispositif existant prévoit que les membres titulaires du comité social et économique sont frappés d'une limité d'inéligibilité

Le comité social et économique (CSE) constitue l'instance représentative du personnel instituée par l'ordonnance n° 2017-1386 du 22 septembre 2017. Cette instance unique remplace les anciennes instances représentatives (comité d'entreprise, délégués du personnel et CHSCT). Le dispositif actuel de représentation des membres de la délégation du CSE est régi par les articles L. 2314-1 et suivants du code du travail.

Les CSE sont présents dans 35,5 % des entreprises, représentant 78,4 % des salariés^87(*).

La composition du CSE varie selon les seuils d'effectifs de l'entreprise. Entre 11 à 49 salariés au sein de l'entreprise, le CSE exerce les attributions des anciens délégués du personnel. Ses missions relèvent de la promotion des dispositifs de santé et de sécurité au travail ou de saisine de l'inspection du travail pour toutes plaintes et observations. À partir de 50 salariés, le CSE dispose d'attributions plus étendues, particulièrement dans le champ de la consultation sur la stratégie économique de l'entreprise et la gestion des activités sociales et culturelles.

Le nombre de membres titulaires est fixé par l'article R. 2314-1 du code du travail, selon un barème progressif, allant d'un titulaire pour les entreprises comprenant entre 11 à 24 salariés, jusqu'à 17 titulaires pour les entreprises de 1 000 à 1 249 salariés.

Les membres de la délégation du personnel du CSE sont élus pour un mandat de quatre ans. L'article L. 2314-33 du code du travail, dans sa rédaction actuelle, limite à trois le nombre de mandats successifs, avec des exceptions. Aucune limitation n'est prévue pour les entreprises de moins de 50 salariés. Le personnel de l'entreprise peut déroger à cette limitation si un accord est conclu dans les entreprises de 50 à 300 salariés.

Les membres élus bénéficient d'un statut protecteur comprenant des heures de délégation (crédit d'heures mensuel), une protection contre le licenciement (autorisation préalable de l'inspecteur du travail) et un droit à la formation économique.

Les fonctions des membres prennent fin par le décès, la démission, la rupture du contrat de travail ou la perte des conditions requises pour être éligible, tout en conservant leur mandat en cas de changement de catégorie professionnelle.

B. Les difficultés du comité social et économique relatives à la limitation des mandats, source d'irritant pour le dialogue social

En 2023, près de 61 % des établissements de plus de 10 salariés du secteur privé non agricole sont couverts par une instance représentative élue du personnel, contre 58 % en 2016.

L'exercice d'un mandat au sein du CSE requiert des compétences techniques, en matière de dialogue social, sur le plan juridique face à la complexification du droit social, ou dans le domaine de la sécurité et de la santé pour l'évaluation des risques professionnels.

Le besoin d'expertise semble insuffisamment pris en compte dans le parcours professionnel des élus, favorisant le déficit d'attractivité.

Selon le Gouvernement, la limitation du nombre de mandats successifs des élus du CSE n'a pas d'effets visible et identifiable sur le renouvellement concret des représentants du personnel et doit donc être interrogée remise en question.

L'ANI du 14 novembre 2024 souligne la nécessité de réformer le dispositif afin de concilier le renouvellement des instances avec le maintien de l'expertise des élus.

C. L'article 8 supprime les limites de mandats des représentants du personnel afin de répondre au défi du renouvellement et de l'engagement dans le dialogue social

L'article 8 propose à la suppression des deuxième, troisième, quatrième, cinquième et septième alinéas de l'article L. 2314-33 du code du travail. Ces modifications visent à simplifier et assouplir les règles de représentation du personnel.

La suppression du deuxième alinéa vise à mettre fin à la limitation de trois mandats successifs.

Par coordination, la suppression du troisième alinéa a pour objet de supprimer les exceptions à cette limitation pour les entreprises de moins de cinquante salariés.

De même, la suppression du quatrième alinéa a pour objet de supprimer les exceptions à cette limitation pour les entreprises dont l'effectif est compris entre cinquante et trois cents salariés.

La suppression du cinquième alinéa vise, quant à elle, à supprimer l'application de cette même limitation aux membres du comité social et économique central et aux membres des comités sociaux et économiques d'établissement.

Enfin, la suppression du septième alinéa vise à éliminer la référence aux conditions d'application de l'article déterminées par décret en Conseil d'État qui précisait les conditions de la limitation des mandats.

Il s'agit ainsi de transposer l'article 2 de l'ANI du 14 novembre 2024 relatif à l'évolution du dialogue social. Cet article 2 prévoit « qu'afin de permettre le renouvellement des représentants du personnel dans les meilleures conditions possibles, en préservant l'expérience et les compétences acquises, dans un objectif d'amélioration de la qualité du dialogue social, il convient de s'interroger sur la pertinence de la limitation du nombre de mandats successifs des membres de la délégation du personnel du comité social et économique. Par conséquent, les organisations signataires demandent la suppression dans le code du travail de la limite du nombre de mandats successifs des membres de la délégation du personnel du comité social et économique ».

