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N° 139 SÉNAT SESSION ORDINAIRE DE 2025-2026 |
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 24 novembre 2025 |
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RAPPORT GÉNÉRAL FAIT au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances, considéré comme rejeté par l'Assemblée nationale, pour 2026, |
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Par M. Jean-François HUSSON, Rapporteur général, Sénateur LES MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES (seconde partie de la loi de
finances) |
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Rapporteur spécial et Rapporteure
spéciale : |
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(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal, président ; M. Jean-François Husson, rapporteur général ; MM. Bruno Belin, Christian Bilhac, Michel Canévet, Emmanuel Capus, Thierry Cozic, Thomas Dossus, Albéric de Montgolfier, Didier Rambaud, Stéphane Sautarel, Pascal Savoldelli, vice-présidents ; Mmes Marie-Carole Ciuntu, Frédérique Espagnac, MM. Marc Laménie, Hervé Maurey, secrétaires ; MM. Pierre Barros, Arnaud Bazin, Grégory Blanc, Mmes Florence Blatrix Contat, Isabelle Briquet, M. Vincent Capo-Canellas, Mme Marie-Claire Carrère-Gée, MM. Raphaël Daubet, Vincent Delahaye, Bernard Delcros, Vincent Éblé, Rémi Féraud, Stéphane Fouassin, Mme Nathalie Goulet, MM. Jean-Raymond Hugonet, Éric Jeansannetas, Christian Klinger, Mme Christine Lavarde, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Victorin Lurel, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Olivier Paccaud, Mme Vanina Paoli-Gagin, M. Georges Patient, Mme Sophie Primas, M. Jean-François Rapin, Mme Ghislaine Senée, MM. Laurent Somon, Christopher Szczurek, Mme Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel. |
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Voir les numéros : Assemblée nationale (17ème législ.) : 1906, 1990, 1996, 2006, 2043, 2047, 2048, 2060, 2063 et T.A. 180 Sénat : 138 et 139 à 145 (2025-2026) |
L'ESSENTIEL
La mission « Économie » rassemble une partie des instruments budgétaires et des moyens des administrations et des opérateurs déployés en faveur de l'emploi, de la croissance, de la compétitivité des entreprises, des exportations, de la concurrence et de la protection des consommateurs.
Globalement, les crédits demandés pour 2026 pour la mission baissent fortement par rapport à 2025, en autorisations d'engagement (AE), avec - 1,368 milliard d'euros (- 27,1 %), mais aussi en crédits de paiement (CP), avec - 187,7 millions d'euros (- 5 %).
Évolution des crédits de la mission
(en millions d'euros et en %)
Source : commission des finances du Sénat
Cette baisse des crédits est principalement concentrée sur le programme 134 « Développement des entreprises et régulations ». Elle s'explique principalement par :
- une diminution de l'ordre de 125,3 millions d'euros des compensations versées par l'État à La Poste en contrepartie de la prise en charge de ses missions de service public ;
- une baisse de 269 millions d'euros de l'enveloppe consacrée à la compensation carbone des entreprises électro-intensives.
Les autres programmes connaissent des évolutions plus modestes. Les crédits du programme 220 « Statistiques et études économiques » sont en hausse de 4,1 % en AE (+ 19,1 millions d'euros) et de 2,7 % en CP (+ 12,7 millions d'euros), tandis que ceux du programme 305 « Stratégies économiques » sont en hausse de 1,8 % en AE (+ 11,8 millions d'euros) mais en baisse de 3,9 % en CP (- 26,8 millions d'euros). En ce qui concerne le programme 343 « Plan France très haut débit », les crédits sont en baisse de 61,4 % en AE (- 61,4 millions d'euros), mais en hausse de 26 % en CP (+ 59,2 millions d'euros), pour permettre de répondre au pic de besoins de décaissement de crédits nécessaires au déploiement des réseaux d'initiative publique (RIP). Enfin, le programme 367 « Financement des opérations patrimoniales envisagées en 2025 sur le CAS PFE » n'est doté d'aucun crédit.
I. UN NOUVEL EFFORT DEMANDÉ AUX ADMINISTRATIONS DE LA MISSION EN 2026
Les dépenses de personnel de la mission sont en hausse de 3,1 % par rapport à 2025 (+ 30 millions d'euros).
Toutefois le plafond d'emplois de l'État est réduit de 48 ETPT. Cette baisse est principalement supportée par la direction générale des entreprises (DGE), la direction générale du Trésor (DG Trésor) et l'INSEE.
Certains opérateurs de la mission sont mis à contribution en 2026 dans le cadre des mesures de redressement des finances publiques portées par le Gouvernement, dans le prolongement de l'année 2025. Ainsi Atout France, la Banque de France et l'Agence nationale des fréquences (ANFR), connaissent globalement une baisse de leurs moyens.
