EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 4 juin 2025 sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission des finances a examiné le rapport de Mme Marie-Carole Ciuntu, rapporteur, sur la proposition de loi n° 542 (2024-2025), visant à garantir une solution d'assurance à l'ensemble des collectivités territoriales.
M. Claude Raynal, président. - Nous passons à l'examen du rapport et du texte de la commission sur la proposition de loi visant à garantir une solution d'assurance à l'ensemble des collectivités territoriales. Ce texte nous est connu, puisque nous l'avons très largement cosigné.
Mme Marie-Carole Ciuntu, rapporteur. - Le 27 mars 2024, la mission d'information de notre commission des finances remettait au Sénat un rapport intitulé Garantir une solution d'assurance aux collectivités territoriales. Le rapporteur de cette mission, notre collègue Jean-François Husson, avait mis au jour les difficultés croissantes des collectivités territoriales face à leurs assureurs.
Ce constat a par la suite été partagé par un autre rapport, remis au Gouvernement par Alain Chrétien et Jean-Yves Dagès.
Je ne citerai que quelques chiffres, particulièrement marquants, issus de la consultation des élus locaux menée dans le cadre de notre mission d'information : 60 % des collectivités répondantes ont indiqué rencontrer au moins un problème avec leurs assureurs, ce chiffre s'élevant même à 90 % pour les communes de plus de 10 000 habitants ; 94 % des collectivités répondantes ont indiqué avoir subi une hausse de leur prime d'assurance ; 27 % des collectivités répondantes ont indiqué que leurs assureurs leur avaient imposé une hausse de leur franchise. Enfin, de nombreuses collectivités faisaient état de leurs difficultés à conserver, voire à trouver un assureur : 20 % des répondantes avaient vu leur contrat résilié unilatéralement ; parmi elles, 41 % n'avaient reçu qu'un préavis inférieur à quatre mois ; et 24 % des collectivités répondantes ont été confrontées à un appel d'offres infructueux.
Le rapport de notre mission a fait état des raisons de cette situation : le marché de l'assurance des collectivités, à la suite d'une guerre des prix, a été déserté par de nombreux acteurs. Il est aujourd'hui fortement duopolistique, Groupama et SMACL Assurances SA se partageant une grande partie du marché. Ces dysfonctionnements du marché de l'assurance des collectivités, sur lesquels notre commission avait saisi l'Autorité de la concurrence, expliquent en grande partie les difficultés actuelles des collectivités vis-à-vis de leurs assurances.
Toutefois, ces difficultés ont été rendues insupportables par la hausse de la sinistralité, qu'il s'agisse des inondations qu'ont connues plusieurs territoires ces dernières années ou des émeutes de 2023, lesquelles ont causé des dommages quatre fois plus importants que les violences urbaines de 2005. La multiplication des émeutes, qui affecte tout particulièrement nos collectivités, soulève une difficulté majeure qui pourrait se traduire, à terme, par l'absence de couverture assurantielle de ce risque.
Face à ces constats, le gouvernement d'alors n'a guère pris la mesure de ces difficultés. Les travaux du Sénat, en particulier de notre commission des finances, ont permis des avancées : le rapporteur général a fait adopter, au sein du projet de loi Simplification, un amendement visant à imposer un préavis d'au moins six mois aux résiliations unilatérales des contrats d'assurance des collectivités territoriales. Nous avons également adopté, en octobre dernier, la proposition de loi de notre collègue Christine Lavarde visant à assurer l'équilibre du régime d'indemnisation des catastrophes naturelles. Mais une réponse spécifique aux difficultés des collectivités territoriales se fait encore attendre.
Il faut reconnaître au Gouvernement actuel de s'être davantage intéressé au sujet, en organisant, le 14 avril 2025, un « Roquelaure de l'assurabilité des territoires ». Toutefois, les annonces du Roquelaure, pour bienvenues qu'elles soient, laissent bien des élus un peu sur leur faim.
C'est dans ce contexte qu'intervient la proposition de loi qui est soumise à notre examen de ce matin. Déposée par le rapporteur général de notre commission, elle vise à traduire un certain nombre des recommandations du rapport de notre mission d'information, ainsi que du rapport Chrétien-Dagès. Elle est composée de trois chapitres, chacun composé de deux articles.
Le chapitre Ier vise à conforter la concurrence sur le marché de l'assurance privée des collectivités territoriales.