La disposition répond à la difficulté du faible nombre de volontaires qui souhaitent être élus comme représentants du personnel, en particulier chez les jeunes salariés.

II - La position de la commission

La commission a accueilli favorablement les dispositions du présent article, qui répond directement aux difficultés pratiques rencontrées sur le terrain. Les partenaires sociaux constatent un manque de candidats volontaires pour exercer ces fonctions représentatives, particulièrement chez les jeunes salariés, compromettant le fonctionnement effectif des instances de dialogue social ainsi que la représentation du personnel dans les entreprises.

La suppression de la limitation à trois mandats successifs pour les membres des CSE, actée par l'accord national interprofessionnel du 14 novembre 2024, vise à préserver l'expérience et les compétences acquises par les représentants du personnel pour améliorer la qualité du dialogue social. La mesure permet de maintenir des représentants formés et compétents dans leurs fonctions, évitant ainsi la perte de savoir-faire et d'expertise qui nuisait à l'efficacité de la représentation du personnel.

À l'initiative de ses raporteures, la commission a simplement adopté un amendement COM-19 de coordination légistique visant à harmoniser la rédaction de l'article L. 2143-3 du code du travail qui fait référence à la limite de durée d'exercice du mandat syndical avec la nouvelle rédaction de l'article L. 2314-33 prévue à l'article 8 du projet de loi.

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 9
Adaptation des conditions d'activité requises
pour les primo-entrants à l'assurance chômage

Cet article vise à abaisser les conditions d'activités requises pour les primo-entrants à l'assurance chômage qui justifient ne pas avoir bénéficié dans les vingt années précédant leur inscription comme demandeur d'emploi à l'allocation d'aide au retour à l'emploi. Ce faisant, il transpose le troisième alinéa de l'article 2 de la convention du 15 novembre 2024 relative à l'assurance chômage.

La commission a adopté cet article sans modification.

I - Le dispositif proposé

A. Les conditions d'activité requises pour les primo-entrants à l'assurance chômage relèvent du nombre de jours travaillés et des conditions de fin du contrat de travail

Les primo-entrants à l'assurance chômage sont définis comme les assurés sociaux n'ayant jamais bénéficié d'une allocation de retour à l'emploi et qui décident de la solliciter.

Les demandeurs d'emploi doivent remplir des conditions d'activité spécifiques pour bénéficier de l'indemnisation chômage. Le primo-entrant doit justifier d'une période d'affiliation minimale de 130 jours travaillés, ou 910 heures travaillées, au cours des 24 derniers mois précédant la fin du contrat de travail, correspondant à la période de référence d'affiliation. Pour les salariés âgés de 53 ans et plus à la date de fin du contrat de travail, la période de référence est portée à 36 mois^88(*).

Les jours travaillés doivent donner lieu à une affiliation obligatoire au régime d'assurance-chômage^89(*). Les périodes de travail salarié correspondent à celles accomplies en France pour le compte d'un ou plusieurs employeurs, qu'ils soient privés ou publics, dès lors que ces employeurs sont assujettis à la contribution d'assurance-chômage, ou au sein d'un État membre de l'Union européenne, de l'Espace économique européen, ou en Suisse, sous réserve que l'intéressé ait travaillé en France au moins une journée dans les 24 ou 36 derniers mois^90(*).

Les périodes non travaillées mais assimilées à des périodes d'emploi pouvant être retenues pour l'appréciation de la condition d'affiliation sont les périodes de congé de maternité, d'adoption, de proche aidant, d'arrêt maladie et de service civique.

La fin du contrat doit résulter de l'une des situations suivantes : la fin d'un contrat à durée déterminée ou d'une mission d'intérim, d'un licenciement pour motif personnel ou économique, une rupture conventionnelle, une démission pour motif légitime, une rupture pour force majeure ou une rupture anticipée d'un contrat à durée déterminée à l'initiative de l'employeur^91(*).

Les primo-entrants doivent satisfaire à l'ensemble des conditions communes à tous les demandeurs d'emploi, à savoir être inscrit comme demandeur d'emploi auprès de France Travail, résider sur le territoire français, être physiquement apte à l'emploi, être en situation de recherche effective et permanente d'un emploi et ne pas avoir l'âge légal de départ à la retraite au taux plein^92(*).

Les primo-entrants disposent d'un délai de douze mois à compter de la fin de leur contrat de travail pour s'inscrire comme demandeur d'emploi et déposer une demande d'allocation.

Le code du travail prévoit déjà la possibilité d'adapter la condition d'affiliation minimale en fonction de la conjoncture économique^93(*) ou en fonction des modalités particulières d'exercice d'une profession^94(*).

B. Des règles peu adaptées aux jeunes et aux séniors

1. Les jeunes

En 2018, environ 110 000 primo-entrants ont ouvert un droit au régime général de l'assurance chômage en ayant réuni une affiliation inférieure à 6 mois, c'est-à-dire 13 % de l'ensemble des primo-entrants, pour moitié entre 4 et 5 mois et pour moitié entre 5 et 6 mois. Pour ces derniers, 88 % après un contrat à durée déterminée ou une mission d'intérim, contre 60 % pour l'ensemble des allocataires, et 62 % âgés de moins de 25 ans^95(*).