Toutefois, certains opérateurs connaissent une stabilisation voire une augmentation de leurs moyens. Les crédits de Business France sont stables, malgré une diminution de son plafond d'emplois. Par ailleurs, l'Institut national de la propriété industrielle (INPI) et l'Autorité de régulation des communications électroniques, des postes et de la distribution de la presse (l'ARCEP), connaissent une légère hausse de leurs moyens. En revanche, l'Autorité de la concurrence voit ses crédits stabilisés, malgré un recul de son plafond d'emplois.
Par ailleurs, le cas d'Atout France, qui voit ses crédits diminuer de 3,8 millions et son plafond d'emplois baisser de 32 ETPT, a fait l'objet d'une attention particulière de la part des rapporteurs spéciaux. L'hypothèse d'une fusion avec Business France, annoncée en octobre 2024 par le Premier ministre Michel Barnier, a finalement été écartée par le Gouvernement au profit d'une mutualisation de leur réseau à l'étranger. Les rapporteurs alertent la commission sur le fait que les suppressions d'effectifs au sein d'Atout France qui résulteraient de ce rapprochement pourraient impliquer des procédures de licenciement et reclassements coûteuses et complexes, d'autant plus qu'une part conséquente des salariés du réseau international d'Atout France relève de contrats de droit local.
II. LA BAISSE DES CRÉDITS PORTE SUR UNE MULTITUDE DE DISPOSITIFS
Le plan France très haut débit, les compensations des missions de service public au groupe La Poste et la compensation carbone des sites électro-intensifs représentent à eux seuls près de trois quarts (74 %, soit 1,89 milliard d'euros) des dépenses « hors titre 2 » de la mission.
A. UNE EXCEPTION : LA HAUSSE DES CRÉDITS DU PLAN FRANCE TRÈS HAUT DÉBIT POUR RÉPONDRE AU PIC DE BESOINS DE DÉCAISSEMENT POUR LE DÉPLOIEMENT DES RÉSEAUX D'INITIATIVE PUBLIQUE
Dans le cadre de la poursuite du déploiement du plan « France très haut débit », le PLF 2026 prévoit une enveloppe de 258 millions d'euros sur l'action 1 du programme 343 consacrée au financement des réseaux d'initiative publique (RIP), qui sont les projets de déploiement de la fibre optique portés par les collectivités territoriales.
Or la Cour des comptes indiquait, dans un rapport présenté à la commission des finances en avril 2025, que l'année 2026 serait marquée par un pic des besoins de crédits en faveur des RIP, qui étaient estimés à près de 343 millions d'euros. Il ressort des travaux des rapporteurs spéciaux que les besoins supplémentaires de décaissements par rapports aux crédits prévus dans ce PLF seront couverts par des reports de crédits de l'année 2025. Les rapporteurs spéciaux seront particulièrement vigilants, notamment dans le cadre de l'examen du prochain projet de loi de finances de fin de gestion, sur la disponibilité des crédits nécessaires aux financement du déploiement des RIP.
Besoins prévisionnels de versements des
crédits du PFTHD
aux porteurs des projets de RIP
(en millions d'euros)
Source : commission des finances, d'après la Cour des comptes
Les rapporteurs souhaitent de nouveau alerter sur la fragilisation de l'équilibre économique de certains RIP, mis en évidence dans leurs travaux récents1(*) sur le sujet. Les plans d'affaires des RIP ont été construits sur la base de lignes directrices tarifaires établies par l'Arcep en 2015. Toutefois, ces dernières, basées sur le modèle des zones denses, sont inadaptées à la réalité des coûts que doivent supporter les RIP. Une consultation publique a été lancée par l'Arcep le 24 juillet 2025, jusqu'au 10 octobre 2025, pour lui permettre d'acquérir une compréhension objective des coûts de maintien en conditions opérationnelles supportés par les RIP et envisager la mise à jour de ses lignes directrices tarifaires. Les rapporteurs spéciaux seront particulièrement attentifs aux suites qui seront données à ces travaux.
B. LA BAISSE MASSIVE DE LA SUBVENTION VERSÉE À LA POSTE AGGRAVE LA SOUS-COMPENSATION DES MISSIONS DE SERVICE PUBLIC QU'ELLE ASSURE
Le montant total des compensations versées à La Poste au titre de ses missions de service public s'élève à 802,2 millions d'euros en 2026, contre 927,5 millions d'euros en 2025. Elles font l'objet d'une sous-compensation chronique depuis plusieurs années. En effet, d'après La Poste, le coût des quatre missions de service public serait de 2 milliards par an, alors que le groupe n'a reçu en 2023, 2024 et 2025, qu'1 milliard de compensation par l'État environ.