À cette fin, l'article 1er prévoit de confier à l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) une mission de suivi spécifique du marché de l'assurance des collectivités territoriales. Il précise également que les prérogatives de mise en garde dont dispose l'ACPR peuvent s'appliquer à des pratiques commerciales s'exerçant à l'égard des collectivités territoriales. Cet article vise à répondre aux faiblesses du suivi par les autorités de supervision du segment du marché de l'assurance privée des collectivités.
L'article 2 vise à créer un observatoire des tarifs assurantiels appliqués au secteur public, notamment aux collectivités territoriales, conformément à une recommandation du rapport Chrétien-Dagès. Il s'agirait non pas d'une nouvelle structure, mais de l'octroi d'une nouvelle mission au Comité consultatif du secteur financier (CCSF), lequel remet déjà un rapport public annuel sur les tarifs bancaires. Cet observatoire devrait permettre un meilleur suivi des pratiques commerciales sur le marché de l'assurance des collectivités, pour prévenir une nouvelle atrophie du marché et pour documenter la hausse de la sinistralité.
Le chapitre II entend rééquilibrer les relations entre les assureurs et les collectivités territoriales.
L'article 3 traduit une recommandation phare du rapport de notre mission d'information, qui était de développer la médiation en assurance auprès des collectivités et d'accompagner celles d'entre elles qui demeurent sans assurance. Il permet ainsi aux collectivités d'avoir recours à un dispositif de médiation dans les litiges qui les opposent à leurs assureurs. Cette rédaction, plus élargie que celle du Gouvernement - limitée au cadre d'un « sinistre » -, a recueilli l'approbation du médiateur de l'assurance lui-même.
En outre, le présent article permet aux collectivités de saisir le médiateur pour bénéficier d'un accompagnement dans leur recherche d'assurance. Sur ce point, il paraît préférable de coordonner le dispositif de la proposition de loi avec la création, annoncée par le Gouvernement lors du Roquelaure de l'assurabilité des territoires, d'une cellule d'accompagnement ad hoc dénommée « Collectiv'Assur » et rattachée à M. Arnaud Chneiweiss intuitu personae, et non en sa qualité de médiateur. C'est pourquoi je vous invite à adopter mon amendement COM-2, qui supprime la référence au médiateur pour l'accompagnement des collectivités dans leur recherche d'assurance.
Enfin, l'article 3 prévoyait d'inscrire dans le code des assurances que la saisine d'un médiateur suspend le délai de prescription. Si certains juristes avaient recommandé cette inscription, les auditions ont démontré que cette suspension est déjà prévue par l'article 2238 du code civil. Pour cette raison, je vous propose l'amendement COM-1, qui supprime cette disposition.
L'article 4 entend systématiser les franchises dans les contrats d'assurance conclus par les collectivités territoriales et leurs groupements pour garantir les dommages à leurs biens. Cette mesure vise, d'une part, à responsabiliser les collectivités territoriales qui souscrivent un contrat d'assurance, en encourageant une démarche de prévention, et, d'autre part, à recentrer les contrats d'assurance sur les risques les plus significatifs.
Quant au chapitre III, il a l'ambition d'assurer une couverture de l'ensemble des risques, en particulier de ceux qui sont liés aux émeutes.
L'article 5 porte l'élargissement de la dotation de solidarité en faveur de l'équipement des collectivités territoriales et de leurs groupements touchés par des événements climatiques ou géologiques (DSEC), pour qu'elle puisse désormais aussi couvrir le risque « émeutes et mouvements populaires ». Jusqu'ici circonscrite aux événements climatiques ou géologiques, cette dotation, élargie, constituera un dispositif de référence pour sécuriser les collectivités et leur patrimoine. Elle permettra de leur apporter une indemnisation rapide sur leurs biens non assurables, sans dépendre de la constitution d'un dispositif ad hoc par le Gouvernement.
En outre, l'élargissement du périmètre de la DSEC apparaît préférable à la création d'une nouvelle dotation dédiée à l'indemnisation des violences urbaines.
J'en viens enfin à l'article 6, qui constitue la principale disposition de la proposition de loi. Celui-ci introduit, sur le modèle du régime « CatNat », un régime d'indemnisation du risque d'émeute. Si ce régime ne concerne pas spécifiquement les collectivités, il trouve sa place dans le présent texte en raison de l'importance des dommages causés aux biens de collectivités lors des émeutes de 2023 - ils en représentaient plus du quart.