Les jeunes constituent une catégorie de la population rencontrant des difficultés importantes d'accès à l'emploi. Près de 62 % des primo-entrants ont moins de 25 ans, contre 22 % pour l'ensemble des allocataires. Le taux de chômage des jeunes est nettement supérieur à celui du reste de la population. En 2023, il atteint 17,2 % en moyenne sur l'année chez les 15 - 24 ans, contre 6,7 % chez les 25-49 ans. Cette mesure concerne aussi des personnes qui, pour près d'un quart d'entre elles, possèdent au plus un brevet des collèges, susceptibles de constituer un frein à l'accès au marché du travail. Parmi les primo-entrants justifiant d'une affiliation comprise entre 5 et 6 mois, près de 88 %, contre 60 % pour l'ensemble des allocataires, l'étaient à la suite de la fin d'un contrat de travail comme un contrat à durée déterminée ou la fin d'une mission d'intérim^96(*).

Près d'un quart des allocataires âgés de 25 ans ou plus possèdent au plus un brevet des collèges, contre 13 % pour l'ensemble des allocataires, susceptibles d'accroître leurs difficultés d'accès au marché du travail. Le taux de chômage est en effet plus élevé pour les moins diplômés : en 2023, il atteint 13,3 % pour les actifs ayant au plus le brevet des collèges, contre 5,0 % pour ceux diplômés du supérieur^97(*). De plus, sauf exception, le recours au revenu de solidarité active n'est pas prévu pour les personnes âgées de moins de 25 ans.

Profil des primo-entrants avec une durée d'affiliation située
entre 4 et 6 mois selon l'âge à la fin de leur dernier contrat

Source : Unédic

Profil des primo-entrants avec une durée d'affiliation située entre 4 et 6 mois selon le motif de fin de leur dernier contrat

Source : Unédic

2. Les séniors

La population sénior présente un taux de chômage de longue durée de 60 % en 2018, soit un écart de 18 points supérieur à la moyenne générale de la population active âgée de plus de 15 ans, qui s'établit à 42 %^98(*). Sur la catégorie 50 ans et plus, le taux d'accès à l'emploi s'élève à 37 % pour les primo-entrants contre 43 % pour les autres nouveaux inscrits, soit une différence de 6 points^99(*). Les 50 ans et plus sont la catégorie d'âge dans laquelle la différence d'accès à l'emploi entre les primo-entrants et les autres nouveaux inscrits est la plus importante. L'analyse des parcours de réinsertion des seniors révèle des trajectoires professionnelles spécifiques, caractérisées par une alternance plus fréquente entre périodes d'emploi de courte durée et périodes d'inactivité prolongées.

Dans ce contexte, l'exigence actuelle de 130 jours travaillés, même sur une période de référence étendue à 36 mois, constitue une barrière difficilement franchissable pour de nombreux seniors primo-entrants. Cette inadaptation génère une précarisation accrue des travailleurs âgés qui, privés de la protection de l'assurance chômage, se trouvent contraints d'accepter des emplois ne correspondant ni à leur qualification ni à leur aspiration professionnelle. Elle peut aussi contribuer au retrait anticipé du marché du travail, phénomène préjudiciable dans un contexte de vieillissement de la population active.

Tableau présentant le taux d'accès à l'emploi
entre les primo-entrants et les autres nouveaux inscrits

Source : Étude d'impact du Gouvernement

Le nombre de bénéficiaires est estimé à 65 000 par an pour un coût de 130 millions d'euros^100(*).

C. Le processus de réforme de l'assurance chômage, initié en août 2023 par un document de cadrage gouvernemental, a connu plusieurs échecs avant d'aboutir à l'agrément d'une nouvelle convention en décembre 2024

Le processus de révision du régime d'assurance chômage s'est engagé le 1^er août 2023 par la transmission d'un document de cadrage aux organisations syndicales et patronales. Ce document établissait comme principe directeur la préservation de l'équilibre financier du système. Le cadrage gouvernemental visait à adapter les règles d'indemnisation applicables aux seniors, considérées comme plus favorables que le régime général, afin de tenir compte des modifications introduites par la réforme des retraites.

Les négociations entre partenaires sociaux ont abouti à un accord le 10 novembre 2023, formalisé par l'Unédic dans une convention datée du 15 novembre 2023. Toutefois, cette convention ne comportait aucune modification des règles spécifiques aux demandeurs d'emploi seniors, renvoyant cette question aux discussions globales sur l'emploi des seniors dans le cadre du nouveau pacte de la vie au travail prévues à compter du mois de novembre 2023.

L'absence de conclusion des négociations sur l'emploi des seniors a conduit le Premier ministre à refuser l'agrément de la convention par arrêté du 10 mai 2024. Cette décision se fondait sur l'incompatibilité avec les objectifs financiers fixés, le déficit prévisionnel atteignant 440 millions d'euros en l'absence d'avenant concernant l'indemnisation des seniors.