Les rapporteurs spéciaux regrettent que la documentation budgétaire ne permette pas de connaître avec précision la ventilation de ces crédits entre les différentes missions de service public cette année. Il ressort toutefois de leurs auditions que la dotation de l'État devrait être répartie comme suit :
- pour la mission d'accessibilité bancaire, la compensation serait fixée à 252 millions d'euros en 2026, en baisse de 17 millions par rapport à 2025, conformément à la trajectoire pluriannuelle ;
- pour la mission de transport postal de la presse, la compensation serait fixée à 24,2 millions d'euros en 2026, soit un montant inférieur de 14,3 millions d'euros par rapport à la LFI 2025 et de 8 millions d'euros par rapport au montant inscrit dans le contrat d'entreprise ;
- pour la mission de service universel postal, la compensation serait fixée à 450 millions d'euros en 2026, en baisse de 50 millions d'euros par rapport à 2025 ;
- pour la mission d'aménagement du territoire, la compensation serait fixée à 76 millions d'euros, à laquelle devrait s'ajouter un total de 46 millions d'euros d'abattement fiscaux, ce qui apparait insuffisant pour atteindre les 174 millions d'euros prévus dans le contrat de présence postale.
Les rapporteurs spéciaux insistent plus particulièrement sur l'importance de garantir un niveau de compensation suffisant pour la mission d'aménagement du territoire, qui permet de maintenir des points de contact sur l'ensemble du territoire. À cet égard la dotation prévue dans le PLF 2026 est largement insuffisante.
C. UNE BAISSE DE LA COMPENSATION CARBONE DES SITES TRÈS ÉLECTRO-INTENSIFS DUE AU RECUL DU PRIX DU QUOTA CARBONE ET À UNE MESURE DE TRÉSORERIE
Le dispositif de compensation carbone permet, pour les sites très électro-intensifs exposés au risque de fuite de carbone (sidérurgie, papier/carton, chimie, etc.), la prise en charge d'une partie des coûts liés au système européen des quotas d'émissions (SEQE). Ce dispositif devrait représenter 782 millions d'euros (en AE = CP) en 2026, soit un niveau inférieur de 269 millions d'euros à celui de 2025. Le montant de cette compensation a été particulièrement dynamique depuis plusieurs années, en raison notamment de la hausse du prix du quota carbone. Cette enveloppe a été multipliée par environ dix entre 2018 et 2025.
Évolution du coût de la compensation carbone entre 2018 et 2025
(en millions d'euros)
Source : commission des finances, d'après les réponses au questionnaire des rapporteurs spéciaux
La baisse de cette ligne budgétaire dans le PLF 2026 est due à deux facteurs :
- d'une part, la baisse en 2025 du prix du quota d'émission de gaz à effet de serre, qui constitue le déterminant principal de l'évolution du coût de la compensation carbone, et qui devrait se traduire par une économie de 199 millions d'euros ;
- d'autre part, la suppression par l'article 70 du PLF 2026 rattaché à la mission « Économie » du mécanisme d'avance de la compensation carbone, qui contribue à hauteur de 74 millions d'euros à la baisse de l'enveloppe globale de la compensation carbone. Ce mécanisme d'avance avait été mis en place à compter du 1er janvier 2022, afin de soutenir la trésorerie de ces entreprises dans le contexte de la hausse des prix de l'énergie.
D. DES COUPES DE CRÉDITS SUR DES DISPOSITIFS DE MOINDRE AMPLEUR BUDGÉTAIRE MAIS QUI N'EN SONT PAS MOINS ESSENTIELS POUR LE TISSU ÉCONOMIQUE ET LA LUTTE CONTRE LA FRACTURE NUMÉRIQUE
1. La suppression de la ligne budgétaire consacrée au financement des pôles de compétitivité : un désengagement regrettable de l'État à l'égard d'une politique porteuse de croissance
Le PLF pour 2026 prévoit la suppression de la ligne budgétaire consacrée à la participation de l'État au financement des pôles de compétitivité, dotée de 9 millions d'euros en AE et en CP en LFI 2025.
Les rapporteurs spéciaux regrettent le désengagement de l'État en faveur de cette politique publique, qui constitue un vecteur de croissance important. Ce choix est d'autant plus surprenant à l'heure où le Gouvernement affirme vouloir engager le pays dans la voie de la réindustrialisation.
2. Un financement divisé par trois pour les conseillers numériques France Services
Le PLF 2026 prévoit d'inscrire 14 millions d'euros au titre de la participation de l'État au financement des conseillers numériques France Services, soit une baisse conséquente de deux tiers des crédits. Les rapporteurs spéciaux regrettent ce désengagement de l'État, motivé uniquement par des considérations d'ordre budgétaire, alors même que le dispositif des conseillers numériques semble donner pleine satisfaction.
