Projet de loi d'approbation des comptes de la sécurité sociale de l'année 2024

IV. LES INDUS FRAUDULEUX DE LA CAISSE NATIONALE DES ALLOCATIONS FAMILIALES (OLIVIER HENNO)

A. LE DISPOSITIF DE RECOUVREMENT DES INDUS FRAUDULEUX PRÉSENTE DES PERFORMANCES CONTRASTÉES MALGRÉ UNE DYNAMIQUE D'AMÉLIORATION

1. Le dispositif juridique du recouvrement des indus frauduleux encadre l'action des caisses d'allocations familiales

La notion d'indu frauduleux distingue l'indu résultant d'une simple erreur de l'indu consécutif à une fraude^96(*). Elle suppose la réunion de trois éléments : une violation d'une disposition légale ou réglementaire, l'obtention ou la tentative d'obtention d'une prestation indue, et l'intentionnalité. La fraude doit être établie à partir d'un faisceau d'indices concordants rendant la procédure de qualification exigeante pour les caisses d'allocations familiales.

Dès la détection d'un indu frauduleux, la caisse est tenue de notifier à l'allocataire la nature et le montant de la créance, ainsi que les motifs justifiant la qualification de fraude^97(*). Cette notification ouvre à l'allocataire la possibilité d'exercer un recours, d'abord devant la commission de recours amiable, puis, le cas échéant, devant le tribunal judiciaire. En matière de recouvrement, les caisses d'allocations familiales privilégient la retenue sur les prestations en cours mais elles peuvent également recourir à d'autres modes de recouvrement tels que la mise en demeure ou la saisie sur compte bancaire. Le délai de prescription de l'action en recouvrement est fixé à deux ans à compter de la découverte de la fraude bien que le délai soit interrompu dès l'engagement de poursuites pénales^98(*).

Lorsqu'un indu frauduleux d'un montant supérieur ou égal à 10 000 euros est constaté, la caisse d'allocations familiales a l'obligation de signaler le dossier au procureur de la République dans une logique d'articulation de l'action administrative de recouvrement avec l'action pénale^99(*). En cas d'impossibilité manifeste de recouvrer la créance, notamment en cas de décès de l'allocataire, d'insolvabilité avérée ou d'usurpation d'identité, la dette est admise en non-valeur^100(*).

2. La progression quantitative du recouvrement des indus frauduleux est notable mais demeure insuffisante au regard des enjeux financiers

Les données consolidées démontrent une amélioration substantielle du recouvrement des indus frauduleux sur la période 2020-2024. Les montants recouvrés ont progressé de 250 millions d'euros en 2020 à 314 millions d'euros en 2024, soit une augmentation de plus de 25 % en quatre ans. Cette performance s'inscrit dans le cadre des objectifs fixés par la convention d'objectifs et de gestion conclue entre l'État et la caisse nationale des allocations familiales (2023-2027) visant à porter le taux de recouvrement des indus frauduleux identifiés (hors revenu de solidarité active) à 24 mois de 76 % en 2023 à 80 % en 2027.

Indicateurs de cible de recouvrement des indus frauduleux
et non frauduleux fixés par la COG

(en %)

	2023	2024	2025	2026	2027
Taux de recouvrement des indus frauduleux à 24 mois	76	77	78	79	80
Taux de recouvrement des indus non frauduleux à 48 mois	88	88,5	89	89,5	90

COG : convention d'objectifs et de gestion.

Source : Réponse au questionnaire du rapporteur par la Cnaf

Cependant, cette amélioration doit être relativisée au regard de l'ampleur des enjeux financiers. Sur les 4,2 milliards d'euros d'indus frauduleux et non frauduleux estimés à partir des indicateurs de risque pour la branche famille en 2023, seuls 400 millions d'euros d'indus frauduleux ont été détectés et 300 millions d'euros mis en recouvrement effectif.

Indus frauduleux recouvrés

(en euros)

2020	2021	2022	2023	2024
250 198 714	262 102 262	284 219 724	296 769 148	314 320 249

Source : Réponse au questionnaire du rapporteur par la Cnaf

Le montant total des indus frauduleux identifiés a progressé de 196 millions d'euros entre 2020 et 2024, soit une augmentation de 94 %. La courbe ascendante suggère à la fois une amélioration de la détection des indus frauduleux par la caisse nationale des allocations familiales et une augmentation des comportements frauduleux. Certaines augmentations sont très préoccupantes : le volume des indus frauduleux identifiés de la prime d'activité est passé de 17 millions d'euros en 2020 à 42 millions d'euros en 2024, soit une augmentation de 144 %, tandis que celui de l'allocation pour adulte handicapé est passé de 2,6 millions d'euros à 17,4 millions d'euros sur la même période, soit une augmentation de 558 %.

Montant par année et par prestation des principaux indus frauduleux identifiés

(en euros)

	2020	2021	2022	2023	2024
Revenu de solidarité active	127 856 648	133 777 247	137 319 150	138 276 319	143 339 577
Prime d'activité	7 250 154	29 381 390	36 349 383	36 095 240	42 103 560
Aide personnalisée au logement	12 125 771	13 506 481	15 186 219	16 101 777	21 992 737
Allocation pour le logement familial	12 594 927	15 757 818	17 791 806	18 398 607	21 045 557
Allocation adulte handicapé	2 648 104	3 974 613	4 730 442	10 131 672	17 428 160
Allocation de soutien familial	6 036 854	7 705 131	8 823 855	9 649 292	13 807 095
Total (dont prestations non mentionnées)	209 777 912	282 057 534	333 198 617	358 301 115	406 450 093

Source : Réponse au questionnaire du rapporteur par la Cnaf

3. Les écarts territoriaux de performance révèlent des marges d'amélioration dans l'homogénéisation des pratiques

L'analyse des performances territoriales révèle une hétérogénéité importante des résultats entre les 101 caisses d'allocations familiales. En 2024, les taux de recouvrement financier des indus frauduleux entre les caisses les plus efficaces et celles qui le sont moins vont de 50,7 % à 94,6 %, soit un écart de près de 44 points. Toutefois, par rapport à 2023, l'écart intervingtile entre les caisses est passé de 38 points à 17 points.

Cette disparité peut soulever des interrogations sur l'efficacité de l'organisation décentralisée du recouvrement. Les facteurs explicatifs identifiés, tels que l'hétérogénéité des publics, les typologies de fraudes différenciées selon les départements et les capacités financières variables des allocataires, ne suffisent pas à justifier entièrement de tels écarts de performance dans l'application uniforme de procédures nationales.

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* ⁹⁶ Article L. 553-2 du code de la sécurité sociale.

* ⁹⁷ Article L. 114-17 du code de la sécurité sociale.

* ⁹⁸ Article L. 553-1 du code de la sécurité sociale.

* ⁹⁹ Article L. 553-2 du code de la sécurité sociale.

* ¹⁰⁰ Article L. 161-1-5 du code de la sécurité sociale.