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N° 743 SÉNAT SESSION ORDINAIRE DE 2024-2025 |
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 18 juin 2025 |
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RAPPORT FAIT au nom de la commission des finances (1) sur le projet
de loi, |
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Par M. Jean-François HUSSON, Sénateur |
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TOME II ANNEXE N° 18 Rapporteur spécial : M. Antoine LEFÈVRE |
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(1) Cette commission est composée de :
M. Claude Raynal, président ;
M. Jean-François Husson, |
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Voir les numéros : Assemblée nationale (17ème législ.) : 1285, 1492 et T.A. 138 Sénat : 718 (2024-2025) |
LES PRINCIPALES
OBSERVATIONS
DU RAPPORTEUR SPÉCIAL
1. En 2024, les autorisations d'engagement (AE) de la mission « Justice » se sont élevées à 12,9 milliards d'euros, tandis que 11,8 milliards d'euros de crédits de paiement (CP) ont été consommés. Par rapport à l'exercice 2023, les moyens consacrés à la justice ont ainsi augmenté de 4,6 % en CP. Les AE restent inférieures au niveau record de 14,2 milliards d'euros atteint en 2022, lié à une phase de rattrapage des retards constatés sur la mise en oeuvre des programmes immobiliers pénitentiaires et au renouvellement des marchés de gestion déléguée.
2. Une nouvelle fois, les dépenses d'investissement sont nettement inférieures à la prévision, à un niveau de 662,2 millions d'euros en AE (à peine la moitié de la prévision) et de 735,3 millions d'euros en CP (soit plus d'un quart de moins que la prévision). L'investissement a ainsi décru en 2024 par rapport à 2023, alors que les besoins n'ont jamais été aussi criants.
3. L'exécution budgétaire a été particulièrement heurtée. Le décret d'annulation du 21 février 2024 a annulé 327,9 millions d'euros de crédits sur la mission « Justice » et a été suivi, en juillet, d'un surgel complémentaire. L'exécution de certaines actions a subi les effets de ces à-coups budgétaires. La direction de la protection judiciaire de de la jeunesse a dû faire face à un mouvement social après avoir renoncé à renouveler 480 contrats infra-annuels en milieu d'année.
4. Au total, la mise en oeuvre de la loi de programmation est ralentie, voire remise en cause. Les effectifs n'augmentent pas aussi vite que prévu et les projets immobiliers sont impactés par des retards.
5. Les frais de justice poursuivent leur augmentation, qui est supérieure de 33 % à l'inflation sur les dix dernières années. S'agissant d'une quasi-dépense de guichet, les décaissements systématiquement supérieurs à la prévision exercent une pression sur les autres postes de dépenses du ministère, qui doivent être ajustées en conséquence.
6. Ces éléments combinés doivent pousser à mettre en place, dans le prochain budget, une nouvelle programmation triennale réaliste des différents postes de dépenses, fondée sur les éléments d'exécution budgétaire et sur une évaluation réelle de l'efficacité des politiques publiques mises en place par le ministère de la justice.
I. EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION EN 2024
La mission « Justice » comprend l'ensemble des moyens budgétaires du ministère de la justice0F1(*).
Trois des six programmes de la mission concernent les directions « métiers » du ministère et concentrent la majeure partie des crédits (88,0 %) :
- le programme 166 « Justice judiciaire » regroupe les crédits relatifs aux juridictions ;
- le programme 107 « Administration pénitentiaire » porte les crédits alloués au service public pénitentiaire ;
- le programme 182 « Protection judiciaire de la jeunesse » couvre l'ensemble des moyens dédiés à la justice des mineurs.
Deux programmes transversaux concernent les fonctions support et les crédits d'intervention du ministère :
- le programme 101 « Accès au droit et à la justice » porte notamment sur les crédits relatifs à l'aide juridictionnelle ;
- le programme 310 « Conduite et pilotage de la politique de la justice » est placé sous la responsabilité du secrétariat général du ministère et regroupe les moyens du secrétariat général, de l'inspection générale de la justice ainsi que les crédits des opérateurs de la mission et ceux dédiés aux politiques transversales telles que l'informatique et la gestion des ressources humaines.