Un décret, au regard de la carence constatée, était initialement prévu pour le 1^er juillet 2024, intégrant certaines dispositions de l'accord de novembre 2023 ainsi que de nouvelles mesures devant prendre effet le 1^er décembre 2024. Ces dispositions comprenaient une refonte des conditions d'affiliation et d'indemnisation des seniors avec un relèvement progressif de l'âge de maintien des droits de 62 à 64 ans, un plafonnement de l'allocation, un report de l'âge d'entrée dans la filière de 55 à 57 ans, la suppression de la première marche pour les 53-54 ans, et l'instauration d'un bonus d'activité senior. Parallèlement, les conditions d'affiliation auraient été durcies avec un passage de 6 à 8 mois, accompagné d'une réduction des périodes de référence d'affiliation.

Compte tenu de la dissolution de l'Assemblée nationale, ce projet de décret n'a pas été publié. Trois décrets successifs ont prorogé les règles existantes jusqu'au 31 octobre 2024. En octobre 2024, la ministre du travail a relancé les négociations en demandant aux partenaires sociaux d'amender la convention de novembre 2023 pour permettre son agrément, sur la base du même document de cadrage, avec un objectif d'économies de 400 millions d'euros annuels.

Les négociations ont abouti le 15 novembre 2024 à la signature d'une nouvelle convention d'assurance chômage valable jusqu'au 31 décembre 2028 ainsi qu'une convention spécifique à Mayotte. L'agrément gouvernemental a été accordé par arrêté du 19 décembre 2024, à l'exception de la mesure concernant les conditions d'affiliation favorables aux primo-entrants, dépourvue de base légale.

L'article 9 du présent projet de loi vise à l'inscrire dans la loi.

D. Les adaptations proposées par le présent article

L'article 9 complète l'article L. 5422-2-2 du code du travail par une phrase disposant que les conditions d'activité pour l'ouverture des droits à l'allocation d'aide de retour à l'emploi peuvent être modulées en tenant compte, soit de ce que le demandeur d'emploi n'a jamais bénéficié de l'assurance chômage, soit de ce qu'il n'en a plus bénéficié depuis une durée importante.

Il transpose ainsi le troisième alinéa de l'article 2 de la convention du 15 novembre 2024 relative à l'assurance chômage aux termes de la convention, afin de mieux sécuriser la situation des primo-entrants sur le marché du travail, définis comme les salariés privés d'emploi ne justifiant pas d'une admission au titre de l'allocation d'aide au retour à l'emploi dans les vingt années précédant leur inscription comme demandeur d'emploi, la condition minimale d'affiliation permettant l'ouverture d'un droit qui leur est appliquée est abaissée de manière dérogatoire au droit commun à 108 jours travaillés (ou 758 heures travaillées), correspondant à 5 mois, au cours de la période de référence pour la recherche de l'affiliation. »

L'article L. 5422-2-2 du code du travail est concerné par les conditions exposées à l'article L. 5422-20 du même code. Cet article dispose que l'application des dispositions relatives à l'assurance chômage relève des accords conclus entre les organisations représentatives d'employeurs et de salariés et donc du paragraphe précité.

L'adoption de la disposition par le législateur conduirait de facto à appliquer une différence de traitement entre des allocataires qui accèdent plus difficilement à l'emploi que les autres. L'objectif est de permettre aux personnes les plus précaires dans la réinsertion sur le marché du travail d'accéder facilement à l'allocation d'aide de retour à l'emploi.

Tableau récapitulatif

Régime actuel pour les primo-entrants	Nouveau régime proposé pour les primo-entrants
130 jours travaillés ou 910 heures travaillées (environ 6 mois d'activité)	108 jours travaillés ou 758 heures travaillées (environ 5 mois d'activité)
24 mois de période de référence	24 mois de période de référence
36 mois de période de référence pour les plus de 53 ans	36 mois de période de référence pour les plus de 53 ans

II - La position de la commission

Le présent article, qui assure une transposition fidèle des stipulations de l'article 2 de la convention du 15 novembre 2024 relative à l'assurance chômage a été favorablement accueilli par les rapporteures.

Sur le fond, les personnes qui accèdent pour la première fois au marché du travail ou qui en ont été éloignées pour une période prolongée présentent des difficultés spécifiques d'insertion professionnelle et nécessitent un accompagnement adapté. En abaissant la condition d'affiliation de six mois à cinq mois pour les primo-entrants, le dispositif proposé facilite leur accès au service public de l'emploi.

Cette mesure s'inscrit dans une logique de sécurisation des trajectoires professionnelles des publics les plus vulnérables sur le marché de l'emploi. En créant cette dérogation au droit commun, les partenaires sociaux entendent réduire les inégalités d'accès à l'indemnisation chômage et favoriser la réinsertion professionnelle des personnes qui rencontrent le plus de difficultés à retrouver un emploi stable, notamment les jeunes entrant sur le marché du travail et les personnes en situation de retour à l'emploi après une longue période d'inactivité.