Les termes d'« émeutes » et de « mouvements populaires », issus du code des assurances, sont définis par la proposition de loi. Les auditions m'ont conduite à proposer un amendement afin de modifier cette définition. Je vous propose de considérer qu'une émeute est définie par sa masse, qui implique un « rassemblement de personnes », par l'usage de la violence et par ses aspects contestataires et revendicatifs, qui en font un mouvement dirigé contre l'autorité en vue d'obtenir la satisfaction de revendications. Si cette définition permet bien de couvrir les premières émeutes qui ont suivi la mort du jeune Nahel en 2023, elle ne permet pas d'inclure les violences aveugles qui ont pu se produire à l'occasion de ces émeutes. C'est pourquoi la définition du mouvement populaire, plus large, serait celle d'un rassemblement de personnes usant de la violence, mais spécifiquement dans le but de troubler l'ordre public. Ce critère finaliste permet de couvrir les cas de violences aveugles, tout en excluant les cas de pillages opportunistes et d'actions de commandos. Il convient également d'exclure les actes terroristes et les actes de guerre, étrangère ou civile. Si cette définition pourra continuer à être affinée durant la discussion parlementaire, je vous propose d'adopter mon amendement COM-4, qui constitue un premier pas en faveur d'une définition précise du phénomène.
Le nouveau régime d'indemnisation des émeutes et des mouvements populaires serait, comme le régime « CatNat », fondé sur une garantie obligatoirement attachée aux contrats « dommages aux biens ». En cas de refus d'assurance par un assureur, les assurés pourront saisir le bureau central de tarification (BCT), qui fixe lui-même les termes du contrat. Pour assurer une meilleure opérationnalité de ce mécanisme, mon amendement COM-6 prévoit de préciser les conditions dans lesquelles le BCT pourra intervenir : saisi d'un refus en raison du risque émeute, il devra néanmoins tenir compte de l'équilibre du contrat dans sa globalité.
Le risque « émeutes et mouvements populaires » serait couvert par une surprime, comme dans le modèle du régime « CatNat ». En l'état du texte, cette surprime est intégralement affectée à un mécanisme de mutualisation du risque. Toutefois, dès lors que le système proposé repose sur un partage du risque entre l'assurance privée et la réassurance publique-privée, il convient également de partager la surprime - c'est du reste le cas dans le régime « CatNat ». Mon amendement COM-7 procède à cette modification.
Il faut enfin aborder le mécanisme de mutualisation proposé par la proposition de loi. Celle-ci crée un fonds qui serait chargé de l'indemnisation des émeutes et des mouvements populaires « d'intensité exceptionnelle ». Afin de respecter l'article 40 de la Constitution, les auteurs du texte n'ont pas fait intervenir la Caisse centrale de réassurance dans la gestion de ce fonds. Il conviendrait, d'ici la séance publique, que les discussions avec le Gouvernement permettent d'aboutir sur ce point. Toujours est-il que l'intervention du fonds serait limitée à 1 milliard d'euros : au-delà, la prise en charge reposerait sur une garantie de l'État. Ce plafond de 1 milliard d'euros a été jugé trop bas lors de plusieurs auditions. Aussi, je vous propose un amendement COM-8 visant à rehausser ce plafond à 1,5 milliard d'euros.
Pour conclure, chers collègues, je vous propose d'adopter les articles 1er, 2, 4 et 5 de la présente proposition de loi sans modification et d'adopter les articles 3 et 6 modifiés par les neuf amendements que je vous présente - les amendements COM-3, COM-5 et COM-9 sont rédactionnels.
M. Jean-François Husson, rapporteur général. - La situation catastrophique du marché des assurances aux collectivités territoriales se redresse - jusqu'alors seules deux compagnies d'assurances intervenaient sur ce marché. Le Gouvernement a proposé des mesures réglementaires, c'est un premier pas. Mme le rapporteur améliore les mesures proposées par la proposition de loi. Je pense notamment à l'ajustement du rôle du médiateur de l'assurance, plusieurs personnes entendues en audition ayant estimé que la solution initiale n'était pas pleinement opérationnelle.
