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N° 743 SÉNAT SESSION ORDINAIRE DE 2024-2025 |
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 18 juin 2025 |
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RAPPORT FAIT au nom de la commission des finances (1) sur le projet
de loi, |
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Par M. Jean-François HUSSON, Sénateur |
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TOME II ANNEXE N° 32 Rapporteur spécial et Rapporteure
spéciale : |
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(1) Cette commission est composée de :
M. Claude Raynal, président ;
M. Jean-François Husson, |
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Voir les numéros : Assemblée nationale (17ème législ.) : 1285, 1492 et T.A. 138 Sénat : 718 (2024-2025) |
LES
PRINCIPALES OBSERVATIONS
DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX
1. En loi de finances initiale (LFI) pour 2024, les crédits votés au titre de la mission « Travail et emploi » s'élevaient à 23,8 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et à 23,6 milliards d'euros en crédits de paiement (CP).
2. En exécution 2024, les crédits consommés se sont finalement élevés à 20,8 milliards d'euros en AE, ce qui correspond à une augmentation de 4,6 % par rapport au niveau inédit de l'exécution 2023 ; en CP, les crédits ouverts s'établissent à 21,4 milliards d'euros en CP, soit une légère hausse (+ 2,3 %) par rapport à l'exécution 2023.
3. L'exécution, sensiblement inférieure à la budgétisation initiale, s'explique par l'annulation de 1,35 milliard d'euros en cours d'année. Si une tendance baissière semble s'amorcer par rapport à la prévision initiale de la LFI 2024, force est de constater que, du fait notamment d'importants reports de crédits, dont l'ampleur ne se dément pas d'année en année (864,9 millions d'euros en CP), les dépenses exécutées sur la mission se maintiennent à un niveau très élevé.
4. Le taux de consommation des crédits ouverts s'élève à 93,3 % en AE et 93,4 % en CP sur l'ensemble de la mission. Cet écart tient notamment, comme les années précédentes, à la sous consommation importante des crédits ouverts au titre du plan d'investissement dans les compétences (PIC).
5. Si les dépenses en faveur de l'emploi tendent à se stabiliser, la mise en place de France Travail induit des dépenses supplémentaires, avec en particulier une augmentation de 100 millions d'euros (+ 8 %) de la subvention pour charges de service public versée à l'opérateur, ainsi que, une nouvelle fois cette année, le versement d'une subvention d'équilibre de 1,6 milliard d'euros à France compétences.
6. En 2024, l'importance des dépenses en faveur de l'apprentissage se poursuit. Au total, le coût brut de l'alternance pour l'État atteint plus de 7,3 milliards d'euros en CP, un niveau similaire à celui atteint en 2023 (7,4 milliards d'euros). Les mesures prises à la suite du décret d'annulation du 21 février 2024 ont toutefois conduit à diminuer les charges pesant sur France Compétences, dont le déficit prévisionnel pour 2024 s'établissait tout de même à 3,4 milliards d'euros hors dotation de l'État.
7. Ces premières mesures, auxquelles il convient d'ajouter les décisions prises dans le cadre du projet de loi de finances pour 2025, devraient être accompagnées d'autres mesure d'économies en dépenses, ou de la mobilisation de nouvelles recettes.
I. EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION EN 2024
En loi de finances initiale (LFI) pour 2024, les crédits votés au titre de la mission « Travail et emploi » s'élevaient à 23,8 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et à 23,6 milliards d'euros en crédits de paiements (CP), fonds de concours et attributions de produits inclus.
Pour mémoire, la mission comporte quatre programmes :
- le programme 102 « Accès et retour à l'emploi » se fixe pour objectif principal de favoriser l'accès et le retour à l'emploi de tous les publics en s'appuyant sur les structures du service public de l'emploi et en mobilisant au mieux les outils d'insertion professionnelle au bénéfice des personnes les plus éloignées de l'emploi ;
- le programme 103 « Accompagnement des mutations économiques et développement de l'emploi » se fixe pour objectifs de sécuriser l'emploi par l'anticipation des mutations économiques, contribuer à la revitalisation des territoires et au reclassement des salariés licenciés pour motif économique, faciliter l'insertion dans l'emploi par le développement de l'alternance et enfin édifier une société de compétences, notamment via le volet « formation » du Plan d'investissement dans les compétences (PIC) ;
- le programme 111 « Amélioration de la qualité de l'emploi et des relations de travail » vise notamment à améliorer les conditions d'emploi et de travail des salariés du secteur privé concurrentiel, contribuer à la prévention et à la réduction des risques professionnels, à la dynamisation de la négociation collective et à l'amélioration du dialogue social et enfin à lutter contre le travail illégal et la fraude au détachement, en s'appuyant sur les services de l'inspection du travail ;
- enfin, le programme 155 « Conception, gestion et évaluation des politiques de l'emploi et du travail » constitue le programme d'appui et de soutien aux politiques du ministère du travail, portant l'intégralité des dépenses de personnel (titre 2) de la mission.