La commission a adopté cet article sans modification.

Article 10
Habilitation à légiférer par ordonnance
sur les dispositifs de transition professionnelle

L'article 10 propose d'habiliter le Gouvernement à légiférer par ordonnance sur les dispositifs de formation professionnelle et sur les organismes qui y concourent. Le projet de transition professionnelle, le contrat de professionnalisation, la reconversion ou promotion par alternance ou le conseil en évolution professionnelle pourraient être modifiés en conséquence.

La commission a intégralement réécrit cet article par un amendement qui consacre les objectifs fixés par le document d'orientation adressé par le Gouvernement aux partenaires sociaux en vue de leur négociation

I - Le dispositif proposé

A. La multiplicité des dispositifs et des acteurs fragmente l'accompagnement des transitions professionnelles

Le paysage institutionnel de l'accompagnement des transitions professionnelles se caractérise par une grande diversité d'acteurs intervenant à différents niveaux territoriaux et sectoriels.

La loi n° 2018-771 du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel a introduit des modifications dans l'organisation du système de formation professionnelle. La loi a notamment créé France compétences à l'article L. 6123-5 du code du travail, institué le dispositif Pro-A en remplacement de la période de professionnalisation et transformé le congé individuel de formation en projet de transition professionnelle.

Le projet de transition professionnelle (PTP) constitue un dispositif permettant aux salariés de suivre une formation certifiante en vue d'une reconversion^101(*).

Les conditions d'accès comprennent des critères d'ancienneté. Pour les salariés en contrat à durée déterminée, il est nécessaire de justifier d'une activité salariée d'au moins 2 ans consécutifs ou non au cours des 5 dernières années, dont 4 mois en contrat à durée déterminée au cours des 12 derniers mois. Pour les salariés en contrat à durée indéterminée, le salarié doit justifier d'une activité salariée d'au moins 2 ans consécutifs ou non, dont 1 an dans la même entreprise.

La gestion du projet de transition professionnelle relève des associations Transitions Pro implantées dans chaque région^102(*). Le salarié doit suivre une procédure nécessitant le positionnement préalable par l'organisme de formation et la constitution d'un dossier détaillant le projet professionnel. Le financement couvre les frais pédagogiques, les frais annexes et la rémunération selon un barème déterminé. Par exemple, un agent commercial souhaitant se reconvertir dans le secteur du bâtiment peut ainsi obtenir le financement d'une formation de conducteur de travaux pendant 8 mois, avec maintien partiel de sa rémunération.

Le contrat de professionnalisation s'adresse aux jeunes âgés de 16 à 25 ans ainsi qu'aux demandeurs d'emploi de plus de 26 ans^103(*). Ce contrat alterne périodes de formation théorique et périodes de travail en entreprise. La formation représente entre 15 % et 25 % de la durée totale du contrat, avec un minimum de 150 heures. Les formations doivent viser l'obtention d'une certification enregistrée au répertoire national des certifications professionnelles (RNCP), d'un certificat de qualification professionnelle (CQP) ou d'une qualification reconnue dans les classifications d'une convention collective nationale^104(*). Le financement est assuré par les opérateurs de compétences (Opco) selon des niveaux de prise en charge définis par les branches professionnelles^105(*). Par exemple, une entreprise de logistique peut recruter un demandeur d'emploi de 30 ans en contrat de professionnalisation pour préparer un titre professionnel de technicien en logistique d'entreposage, avec une alternance de deux semaines en entreprise et une semaine en centre de formation.

La reconversion ou promotion par alternance (Pro-A) concerne les salariés en CDI, en contrat unique d'insertion à durée indéterminée ou les sportifs professionnels^106(*). Ce dispositif permet de suivre une formation en alternance pour accéder à un métier différent ou à un niveau de qualification supérieur. La durée de formation s'étend de 6 à 12 mois, prolongeable jusqu'à 36 mois pour certains publics^107(*). Les formations doivent figurer sur une liste définie par accord de branche étendu et être enregistrées au RNCP. Par exemple, un employé administratif peut, via la Pro-A, se former au métier de comptable tout en conservant son contrat de travail, avec des périodes de formation organisées sur le temps de travail.

Le conseil en évolution professionnelle (CEP) constitue un service gratuit d'accompagnement des projets professionnels. Il s'adresse à l'ensemble des actifs : salariés du privé, indépendants, demandeurs d'emploi et agents publics. Ce service est fourni par différents opérateurs : France Travail, l'association pour l'emploi des cadres, Cap Emploi pour les personnes en situation de handicap, les missions locales pour les jeunes et des opérateurs régionaux sélectionnés par France compétences. Le conseil en évolution professionnelle s'organise en trois niveaux : accueil individualisé, conseil personnalisé et accompagnement à la mise en oeuvre du projet.