Je salue le travail accompli pour permettre d'envisager une garantie émeute et mouvement populaire par le biais de notre initiative parlementaire. Nous pourrions d'ailleurs inscrire ce dispositif dans le prochain projet de loi de finances, si le Gouvernement y souscrit et si le Parlement parvient à un accord. Ce dispositif répondrait aux attentes des collectivités locales, qui ont été confrontées à des impasses.
J'ai à nouveau interrogé les communes de plus de 3 000 habitants de mon département de Meurthe-et-Moselle. Il ressort de ces échanges que les collectivités ne sont pas toujours privées de couverture, mais subissent une forte hausse des tarifs, même dans les petites communes, ainsi qu'un relèvement des franchises, voire certaines exclusions. Ainsi, même si nous avons l'impression que les problèmes assurantiels des collectivités territoriales seraient réglés, la correction en cours du marché s'accompagne de modifications substantielles. Il serait utile que les deux assemblées et le Gouvernement parviennent à une solution stabilisée d'ici à la fin de l'année.
Mme Nathalie Goulet. - Je salue l'importance du travail mené, qui s'inscrit dans une démarche de suivi. Il est rare que nous procédions aussi systématiquement à de telles évaluations, qui permettent de maintenir le lien avec les collectivités territoriales. C'est une démarche exemplaire, qui illustre l'efficacité notable de notre commission.
La question du pillage - les événements du week-end dernier en témoignent - doit nous inviter à réfléchir à l'amélioration du fonds d'indemnisation des victimes d'une part, à régler le problème de la couverture assurantielle des pillages d'autre part. Les actes de ce week-end répondent non pas à une revendication politique ou sociale, mais relèvent d'une volonté de piller ou de casser. Si ces violences se multiplient, il faudra créer s'assurer de leur prise en charge. Je rappelle qu'il existe un fonds pour la sécurité intérieure de l'Union européenne, destiné notamment à soutenir financièrement les États-membres en matière de prévention, de lutte contre la criminalité et de préservation de la sécurité intérieure. Il conviendrait d'explorer cette piste, car d'autres États membres pourraient être confrontés aux mêmes enjeux. La Commission européenne pourrait démêler un certain nombre de problèmes.
M. Grégory Blanc. - Nous ne déposons pas d'amendement sur la question des franchises, mais cette question mérite d'être creusée avant l'examen du texte en séance.
Quelle est la position du Gouvernement à propos de vos amendements relatifs au médiateur, qui réduisent la portée initiale du texte ?
Par ailleurs, un grand syndicat agricole a organisé une mobilisation dans ma commune, classée en quartier prioritaire de la politique de la ville (QPV), contre une grande enseigne de distribution. Des tracteurs se sont rassemblés, la manifestation a causé plusieurs centaines de milliers d'euros de dégâts. Ces dommages, bien que subis par une collectivité, ne résultent pas d'une attaque dirigée contre une autorité publique. La définition retenue dans le texte permet-elle d'inclure cette situation ?
Mme Ghislaine Senée. - J'aimerais une précision sur l'article 6, qui instaure un mécanisme de mutualisation du risque émeute, auquel je suis favorable. Cette disposition s'applique-t-elle uniquement aux garanties dommages aux biens des contrats des collectivités, ou bien également aux assurances habitation des particuliers ?
Mme Isabelle Briquet. - Il nous faudra veiller à ce que les franchises ne deviennent pas prohibitives, à la suite de l'adoption de la mesure prévue dans le texte et visant à les systématiser. C'est un mécanisme qu'il faut encadrer.
Par ailleurs, une interrogation subsiste sur la notion de mouvement populaire, qui, à mon sens, n'implique pas nécessairement une forme de violence. Faut-il en préciser la portée, ou son sens s'impose-t-il de lui-même dans le cadre du code des assurances ?
Mme Marie-Carole Ciuntu, rapporteur. - Madame Goulet, il est essentiel de maintenir le lien avec les collectivités ; c'est un axe central de notre démarche.
Il conviendra de mieux mobiliser les fonds européens, bien sûr.
La précision apportée concernant les mouvements populaires est utile : ceux-ci peuvent être pris en compte dans la couverture proposée, y compris dans les cas de pillage.
Le principe de la franchise devra s'appuyer sur les pratiques actuelles, largement éprouvées et qui semblent faire consensus. Nous souhaitons acter le principe de la franchise, tout en renvoyant à un décret et à la discussion aux partenaires pour qu'ils déterminent le bon niveau de franchise.