Il est à noter que les programmes 102 et 103, qui relèvent de la politique de l'emploi stricto sensu, représentent à eux seuls 96 % des crédits de la mission.
Évolution des crédits de la mission « Travail et emploi » en 2024
(en millions d'euros et en pourcentage)
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N° |
Intitulé du programme |
2023 |
2024 |
Écart LFI 2024 / LFI 2023 |
Écart exécution 2024 / exécution 2023 |
Écart exécution 2024 / LFI 2024 |
|||
|
Prévision |
Exécution |
Prévision |
Exécution |
||||||
|
102 |
Accès et retour à l'emploi |
AE |
7 640,4 |
5 829,8 |
7 586,9 |
7 062,0 |
- 0,7 % |
+ 21,1 % |
- 6,9 % |
|
CP |
7 443,1 |
6 723,4 |
7 593,2 |
7 049,4 |
+ 2,0 % |
+ 4,8 % |
- 7,2 % |
||
|
103 |
Accompagnement des mutations économiques et développement de l'emploi |
AE |
12 688,2 |
13 264,4 |
15 344,9 |
12 809,9 |
+ 20,9 % |
- 3,4 % |
- 16,5 % |
|
CP |
13 042,4 |
13 432,2 |
15 188,7 |
13 569,5 |
+ 16,5 % |
+ 1,0 % |
- 10,7 % |
||
|
111 |
Amélioration de la qualité de l'emploi et des relations au travail |
AE |
73,7 |
57,6 |
184,6 |
172,6 |
+ 150,3 % |
+ 199,8 % |
- 6,5 % |
|
CP |
110,5 |
89,3 |
110,0 |
98,5 |
- 0,4 % |
+ 10,4 % |
- 10,5 % |
||
|
155 |
Conception, gestion et évaluation des politiques de l'emploi et du travail |
AE |
697,9 |
694,8 |
712,3 |
714,4 |
+ 2,1 % |
+ 2,8 % |
+ 0,3 % |
|
CP |
692,4 |
695,2 |
711,0 |
714,7 |
+ 2,7 % |
+ 2,8 % |
+ 0,5 % |
||
|
Total |
AE |
21 100,3 |
19 846,6 |
23 828,7 |
20 758,8 |
+ 12,9 % |
+ 4,6 % |
- 12,9 % |
|
|
CP |
21 288,3 |
20 940,1 |
23 603,0 |
21 432,1 |
+ 10,9 % |
+ 2,3 % |
- 9,2 % |
||
AE : autorisations d'engagement. CP : crédits de paiement. Prévision : prévision en loi de finances initiale, y compris fonds de concours (FDC) et attributions de produits (ADP). Exécution : consommation constatée dans le projet de loi de règlement.
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
Les crédits de la mission ont connu une très forte augmentation de 12,9 % en AE et de 10,9 % en CP entre la LFI 2023 et la LFI 2024, atteignant ainsi à un niveau inédit : 23,8 milliards d'euros en AE et 23,6 milliards d'euros en CP.
Toutefois, en exécution 2024, les crédits se sont finalement élevés à 20,8 millions d'euros en AE et 21,4 milliards d'euros en CP, ce qui correspond à une progression plus modeste des AE (+ 4,6 %) et des CP (+ 2,3 %) que durant l'exécution 2023.
Contrairement aux années précédentes, qui avaient connu des surexécutions vertigineuses (+ 57,2 % en AE et + 41,9 % en CP en 2022) ou une légère sous-exécution (- 5,9 % en AE et de - 1,6 % en CP en 2023) l'exécution 2024 s'établit résolument en retrait par rapport aux prévisions, avec un écart de - 12,9 % en AE et - 9,2 % en CP par rapport à la prévision de la LFI 2024.
Ce résultat s'explique principalement par d'importantes annulations de crédits.
L'exécution budgétaire a en effet été marquée par :
- l'intervention du décret d'annulation du 21 février 20241(*) qui a procédé à l'annulation de 1,1 milliard d'euros, soit 4,6 % de la programmation initiale). Comme le note la Cour des comptes2(*), l'essentiel de ces annulations concerne le programme 103 (- 863,55 millions d'euros en AE et en CP), le reste étant principalement dû aux annulations sur le programme 102 (- 227,95 millions d'euros en AE et en CP), les annulations sur les deux autres programmes étant négligeables : - 3,49 millions en AE et en CP pour le programme 111 et - 5 millions d'euros en AE et en CP pour le programme 155.
- une nouvelle annulation, par le décret du 5 juillet 20243(*), de 250 millions d'euros, uniquement sur le programme 103 ;
- l'annulation, en loi de finances rectificative de fin de gestion pour 2024 (LFFG)4(*), de 556,4 millions d'euros en AE, au titre des programmes 102 (- 209,7 millions d'euros) et 103 (- 334,9 millions d'euros). La LFFG a procédé, pour les CP, à une annulation sur le programme 102, (- 277, millions d'euros), mais à une ouverture de 350,2 millions d'euros de crédits sur le programme 103. La LFFG a ainsi conduit à une ouverture nette de 65,5 millions d'euros en CP sur la mission « Travail et emploi ».