Ces quatre dispositifs s'inscrivent dans un cadre institutionnel où interviennent plusieurs catégories d'acteurs. Les Opco sont des organismes agréés par l'État qui assurent le financement des contrats de professionnalisation et de la Pro-A^108(*). Les associations Transitions Pro gèrent le projet de transition professionnel au niveau régional. Les partenaires sociaux contribuent à la définition des priorités de formation au niveau des branches professionnelles, notamment pour l'établissement des listes de formations éligibles à la promotion par alternance.

Le système français de formation professionnelle propose des dispositifs complémentaires adaptés aux différentes situations des actifs. Le contrat de professionnalisation, le projet de transition professionnelle et la promotion par alternance constituent des outils permettant de construire des parcours de formation dans un contexte d'évolution des métiers et des compétences. La diversité des acteurs impliqués dans ce système reflète la variété des besoins et des situations professionnelles.

B. Les organismes de formation peinent à garantir pleinement l'accompagnement des transitions professionnelles sur l'ensemble du territoire

L'étude d'impact du Gouvernement souligne que les dispositifs de transitions professionnelles sont insuffisamment mobilisés et présentent un coût très élevé pour les finances publiques. Ainsi en 2022, la dépense au titre de la formation professionnelle est estimée à environ 18 milliards d'euros^109(*).

L'articulation insuffisante entre les dispositifs de formation et les mécanismes d'accompagnement personnalisé entrave l'efficacité globale du système. Le suivi post-formation de sécurisation des transitions professionnelles n'est pas suffisant. Une déconnexion fréquente entre les contenus de formation et les besoins réels des employeurs peut être observée ou entre France Travail et les organismes de formation. Les critères d'éligibilité peuvent s'avérer complexes et la lourdeur des démarches administratives pour l'accès aux financements de formation sont susceptibles de décourager les travailleurs.

Les structures d'accompagnement peinent à anticiper et à s'adapter aux évolutions du marché du travail et aux transformations sectorielles de l'économie. Les référentiels de formation s'actualisent difficilement aux transformations technologiques. Le rythme d'évolution des compétences et le temps d'adaptation des organismes de formation peut s'avérer inadéquat. L'approche par les qualifications est parfois privilégiée au détriment de l'approche par compétences. Les dispositifs de formation professionnelle manquent de procédures harmonisées d'évaluation et d'orientation des bénéficiaires ou d'instances de coordination associant l'ensemble de ses acteurs.

En outre, la fraude dans le domaine de la formation professionnelle constitue une préoccupation croissante. Le problème s'est amplifié avec la dématérialisation des procédures d'accès aux dispositifs de formation et l'augmentation significative des moyens financiers alloués à cette politique publique. La monétisation du compte personnel de formation a, par exemple, engendré une recrudescence des tentatives d'escroquerie avec la création d'organismes de formation éphémères ou la surfacturation des prestations de formation. L'insuffisance des exigences en matière de qualifications professionnelles des formateurs et les lacunes dans le plafonnement des tarifs pour certaines catégories de formation sont, parmi d'autres, des éléments explicatifs.

L'inégale répartition des ressources et des dispositifs d'accompagnement sur le territoire national constitue un obstacle à l'accès aux services de formation et d'insertion professionnelle. Les organismes de formation sont concentrés dans les zones urbaines et les moyens alloués aux structures d'accompagnement varient selon la taille des bassins d'emploi.

C. Le Gouvernement demande l'autorisation d'agir par voie d'ordonnance pour réformer le système de formation professionnelle en simplifiant les dispositifs existants

Le présent article vise à autoriser le Gouvernement à prendre, par voie d'ordonnance, sur le fondement de l'article 38 de la Constitution dans un délai de douze mois à compter de la publication de la présente loi, toute mesure relevant du domaine de la loi permettant :

- de simplifier et harmoniser les dispositifs de formation professionnelle prévus par la sixième partie du code du travail, en les aménageant et le cas échéant en les fusionnant ou en créant de nouveaux ;

- d'améliorer l'organisation et le fonctionnement des réseaux d'institutions et d'organismes qui concourent à l'accompagnement des transitions professionnelles ;

- d'assurer la mise en cohérence des dispositions législatives dont la modification serait nécessaire par celles apportées à la sixième partie du code du travail.

Un projet de loi de ratification devrait être déposé devant le Parlement dans un délai de douze mois.

L'utilisation des ordonnances de l'article 38 de la Constitution

L'article 38 de la Constitution dispose que « le Gouvernement peut, pour l'exécution de son programme, demander au Parlement l'autorisation de prendre par ordonnance, pendant un délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi ».

La procédure d'adoption des ordonnances comporte plusieurs étapes. Le Gouvernement doit d'abord solliciter du Parlement l'autorisation de légiférer par ordonnances. Les ordonnances entrent en vigueur après délibération en conseil des ministres, avis du Conseil d'État et publication au Journal officiel. La validité des ordonnances est subordonnée au dépôt du projet de loi de ratification dans le délai prévu par la loi d'habilitation. Le domaine d'intervention doit être précisément défini.