3. La baisse des crédits consacrés à l'économie sociale et solidaire
Le PLF 2026 prévoit par ailleurs d'inscrire 12,3 millions d'euros en CP sur l'action 4 « Économie sociale, solidaire et responsable » soit une baisse de 37,7 % par rapport à la LFI 2025. Cette diminution des crédits est ventilée sur la quasi-totalité des enveloppes portées par cette action :
- le dispositif local d'accompagnement (DLA) qui connait une baisse de 3,5 millions d'euros en (29,2 % par rapport à la LFI 2025) ;
- les subventions aux associations nationales de l'ESS, dont les crédits s'élèvent à 2,3 millions d'euros (- 14,7 %) ;
- les crédits dédiés aux chambres régionales de l'économie sociale et solidaire (CRESS), qui passent de 1,7 million d'euros en 2025 (- 41,2 %) ;
- les pôles territoriaux de coopération économique (PCTE), dont les crédits prévus s'élèvent à 111 000 euros (- 89 %).
Les rapporteurs spéciaux regrettent la logique de rabot appliquée par le Gouvernement à ces dispositifs.
E. DES NOUVELLES AUTORISATIONS D'ENGAGEMENT POUR LA RÉCENTE ENVELOPPE DÉDIÉE À LA DÉCARBONATION DE L'INDUSTRIE DONT LES CONTOURS SONT ENCORE FLOUS
La LFI 2025 a créé une nouvelle ligne budgétaire dédiée à la décarbonation de l'industrie, dotée de 1,6 milliard d'euros en AE dans le texte initial. Le PLF pour 2026 prévoit 500 millions d'euros supplémentaires en AE pour financer l'appel d'offres consacré aux grands projets industriels de décarbonation qui bénéficieront de ce dispositif.
Les rapporteurs spéciaux partagent l'objectif de décarbonation de l'industrie associé à ce dispositif mais regrettent toutefois que la représentation nationale ne dispose toujours pas de visibilité sur l'échéancier de décaissement de ces crédits, près d'un an après l'annonce de ce dispositif.
F. LA DISSOLUTION DE L'INSTITUT NATIONAL DE LA CONSOMMATION
L'article 71 du PLF 2026 prévoit la dissolution de l'INC et ouvre la voie à la cession de son activité de presse au secteur privé.
L'Institut national de la consommation (INC), créé en 1966, est un centre de recherche, d'information et d'étude sur les problèmes de la consommation. Il est chargé depuis 1970 de la publication du magazine « 60 millions de consommateurs ». La décision du Gouvernement de dissoudre l'INC s'inscrit dans le contexte des difficultés financières auxquelles cet établissement est confronté, principalement dues à la chute des ventes du magazine « 60 millions de consommateurs ».
III. LE COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS « PRÊTS ET AVANCES À DES PARTICULIERS OU À DES ORGANISMES PRIVÉS » CONNAÎT QUELQUES ÉVOLUTIONS
En 2026, les crédits du compte de concours financiers s'établissent à 25 millions d'euros en AE, et à 225,05 millions d'euros en CP. Sur les six programmes, deux ont une importance significative d'un point de vue budgétaire :
- le programme 862 « Prêts pour le développement économique et social » (doté de 75 millions d'euros en AE = CP en 2026) ;
- le programme 869 « Prêts à la société concessionnaire de la liaison express entre Paris et l'aéroport Paris-Charles de Gaulle », qui est doté de 150 millions d'euros en CP (en baisse de 33,5 %, soit - 141,7 millions d'euros), mais ne fait l'objet d'aucune ouverture d'AE en 2026.
Réunie le 12 novembre 2025, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission des finances a décidé de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits de la mission. Elle a également décidé de proposer l'adoption des articles 70 et 71 sans modification.
Réunie à nouveau le 26 novembre 2025, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission a confirmé définitivement ses votes émis sur toutes les missions, tous les budgets annexes, tous les comptes spéciaux et les articles rattachés aux missions, ainsi que les amendements qu'elle a adoptés, à l'exception des votes émis pour les missions « Action extérieure de l'État », « Aide publique au développement », « Cohésion des territoires », « Culture », « Immigration, asile et intégration », « Investir pour la France de 2030 », « Monde combattant, mémoire et liens avec la Nation », « Sport, jeunesse et vie associative » ainsi que les comptes spéciaux et les articles qui s'y rattachent.
L'article 49 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) fixe au 10 octobre la date limite pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires.
À cette date, 0 % des réponses étaient parvenues aux rapporteurs spéciaux en ce qui concerne la mission « Économie ».
À la date d'examen en commission de la mission le 12 novembre, ils ont obtenu 95 % des réponses.
* 1 Déploiement de la fibre optique : une ambition à renouveler pour relancer un projet qui s'essouffle, rapport d'information n° 510 (2024-2025), déposé le 2 avril 2025.