L'exemple cité par M. Grégory Blanc entre bien, à mon sens, dans le champ de l'article 6 : il s'agit d'une manifestation ayant dégénéré, ce qui correspond à la situation visée par le texte.
Le médiateur voit ses missions élargies : il peut intervenir non seulement en cas de conflit avéré, mais également en amont de la signature du contrat, voire en l'absence d'assurance. Cette disposition vise à offrir un accompagnement dans des cas emblématiques.
Madame Senée, la mutualisation de la surprime concernera les particuliers, les entreprises et les collectivités. Son coût, estimé à 0,5 % de la prime par un auditionné, resterait modéré.
Enfin, madame Briquet, la notion de mouvement populaire qui figure dans le code des assurances ne recouvre pas son sens sociologique.
M. Claude Raynal, président. - Concernant le périmètre de ce projet de loi, en application du vade-mecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, adopté par la Conférence des présidents, je vous propose de considérer que le périmètre de ce texte inclut les dispositions relatives au suivi et au contrôle des pratiques commerciales appliqués au secteur public en matière d'assurances ; aux modes de règlement amiable des différends en matière d'assurances ; à l'accompagnement des collectivités territoriales et de leurs groupements en matière d'assurances ; aux relations contractuelles entre les collectivités territoriales et leurs groupements d'une part, et leurs assureurs d'autre part ; au contenu des contrats d'assurance souscrits par les collectivités territoriales et leurs groupements ; aux dotations de l'État aux collectivités territoriales pour la prévention des risques et la réparation des dommages qui en résultent ; à l'assurance des émeutes et des mouvements populaires.
Il en est ainsi décidé.
EXAMEN DES ARTICLES
Article 1er
L'article 1er est adopté sans modification.
Article 2
L'article 2 est adopté sans modification.
Article 3
L'amendement COM-1 est adopté.
Mme Marie-Carole Ciuntu, rapporteur. - Je demande le retrait de l'amendement COM-10, qui vise à élargir l'accompagnement à la recherche d'assurance aux sociétés d'économie mixtes. Il me semble qu'au regard de l'intention des auteurs de la proposition de loi et des enjeux différents qui concernent des entreprises, le sujet mérite d'être traité différemment.
L'amendement COM-10 n'est pas adopté.
L'amendement COM-2 est adopté.
L'article 3 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 4
L'article 4 est adopté sans modification.
Article 5
L'article 5 est adopté sans modification.
Article 6
L'amendement COM-3 est adopté, de même que les amendements COM-4, COM-5, COM-6, COM-7, COM-8 et COM-9.
L'article 6 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :
TABLEAU DES SORTS
|
Proposition de loi visant à garantir une solution d'assurance à l'ensemble des collectivités territoriales |
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Chapitre Ier : Conforter la concurrence sur le marché de l'assurance des collectivités territoriales |
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Article 1er |
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Article 2 |
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Chapitre II : Rééquilibrer les relations entre les assureurs et les collectivités territoriales |
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Article 3 |
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Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
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Mme CIUNTU, rapporteur |
1 |
Suppression d'un alinéa relatif au caractère suspensif de la médiation |
Adopté |
|
M. LEFÈVRE |
10 |
Extension de la médiation aux EPL |
Rejeté |
|
Mme CIUNTU, rapporteur |
2 |
Articulation du dispositif avec la cellule Collectiv' Assur' |
Adopté |
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Article 4 |
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Chapitre III : Assurer une couverture de l'ensemble des risques |
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Article 5 |
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Article 6 |
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Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
|
Mme CIUNTU, rapporteur |
3 |
Rédactionnel |
Adopté |
|
Mme CIUNTU, rapporteur |
4 |
Définitions des émeutes et mouvements populaires |
Adopté |
|
Mme CIUNTU, rapporteur |
5 |
Correction d'une erreur matérielle |
Adopté |
|
Mme CIUNTU, rapporteur |
6 |
Précision du rôle du BCT |
Adopté |
|
Mme CIUNTU, rapporteur |
7 |
Précisions sur les conditions d'abondement du fonds de gestion par la surprime EMP |
Adopté |
|
Mme CIUNTU, rapporteur |
8 |
Dimensionnement du fonds EMP |
Adopté |
|
Mme CIUNTU, rapporteur |
9 |
Correction d'une erreur matérielle |
Adopté |