D. Le Gouvernement a relancé les négociations avec les partenaires sociaux sur les transitions professionnelles

Le Gouvernement a engagé une réforme des dispositifs de transitions professionnelles visant l'amélioration des parcours professionnels des salariés et la réponse aux besoins de recrutement des entreprises. Cette démarche s'inscrit dans le cadre de l'article L. 1 du code du travail prévoyant la consultation des partenaires sociaux. Un document d'orientation a été transmis le 22 novembre 2023 portant sur trois axes : la création d'un compte épargne temps universel (CETU), l'emploi des séniors, et la progression de carrière incluant les reconversions et la prévention de l'usure professionnelle.

Le 10 avril 2024, les négociations pour un accord national interprofessionnel sur ce pacte de la vie au travail ont échoué. L'Union des entreprises de proximité (U2P) a alors engagé des négociations autonomes avec les organisations syndicales mais le Mouvement des entreprises de France (Medef) et la Confédération des petites et moyennes entreprises (CPME) refusaient d'y participer. Cette séquence a conduit à la signature de deux accords distincts le 23 avril 2024 : un accord sur le compte épargne temps universel (CETU) entre l'U2P, la Confédération française du travail (CFDT) et la Confédération française des travailleurs chrétiens (CFTC), et un accord sur les transitions professionnelles et la mutualisation des indemnités de licenciement pour inaptitude entre l'U2P, la CFDT, la CFTC, la Confédération française de l'encadrement, la Confédération générale des cadres (CFE-CGC) et Force ouvrière (FO).

L'accord du 23 avril 2024 sur les transitions professionnelles révèle deux défaillances. D'une part, l'accord ne répond pas à l'objectif de simplification du dispositif existant et ajoute même un mécanisme supplémentaire, créant une complexité additionnelle. D'autre part, l'accord présente un déséquilibre financier caractérisé notamment par l'égalité de prise en charge entre reconversion interne et externe.

Par courrier du 10 avril 2025, les ministres du travail ont formellement invité les partenaires sociaux à reprendre les négociations compte tenu de l'importance du sujet. Les discussions actuelles font apparaître plusieurs points de convergence : la création d'un dispositif unique de reconversion professionnelle sous contrôle de l'entreprise, la révision du projet de transition professionnelle (PTP) sous contrôle du salarié, la simplification du panorama réglementaire existant, le développement à grande échelle des transitions professionnelles, et le développement d'une pédagogie par alternance.

Lors de son audition par la commission, Mme Astrid Panosyan-Bouvet, ministre chargée du travail et de l'emploi, a confirmé sa volonté de transposer dans la loi le résultat des négociations en cours^110(*). Dans cette optique, le dispositif d'habilitation prévu constitue exclusivement une accroche législative destinée à permettre la transposition d'un éventuel accord national interprofessionnel dans le cadre de l'examen parlementaire du projet de loi. L'engagement gouvernemental est explicite : les ordonnances ne seront pas utilisées, qu'un accord intervienne ou non. En l'absence d'accord des partenaires sociaux ou d'accord dans un délai compatible avec l'examen parlementaire, le Gouvernement renoncerait définitivement à l'utilisation du mécanisme d'ordonnances pour cette réforme.

II - La position de la commission

La commission n'a pas souhaité accorder au Gouvernement une habilitation à prendre des ordonnances dont il dit lui-même ne pas vouloir.

En effet, la réforme des reconversions professionnelles constitue un enjeu majeur dont le Parlement ne peut pas être dépossédé. La commission des affaires sociales du Sénat souhaite s'assurer de la fidélité de la transposition législative de l'accord national interprofessionnel en cours de négociation dans une logique de confiance pour le travail effectué par les partenaires sociaux.

À l'incitative de ses rapporteures, la commission a donc adopté l'amendement COM-20 qui consacre les objectifs fixés par le document d'orientation adressé par le Gouvernement aux partenaires sociaux en vue de leur négociation. Il est rappelé que les dispositifs tels que le projet de transition professionnelle, le contrat de professionnalisation, la reconversion ou promotion par alternance et le conseil en évolution professionnelle doivent être mobilisés afin de favoriser les mobilités internes et externes à l'entreprise, prévenir l'usure professionnelle, améliorer la prévention de la désinsertion professionnelle et améliorer les transitions professionnelles.

Bien entendu, en cas de conclusion de cet accord national interprofessionnel au cours de la navette parlementaire, ce dispositif aurait vocation à être remplacé par la transposition dudit accord.

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

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* ⁵⁵ Article 2 de la loi n° 88-16 du 5 janvier 1988 relative à la sécurité sociale.

* ⁵⁶ Article L. 161-22-1-5 du code de la sécurité sociale.

* ⁵⁷ Article 26 de la loi n° 2023-270 du 14 avril 2023 de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2023.

* ⁵⁸ Article D. 161-2-24 du code de la sécurité sociale.

* ⁵⁹ Article R. 161-19-5 du code de la sécurité sociale.

* ⁶⁰ Article R. 161-19-6 du code de la sécurité sociale.

* ⁶¹ Article D. 161-2-24-5 du code de la sécurité sociale.