Ce sont au total 1,35 milliard d'euros qui ont été annulés sur la mission.
Évolution des prévisions et des exécutions entre 2022 et 2025
(en millions d'euros et en CP)
Source : commission des finances du Sénat d'après les documents budgétaires
Ainsi, si les crédits (CP) de la mission progressent sensiblement s'agissant des prévisions établies dans la LFI (+ 8,1 % hors ADP et FDC entre 2023 et 2024), l'exécution fait apparaître une hausse plus modérée des crédits alloués aux politiques de l'emploi et des compétences (+ 2,3 % entre 2023 et 2024 hors ADP et FDC). La mission présente donc un niveau de dépense « élevé » mais « qui se stabilise »5(*).
Enfin, une tendance baissière des crédits prévu en LFI commence à se dessiner : 20,9 milliards d'euros en 2023, 22,6 milliards d'euros en 2024 et 20,0 milliards d'euros dans la LFI pour 2025 - ce niveau n'ayant été que marginalement réduit par le décret du 4 février 20256(*) (- 0,02 million d'euros).
Mouvements de crédits en gestion au cours de l'exercice 2024
(en millions d'euros et en pourcentage)
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Programme |
LFI 2024 |
Reports entrants (y.c. FDC et ADP) |
Rattachements de FDC et ADP |
Virements et transferts (solde) |
Annulation de crédits (dont FDC et ADP) |
LFFG (06/12/2024) |
Crédits ouverts 2024 |
Crédits consommés 2024 |
Taux de consommation des crédits ouverts |
|
|
102 |
AE |
7 536,9 |
28,5 |
15,0 |
25,0 |
- 228,0 |
- 209,7 |
7 167,7 |
7 062,0 |
98,53 % |
|
CP |
7 543,2 |
51,4 |
15,0 |
21,6 |
- 228,0 |
- 277,2 |
7 126,1 |
7 049,4 |
98,92 % |
|
|
103 |
AE |
14 544,9 |
312,9 |
800,0 |
- 24,5 |
- 1 113,6 |
- 334,9 |
14 184,8 |
12 809,9 |
90,31 % |
|
CP |
14 308,7 |
798,9 |
531,5 |
105,9 |
- 1 113,6 |
350,2 |
14 981,6 |
13 569,5 |
90,57 % |
|
|
111 |
AE |
184,6 |
3,1 |
0,0 |
- 0,1 |
- 5,0 |
- 7,4 |
175,2 |
172,6 |
98,5 % |
|
CP |
110,0 |
3,3 |
0,0 |
- 0,1 |
- 5,0 |
- 3,2 |
105,1 |
98,5 |
93,8 % |
|
|
155 |
AE |
700,3 |
5,9 |
16,3 |
9,01 |
- 3,5 |
- 4,3 |
723,6 |
714,4 |
98,7 % |
|
CP |
699,0 |
11,3 |
16,3 |
10,12 |
- 3,5 |
- 4,2 |
728,9 |
714,7 |
98,0 % |
|
|
TOTAL |
AE |
22 966,7 |
350,4 |
831,3 |
9,4 |
- 1 350,0 |
- 556,4 |
22 251,4 |
20 758,8 |
93,3 % |
|
CP |
22 661,0 |
864,9 |
562,8 |
137,6 |
- 1 350,0 |
65,5 |
22 941,7 |
21 432,1 |
93,4 % |
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Source : commission des finances du Sénat d'après les documents budgétaires
Au total, l'exécution 2024 s'établit, hors fonds de concours et contribution au compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions », à 20,6 milliards d'euros de CP, soit en dessous du plafond - certes très ambitieux - prévu par l'article 13 de la loi de programmation des finances publiques pour 2023-2027 (22,4 milliards d'euros pour 20247(*)).
On constate enfin un taux de consommation des crédits ouverts de 93,3 % en AE et 93,4 % en CP sur l'ensemble de la mission.
* 1 Décret n° 2024-124 du 21 février 2024 portant annulation de crédits.
* 2 Cour des comptes, Note d'exécution budgétaire sur l'exercice 2024, avril 2025.
* 3 Décret n° 2024-685 du 5 juillet 2024 portant annulation de crédits.
* 4 Loi n° 2023-1114 du 30 novembre 2023 de finances de fin de gestion pour 2023.
* 5 Cour des comptes, Note d'exécution budgétaire sur l'exercice 2024, avril 2025.
* 6 Décret n° 2025-103 du 4 février 2025 portant annulation de crédits.
* 7 Loi n° 2023-1195 du 18 décembre 2023 de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027.