Enfin, le programme 335 « Conseil supérieur de la magistrature » répond à la volonté d'assurer l'autonomie de cette institution, conformément aux dispositions de l'article 65 de la Constitution.
A. LES CRÉDITS CONSOMMÉS SONT EN NET RETRAIT PAR RAPPORT AUX AUTORISATIONS BUDGÉTAIRES EN LOI DE FINANCES INITIALE
Exécution des crédits de la mission par programme en 2024
(en millions d'euros et en %)
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Exécution |
Prévision |
Exécution |
Évolution 2024 / 2023 |
Exécution 2024 / prévision |
||||||
|
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
|
|
166 - Justice judiciaire |
4 245,1 |
4 124,6 |
4 758,7 |
4 548,8 |
4 558,7 |
4 374,9 |
+ 7,4 % |
+ 6,1 % |
95,8 % |
96,2 % |
|
107 - Administration pénitentiaire |
5 130,1 |
4 748,3 |
6 816,4 |
5 005,4 |
5 832,9 |
4 944,8 |
+ 13,7 % |
+ 4,1 % |
85,6 % |
98,8 % |
|
182 - Protection judiciaire de la jeunesse |
1 091,7 |
1 071,7 |
1 161,7 |
1 126,8 |
1 086,1 |
1 087,4 |
- 0,5 % |
+ 1,5 % |
93,5 % |
96,5 % |
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101 - Accès au droit et à la justice |
703,9 |
704,0 |
736,3 |
736,3 |
726,8 |
727,0 |
+ 3,3 % |
+ 3,3 % |
98,7 % |
98,7 % |
|
310 - Conduite et pilotage de la politique de la justice |
650,6 |
658,6 |
770,0 |
748,8 |
666,9 |
687,5 |
+ 2,5 % |
+ 4,4 % |
86,6 % |
91,8 % |
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335 - Conseil supérieur de la magistrature |
3,7 |
4,6 |
4,6 |
5,7 |
4,4 |
5,3 |
+ 17,5 % |
+ 14,3 % |
94,1 % |
92,2 % |
|
Total de la mission |
11 825,1 |
11 311,9 |
14 247,6 |
12 171,8 |
12 875,8 |
11 826,8 |
+ 8,9% |
+ 4,6 % |
90,4 % |
97,2 % |
Prévision LFI 2024 : y compris fonds de concours (FDC) et attributions de produits (ADP)
Source : commission des finances, à partir du rapport annuel de performances
Le taux d'exécution des crédits autorisés en loi de finances initiale pour 2024 s'élève à 90,4 % pour les autorisations d'engagement (AE) et à 97,2 % pour les crédits de paiement (CP).
Les autorisations d'engagement sont certes supérieures de 8,9 % à celles consommées pendant l'exercice 2023, mais restent inférieures au niveau de 14,2 milliards d'euros atteint en 2022, alors lié à une phase de rattrapage des retards constatés sur la mise en oeuvre des programmes immobiliers pénitentiaires et au renouvellement des marchés de gestion déléguée.
L'exécution 2024 souffre de retards sur l'engagement, tout particulièrement pour les projets immobiliers et informatiques portés par le ministère de la justice. Le rapporteur spécial souligne et regrette une nouvelle fois la très forte sous-exécution des dépenses d'investissement, qui s'établissent à 662,2 millions d'euros en AE (contre 1 304,4 millions d'euros prévus, soit 50,8 %) et 735,3 millions d'euros en CP (contre 1 001,3 millions d'euros prévus, soit 73,4 %).
Il est paradoxal que l'investissement ait décru en 2024 par rapport à 2023, de 6,0 % en crédits de paiement et de 39,4 % en autorisations d'engagements, alors que les besoins n'ont jamais été aussi criants (voir infra).
* 1 Les crédits dédiés aux juridictions administratives sont portés par le programme 165 « Conseil d'État et autres juridictions administratives » de la mission « Conseil et contrôle de l'État ».