* ⁶² L'extension du bénéfice de la retraite progressive aux salariés ayant conclu une convention de forfait en jour a été prévu par la loi n° 2021-1754 du 23 décembre 2021 de financement de la sécurité sociale pour 2022 après que le Conseil constitutionnel a jugé inconstitutionnel les dispositions réservant la retraite progressive au temps partiel (DC n° 2020-885 QPC du 26 février 2021).

* ⁶³ Article D. 3123-1-1 du code du travail.

* ⁶⁴ Par exemple, un passage à temps partiel pour la naissance ou l'adoption d'un enfant en alternative à un congé parental d'éducation (article L. 1225-47 du code du travail).

* ⁶⁵ En lien avec la réforme introduite par la loi du 20 janvier 2014.

* ⁶⁶ Cnav, « La retraite progressive, un dispositif peu utilisé : entre potentiel d'assurés éligibles et non-recours », Les cahiers de la Cnav, février 2024.

* ⁶⁷ Article 4.3. de l'ANI précité.

* ⁶⁸ Questionnaire des rapporteures aux administrations centrales.

* ⁶⁹ Voir le commentaire de l'article 7.

* ⁷⁰ Article L. 1237-7 du code du travail.

* ⁷¹ Article 26 de la loi précitée n°2023-270 du 14 avril 2023.

* ⁷² Étude d'impact, p. 56.

* ⁷³ « Quelle organisation du temps de travail pour les salariés à temps partiel ? », Dares Analyse, décembre 2024, n°74.

* ⁷⁴ Rapport d'information de Sylvie Vermeillet, au nom de la commission des finances, sur l'incidence du taux d'emploi des seniors sur l'équilibre financier du système de retraite, mai 2025, p. 33.

* ⁷⁵ Article L. 1237-9 du code du travail.

* ⁷⁶ Article L. 1237-5 du code du travail.

* ⁷⁷ Loi n°87-588 du 30 juillet 1987 portant diverses mesures d'ordre social, dite « loi Séguin ».

* ⁷⁸ Il s'agit des « clauses guillotines », jusque-là considérées comme licites du fait de l'absence de dispositions légales allant en sens inverse (Cour de Cassation, Chambre sociale, du 24 avril 1986, 84-16.182 84-16.183).

* ⁷⁹ Article L. 1132-1 du code du travail.

* ⁸⁰ Article L351-8 du code de la sécurité sociale.

* ⁸¹ Article L. 1237-8 du code du travail.

* ⁸² Article L. 1235-2 du code du travail.

* ⁸³ Article L. 1237-6 du code du travail.

* ⁸⁴ Article L. 1237-7 du code du travail.

* ⁸⁵ Cour de cassation, civile, Chambre sociale, 27 novembre 2024, n°22-13.694.

* ⁸⁶ Voir par exemple Cour de cassation, Chambre sociale, 29 juin 2011, n° 09-42.165 et Cour de cassation, civile, chambre sociale, 17 avril 2019, n°17-29.017.

* ⁸⁷  DARES, « Les instances de représentation des salariés en 2020 », 2022.

* ⁸⁸ Article 3 du règlement d'assurance chômage annexé au décret n° 2019-797 du 26 juillet 2019.

* ⁸⁹ Article L. 5422-13 du code du travail.

* ⁹⁰ Règlement (CE) n° 883/2004 du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 portant sur la coordination des systèmes de sécurité sociale.

* ⁹¹ Article L. 5422-1 du code du travail.

* ⁹² Articles L. 5411-1 à L. 5411-5 du code du travail.

* ⁹³ Article L. 5422-2-2 du code du travail.

* ⁹⁴ Article L. 5422-6 du code du travail.

* ⁹⁵ Réponse de l'Unédic au questionnaire adressé par les rapporteures.

* ⁹⁶ Réponse du ministère du travail, de la santé, des solidarités et des familles au questionnaire adressé par les rapporteures.

* ⁹⁷ Étude d'impact du projet de loi rédigée par le Gouvernement.

* ⁹⁸  Direction générale du trésor, 2022.

* ⁹⁹ Étude d'impact du projet de loi rédigée par le Gouvernement.

* ¹⁰⁰ Réponse de l'Unédic au questionnaire adressé par les rapporteures.

* ¹⁰¹ Article L. 6323-17-1 du code du travail.

* ¹⁰² Article L. 6323-17-6 du code du travail.

* ¹⁰³ Articles L. 6325-1 à L. 6325-24 du code du travail.

* ¹⁰⁴ Article L. 6325-1 du code du travail.

* ¹⁰⁵ Article L. 6332-14 du code du travail.

* ¹⁰⁶ Articles L. 6324-1 à L. 6324-10 du code du travail.

* ¹⁰⁷ Article L. 6325-11 du code du travail.

* ¹⁰⁸ Article L. 6332-1 du code du travail.

* ¹⁰⁹ Cour des comptes, La formation professionnelle des salariés, 2023.

* ¹¹⁰ Compte rendu de l'audition de Mme Astrid Panosyan-Bouvet, ministre chargée du travail et de l'emploi, devant la commission des affaires sociales le 21 mai 2025.